Apostila - Politica Publica PDF

WBA0104_v2.
FORMULAÇÃO,
GESTÃOE AVALIAÇÃO
DE POLÍTICAS PÚBLICAS
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Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
Dias, Renato Traldi

D541f Formulação, gestão e avaliação de políticas públicas/
Renato Traldi Dias. – Londrina: Editora e Distribuidora
Educacional S.A., 2018.
136 p.
ISBN 978-85-522-1022-1
1. Política pública. 2. Administração pública.
I. Dias, Renato Traldi. II. Título.
CDD 300
Responsável pela ficha catalográfica: Thamiris Mantovani CRB-8/9491
2018
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FORMULAÇÃO, GESTÃO E AVALIAÇÃO DE
POLÍTICAS PÚBLICAS
SUMÁRIO
Apresentação da disciplina 04
Tema 01 – Teoria da política pública 05
Tema 02 – Bases de uma política pública 24
Tema 03 – Formulação de políticas públicas 44
Tema 04 – Tomada de decisão 65
Tema 05 – Implementação de políticas públicas 87
Tema 06 – Gestão de políticas públicas 106
Tema 07 – Avaliação de políticas públicas 126
Tema 08 – Formas de controle 147
Formulação, Gestão e Avaliação de Políticas Públicas3

Apresentação da disciplina
Embora pareça ser quase desnecessário o destaque da importância de

uma disciplina que trate de introduzir os conceitos básicos acerca de polí-
ticas públicas para um curso de MBA em Gestão Pública – dada a natureza
intrínseca do uso de políticas públicas na gestão pública –, julga-se útil
apontar o porquê dessa relevância.
A priori, diversos conceitos da temática podem parecer óbvios. A própria

noção do que é política pública e de quem pode realizá-la é, até certo pon-
to, fácil de ser intuída; porém, quando examinadas com mais atenção, es-
sas questões revelam um nível de complexidade maior do que se percebe
após uma análise superficial.
É tamanha, aliás, essa complexidade que as respostas providas para as

referidas questões não podem sequer ser aceitas como absolutas, mas,
meramente, como as mais comumente aceitas. Assim, ainda que não haja
debate quanto à orientação de um governo para que se constitua política
pública, há ponderações sobre, por exemplo, se o conceito se limita às
ações de atores estatais ou se engloba ações e até omissões por parte de
uma série de atores, inclusive não estatais.
A disciplina não só é de inclusão obrigatória para qualquer curso de MBA

nessa área, como tem essa inclusão bem justificada pela possível subesti-
mação da complexidade de seu conteúdo.
Apesar disso, tanto os alunos que a priori compreendem tal aspecto da

disciplina quanto aqueles que não compreendem devem sentir-se moti-
vados a estudá-la, uma vez que ela constitui parte central do curso, com
abordagem dos processos de formulação, gestão e avaliação das políticas
públicas; de modo que trata do processo decisório de mais alto nível e
dos fatores sociais, políticos, principiológicos, estatísticos, de limites natu-
rais, etc. – que o influenciam em todas as etapas de sua implementação e
futura modificação, fim ou suplantação por outra política.
4 Formulação, Gestão e Avaliação de Políticas Públicas

TEMA 01
TEORIA DA POLÍTICA PÚBLICA
Objetivos
• Conhecer os principais conceitos de política pública e

compreender as divergências entre eles.
• Tomar conhecimento de quais elementos constituem

as políticas públicas.
• Entender quais atores estão envolvidos no processo

de elaboração, implementação e avaliação de políti-
cas públicas e que papel adotam de modo geral.

Introdução
A título de teoria da política pública, serão delineados, nesta aula, diver-

sos conceitos fundamentais para a compreensão da temática.
Primeiramente, serão apresentados alguns conceitos de política pública

que se julgam os mais pertinentes na atualidade. Apesar de serem in-
teressantes, conceitos que se iniciam com Aristóteles, na Grécia Antiga,
fogem ao escopo desta disciplina, pois adentram o campo da filosofia po-
lítica e aqui se pretende, em vez disso, dar um enfoque mais instrumental
para o estudo das políticas públicas – que, vale ressaltar, não deixa de ser
complexo.
Explicado o próprio conceito e as nuances sobre o que pode ser conside-

rado como política pública, se passará na segunda parte para uma análise
que intenta precisar os elementos essenciais que as compõem e os atores
que as elaboram, implementam e avaliam. Ademais, serão também dis-
cutidas duas das tipologias que parecem ser as mais úteis para a classifi-
cação dessas políticas, sendo uma a mais clássica e mais citada e a outra
uma tipologia, talvez, mais intuitiva.
Por fim, julga-se importante frisar que, ao se tratar do tema de políticas

públicas, pouco do que se escreve deve ser aceito como verdade absolu-
ta. O próprio conceito básico de política pública, como se alude nos pri-
meiros parágrafos, é um que vem sendo construído ao longo dos anos e
não só há indecisão sobre como melhor descrever certos aspectos das
políticas públicas, como também há divergências quanto ao que as com-
põem de modo geral.

1. Conceito de Política Pública
1.1. Significados da palavra “política”: Politics x Policy
É tradicional no ensino do conceito de políticas públicas a utilização do

inglês para a diferenciação entre os dois significados da palavra “política”
e a determinação de a qual deles se refere quando da menção a políticas
públicas. Enquanto no português há dois sentidos para essa mesma pa-
lavra, como mencionado, na língua inglesa esses significados equivalem a
duas palavras distintas: politics e policy.
Politics traduz-se no uso mais comum e cotidiano da palavra política, aque-

le referente às atividades associadas à governança de um país ou região
ou o conflito entre pessoas ou facções no poder ou que tentam alcan-
çá-lo. Qual seja, atividades políticas como a de se candidatar a um cargo
eleito, votar ou aquilo que se discute quando se fala em debate político.
Já policy equivale a um sentido mais específico de política no português,

que é o que se refere a uma orientação, proposta ou adotada, para um
curso de ação ou seguimento de um princípio. Da mesma forma que um
prédio pode ter uma política de não se permitir a presença de animais,
um estabelecimento comercial pode adotar uma política de não aceitar
cheques pré-datados, ou, em termos de definição de curso de ação, um
município pode instituir uma política de melhoria do ambiente urbano
através de normas e investimentos em infraestrutura ou funcionários pú-
blicos que demonstrem um empenho do governo nesse sentido.
Vale ressaltar, ainda, que não se deve confundir a palavra policy com a
menos comumente utilizada polity, que se refere à ordem de uma unida-
de politicamente organizada e não se traduz literalmente só com a pala-
vra “política” em português, como é o caso de politics e policy. Destarte, é
evidente que ao se utilizar da expressão “política pública”, embora pro-
vavelmente se esteja tratando de política no sentido de politics, a palavra
dentro da expressão equivale a policy.

PARA SABER MAIS
Se você tiver interesse em saber mais sobre as origens e
evolução da palavra “política”, recomenda-se o clássico de
Norberto Bobbio, Teoria Geral da Política, em que o autor
traça as origens dessa palavra desde a Grécia Antiga, com
Aristóteles, até os tempos modernos, bem como adota um
olhar mais filosófico para a análise do termo de modo geral.
1.2. O que faz uma política ser considerada como “pública”?
Não há, na literatura acadêmica, unanimidade quanto à definição do que

diferencia uma política privada de uma pública. Embora seja intuitivo que
aquela realizada por um ente governamental se considera como sendo
pública, há autores que adotam uma definição mais ampla, que engloba
até mesmo certos tipos de políticas de origem puramente privada.
Útil se faz, nesse caso, a classificação de Leonardo Secchi sobre o assunto,

que divide essas duas visões entre, respectivamente, “abordagem estatis-
ta” e “abordagem multicêntrica” (SECCHI, 2010).
Aqueles que enfrentam a questão através da abordagem estatista con-

sideram que pública é a política que emana de atores estatais, como as
variadas ramificações dos governos municipais, estaduais e federal. A ca-
racterística, portanto, é fruto da origem da política.
Para aqueles que adotam a referida abordagem multicêntrica, no entan-

to, o que torna pública uma política é o seu fim. Assim, se o intuito des-
sa é lidar com uma questão de cunho coletivo, será considerada como
sendo pública. Um exemplo seria o de uma organização não governa-
mental ou mesmo apenas um grupo de pessoas que, preocupados com
problemas de mobilidade urbana, organizam-se para lançar uma cam-
panha com mensagens como: “Vá para o trabalho de bicicleta!” ou “Use
transporte coletivo!”. Vale notar que, apesar de serem interessantes,

ambas as abordagens dessa classificação sofrem de imprecisão. No caso
da abordagem estatista há o problema de se estabelecer exatamente o
que seria considerado como “ator estatal” capaz de fazer política. Poderia
a Petrobras ou um servidor público qualquer, ao propor alteração em al-
guma política pública, ser considerado um ator estatal somente pelo fato
de fazer parte do quadro de funcionários de uma empresa ou órgão liga-
do à administração pública direta ou indireta? O mesmo questionamento
pode ser feito quanto à abordagem multicêntrica. É difícil precisar qual
o intuito de certa política, que, por exemplo, pode ser privada com be-
nefício público meramente incidental, como uma política condominial de
redução dos custos, e consequentemente gastos, com água.
Não há resposta correta quanto a qual dessas abordagens, cujas nomen-

claturas variam de autor para autor, é melhor ou mais adequada a qual-
quer fim; contudo, é certo que a mais comumente adotada dentre elas
é a estatista, pois dificilmente se vê o uso do termo “política pública” em
referência a uma política de origem não estatal, quer se fale do meio aca-
dêmico ou de fora dele.
1.3. Uma única medida pode constituir política pública? Há

necessidade de coordenação?
Explicado o que é política no sentido de policy e o que é necessário para

que se considere ela pública, prossegue-se com uma análise dos elemen-
tos que compõem tais instrumentos.
Primeiramente, há que se esclarecer que há consenso praticamente unâ-

nime das diferentes definições de políticas públicas quanto ao fato de que
essas políticas são compostas de um conjunto ou quadro de elementos e
não meramente de uma única medida ou ação. Contudo, ainda que no co-
tidiano possa se referir a um instrumento como a lei de número 6.938, de
31 de agosto de 1981, como sendo a Política Nacional do Meio Ambiente,
o seu artigo 1º esclarece que a lei “estabelece a Política Nacional do Meio
Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, constitui

o Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama) e institui o Cadastro de
Defesa Ambiental”; portanto, a lei estabeleceu a política e muitos de seus
mecanismos, mas não é a política em si, pois esta não se limita ao do-
cumento legal, tanto que o artigo 5º até faz referência a outras, futuras,
“diretrizes da Política Nacional do Meio Ambiente” que “serão formula-
das em normas e planos, destinados a orientar a ação dos Governos da
União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios”.
Dessa noção, naturalmente deriva a questão quanto a se esse grupo de
medidas deve ser coordenado e voltado para um mesmo fim ou se uma
mistura incidental de normas, por exemplo, que pretendam solucionar
um mesmo problema pode ser considerado como uma política pública.
Não é esta a visão predominante no mundo acadêmico, em que a maioria
da literatura sobre o assunto estabelece que é condição sine qua non para
a existência de política pública a coordenação de empenho em um senti-
do específico, para um objetivo determinado comum e preestabelecido.
Portanto, medidas que coincidentemente contribuam para a solução de
um mesmo problema público não compõem necessariamente uma polí-
tica pública. Para tanto é indispensável que elas tenham sido planejadas,
organizadas para agir de modo complementar umas às outras.
1.4. O caráter ativo/passivo do Estado na teoria sobre políticas

públicas
Um aspecto um pouco mais controverso do conceito teórico de política pú-

blica é o que diz respeito ao caráter ativo, passivo e/ou reativo da mesma.
Em primeiro lugar, indaga-se sobre se uma omissão por parte do ator

estatal pode ser considerada como componente de uma política pública
ou não. Muitos autores sequer mencionam essa possibilidade em suas
obras, de modo que parece estar implícito que não a aceitam. Aliás, até
mesmo Maria Paula Dallari Bucci, que diverge dessa opinião, parece se
aproximar dela ao mencionar em uma definição de política pública que
se trata de “programa ou quadro de ação governamental” que pretende
“movimentar a máquina do governo” (BUCCI, 2006, p. 14).

Contudo, a autora deixa explícito o seu ponto de vista sobre a questão
em outra obra, ao escrever que “seja a omissão do governo intencional,
seja resultado de impasse político ou consequência da não-execução
das decisões tomadas” ela “pode constituir uma política pública” (BUCCI,
2002, p. 251).
Por outro lado, Leonardo Secchi é categórico ao afirmar que não, a omis-
são não pode constituir política pública. Seu argumento, todavia, é um
pouco contraditório, ao inicialmente determinar que não o seria devido
à necessidade da política “resultar em uma diretriz intencional” (SECCHI,
2010, p. 5) e depois afirmar que mesmo que a respectiva omissão fosse
intencional, ainda se caracteriza falta de política frente a um problema.
Logo, a política pública não seria meramente resultante de uma ausên-
cia de decisão.
Aceitar qualquer tipo de omissão por parte de atores estatais como ele-
mento constituidor de uma política pública parece demasiadamente per-
missivo, mas negar que a decisão de um governo de, por exemplo, não
intervir em certas áreas ou aspectos do comércio internacional faça parte
de sua política pública também é problemático. Assim, dadas essas duas
posições, a melhor solução parece ser a que adota elementos desses dois
extremos, de modo que a omissão poderá constituir política pública, mas
apenas quando for essa intencional, quando a posição do ator estatal é
clara de que ele decide não agir face a uma situação de interesse público
em que há expectativa de que o faça.
EXEMPLIFICANDO
Se o governo brasileiro tivesse decidido por não explorar o
pré-sal devido aos elevados custos de fazê-lo, essa teria sido
uma omissão intencional e, portanto, poderia fazer parte de
uma política pública de busca de fontes alternativas de ener-
gia renovável.

Estabelecido isso, passa-se então para a análise da política pública com
fim de determinar se ela é um conjunto de medidas que se constituem em
uma ação do ator frente a uma situação pública ou uma reação. Indaga-se,
portanto, se é necessário, primeiro, que haja verificação de um problema,
se a política pública trata da resposta do Estado para solucioná-lo, ou se
pode ser considerado um instrumento de atividade estatal espontânea.
Como nos vários tópicos anteriores, não há resposta simples, mas parece
que o cerne da questão está no papel do Estado na sociedade. Ao se con-
siderar que o moderno Estado Democrático de Direito tem como fim últi-
mo a melhoria da qualidade de vida dos cidadãos que se encontram sob
sua tutela – fato indubitável, eis que do contrário não haveria razão para
os homens se organizarem nessa forma de sociedade –, se pode deduzir
que, no mínimo, esse Estado deva tentar solucionar os problemas que
afetam a sociedade, qual sejam, os problemas ditos de relevância pública.
Consequentemente, deve o Estado, através das políticas públicas – a for-
ma organizada de seu agir para a perseguição de um objetivo específico
–, pelo menos reagir para tentar solucionar os problemas que se façam
evidentes na sociedade.
Quanto à ação espontânea do ente estatal, no entanto, é necessária

maior reflexão para se chegar a uma resposta acerca de sua necessidade.
A priori, um Estado meramente reativo já não parece adequado e, como
se verá, de fato não o é. Pode-se argumentar, aliás, que seja quase com-
pletamente inefetivo, eis que nem todos os problemas da sociedade se
fazem imediatamente evidentes – em sua totalidade ou de forma parcial
ou só mesmo o nível de alarme de cada questão envolvida no problema –
e, por não serem tão facilmente percebidos, requerem a adoção de uma
postura ativa dos atores estatais para a sua detecção. E não deve surpre-
ender essa conclusão, pois as políticas públicas podem servir até mesmo
para esse fim, de determinação de problemas; ou, melhor, de introdução
de mecanismos que, coordenados, sirvam ao objetivo de analisar os va-
riados aspectos da sociedade e descobrir problemas que deverão ser tra-
tados por outras políticas públicas.

PARA SABER MAIS
Caso você queira ler mais sobre outras formas de se definir o
conceito de política pública, recomenda-se a obra de André-
Noël Roth Deubel chamada Políticas Públicas: Formulación,
implementación y evaluación, em que o autor lista uma
imensa variedade de definições de diversos outros autores.
2. Elementos, Tipos e Atores de Política Pública
2.1. Elementos de uma política pública
Políticas públicas têm certa medida de flexibilidade, no sentido de que po-

dem obter formas variadas para adaptar-se aos inúmeros problemas, dos
mais diversos tipos e escopos, que se pretende solucionar. Ademais, são
instrumentos utilizados no mundo todo, por diferentes formas de governo
em múltiplos modelos de sociedade. Portanto, é de se esperar que não haja
consenso absoluto sobre um padrão exato, perfeito, de política pública.
Entretanto, das características que persistem entre os vários conceitos

que tratam da matéria, pode-se deduzir quais são alguns dos elementos
essenciais que constituem as políticas públicas. Assim, passa-se para a
delineação de quais seriam estes.
Logo de início, o mero fato de que as políticas públicas são compostas por
ações e medidas coordenadas já deixa evidente que deve haver um objeti-
vo específico e preestabelecido. Afinal, julga-se impossível a coordenação
de qualquer coisa sem que haja um fim para esta; não existe coordenação
para nada, no vácuo. Organização é necessária para alcançar ou obter
algo que se deseja; quer seja um fluxo de trabalho mais eficiente em uma
empresa ou a redução do número de casos de pessoas infectadas com o
vírus da dengue em um município.

Como os problemas a que as políticas públicas pretendem solucionar são
tratados como problemas públicos, muitas vezes eles são complexos, afe-
tando indivíduos de municípios inteiros ou até mesmo de todo um país.
Os objetivos que se deseja alcançar podem estar longe de serem comple-
tamente realizados, com a política tendo que se manter por vários me-
ses. Assim, é difícil imaginar a possibilidade de uma política pública não
envolver metas, traçadas para que se possa perceber facilmente ao longo
do tempo quão bem-sucedida está sendo a sua aplicação. As metas se
distinguem dos objetivos na medida em que são mais detalhadas e vêm
necessariamente acompanhadas de prazos. Por exemplo, se o objetivo
de uma política pública for de despoluir um rio, as metas desta com cer-
teza incluirão descrições sobre a necessidade de se reduzir o nível de cer-
to elemento poluente na água por uma porcentagem específica até uma
determinada data.
Não seria possível, no entanto, realizar tais metas e se alcançar o objetivo

de qualquer política pública sem a utilização de instrumentos que sirvam a
variados propósitos. Primeiro e mais evidente, há aqueles que têm o fim de
atacar o foco do problema que a política pública pretende solucionar; qual
sejam, medidas como a taxação de produtos nocivos à saúde humana como
o cigarro, em situação que se busque uma melhoria da saúde coletiva, a
designação de força policial com treinamento especial para tratar de casos
únicos, como o da biopirataria na Floresta Amazônica ou mesmo a criação
de novo órgão governamental que se dedique a regulamentar sobre maté-
ria peculiar de pequeno escopo que evolui ou muda de forma rápida.
Ademais, como é – no conceito aqui utilizado – a política pública instituí-

da por atores estatais, não pode deixar de haver instrumentos voltados
para o financiamento dos programas que serão adotados pela política; é
o caso, por exemplo, do uso de tributação para arrecadação de fundos
específicos para sustentar os demais instrumentos da política pública.

Por fim, existem também instrumentos que auxiliam na coordenação das
atividades envolvidas na política pública, como aqueles que servem para
fiscalizar o progresso que se obteve em direção ao objetivo final e que
permitem corrigir minimamente erros nos programas da política pública
– diz-se minimamente, pois se houver demasiados problemas poderá ser
caso de substituir a própria política por outra.
Outros elementos essenciais para as políticas públicas são as diretrizes.

Representam exatamente o que se espera da palavra, isto é, um deline-
amento preciso do caminho a ser seguido pelos agentes que executam a
política. Nessas, aponta-se não somente o que fazer e como, mas também
o que evitar. São comandos precisos como o de que deverá ser contrata-
do um certo número de funcionários para replantar árvores de espécie
particular às margens de um rio em uma política que envolve a restau-
ração da respectiva matar ciliar, ou a determinação de que deverão ser
comprados equipamentos de um tipo para a melhoria das condições de
hospitais públicos, apesar de haver outros mais baratos, devido ao que se
julga como uma necessidade de se obterem os melhores equipamentos
para o cumprimento do objetivo da política.
LINK
Acessando o link abaixo você poderá consultar a legislação
que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente – um
exemplo de política que tem bem delineados seus objetivos
e diretrizes.
BRASIL. Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe so-

bre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e meca-
nismos de formulação e aplicação, e dá outras providências.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/
L6938.htm>. Acesso em: 22 abr. 2018.

2.2. Tipos de política pública
Há mais de uma forma de se categorizar as políticas públicas, sendo a

mais comumente citada a clássica tipologia de Theodore J. Lowi, intitulada
de teoria das Arenas de Poder, que foi desenvolvida em dois trabalhos,
um publicado na revista World Politics (LOWI, 1964) e o outro na Public
Administration Review (LOWI, 1972).
O autor divide as políticas em quatro tipos: regulatórias, distributivas, re-

distributivas e constitutivas ou estruturadas.
As políticas regulatórias constituem-se de uma série de normas que ten-

tam disciplinar comportamentos na sociedade, como aquelas presentes
na famigerada Lei nº 12.546, de 14 de dezembro de 2011 – a “Lei Antifumo”
–, que proibiu o fumo em recinto coletivo fechado, privado ou público.
Em seguida, tem-se as políticas distributivas, que envolvem a concessão

de benefícios para um determinado grupo de indivíduos, cujos custos são
financiados por toda a sociedade; quais sejam, políticas como as que con-
cedem subsídios agrícolas para produtores rurais.
As políticas redistributivas – conhecidas como políticas Robin Hood –, por

sua vez, tendem a ser um pouco mais controversas, uma vez que determi-
nam a redistribuição de recursos ou outros benefícios de um grupo para
outro, havendo vantagens para um e desvantagens para outros. São essas
políticas como as de cotas raciais para entrada em universidades, em que
uma parcela da população tida como historicamente desprivilegiada rece-
be uma vantagem para admissão às custas de vagas que ordinariamente
poderiam ser preenchidas por outra parte da população. Vale notar que
políticas desse tipo devem ser introduzidas a título de melhoria da socie-
dade, como no intuito da busca por maior igualdade entre os cidadãos,
que é em si um interesse público, não para fins meramente privados.
Já as políticas de cunho constitutivo nada mais são que políticas que regu-
lam a própria atividade política em geral – incluídas aqui estão as regras

sobre a elaboração de outras políticas públicas. O exemplo mais evidente
dessas políticas é o conjunto de normas que regulamentam os diversos
processos eleitorais a nível municipal, estadual e federal.
Por fim, vale notar que outro método interessante de se classificar as po-
líticas públicas é o que sugere Reinaldo Dias, que as diferencia confor-
me os principais temas abrangidos: políticas sociais, que abordam saúde,
educação, etc.; políticas macroeconômicas, que lidam com temas fiscais,
cambiais, etc.; políticas administrativas, que abrangem assuntos como o
da própria organização da democracia e a participação social nela; e polí-
ticas específicas ou setoriais, quais sejam, sobre o meio ambiente, refor-
ma agrária, preservação cultural, etc. (DIAS, 2012, p. 17).
2.3. Atores envolvidos no processo de instituição de políticas

públicas
Como se optou pela chamada abordagem estatista para se tratar de po-

líticas públicas, útil também acaba sendo a classificação do mesmo autor
quanto aos atores envolvidos no processo de elaboração dessas políticas,
eis que ele os divide entre atores governamentais e não governamentais
(SECCHI, 2010, p. 79).
ASSIMILE
Abordagem estatista é aquela que considera que somente
atores estatais podem elaborar e implementar políticas pú-
blicas, diferente da multicêntrica.
Os atores governamentais englobam, primeiro, os políticos eleitos, que

de fato propõem e fazem acontecer as políticas públicas, como o presi-
dente da república ou senadores e deputados.

São também considerados como governamentais aqueles atores desig-
nados politicamente para cargos de confiança, que complementam a ati-
vidade dos primeiros, como secretários de Estado e presidentes de em-
presas públicas.
Ademais, incluem-se também nessa classificação os funcionários públi-

cos, mantenedores do funcionamento da administração que, em equi-
pes que persistem independentemente dos ciclos políticos, auxiliam os
anteriores em todas as fases do processo de instituição de uma política
pública, seja providenciando dados para que sejam elaboradas e, depois,
seu progresso seja avaliado com base em informações adequadas e atua-
lizadas, seja executando as ações que implicam a implementação de fato
da política pública.
E, finalmente, há os juízes, que atuam na fase de implementação das po-

líticas públicas ao serem encarregados de interpretar o texto presente
nos documentos legais, que são alguns dos instrumentos principais de
qualquer política pública, e cuja interpretação deve definir melhor de que
forma deve ser seguido o texto da lei para que se cumpra o que foi pre-
tendido quando da instituição da política pública.
Já os atores não governamentais, apesar de não elaborarem diretamente

as políticas públicas, não podem ter negada a sua influência sobre esse
processo – manifestada através da pressão que exercem sobre os atores
governamentais.
São esses atores: os grupos de interesse – sobre os quais Boneti traz aten-
ção especial para o fato de que, hoje, muitas vezes são elites internacio-
nais (BONETI, 2011, p. 69) –, os partidos políticos, a mídia, organizações de
terceiro setor – como organizações não governamentais e entidades filan-
trópicas – e todos os demais destinatários das políticas públicas – como
indivíduos particulares ou mesmo organismos internacionais que tenham
interesse no tópico sobre o qual trata a política pública específica.

QUESTÃO PARA REFLEXÃO
Definido o conceito de uma política pública, quais são os elementos
que a compõe e quem são os atores envolvidos em sua elaboração?
Aplique esses conhecimentos para refletir sobre uma política públi-
ca existente a fim de determinar qual é o seu objetivo, suas metas e
os instrumentos que ela utiliza para esse fim, bem como descobrir
quais foram os atores que a elaboraram.
3. Considerações finais
• Política – no sentido de policy, em inglês – é considerada como públi-

ca quando realizada por atores estatais, segundo a abordagem mais
utilizada, que é a estatista.
• As políticas públicas são compostas por um conjunto de ações e
medidas – e, possivelmente, as omissões intencionais –, coordena-
das para alcançar um objetivo específico de interesse público.
• É difícil de se imaginar que o Estado possa ser meramente reativo
com relação aos problemas de relevância pública que demandam
políticas públicas para serem solucionados.
• Não obstante a variedade de tipos de políticas públicas existente,
considera-se que certos elementos devem estar presentes em quais-
quer delas. São eles: objetivo, metas, instrumentos e diretrizes.
• A tipologia mais utilizada sobre políticas públicas é a das Arenas de
Poder, mas outra muito útil é a que as agrupa de acordo com os
temas abrangidos em cada política.
• Considera a opção pela abordagem estatista, a categorização dos
atores envolvidos na formulação, gestão e avaliação de políticas
públicas, em atores governamentais e não governamentais, pare-
ce ser a mais adequada. Assim, são os primeiros: os designados

politicamente, políticos, burocratas e juízes; e os segundos: os gru-
pos de interesse, partidos políticos, mídia, organizações do terceiro
setor e demais destinatários das políticas públicas.
Glossário
• Política pública: conjunto de ações e medidas governamentais co-

ordenadas para um fim específico de solução de um problema de
relevância pública.
• Terceiro setor: é aquele formado por entidades privadas sem fins

lucrativos.
VERIFICAÇÃO DE LEITURA
TEMA 01
1. Em termos de políticas públicas e de acordo com a opção
que se fez ao longo da leitura fundamental, a omissão por
parte do Estado:
a) Não pode constituir uma política pública, visto que é
mera falta de política.
b) Só pode constituir política se o Estado tiver obrigação
de agir frente a um problema de relevância pública.
c) Sempre constitui política pública, pois quem se omitiu
foram atores estatais.
d) Pode ser considerada como constitutiva de política pú-
blica, se a omissão for intencional.
e) Pode ser considerada como constitutiva de política pú-
blica, independentemente de ser intencional ou não.

2. Escolha a alternativa que melhor completa as lacunas da
seguinte frase: nas políticas públicas, são estabelecidos(as)
para a ação de seus agentes executores que, utili-
zando-se de diversos(as) , tentam dentro dos
prazos previstos para que, ao final, se .
a) metas, instrumentos, fazer o que podem, realize um
bem.
b) metas, instrumentos, atingir metas, realize um bem.
c) diretrizes, instrumentos, atingir metas, cumpra o obje-
tivo da política pública.
d) diretrizes, talentos, decidir metas, cumpra o objetivo da
política pública.
e) diretrizes, talentos, estabelecer medidas, conclua a po-
lítica pública.
3. Considerando-se a adoção da abordagem estatista, um
conceito adequado de política pública seria:
a) Conjunto de ações e medidas coordenadas para um
objetivo específico.
b) Ações e medidas governamentais com um fim comum.
c) Conjunto de ações e medidas governamentais.
d) Programa de ações e medidas coordenadas, com o ob-
jetivo de solucionar um problema de relevância pública.
e) Conjunto de ações e medidas governamentais coorde-
nadas para a solução de um objetivo específico, refe-
rente a um problema de relevância pública.
Referências Bibliográficas
BOBBIO, Norberto. Teoria geral da política. 2. ed. Tradução Daniela Beccaccia
Versiani. Rio de Janeiro: Campus, 2000.
BONETI, Lindomar Wessler. Políticas públicas por dentro. 3. ed. Ijuí: Unijuí, 2011.
BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito administrativo e políticas públicas. São Paulo:
Saraiva, 2002.

. O conceito de política pública em direito. In: BUCCI, Maria Paula D. (org.).
Políticas públicas: reflexões sobre o conceito jurídico. São Paulo: Saraiva, 2006.
DEUBEL, André-Noël Roth. Políticas públicas: formulación, implementación y
evaluación. Bogotá D.C.: Aurora, 2006.
DIAS, Reinaldo; MATOS, Fernanda. Políticas públicas: princípios, propósitos e pro-
cessos. São Paulo: Atlas, 2012.
LOWI, Theodore. American business, public policy: case studies and political theory.
World Politics, v. 16, n. 4, p. 677-715, 1964.
. Four systems of policy, politics and choice. Public administration review,
v. 32, n. 4, p. 298-310, 1972.
SECCHI, Leonardo. Políticas públicas: conceitos, esquemas de análise, casos prá-
ticos. São Paulo: Cengage Learning, 2010.
Gabarito – Tema 01
Questão 1 – Resposta: D
Como visto na leitura fundamental, a omissão por parte do Estado
pode ser considerada como constitutiva de política pública, mas só
se for intencional, pois do contrário seria meramente um lapso, uma
falha dos atores estatais.
Questão 2 – Resposta: C
Objetivo, metas, instrumentos e diretrizes são os elementos que se
consideram essenciais a qualquer política pública, sem os quais não
há devida coordenação das ações e medidas da política e sem essa
organização não há sequer política; assim, são também os termos
que melhor preenchem as lacunas.
Questão 3 – Resposta: E
Quer se use a palavra “conjunto”, “programa” ou “quadro”, o impor-
tante é que se mencione em qualquer conceito de política pública que
há agrupamento de várias ações e medidas e, ademais, é necessário

que se explicite que estas são coordenadas, realizadas por atores go-
vernamentais ou estatais – de acordo com a abordagem estatal –, e
que elas têm um fim comum. A resposta correta é a mais adequada,
pois é a única que contém todos esses requisitos; duas das alterna-
tivas incorretas não mencionam a origem do conjunto de ações e
medidas e as outras duas não deixam explícito que deve haver coor-
denação e não mero agrupamento de elementos.

TEMA 02
BASES DE UMA POLÍTICA PÚBLICA
Objetivos
• Tomar conhecimento das etapas envolvidas no ciclo

de políticas públicas enquanto uma totalidade, mas
compreendendo suas especificidades.
• Aprender de que forma se identificam os problemas

cujas soluções demandam a implementação de polí-
tica pública.
• Compreender como se dá o processo de construção

da agenda em termos de políticas públicas.

Introdução
Nesta aula, será apresentada uma visão geral do processo de implemen-

tação de uma política pública, de modo que você possa acompanhar me-
lhor o detalhamento de cada uma delas, que ocorrerá ao longo da discipli-
na. E, ainda, você verá também os primeiros passos desse ciclo, que são o
de identificação do problema e construção da agenda.
Primeiramente será abordado o ciclo de políticas públicas em sua totali-

dade, mas compreendendo as especificidades. Nesse ponto, serão traça-
das linhas gerais descrevendo cada uma das etapas do ciclo; quais sejam,
a identificação de um problema, a construção da agenda, a formulação
da política, a tomada de decisão a respeito de qual política se opta por
implementar, a implementação propriamente dita dessa política pública
e, finalmente, a sua avaliação. E essa última etapa pretende levar à des-
coberta de uma nova faceta do problema, ou seja, a constatação de que
o problema inicial pode não ter sido solucionado no todo ou em parte, o
que fará com que o ciclo se reinicie.
Em seguida, você tomará conhecimento de como ocorre a delimitação de

quais demandas ou necessidades da sociedade constituem-se em proble-
mas de relevância pública que devam ser solucionados por meio de políti-
cas desse cunho. E, após isso, você aprenderá como esses problemas são
inseridos na agenda de política pública, que é um conjunto dos problemas
considerados prioritários pelos atores envolvidos no processo.
1. Ciclo de políticas públicas
Da mesma forma como ocorre em outros tópicos dentro do estudo ge-

ral de políticas públicas, não há unanimidade quanto à quantidade de
fases ou nomenclatura dessas etapas que compõem o ciclo de uma po-
lítica pública.

Mario Procopiuck denomina o conceito analisado de “processo de políti-
cas públicas” e adapta um modelo para estabelecer outro, propondo um
ciclo constituído de etapas de: iniciação, estimação, seleção, implementa-
ção, avaliação e conclusão (PROCOPIUCK, 2013, p. 142).
Leonardo Secchi, por outro lado, refere-se ao fenômeno como “ciclo de

políticas públicas” e o divide em: identificação do problema, formação da
agenda, formulação de alternativas, tomada de decisão, implementação,
avaliação e extinção (SECCHI, 2010, p. 33).
Já Maria Cristina Traldi baseia-se no anterior para construir um modelo si-

milar, mas optando por assimilar a fase de extinção de Secchi à de avalia-
ção – pois aquela é um dos possíveis resultados da avaliação –, constituin-
do-se o ciclo, então, em: identificação do problema, construção da agen-
da, formulação, tomada de decisão, implementação e avaliação (TRALDI,
2015, p. 14).
Heidemann não dá nome exato para as etapas desse ciclo ou proces-

so – o autor faz uso de ambos os termos –, mas afirma que ele deve
ser composto de, no mínimo, quatro momentos: tomada de decisões
políticas para resolver problemas previamente estudados, implementa-
ção do que foi decidido, verificação quanto à satisfação das demandas
das partes interessadas na política, e avaliação que deve levar à con-
tinuidade, aperfeiçoamento, reformulação ou fim da política adotada
(HEIDEMANN, 2010, p. 34).
Enrique Saravia, por fim, também acrescenta etapas entre a de implemen-

tação da política e a de avaliação da mesma; são duas, uma de execução
do que foi implementado e uma de acompanhamento dessa execução, de
modo que o processo, de acordo com esse autor, se resume em: agenda,
elaboração, formulação, implementação, execução, acompanhamento e
avaliação (SARAVIA, 2006, p. 31-33).

PARA SABER MAIS
Se você ainda quiser ver mais modelos de ciclo ou proces-
so de políticas públicas, poderá consultar a obra Políticas
públicas: princípios, propósitos e processos, de Reinaldo
Dias, que não só listou modelos de outros autores – que aqui
não se listou, para evitar redundância – como organizou-os
em uma tabela com as etapas equivalentes de cada obra.
Dessa forma, se poderia conceptualizar nove fases para o dito ciclo ou

processo de políticas públicas, quais sejam: identificação de um problema,
construção da agenda, formulação das alternativas de política, tomada
de decisão, implementação, execução, verificação ou acompanhamento,
avaliação e, finalmente, uma última fase em que haveria a continuidade,
o aperfeiçoamento, a reformulação ou a extinção da política pública.
Vale notar que, não obstantes as variações, a maioria dos modelos faz uso
de muitos termos idênticos ou com sentidos similares – como elaboração,
formulação, criação e construção –, sendo Procopiuk o que mais diverge
dos demais. Apesar de interessante, o modelo que esse autor utiliza pare-
ce ser o menos adequado, pois nomes simples como “iniciação” e “conclu-
são” pouco servem para informar um leitor sobre o que está contido nes-
sas etapas e, desafiando todos os demais modelos, a sua fase de imple-
mentação inclui a “elaboração de um programa com objetivos e padrões
de desempenho, incluindo cronogramas de operações” (PROCOPIUCK,
2013, p. 142); de modo que se propõe, estranhamente, a criação de obje-
tivos na implementação da política, em vez de anteriormente.
Quanto aos demais modelos de ciclo de políticas públicas analisados, jul-

ga-se apta a divisão entre quantas etapas se preferir; contudo, parece
mais didática a limitação do número que fuja dos extremos, tanto o mí-
nimo absoluto proposto por Heidemann, de quatro, quanto do excesso
de detalhamento das nove possíveis etapas listadas após a análise dos

modelos de outros autores. Assim, opta-se por incluir a execução e o
acompanhamento da política na fase de implementação – até porque a
implementação pode não ocorrer toda de imediato, sendo a política pro-
gressivamente implementada ao longo do tempo, como se verá mais à
frente – e se considerar a extinção, alteração ou continuidade da política
pública como mero resultado da etapa de avaliação.
Sendo assim, prossegue-se com uma breve descrição do que envolve

cada fase, de acordo com a divisão adotada do referido ciclo. Primeiro,
há a identificação de um problema, que é a verificação por parte do
Estado da existência de um problema de relevância pública que, devido
à sua complexidade, demanda a criação de política pública para que seja
solucionado.
Segundo, têm-se a construção da agenda, que é a congregação de todos

os problemas que se julgam mais relevantes e que demandam atenção
prioritária.
Terceiro, há fase de formulação, que implica a elaboração de várias polí-

ticas alternativas, no sentido de que são pensadas diversas soluções para
o problema público que se intenta resolver.
Em seguida, há a fase de tomada de decisão, que implica a consideração

e comparação de todas as alternativas levantadas em momento prévio
para que, ao final, se eliminem todas exceto uma.
Após esta, se dá a etapa de implementação, quando de fato se executam

as determinações da política pública; e, finalmente, a avaliação, em que
se julga o nível de sucesso da política pública e se decide quanto à sua
continuidade, alteração ou fim.
Expostos os modelos de diversos autores e este último que se adota, vale

notar, que, como bem ressalta Maria Cristina Traldi ao fazer introdução
sobre o tema, “na prática, o processo não se desenvolve assim academi-
camente como os modelos propõem, servindo apenas como instrumen-
tos teóricos de análise” (TRALDI, 2015, p. 13-14). Tratam-se os modelos de

um ideal referente à forma como se espera que os atores estatais atuem,
como se pretende que esse processo todo se desenvolva, do modo mais
organizado e coerente possível; portanto, ainda que em verdade possa
não se seguir à risca qualquer modelo, eles são importantes para que se
tenha algo em que se espelhar, um ideal – em termos organizacionais –a
que se almeja.
2. Identificação do problema
Por mais que se tente esquematizar e conceituar o tópico de identificação

de um problema que deverá ser resolvido por meio de política pública, a
realidade é que se trata de uma das etapas com maior grau de subjetivi-
dade de todo o ciclo de políticas públicas.
Todavia, não deixam de ser admiráveis as tentativas de se organizar essa

parte do referido processo, uma vez que a criação de modelos e métodos
a serem seguidos tende a trazer consigo um pouco de objetividade que é
bem-vinda nesta etapa em que esse aspecto se vê diminuído.
Para que se entenda a razão pela qual há tamanha subjetividade na iden-

tificação de um problema público, é necessário que se defina, primeira-
mente, o que é um problema. Josep M. Vallès o define como “uma situa-
ção insatisfatória para alguma coletividade, para a qual se dá um descom-
passo entre a situação percebida e a situação desejada”1 (VALLÈS, 2008, p.
399) e nessa definição imediatamente se pode verificar onde se encontra
o fator de subjetividade e imprecisão do que se trata, pois se fala em “si-
tuação percebida” e não existente.
Uma situação que posteriormente seja considerada problemática pode,

a princípio, existir e perdurar por muito tempo sem que seja percebida e,
dessa forma, não constituirá um problema enquanto não a for. Casos que
1
Tradução do original em espanhol: “una situación insatisfactoria para algún colectivo, para el cual se da un desfase entre
la situación percibida y la situación deseada”.

deixam em evidência esse fenômeno são os mais variados sobre direitos
humanos como a discriminação racial, que outrora era aceita como algo
natural e passível até de ser incorporada em legislação, mas que, após
a percepção da população em geral mudou, passou a ser considerada
como problemática.
EXEMPLIFICANDO
Para fins de maior esclarecimento, se necessário, outro
exemplo é o da falta de sufrágio universal no passado, em
que a lei só permitia que parcela limitada dos cidadãos bra-
sileiros pudesse votar, e que, por pressão de uma sociedade
que evoluiu seu pensamento para ser mais inclusiva, foi mu-
dada para reconhecer o direito de voto de todos aqueles que
meramente alcançassem idade mínima.
Desse aspecto da percepção pública decorrem duas questões que se co-

locam como obstáculos para aquele que pretende identificar problemas
públicos, quais sejam, o do nível dessa percepção e o da insatisfação com
relação à situação analisada. Portanto, indaga-se quanto a se uma coleti-
vidade estaria insatisfeita com a situação a ponto de ser considerada essa
insatisfação como relevante e, se sim, qual seria o tamanho dessa coletivi-
dade, se ela seria constituída por um conjunto significativo de indivíduos.
Secchi, seguindo artigo de Sjöblom publicado na Rivista Italiana di

Scienza Politica, agrupa esses dois elementos em item intitulado sim-
plesmente como “a percepção do problema”, ao mesmo tempo que apon-
ta dois outros itens de interesse referentes à identificação do problema,
que são o da “definição ou delimitação do problema” e o da “avaliação da
possibilidade de resolução” (SECCHI, 2010, p. 35).
Voltando ao primeiro item, da percepção do problema, pode ser que

um possível indicador para que se possa determinar com certo grau de

precisão quando uma situação passa a ser suficientemente insatisfatória
e para um número significativo de pessoas seja a verificação de maior
insatisfação com a própria falta de ação do Poder Público com relação ao
problema. Assim, embora não se saiba quando houve a mudança de um
problema insignificativo para significativo, sabe-se pelo menos que isso
já ocorreu quando a população tem expectativa de que o problema seja
solucionado pelo Estado e não por particulares e que esse grupo de indi-
víduos não aceita a referida situação como mero fato cotidiano com que
se pode conviver sem grande incômodo.
A quantidade de automóveis nas ruas diariamente, por exemplo, pode

não perturbar os cidadãos de uma cidade, mas com o passar do tem-
po e com a aquisição de novos veículos por maior parcela da população,
essa situação pode se tornar problemática devido ao congestionamento
frequente das vias de tráfego automobilístico. De tal forma, o governo
poderá identificar esse problema conforme os indivíduos se manifestem
quanto ao seu descontentamento com a situação, quer seja expressando
esse sentimento para políticos e outros encarregados da elaboração de
políticas públicas, manifestando-se sobre o assunto por meio de canal di-
reto com o Poder Público nos conselhos municipais – também chamados
de conselhos de políticas públicas – ou indiretamente, através de notícias
que trazem à luz a questão em noticiários e jornais e outros métodos de
se chegar aos ouvidos dos atores estatais.
É importante ressaltar, contudo, que cabe também ao próprio Estado a ta-

refa de agir de forma proativa para identificar problemas relevantes atra-
vés, por exemplo, de consulta à população de uma região onde se suspei-
ta que haja um problema significativo. Ademais, nem todos os problemas
são de averiguação complexa, eis que situações de perigo evidente como
no caso de catástrofes naturais – furacões, terremotos, tsunamis, etc. –
são obviamente problemas que demandam atenção dos atores estatais
para que haja mobilização da máquina estatal a fim de coordenar ações
e medidas tanto para prevenção dos referidos desastres como também
para que se repare o dano causado após a sua ocorrência.

Percebido um problema de relevância pública, passa-se então para a se-
gunda fase de identificação de problema a que se fez referência anterior-
mente, qual seja, a de definição ou delimitação mais precisa desse.
Secchi menciona a criação de definições do “conjunto de causas, soluções,
culpados, obstáculos [e] avaliações” (SECCHI, 2010, p. 35) para nortear a
delimitação do problema, mas André-Nöel Roth Deubel traz uma lista
maior, envolvendo questões sobre a natureza, as causas, a duração e o
dinamismo do problema, bem como a respeito de quem são os afetados
e quais são as consequências (DEUBEL, 2006, p. 60). Como se trata de ten-
tativa de dar maior objetividade para uma tarefa com relativamente alto
grau de subjetividade – como se explicou em parágrafos anteriores deste
mesmo capítulo –, julga-se mais útil a divisão detalhada de Deubel, que
deixa menor margem para interpretação ao evidenciar vários dos aspec-
tos considerados importantes nesse processo.
A natureza do problema é uma explicação sobre o que consiste, em linhas
gerais, o problema, e o aspecto das causas dispensa qualquer explicação,
visto que tenta definir exatamente o que se espera: o que gerou o proble-
ma. Um exemplo do primeiro aspecto poderia ser algo simples como a ve-
rificação de que o nível de desemprego é alarmante e, quanto ao segundo
aspecto, a causa disso poderia ser a ocorrência de uma crise econômica.
Já o aspecto da duração é um acréscimo interessante em comparação
com a lista de Secchi, eis que Deubel faz bem ao ressaltar que certos pro-
blemas podem ser duradouros, mas outros talvez sejam passageiros; de
modo que, mesmo que crie uma situação insatisfatória, talvez um proble-
ma tenha duração tão curta que não requeira a criação de política pública
para ser solucionado – que não é o caso de um problema de curta duração,
mas que tenha consequências graves como o das catástrofes naturais.
Por exemplo, uma visita de um líder de um país estrangeiro ao Brasil pode
ocasionar uma situação de elevado nível de congestionamento na cidade
que ele ou ela visita, mas esta é uma situação excepcional e de duração
de poucos dias que não deve gerar necessidade de se implementar nova
política pública para ser solucionada, já que logo se resolveria por conta
própria, sem graves consequências para a população daquela cidade.

O dinamismo do problema também é um item de análise interessante,
pois, se bem definido, poderá ter grande impacto na criação de soluções
para o problema em etapa futura. Ao se falar aqui de dinamismo, refere-
se à tendência evolutiva do problema, qual seja, a capacidade de o mes-
mo se agravar, ocorrer com regularidade em certos intervalos ou de se
desenvolver de forma cíclica. Um exemplo de problema que se agrava
pode ser o do alto nível de criminalidade em uma região que, se ignora-
da, tende a piorar na medida em que são formadas facções criminosas
que gradualmente se enraízam na cultura daquela sociedade. Quanto
aos problemas que ocorrem com regularidade, é o caso de uma doença
muito nociva que só se manifesta em certas épocas do ano, devido a um
aumento significativo da quantidade do inseto que a transmite no perí-
odo específico ou característica única da bactéria ou vírus que o torna
mais forte no verão ou inverno, por exemplo. A diferença desses com os
problemas cíclicos é a de que os cíclicos, ao contrário dos regulares, têm
impacto permanente – ou, pelo menos, permanente enquanto persistir o
problema, se for o caso de problema solucionável – que muda ao longo
do tempo; é o caso das próprias estações do ano, que em certas regiões
do planeta podem trazer consigo mudanças bruscas de temperatura, de-
mandando a implementação de medidas para que a população possa su-
portar temperaturas muito baixas em certas épocas e muito elevadas em
outras, seja em termos de conforto, saúde pública ou até mesmo, no caso
de fazendeiros, de se lidar com o impacto negativo em suas plantações e,
consequentemente, em seu lucro.
Já quando se fala em definição de quem são os afetados pelo problema,
é importante ressaltar que isso pode envolver desde aqueles afetados
diretamente pelo problema até os que sofrem consequências indiretas.
Essa diferenciação fica evidente quando se olha para a questão da quei-
ma da palha da cana-de-açúcar – técnica para facilitar a colheita que ficou
obsoleta após a mecanização do processo –, em que os trabalhadores
no campo sofrem efeitos diretos em termos de saúde pulmonar devido
à poluição do ar e a população em geral é afetada indiretamente, pois os
gases liberados em grandes quantidades são causadores de efeito estufa.

A definição de consequências, por sua vez, é um exercício de suposição
do que aconteceria se não houvesse intervenção do Estado. É evidente
que, qualquer conjectura resultante desse processo deve ter base em evi-
dências, pesquisas científicas sobre a situação, análises comparativas de
casos similares, entre outras fundamentações; não se deve estimar pura
e simplesmente o que poderá ocorrer, bem como é importante que se
precise da melhor forma possível quais consequências afetarão qual gru-
po de indivíduos, em que nível e com que velocidade elas ocorrerão.
Por fim, retoma-se aquela classificação mais ampla que dividiu o proces-
so de identificação do problema em três itens, para se discorrer sobre o
terceiro, qual seja, da avaliação da possibilidade de resolução. É essa con-
sideração talvez mais importante do que se possa imaginar, pois, como
bem lembra Secchi, “costuma-se dizer que um problema sem solução não
é um problema”; assim, não há que se desperdiçar tempo procurando
solução se já há certificação de que ela não existe. Não obstante isto, res-
salta-se que existem problemas que, apesar de jamais poderem ser com-
pletamente extintos, podem ser mitigados; ou seja, há solução parcial que
pode amenizar as consequências negativas do problema sobre os indiví-
duos afetados, e essa melhoria – se significativa – é digna de ser buscada
através do uso de políticas públicas.
ASSIMILE
A título de assimilação do conteúdo, lembra-se que os três
itens da identificação do problema são a percepção desse
problema, a sua definição ou delimitação, e a avaliação quan-
to à possibilidade de resolução do mesmo.
Ainda, a título de reflexão, pode-se imaginar dois tipos de impossibilidade

de solução de um problema: um referente à impossibilidade de fato e, ou-
tra, em termos de impossibilidade temporária. A primeira seria impossibi-
lidade como na busca por soluções para a morte dos cidadãos por mero

envelhecimento, que é um fato da realidade que é considerado inevitável.
A segunda seria a impossibilidade devido às circunstâncias da época em
que se analisa a situação, como é o caso de um problema que o Estado
não tem tecnologia ou verbas para solucionar e nem como arrecadar es-
ses recursos no futuro próximo; o que impossibilita a criação de política
pública com o fim de implementar a proposta de solução até que sejam
adquiridos os recursos necessários.
3. Construção da agenda
Agenda, no sentido que aqui se emprega, é um conjunto de problemas

considerados como merecedores de atenção prioritária. Porém, como
bem explica Antoni Fernández, “não é um documento formal de tipo pro-
gramático, nem pressupõe a existência de uma hierarquia de problemas,
e tampouco assegura que da inclusão de um problema se suceda de for-
ma inevitável uma decisão”2 (FERNÁNDEZ, 2008, p. 506). É, portanto, a
agenda, uma lista informal desses problemas prioritários, que é também
fluida no sentido de que problemas podem ser adicionados e retirados
dela a qualquer momento.
LINK
Para se ter uma ideia de que tipo de problemas poderiam
adentrar a agenda de um governo, você pode folhear os
artigos da revista Agenda Política da UFSCAR, cujos tópicos
tratados com frequência são de relevância pública. UFSCAR.
Agenda Política. Disponível em: <http://www.agendapolitica.
ufscar.br>. Acesso em: 30 abr. 2018.
2
Traduzido do original: “[...] no es un documento formal de tipo programático, ni presupone la existencia de una jerarquía en
los problemas, como tampoco asegura que a la inclusión de un problema se suceda de forma inevitable una decisión [...]”.

Roger W. Cobb e Charles D. Elder dão particular atenção para duas agen-
das principais: uma sistêmica e outra institucional (COBB & ELDER, 1983,
p. 14). A primeira e mais ampla é aquela que consiste dos problemas prio-
ritários da sociedade como um todo, já a institucional é a agenda que lista
os problemas nos quais estão focadas as instituições de governo.
É evidente que, tratando-se de questão puramente teórica, pode haver

diferentes nomes para cada agenda ou a inclusão de outros tipos, como
no caso de Secchi que chama a agenda sistêmica de “agenda política”,
referindo-se ao fato de que ela deriva da comunidade política – qual seja,
a parcela da comunidade engajada na discussão de questões políticas
– e a agenda institucional deriva de “agenda formal” – que é um nome
estranho, pois, como mencionado, não se trata de documento formal –,
bem como aponta para a existência de uma “agenda da mídia”, que lista
os problemas que estão em maior evidência nos meios de comunicação
(SECCHI, 2010, p. 36).
PARA SABER MAIS

Se você tiver interesse em saber mais sobre outras formas
de classificação de agendas, poderá ler a obra Agendas, al-
ternatives, and public policies, de John W. Kingdon, que
traz, por exemplo, uma divisão entre agenda governamental,
agenda decisional e agendas especializadas.
A diferença entre nomes é questão meramente de preferência de cada

autor, mas a divisão em duas agendas – como sistêmica e institucional
ou política e formal – parece ser mais adequada, eis que a intenção não é
tanto de se exaurir todos os diferentes pontos de vista dos variados agru-
pamentos que se faz de cada parte da sociedade, mas sim de se deixar
evidente que há interesses distintos entre aqueles que detêm o poder
final decisório em termos de política pública e aqueles que não detêm.

Por melhores que sejam as instituições de Estado, nunca será a agenda
institucional idêntica à sistêmica, pois esta última “sempre será mais abs-
trata, geral e tem um escopo e domínio mais amplos”3 (COBB & ELDER,
1983, p. 14). Ademais, “devido à inércia presente em qualquer sistema,
agendas institucionais sempre estarão atrasadas com relação à sistêmi-
ca, mais geral” e, logo, “sempre haverá um modicum de conflito social até
mesmo no sistema de resposta mais rápido”4 (ibidem, p. 14-15).
Em termos de que características elevam um problema na percepção da

sociedade ou do Estado para que este seja incluído nas respectivas agen-
das, Fernández traz o entendimento de Hogwood e Gunn, que mencionam
que o problema pode: ser tão grave que seja considerado como uma crise
– portanto, evidentemente demanda atenção prioritária –, ter adquirido
uma certa particularidade – característica vaga, que parece indicar que o
problema é único ou inédito –, ter aspectos emotivos – por exemplo, pro-
blemas que afetam crianças ou famílias de modo geral, gerando simpatia
aos indivíduos afetados –, ter impacto amplo – assim, difícil de ser ignora-
do por grande parcela da população –, envolver assuntos vinculados ao
poder e sua legitimidade – tendo, portanto, grande conteúdo simbólico –,
ou ser simplesmente um tema “da moda” (FERNÁNDEZ, 2008, p. 506).
Sobre essa entrada de questões problemáticas na agenda, Cobb e Elder

admitem que não há teoria suficiente para explicar completamente o fe-
nômeno, mas oferecem duas que se complementam. A primeira, e talvez
a mais intuitiva, é a de que grupos com maior poder de influência determi-
nam o que é discutido tanto no âmbito da sociedade como no do Estado.
E a segunda é de que, ao interagir e entrar em conflito, diferentes grupos
incidentalmente definem a agenda sistêmica e provocam situações que
demandam decisão das autoridades quanto à inclusão de problemas na
agenda institucional (COBB & ELDER, 1983, p. 33-34).
3
Traduzido do original: “The systemic agenda will always be more abstract, general, and broader in scope and domain than
any given institutional agenda”.
4
Traduzido do original: “Because of the inertia present in any system, institutional agendas will always lag to some extent
behind the more general systemic agenda. Among other things, this means that there will be a modicum of social conflict
in even the most responsive system”.

Posto isto, por fim, é importante ressaltar que, não obstante o seu caráter
relativamente informal, a construção da agenda institucional tem grande
relevância como etapa do ciclo de políticas públicas, pois essa definição
de quais problemas são considerados como prioritários terá grande influ-
ência no processo de elaboração das alternativas de política pública que
o segue.

Considerando o que foi estudado sobre definição de um problema,
escolha um problema que você considera como sendo de relevância
pública e defina a natureza, causas, duração, característica de dina-
mismo e consequências do mesmo, bem como tente estimar quais
são os grupos afetados por esse problema.
• O ciclo ou processo de políticas públicas pode ser constituído de

várias etapas diferentes, mas o modelo que se adotou envolve: iden-
tificação do problema, construção da agenda, formulação, tomada
de decisão, implementação e avaliação.
• A identificação do problema também tem vários modelos que

podem ser adotados e o que se prefere envolve três grandes fases:
a percepção do problema, a definição ou delimitação do mesmo e a
avaliação quanto à possibilidade de haver resolução.
• Como a identificação do problema é um processo de relativamen-

te alto grau de subjetividade, é importante que haja o maior nível
de detalhamento e organização possível. Assim, opta-se por divi-
dir também a fase de “definição ou limitação do problema” com a
definição de todas as características que formam esse problema:
natureza, causas, duração, dinamismo, afetados e consequências.

• Quanto à construção da agenda – que não é um documento formal
–, determinou-se que as mais importantes agendas dentre as que
se pode definir são – segundo a nomenclatura que se prefere – a
agenda sistêmica e a agenda institucional: uma referente ao conjun-
to de problemas tidos como mais relevantes para toda a sociedade
e a outra limitada àqueles problemas considerados prioritários pelo
Estado e suas instituições.
• É difícil precisar as razões que fazem com que um problema aden-

tre uma agenda. Uma teoria lista fatores que tornam um problema
merecedor dessa inclusão, são eles: se o problema é considerado
como uma crise, se tem certa peculiaridade, aspectos emotivos ou
impacto amplo, se envolve assuntos vinculados ao poder e sua legi-
timidade, ou se é um problema “da moda”.
• Outras duas teorias, complementares, são de que grupos poderosos

escolhem que problemas entram nas agendas e de que as intera-
ções e conflitos entre diversos grupos de indivíduos naturalmente
definem a agenda sistêmica e provocam as autoridades para que
alterem a agenda institucional.
Glossário
• Agenda: na definição relacionada ao estudo de políticas públicas,

é o conjunto dos problemas considerados como de maior relevân-
cia no exato momento e circunstâncias em que se decide pela in-
clusão desses problemas na agenda.
• Problema: na definição relacionada ao estudo de políticas públi-

cas, trata-se da discrepância entre a situação presente, percebida,
e uma situação desejada, ideal.

TEMA 02
1. De acordo com o que foi visto na leitura fundamental, a
percepção do problema:
a) É um conceito que se refere à percepção do problema
do ponto de vista dos atores capazes de elaborar polí-
ticas públicas.
b) É um conceito importante para fins de inserção de um
problema na agenda.
c) É um conceito que deve ser ignorado devido ao seu alto
grau de subjetividade.
d) É um conceito objetivo.
e) É um conceito com grau de subjetividade relativamen-
te alto.
2. “O problema do congestionamento do trânsito automobi-
lístico em uma cidade é questão de , pois todos que
usam carros, motos, caminhões, transporte coletivo ou até
bicicletas para se locomover são afetados. Porém, apesar
de deixar muitas pessoas furiosas, não se trata de proble-
ma , como é o caso do problema com acidentes de
trânsito, que não raramente envolvem a morte de moto-
ristas, passageiros, ciclistas e/ou pedestres. Tão menos se
trata de caso de , pois se constitui mais como um
frequente incômodo do que algo grave que deve ser ur-
gentemente solucionado. ”
A partir da frase acima, assinale a alternativa que melhor
preenche as lacunas.
a) crise, com aspectos emotivos, impacto amplo.
b) impacto amplo, com aspectos emotivos, crise.

c) certa peculiaridade, com aspectos emotivos, crise.
d) impacto amplo, “da moda”, crise.
e) impacto amplo, com aspectos emotivos, envolvimento
com assuntos vinculados ao poder e sua legitimidade.
3. “Mesmo no sistema mais eficiente, sempre haverá proble-
mas de conflito social decorrentes do atraso na agenda
institucional de incorporar problemas considerados im-
portantes pela agenda sistêmica PORQUE a agenda insti-
tucional é menos geral, ampla e abstrata, e, assim, acaba
sendo mais difícil e lenta a inclusão de problemas nela.”
Analisando as duas afirmações acima, conclui-se que:
a) As duas afirmações são verdadeiras, mas a segunda
não justifica a primeira.
b) As duas afirmações são verdadeiras e a segunda justi-
fica a primeira.
c) A primeira afirmação é verdadeira, mas a segunda é falsa.
d) A primeira afirmação é falsa, mas a segunda é
verdadeira.
e) As duas afirmações são falsas.
COBB, Roger W.; ELDER, Charles D. Participation in american politics: the dyna-
mics of agenda-building. 2. ed. Londres: The Johns Hopkins University Press, 1983.
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Maria Cristina (Orgs.). Administração de enfermagem em saúde coletiva. Barueri:
Manole, 2015.
A percepção do problema refere-se ao modo como todos os atores
relevantes percebem o problema e o grau de insatisfação que eles
têm com o mesmo; assim, não se limita a atores com capacidade
direta de elaboração de políticas públicas. É também fase dentro do
processo de identificação do problema, que é anterior à construção
da agenda. Por fim, apesar de ter certo grau de subjetividade, não
deixa de ser útil para fins de identificação do problema público.
Questão 2 – Resposta: B
Como disposto na alternativa correta, o fato de que o problema do
trânsito afeta muitas pessoas significa que seu impacto é amplo.
Ademais, apesar de estar em frase negativa, a segunda lacuna deve
ser preenchida com “aspectos emotivos”, já que a frase seguinte dá

um exemplo disso com um problema que envolve a morte de vítimas
de trânsito – que não se pode negar que tem impacto emocional. Por
fim, a última frase tenta explicar o que seria uma crise, exatamente
para argumentar que o caso não se trata disso; logo, a lacuna deve
referir-se a isso.
Ambas as afirmações são verdadeiras e a segunda justifica a primei-
ra, pois, de fato, a agenda institucional é menos geral, ampla e abs-
trata que a sistêmica, eis que a inclusão de problemas na agenda
institucional tem que considerar os limites de recursos do Estado
– limites de verbas, de funcionários, de oportunidade, etc. – e ser
mais seletiva. Não seria útil uma agenda institucional muito ampla,
pois se forem considerados como prioritários muitos problemas, en-
tão, em essência, a agenda perderia o seu propósito organizacional.
Contudo, infelizmente, isto resulta no que se falou no texto, que é a
lentidão relativa da inclusão de problemas na agenda institucional
com relação à sistêmica; o que é naturalmente frustrante para a so-
ciedade, que quer que todos os problemas que considera importan-
tes o sejam assim também considerados pelo Estado.

TEMA 03
FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Objetivos
• Tomar conhecimento dos elementos envolvidos no

processo de formulação de possíveis alternativas de
políticas públicas que poderão ser implementadas,
como a definição dos resultados esperados e dos
métodos a serem utilizados.
• Conhecer a classificação dos tipos de mecanismos

que poderão ser propostos para atingir os objetivos
da política pública.
• Aprender como se dá a avaliação prévia das alternati-

vas, que é necessária para que se evite a proposição
de alternativas inviáveis.
• Compreender o que são as janelas de oportunidade,

que influenciam não só a etapa de formulação de polí-
ticas públicas, mas também a anterior, de construção
da agenda, e a seguinte, de tomada de decisão.

Introdução
Nesta aula, você aprenderá sobre a formulação de políticas públicas, eta-

pa do ciclo de políticas públicas que é também chamada de elaboração de
políticas ou alternativas, ou mesmo formulação de alternativas de política.
Seja qual for o nome escolhido, fato é que se trata de um processo em

que, após decidida a agenda institucional, são criadas diversas alternati-
vas de políticas, com soluções variadas, para os problemas listados como
prioritários na referida agenda; de modo que se tenha, para a etapa se-
guinte, de decisão, várias alternativas.
Assim, ao longo desta leitura fundamental, irá se discorrer sobre como

são definidos os resultados esperados de uma dessas alternativas de po-
lítica, sobre os tipos de mecanismos que as alternativas poderão utilizar
como métodos de ataque à situação problemática e sobre a necessidade
de se fazer um juízo prévio da qualidade das soluções que se irá propor
para que se evite levar alternativa inviável para a fase seguinte, de toma-
da de decisões.
Ademais, serão também estudadas as chamadas “janelas de oportunida-

de” que, apesar de influenciarem também a etapa da construção da agen-
da e a da referida tomada de decisões, julgou-se mais didático abordá-las
nesta etapa central, devido ao grande impacto que têm nesta fase de for-
mulação de alternativas de política e na seguinte.
1. Detalhamento das alternativas
A formulação de políticas públicas é a etapa do ciclo de políticas públicas

que sucede a construção da agenda. Agrupados nesta os problemas de
relevância pública considerados como merecedores de atenção prioritá-
ria por parte do Estado, passa-se então para a presente fase, que preten-
de oferecer alternativas de soluções para os referidos problemas.

Logo de início, é importante ressaltar que, apesar de não se tratar ainda
da fase decisional propriamente dita, não deixa de haver decisões a se-
rem tomadas no âmbito da formulação das alternativas. Por exemplo,
como se verá mais adiante, não é nem útil e nem adequada a criação
de alternativas tão numerosas quanto se consiga imaginar, sem qualquer
tipo de escrúpulo; é preciso haver um grau de seleção prévia, de triagem,
para que não se perca tempo e recursos com a elaboração de políticas
absurdas, sem sentido, com propostas inviáveis de serem aplicadas ou
cujos custos de implementação de seus mecanismos sejam exorbitantes.
A formulação de políticas não se trata de mero brainstorming de soluções

para os problemas da agenda. Ela envolve a determinação dos mecanis-
mos a serem utilizados nessas soluções e da forma como eles serão uti-
lizados e custeados, bem como uma avaliação prévia realizada para es-
timar o nível de sucesso que se obterá caso seja implementada aquela
solução específica em certa situação específica.
Isto não quer dizer que serão definidos todos os detalhes de cada alterna-
tiva de política que se propõe – o que seria ineficiente –, mas o serão até
certo ponto, que pode variar dependendo das características particulares
do problema que se intenta resolver e da própria solução que se traz.
Assim, como frequentemente é o caso ao se tratar do ciclo de políticas
públicas, há um grau de indefinição ou subjetividade quanto a esse as-
pecto, em que não há determinação exata do quanto deverá progredir a
elaboração de cada alternativa. Porém, é fácil de se imaginar que deve ser
suficiente para preencher pelo menos um quesito, que é o de que deve-
rão ser elaborados tantos detalhes da política quanto for necessário para
que, posteriormente, seja possível haver decisão bem informada sobre
o que a solução envolve, as probabilidades que ela tem de atingir o seu
objetivo e o custo de sua implementação.
Há, portanto, interesse em se formular de modo claro as alternativas

de política pública para facilitar o processo seguinte, visto que difícil será
a tomada de decisão sobre alternativas vagas e carentes de detalhes. Por

outro lado, como se mencionou, não há – na maioria dos casos – nem tempo
nem recursos para que sejam elaboradas todas as alternativas até os últimos
detalhes e, assim, será também disciplinado esse processo inteiro pela própria
quantidade de soluções alternativas que são propostas. Se existirem poucas
alternativas, cada uma delas poderá ser bem detalhada, mas se houver
muitas, provavelmente esse nível de detalhamento será reduzido.
Ademais, limites ao detalhamento da formulação de alternativas também

se verificam no necessário investimento em pesquisas que servem para,
inicialmente, informar os elaboradores de política sobre as características
peculiares de cada problema e, depois, para fornecer qualquer outro tipo
de assessoria necessária a fim de fundamentar com dados factuais ou
estimativas científicas as soluções oferecidas.
Pode parecer óbvio, mas é importante que se ressalte que trabalhar a
partir de uma base factual e de evidências fortes é fundamental para a
formulação de políticas que melhor servirão como alternativas no mo-
mento de tomada de decisão. Nesse sentido, Reinaldo Dias enumera três
passos que descrevem como se realiza um bom processo de formulação
de alternativas, quais sejam, “a conversão de estatísticas em informação
relevante para o problema; análise das preferências dos atores; e ação
baseada no conhecimento adquirido” (DIAS, 2012, p. 76).
Aliada a isto está também a definição dos resultados esperados e dos ob-
jetivos precisos da política, pois a maior concretude dos mesmos permite
que seja mais facilmente estimada a eficácia da política (SECCHI, 2010).
Como foi mencionado em aula sobre as etapas de identificação do pro-
blema e de construção da agenda, nem toda política é implementada com
a intenção de que se resolva por completo um problema – e, até mesmo,
nem é possível que se resolvam desse modo todos os problemas exis-
tentes –, sendo algumas delas voltadas meramente para a mitigação dos
efeitos negativos do problema. Assim, neste mesmo espírito, pode ser
implementada política de eficácia maior ou menor, pois em certos casos
pode ser uma política de baixa eficácia a única passível de ser implemen-
tada dentre as várias alternativas.

Em termos de detalhamento das políticas, Leonardo Secchi traz men-
ção especial à elaboração de metas em relação a uma política com baixa
probabilidade de ter sucesso (ibidem). O autor aponta, primeiro, que o
próprio estabelecimento de metas pode, em muitas ocasiões, ser tecni-
camente dificultoso, devido à dificuldade de mensuração de elementos
qualitativos importantes de uma política através de resultados quantita-
tivos. Todavia, mais interessante ainda é a menção do autor de que “o
estabelecimento de metas também pode ser politicamente indesejável,
como nos casos em que as probabilidades de sucesso são baixas e a frus-
tração de metas traria prejuízos administrativos e políticos insuportáveis”
(ibidem, p. 37).
É curioso o posicionamento mencionado sobre o estabelecimento de me-

tas – ou, no caso, o não estabelecimento –, pois consideram-se elas como
elementos essenciais de uma política pública bem elaborada; salvo, claro,
caso absolutamente excepcional em que qualquer mensuração quanti-
tativa para o estabelecimento das mesmas se mostre como inadequado
para acompanhamento do progresso da política que se implementa.
De tal forma, ainda que se compreenda que políticos e outros elaborado-

res de política e seus executores possam não querer estabelecer metas,
deve-se ressaltar que elas são parte importante de uma política pública.
O próprio intuito de se criar metas é o de fornecer parâmetros para veri-
ficação do progresso em termos de realização da política pública ao longo
do tempo e esse acompanhamento é de interesse tanto dos executores e
avaliadores de política pública quanto da sociedade, que deve ter acesso
adequado a informações que permitam que seus indivíduos possam sa-
ber o que o Estado está fazendo com as verbas que ele arrecada do povo
e quão bem-sucedido ele está sendo nesse empenho.
Dito isto, é compreensível que no referido caso de política pública imple-

mentada com baixa expectativa de sucesso sejam, em vez disso, estabe-
lecidas metas de caráter menos rígido, com valores menores ou prazos
mais distantes no tempo.

2. Mecanismos de instrumentalização da política
Constituindo-se como um conjunto coordenado de ações e medidas vol-

tadas para a solução de um problema real de relevância pública, a políti-
ca pública inevitavelmente requer mecanismos que sirvam para a instru-
mentalização do que se propõe. Sem esses instrumentos ou mecanismos,
não seria a política mais do que mera intenção ou um desejo de que se
solucione o problema; assim, estes são os verdadeiros pontos centrais
e mais importantes de uma política e, portanto, partes desse conjunto
que deverão necessariamente ser elaboradas no âmbito da formulação
de alternativas.
Utilizando-se das ideias de Bobbio sobre as três formas de poder – po-

der econômico, ideológico e político –, Secchi elabora uma classificação
do que chama de “quatro mecanismos para indução de comportamen-
to”, quais sejam: premiação, coerção, conscientização e soluções técnicas
(SECCHI, 2010, p. 38).
PARA SABER MAIS

Aproveitando a menção, recomenda-se a leitura da obra
Dicionário de Política (BOBBIO, MATTEUCCI & PASQUINO,
1993), de dois volumes, em que um grande número de auto-
res discorre sobre diversos termos acerca do tema amplo de
políticas; envolvendo tópicos desde absolutismo, democra-
cia e Estado de bem-estar até outros, como razão de Estado
e romantismo político.
Apesar do conceito – que será explicado mais adiante – ser bom, o nome
dado é estranho, pois a expressão “indução de comportamento” parece,
de certa forma, oposta à ideia de coerção. Nesse sentido, remete-se ao
jurista Eros Grau que, referindo-se à intervenção do Estado na Ordem

Econômica, distingue duas formas básicas de atuação estatal: indução e
direção. Escreve ele que “quando o faz por direção, o Estado exerce pres-
são sobre a economia, estabelecendo mecanismos e normas de com-
portamento compulsório” (GRAU, 2010, p. 147) e, quanto à indução, que
“defrontamo-nos com preceitos que, embora prescritivos (deônticos), não
são dotados da mesma carga de cogência que afeta as normas de inter-
venção por direção” (GRAU, 2010, p. 148). Portanto, a atuação por indução
seria uma alternativa muito menos coercitiva à da direção, que tem essa
grande carga de cogência, obrigatoriedade de ser cumprida.
Prefere-se, portanto, usar o nome de mecanismos de instrumentalização

de política, pois evita conflitos com outras definições do conceito de indu-
ção. Ademais, como se verá em seguida, o último dos quatro mecanismos
listados por Secchi, o das soluções técnicas, sequer é utilizado diretamen-
te para influenciar comportamentos – como admite o próprio autor.
2.1. Mecanismos de premiação
Passa-se, então, para a análise de cada mecanismo; iniciando-se com o

primeiro, de premiação.
Tratam esses mecanismos de estímulos positivos – muito frequentemen-

te, sendo de cunho econômico – através dos quais se almeja incentivar a
adoção de certos comportamentos na sociedade.
Embora o nome pareça sugerir somente a concessão direta de prêmio a

um ou mais indivíduos, nota-se que isso pode ocorrer também por meio
de via indireta. Aliás, em termos de atuação do Estado, é possível que essa
seja até mesmo a alternativa mais utilizada dentre essas duas.
Quando se fala em premiação direta, refere-se a dispositivos de concessão

de estímulos, como os subsídios agrícolas que fazendeiros recebem para
manter seus níveis de produção elevados ou para que cultivem produtos
específicos, apesar de poderem não ser os mais lucrativos. Já a premiação
mais indireta seria aquela como a da concessão de incentivos fiscais para

empresas estrangeiras se instalarem no país; assim, confere-se um prê-
mio através da não tributação de certos aspectos ou da tributação redu-
zida, que, logo, gera um adicional econômico para a empresa que estará
pagando menores taxas, impostos, etc.
De tal forma, o Estado consegue fazer com que indivíduos, empresas ou

grupos ajam não contra seus interesses privados, mas de certa maneira
que esses interesses passem a se alinhar com o que os atores estatais
julgam como melhor para o interesse público; quando, sem os incentivos,
este poderia não ser o caso.
É evidente que, dentre as variadas formas de interação do Estado com os

membros da sociedade a que regula, esta é a forma preferida de qualquer
agente privado; afinal, é natural que se prefira ser incentivado a agir de
certo modo do que ser forçado por meio de métodos muito mais coerciti-
vos como o de determinação legal. Contudo, vale ressaltar que esses me-
canismos podem não ser tão eficientes, já que implicam gastos adicionais
para o Poder Público, que tem recursos limitados – até mesmo no caso da
premiação indireta, pois o angariamento reduzido de tributos, por exem-
plo, também implica a redução das verbas do Estado.
Ademais, como o próprio intuito desses mecanismos é de não ter cará-

ter coercitivo, esses mecanismos por vezes vêm desprovidos de cláusulas
vinculantes, de modo que pode ocorrer que os atores privados recebam o
prêmio sem que haja grandes consequências para a falta da conformida-
de correspondente que se espera deles em termos de comportamento.
Portanto, nem sempre há garantias de que se obterá o resultado espe-

rado, no nível esperado, pelo qual se paga e, destarte, não obstante sua
grande utilidade como mecanismo de instrumentalização das políticas
públicas, não é e nem deve ser o único mecanismo utilizado quando se
elaboram essas políticas.

2.2. Mecanismos de coerção
Explicados os mecanismos de premiação, passa-se então para os que

tentam disciplinar comportamentos de modo diametralmente opostos a
eles, quais sejam, os de coerção.
A inclusão de mecanismos de coerção nas alternativas de política pública
que se elaboram pode quase ser presumida, pois são alguns dos mais ele-
mentares meios de se disciplinar comportamentos e, portanto, têm um
papel importante na solução de problemas de relevância pública.
Enquanto a premiação oferece estímulos positivos, essa outra forma im-
põe estímulos negativos para aqueles que agem de certa forma. Assim,
aqueles que não agem do modo prescrito como indesejado em um ins-
trumento da política, ou que agem dentro dos limites previstos do que se
quer, evitam as consequências negativas.
É o caso de documentos normativos que fazem parte da política pública,
em que se determina comportamento proibido ou desejado, que caso
não cumprido incorrerá em pena. A título disso pode-se, por exemplo,
estabelecer multa para empresas que se recusam a renovar seus equipa-
mentos para adotar nova tecnologia considerada como menos poluente
em seu campo de atuação ou para indivíduos que colocam anúncios em
postes ou muros em espaço público.
LINK
Exemplos desse tipo de mecanismo são várias das disposi-
ções da Lei Cidade Limpa de São Paulo e, a título de curiosi-
dade, no link a seguir você pode ler o texto legal na íntegra,
conferir as informações no próprio site sobre a lei ou até dar
uma olhada na cartilha explicativa fornecida. PREFEITURA DA
CIDADE DE SÃO PAULO. Lei Cidade Limpa. Disponível em:
<http://www9.prefeitura.sp.gov.br/cidadelimpa/conheca_lei/
conheca_lei.html>. Acesso em: 04 maio 2018.

Tende esse tipo de mecanismo a ter um custo relativamente menor que
o anterior, já que não há necessidade de se conferir prêmios, mas não se
pode esquecer que eles também acarretam despesas, pois a mera norma
– de qualquer tipo ou nível – que determina um comportamento dificil-
mente gerará os resultados que se espera dela sem que, conjuntamente,
se fiscalize o seu cumprimento. Afinal, não há como se penalizar aqueles
que não agem segundo a forma prescrita sem que primeiro se averigue
se isto ocorreu.
Por fim, como ocorre com os mecanismos de premiação, os de coerção,
apesar de sua grande utilidade, não podem ser utilizados por si próprios
para solucionar todos os variados tipos de problemas que uma política
pública tenta resolver, pois, dependendo das peculiaridades do caso, os
demais podem ser mais eficientes e até menos custosos – por exemplo,
quando a fiscalização do cumprimento do disposto no mecanismo seria
muito difícil. Ademais, não se pode esquecer que os mecanismos de co-
erção são os menos populares dos quatro, visto que são imposições por
parte do Estado sobre os cidadãos; e, dessa forma, poderão haver con-
sequências graves na arena política para aquele elaborador de políticas
públicas que a sociedade julgar ter feito uso excessivo desse particular
tipo de mecanismo.
2.3. Mecanismos de conscientização
Estes mecanismos, como o próprio nome indica, tentam influenciar com-

portamentos por meio da conscientização de indivíduos e grupos a res-
peito de um assunto e da expectativa de que a criação desse novo olhar
sobre um tópico fará com que esses cidadãos ajam da forma que se es-
pera para auxiliar na solução do problema de relevância pública que a
política ataca.
Assim, tratam-se de iniciativas como campanhas que trazem atenção para
a existência de um problema ignorado ou gravidade de uma situação que
pode estar sendo subestimada, ou trabalhos junto a certas comunidades
para que haja mudança da opinião pública sobre um tema.

São ferramentas importantes na formulação de políticas públicas cujos
efeitos são menos previsíveis do que as demais – já que se trata de mudar
a mente ou as prioridades dos cidadãos –, mas que têm o potencial de sur-
tir grande impacto com um investimento de grau, geralmente, não tão alto.
Exemplos que se fazem evidentes desse tipo de mecanismo são aqueles de

campanhas que tentam conscientizar a população para que haja redução
no uso de água em épocas de pouca chuva ou que tentam mudar a opinião
de parcela menos tolerante dos cidadãos para combate ao racismo, à ho-
mofobia ou ao sexismo, ou mesmo iniciativas para simplesmente informar
os não cientes sobre a prevalência desses problemas na atualidade.
2.4. Mecanismos de soluções técnicas
Não se tratam de tentativas de influenciar diretamente o comportamento

dos cidadãos, mas de se solucionar o problema através da aplicação de
técnicas por parte do Poder Público.
É importante ressaltar que aqui, como comumente ocorre em discussões

acerca de políticas públicas de modo geral, a expressão “técnica” tem sen-
tido amplo, englobando tecnologias, métodos e práticas.
EXEMPLIFICANDO
Um exemplo bem explícito desse uso da expressão “técnica” em
documento oficial do Poder Público é o da Resolução nº 316, de
2002, do Conama, que “dispõe sobre procedimentos e critérios
para o funcionamento de sistemas de tratamento térmico de
resíduos” e que no artigo 2º, alínea II, descreve o conceito de
“melhores técnicas disponíveis” como “o estágio mais eficaz e
avançado de desenvolvimento das diversas tecnologias de tra-
tamento, beneficiamento e de disposição final de resíduos, bem
como das suas atividades e métodos de operação [...]”.

Destarte, esses mecanismos englobam desde iniciativas em políticas pú-
blicas que envolvem a construção de moradias de baixo custo para popu-
lação carente até a pintura de edifícios e outras estruturas públicas para
dar melhor aspecto à cidade, com a expectativa de que isso gere uma
redução no nível de vandalismo da área.
PARA SABER MAIS

A ideia de que a boa aparência de uma cidade pode reduzir
o nível de vandalismo é algo que foi estudado por James Q.
Wilson e George Kelling da Escola de Chicago. Refere-se à te-
oria chamada Teoria das Janelas Quebradas (Broken Windows
Theory) que, entre diversas outras conclusões, determinou
que, se uma área da cidade dá a impressão de que está sen-
do bem cuidada, haverá menor probabilidade de esta sofrer
vandalismo, devido à presunção de que os vândalos poderão
ser pegos em flagrante – ao contrário de uma área de condi-
ção já deteriorada, que se presume não vigiada.
Assim, são soluções que envolvem uma atuação talvez mais direta do
Estado do que as demais e que, para muitos casos, podem se constituir
como os únicos mecanismos aptos a solucionar um problema público.
3. Previsão dos resultados esperados
Como mencionado na primeira parte deste trabalho, há necessidade de

se estimar o que se pode esperar da implementação de uma política pú-
blica, não só a título de informar a tomada de decisão que virá em etapa
seguinte do ciclo de políticas públicas, mas também para que sejam for-
muladas alternativas adequadas de política, que se acredite capazes de
solucionar o problema que tentam resolver – ou parte dele.

Afinal, irresponsáveis seriam os elaboradores de políticas públicas que
formulassem alternativas de política sem qualquer estimativa formal
quanto ao que se pode esperar da política que elaboraram, pois o exer-
cício dessa função do Poder Público é demasiadamente importante para
ser limitado somente à elaboração de políticas com base em conjunturas,
sem qualquer fundamentação factual ou de evidências – é esta uma alter-
nativa, mas, como se verá, não é a que se prefere na maioria dos casos.
Para esse fim de previsão de resultados, William N. Dunn lista três abor-
dagens que se fundamentam em diferentes bases: extrapolação de ten-
dências, teorias e juízos informados (DUNN, 2016).
No caso da abordagem que envolve a extrapolação de tendências, tenta-se

prever os resultados da política que se formula através da “extensão para
o futuro de tendências observadas no passado”1 (ibidem, p. 125). Assim,
presume-se – dentro dos limites da razoabilidade, claro –, por exemplo,
que a forma como a sociedade reagiu a uma certa política no passado
será similar à reação de uma política semelhante no futuro, ou que o que
deu certo em termos de solução no passado poderá dar certo no futuro,
se as circunstâncias não forem tão divergentes.
É um raciocínio de lógica indutiva, que generaliza observações específicas

para se chegar a uma conclusão que provavelmente, mas não certamen-
te, é verdadeira.
A abordagem baseada em teorias, por sua vez, é aquela que pretende pre-
ver os resultados da alternativa de política através do uso de “um conjun-
to proposições e regras sistematicamente estruturadas e testáveis empi-
ricamente”2 (ibidem, p. 126) que permitem que se deduza uma conclusão
correta. Um exemplo disso poderia ser um caso em que se sabe que uma
empresa é capaz de construir uma ponte de arquitetura complexa e de
grande extensão em um mês e que o Poder Público pretende, como uma
das ações da política, contratar uma empresa para construir uma ponte
1
Traduzido do original: “extension into the future of trends observed in the past”.
2
Traduzido do original: “systematically structured and empirically testable sets of laws and propositions”.

de arquitetura simples e de extensão média; e que, logo, deduz-se que a
empresa referida na primeira premissa é facilmente capaz de construir a
ponte desejada em menos de um mês.
Trata-se, portanto, do uso de raciocínio lógico dedutivo, que parte de pre-

missas tidas como verdadeiras para chegar-se a uma conclusão específica
– ou seja, não generalizada – e correta.
Por fim, no caso da abordagem fundamentada em juízos informados.

Apesar de ter certa utilidade, logo de início já se ressalta que essa aborda-
gem só é – ou, pelo menos, só deve ser – utilizada como último recurso,
quando as duas outras se provarem completamente inadequadas ou in-
disponíveis (ibidem).
É uma abordagem baseada no conhecimento de cientistas, especialistas

ou formuladores de política de longa data, que se presume que tenham
mais experiência com a situação problemática que se pretende resolver.
A abordagem se utiliza da intuição para se formar hipóteses quanto aos
resultados que surtirão quando de possível implementação da política
formulada. A título de exemplo, pode-se imaginar uma situação em que
se consultam diversos especialistas em psicologia criminal para se chegar
a um consenso quanto a se o aumento da pena de um crime terá, de fato,
efeitos significativos na prevenção futura deste – devido a um fator de in-
timidação – ou se meramente deixará pessoas por mais tempo na prisão
após serem condenadas por cometer o referido crime, sem quaisquer
benefícios em termos preventivos.
Por fim, vale notar que mesmo que a previsão dos resultados de uma
alternativa indique que a solução dela produzirá efeitos bons, isso não
necessariamente quer dizer que ela será uma boa alternativa, pois, como
se verá em seguida, para serem consideradas como tal, as alternativas
devem ser propostas em momento e em contexto adequados, de acordo
com uma janela de oportunidade que se vê aberta.

4. Janelas de oportunidade
O conceito de janelas de oportunidade em âmbito de políticas públicas é

um que pode ser abordado em diversas etapas do ciclo de políticas públi-
cas. Ele é oriundo do Modelo de Múltiplos Fluxos de John Kingdon, que é
um modelo de como podem ocorrer mudanças na agenda3 (KINGDON,
2003), e Ana Cláudia N. Capella o analisa em capítulo sobre o processo de
formulação de políticas de modo geral (CAPELLA, 2007); porém, Leonardo
Secchi o menciona em subcapítulo em que discute a etapa de tomada de
decisão (SECCHI, 2010).
ASSIMILE
Para fins de assimilação, lembre-se de que o ciclo de políticas
públicas, da forma como se preferiu definir em aula ante-
rior, é composto pelas etapas de: identificação do problema,
construção da agenda, formulação, tomada de decisão, im-
plementação e avaliação.
Não se trata esse caso, contudo, de grave divergência teórica dos autores,
mas sim de mera preferência, pois o conceito, em verdade, envolve todas
essas fases do referido ciclo – deve-se lembrar que ele mesmo sequer é
um conceito com forma unanimemente definida. Assim, o tratamento da
ideia de janelas de oportunidade pode ocorrer em qualquer desses mo-
mentos e, inclusive, ser abordado em múltiplos pontos.
Posto isto, passa-se então para a análise do conceito e de seu impacto

na formulação de políticas públicas, através de explicação do modelo
de Kingdon. De acordo com o Modelo de Múltiplos Fluxos, a formulação
de uma política pública – aqui, em sentido mais amplo, referindo-se ao
3
O termo original em inglês é agenda-setting.

momento desde a construção da agenda até a tomada de decisão – re-
sulta necessariamente da confluência de três fluxos favoráveis: o fluxo de
problemas, o fluxo de soluções e o fluxo político4.
Apesar de ser uma questão complexa com que se trabalhar, ela pode ser
compreendida de modo relativamente simples, pois nada mais é do que
uma averiguação do fato de que, para ser bem-sucedido, o processo de ela-
boração de políticas públicas deve se utilizar das soluções disponíveis para
os problemas presentes, mas respeitando o ânimo ou humor da sociedade.
Ou seja, não se deve oferecer soluções indisponíveis, muito custosas ou

intoleráveis, nem se deve tratar de situações não problemáticas ou de
problemas que não merecem o foco do Poder Público e, por fim, há que
se respeitar o fato de que nem todas as soluções, mesmo que viáveis, se-
rão do agrado dos cidadãos ou que os formuladores da política simples-
mente não têm capital político para motivar a implementação da política
sugerida.
Destarte, é necessária a confluência positiva desses três fatores para que

se tenha sucesso na criação de uma política pública e à ocorrência disso
se dá o nome de “janela de oportunidade”, pois todos os fluxos, como bem
sugere o nome, mudam constantemente e, logo, pode se fechar a janela
de oportunidade se não for aproveitada quando ela se abrir. Um político
pode se tornar impopular ao agir de modo considerado como ruim, por
exemplo, ou uma tecnologia que se pretendia implementar pode sofrer
um grande aumento de preço ou o problema pode até se resolver devido
a fatores imprevistos ou pode se agravar tanto que a solução proposta
talvez não mais seja apta a solucioná-lo.
Assim, como bem sumariza André-Noël Roth Deubel, “com relativa frequ-
ência a conjuntura, mais que o plano, dita as possibilidades reais de ação
política”5 (DEUBEL, 2006, p. 83).
4
Tradução feita por Capella dos termos problem stream, policy stream e political stream (CAPELLA, 2007).
5
Traduzido do original: “[...] con relativa frecuencia que la coyuntura más que el plan dicta las posibilidades reales de acción
política”.

Reflita sobre os três tipos estudados de abordagem para a previsão
dos resultados de uma política que se elabora para pensar em exem-
plos concretos de soluções, em âmbito de políticas públicas, que se
encaixariam em cada uma delas.
• Em âmbito de formulação, deve-se detalhar as políticas tanto quan-
to for possível, dependendo dos recursos disponíveis e de quantas
alternativas se propõe.
• É importante que se formulem políticas a partir de dados factuais

e evidências. Para tanto, deve existir uma equipe de pesquisadores
para dar suporte aos elaboradores de política pública.
• Quanto mais concretos forem os objetivos da política que se elabo-

ra, mais fácil será a estimativa de sua eficácia.
• Definiu-se quatro mecanismos de instrumentalização das políticas

públicas: os de premiação, os de coerção, os de conscientização e os
de soluções técnicas.
• Em termos de previsão dos resultados esperados da política que

se elabora, analisou-se três abordagens diferentes, baseadas em:
extrapolação de tendências, teorias e juízos informados.
• A janela de oportunidade para a formulação de uma boa política

pública ocorre quando há confluência dos fluxos de problemas,
soluções e político. Ademais, como fluxos, estes mudam constante-
mente e, com isso, a janela de oportunidade pode se fechar.

Glossário
• Indução: raciocínio lógico que parte de considerações específicas

para generalizar uma conclusão provavelmente, mas não necessa-
riamente, correta.
• Dedução: raciocínio lógico que parte de premissas gerais tidas

como verdadeiras para chegar a uma conclusão específica que é
logicamente correta.
TEMA 03
1. Se a probabilidade de sucesso da política pública que se
elabora for baixa, não se deve estabelecer metas PORQUE
o não cumprimento de metas é indesejável.
a) As duas afirmações são verdadeiras e a segunda justi-

fica a primeira.
b) As duas afirmações são verdadeiras, mas a segunda
verdadeira.
2. De acordo com o Modelo de Múltiplos Fluxos, há janela de
oportunidade:

a) Na confluência dos fluxos de causalidade, de soluções
e político. Eles raramente se alteram, mas a janela pode
se fechar se isso ocorrer.
b) Na confluência dos fluxos de problemas, de soluções e
político. Eles raramente se alteram, mas, após aberta, a
janela não fecha mesmo se isso ocorrer.
c) Na confluência dos fluxos de problemas, de soluções
e político. Eles constantemente se alteram e a janela
pode se fechar se isso ocorrer.
d) Na confluência dos fluxos de problemas, de soluções
e político. Eles constantemente se alteram, mas, após
aberta, a janela não fecha mesmo se isso ocorrer.
e) Na confluência dos fluxos de causalidade, de soluções
e político. Eles constantemente se alteram e a janela
pode se fechar se isso ocorrer.
3. Estima-se que uma política que determina a instalação de
câmeras para vigiar um muro que é alvo constante de pi-
chação terá sucesso em prevenir pichações futuras, devi-
do ao fato de que a instalação de câmeras em outros lo-
cais foi suficiente para prevenir a ocorrência desse tipo de
infração. Essa previsão de resultado da política:
a) É baseada em teoria e pode estar correta.
b) É baseada em extrapolação de tendências e pode estar
correta.
c) É baseada em juízo informado e pode estar correta.
d) É baseada em teoria, mas não é correta.
e) É baseada em extrapolação de tendências, mas não é
correta.

BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco. Dicionário de políti-
ca. 5. ed. v. 2. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1993.
CAPELLA, Ana Cláudia N. Perspectivas teóricas sobre o processo de formulação de

políticas públicas. In: ARRETCHE, Marta; HOCHMAN, Gilberto; MARQUES, Eduardo
(Orgs.). Políticas públicas no Brasil. Rio de Janeiro: Editora Fiocruz, 2007.


DUNN, William N. Public policy analysis: an introduction. 5. ed. Londres/Nova York:

Routledge, 2016.
GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988: interpretação

e crítica. São Paulo: Malheiros, 2010.
KINGDON, John. Agendas, alternatives, and public policies. 3. ed. Nova York:
Harper Collins, 2003.

A primeira afirmação é falsa, pois ainda que se compreenda que o
elaborador de política possa não querer elaborar metas para uma
política que tenha baixa probabilidade de sucesso – devido aos efei-
tos políticos negativos que surte do não cumprimento de metas –,
isto, por si só, não é um bom motivo para que não se insira esse
elemento essencial que permite o acompanhamento do progresso
da política implementada pela sociedade. Já a segunda afirmação é
verdadeira, pois, de fato, o não cumprimento de metas é indesejável.

Os três fluxos do modelo são o de problemas, de soluções e o políti-
co. Mesmo que não o façam necessariamente todos ao mesmo tem-
po, os três fluxos, de modo geral, se alteram constantemente – eis a
ideia de fluidez do nome – e isso pode impactar a abertura da janela
de oportunidade para a política específica que se formula, já que a
mera divergência de um fluxo é suficiente para fechar a janela.
A previsão de resultado da política é baseada em extrapolação de
tendências, pois da verificação de que a instalação de câmeras foi
bem-sucedida em alguns locais generalizou-se que essa solução terá
sucesso em qualquer local. Apesar da conclusão poder estar incor-
reta – os potenciais infratores dessa nova área podem ser mais per-
sistentes, acreditando, por exemplo, que o uso de máscaras evitará
que sejam identificados –, dadas as informações disponíveis, não é
possível negá-la categoricamente; portanto, é certo afirmar que ela
“pode estar correta”.

TEMA 04
TOMADA DE DECISÃO
Objetivos
• Compreender por que é impossível que se tome deci-

sões que possam ser consideradas como perfeitas ou
completamente objetivas.
• Estudar os critérios que são considerados no proces-

so de tomada de decisão e como o peso de cada um
deles varia em casos diferentes.
• Tomar conhecimento dos modelos de decisão, que

tentam descrever as variadas formas de como ocorre
a tomada de decisões.

Introdução
Nesta aula você irá aprender sobre a etapa do ciclo de políticas públicas
denominada de tomada da decisão. Logicamente, como é a etapa que se
colocou após a formulação das propostas de política que trazem alterna-
tivas de solução para os problemas incluídos na agenda, essa decisão se
trata da escolha entre as opções elaboradas na etapa anterior.
A priori, é fácil imaginar que a decisão é um processo rápido e que a so-

lução que se escolhe será sempre a que resolve o problema utilizando-se
do menor número de recursos, mas esse não é o caso.
Os obstáculos que se colocam à frente do tomador de decisão são muitos

e variam desde problemas técnicos, como a imprecisão dos dados nas
alternativas apresentadas e incerteza quanto à qual alternativa melhor
atende as questões de que se quer tratar, até fatores políticos, de interes-
se pessoal ou da força de grupos de pressão que possam fazer com que
se opte por alternativa que decididamente não seja a considerada como
a melhor.
Ademais, como se mencionou em aula introdutória da ideia de ciclo de

políticas públicas, esse modelo – assim como os demais existentes – re-
presenta a forma ideal de como deve ocorrer esse amplo processo e, por-
tanto, na prática pode-se ir e voltar e seguir em frente novamente no que
se trata do progresso dessas etapas, e esse fato prático é algo que terá
impacto maior nesta etapa.
1. A Decisão
A decisão que aqui se estuda é aquela que implica uma manifestação

de um poder político, que permite a um ou mais decisores que tenham
sua vontade, estimulada por informações externas a eles, executada
(PANEBIANCO, 1993).

Logo, trata-se de algo que tem força para gerar efeitos práticos, pois é
uma decisão tomada por aqueles que detêm a função pública encarre-
gada de tomar a referida decisão. Mas, embora isso possa ser óbvio até
certo ponto, devem – para os mais inquisitivos, pelo menos – permanecer
dúvidas quanto aos limites daquela vontade.
Deve assim ser, pois não há resposta absolutamente correta e unanime-

mente acordada sobre se o decisor – considerado de modo geral, já que
agentes estatais encarregados de tomar decisões em níveis menos eleva-
dos podem ter limitações claras – desfruta de liberdade completa ou se as
decisões que toma são totalmente determinadas por fatores fora de seu
controle (DEUBEL, 2006), ou até se trata de algo entre esses dois extremos.
Como já mencionado, não há resposta simples para essa questão, mas já

se adianta que, como se verá quando forem analisados alguns modelos de
tomada de decisão mais à frente, tudo dependerá de como se define a fun-
ção do decisor enquanto agente do Poder Público e do nível de organização
do processo de formulação e implementação de uma política pública.
Quanto ao aspecto da definição da função do decisor, faz-se evidente uma

limitação teórica de seu poder decisório na medida em que é fornecido cer-
to número de soluções alternativas dentre as quais o tomador de decisão
deve escolher. Assim, difícil é imaginar que possa ele simplesmente ignorar
as políticas formuladas para decidir implementar, em vez disso, política ou-
tra, que seja inteiramente elaborada por ele na etapa de decisão.
Em tese, não há geralmente grandes obstáculos que diretamente previ-

nam que quem decide sobre políticas públicas aja com esse grau de ar-
bitrariedade, mas não se pode esquecer que ações desse tipo tendem a
ter um grande custo político. Ademais, ressalta-se que esse custo não só
teria consequências no momento da tomada de decisão, mas também na
própria implementação, que poderá ocorrer de forma alterada ou menos
célere se a política que se decidiu implementar não for vista como ade-
quada – basicamente, se não há confiança geral no que foi decidido ou

em quem decidiu – e, no final do ciclo, na etapa de avaliação, poderá ser
julgada com mais severidade essa política que nasceu de uma decisão de
caráter mais impositivo do que colaborativo.
Por fim, cabe aqui, neste tópico, fazer lembrete quanto ao conceito das
janelas de oportunidade, cuja abertura depende não só da confluência do
fluxo de problemas e soluções, mas também do político. Portanto, a esco-
lha pelo tomador de decisão de uma alternativa que ignora fatores políti-
cos, ainda que em verdade seja uma solução adequada para o problema,
é uma que, nos termos da imagem descrita, estaria tentando atravessar
uma janela fechada – o que é possível, mas não sem se quebrá-la –, ou
pelo menos de abertura muito pequena e mais difícil de se adentrar do
que uma janela aberta por completo.
Posto isto, passa-se então para a discussão de outro limite importante

das decisões, qual seja, o do nível de informação de ambos: o decisor e a
própria sociedade. Essa noção é algo que influenciou a criação de alguns
dos modelos de tomada de decisão que serão estudados, mas julga-se
oportuno fazer uma introdução à ideia nesse primeiro momento.
Rozely Ferreira dos Santos, ao tratar do tópico de tomada de decisão em

âmbito de planejamento ambiental, escreve algo que se aplica também
aqui, na decisão referente a políticas públicas em geral; ela aponta que
“não existem alternativas perfeitamente corretas ou completamente er-
radas. Na maior parte das vezes, decide-se entre o aproximadamente cer-
to e o provavelmente errado” (SANTOS, 2004, p. 152).
Essa afirmação contém duas informações importantes: primeiro, que to-

das as alternativas que se tem, no mundo real, são imperfeitas; e, segun-
do, que a decisão geralmente envolve uma análise probabilística de qual
dentre essas alternativas tem a maior chance de ser a melhor. Portanto,
nesse processo decisório, as soluções não são ideais e não há garantia
sequer de que será escolhida a melhor dentre elas.

O que pode haver, no melhor caso, é uma tentativa baseada nas infor-
mações disponíveis à época que se decide. E essa problemática se divide
em duas formas diferentes para o tomador de decisão, quais sejam, das
informações existentes à época e das informações que chegam até ele.
É importante fazer essa distinção, pois embora ambos os casos de uma

informação ser desconhecida de modo geral e ser desconhecida pelo deci-
sor sejam teoricamente solucionáveis – a primeira por meio de realização
de pesquisa inovadora e a segunda por meio de coleta de dados preexis-
tentes –, a falta do primeiro tipo de informação no momento da decisão
é mais aceitável do que a falta do segundo tipo. Afinal, a coleta de dados
preexistentes é um processo muito menos laborioso e há expectativa de
que o decisor tenha conhecimento dos fatos considerados essenciais so-
bre a situação problemática no momento que decide, de modo que se
não é o caso pode-se considerar a decisão mal informada e o trabalho do
decisor e seus assessores como deficiente do nível de qualidade que se
espera de um agente do Poder Público. Ou seja, a falta do primeiro tipo de
informação é lamentável, mas a falta do segundo é também repreensível.
2. Critérios universais para tomada de decisão
São inúmeros os critérios que um ator pode levar em consideração para

tomar a decisão sobre qual das alternativas de política propostas para a
solução de um problema ele escolherá. Isso ocorre, principalmente, por
duas razões: primeiro, porque decisores diferentes utilizam-se de méto-
dos variados e atribuem valor diferente para cada critério – inclusive, a
ponto de desconsiderar uns ou outros–; e segundo, devido ao fato de que
cada problema e solução envolvem questões particulares que devem ser
julgadas através de critérios únicos.
Contudo, alguns critérios são universais para a análise de decisões sobre

a implementação de qualquer tipo de política pública e, portanto, julga-se

útil fazer uma descrição de cada um deles. Por fim, ressalta-se que não
deve haver presunção de que essa lista é exaustiva ou sequer que seja in-
contestável a definição de uns ou outros desses critérios como universais.
PARA SABER MAIS

A título de curiosidade, é preciso lembrar que esses critérios
já podem ter sido previamente considerados em âmbito de
formulação das alternativas e já se adianta que muitos deles
também serão utilizados na etapa de análise, ao final do ci-
clo de políticas públicas. Assim, é interessante observar que,
em situação ideal, uma política pública terá sido analisada e
reanalisada em diversas etapas, com diferentes enfoques e
em graus diversos dependendo do tempo de que se dispõe.
2.1. Custo de implementação
É evidente que toda política pública tem um custo de implementação – e,

aqui, incluem-se custos de administração e execução – e que todos os ti-
pos de recursos do Estado, ainda que possam ser extensos, são limitados;
portanto, difícil seria imaginar que possa haver decisão sobre a implemen-
tação de uma política pública sem que considere os referidos custos. Do
contrário, poderia se deparar com uma situação em que haja decisão, mas
que em seguida se verifique que a política pública não pode se concretizar.
Vale ressaltar, todavia, que o peso desse critério pode variar drasticamen-
te, dependendo da situação em que se toma a decisão, já que os recursos
disponíveis para implementação da alternativa de solução podem não ser
infinitos, mas ainda serem incrivelmente vastos, o que faria com que o
custo tivesse um peso menor na decisão; ou maior, caso contrário.
Ademais, não se pode esquecer que, se for verificado que há uma única
solução para o problema público, o custo poderá ter de ser aceito, mes-
mo que seja muito elevado. É, por vezes, o caso de soluções técnicas que

requerem a adoção, por exemplo, de uma nova tecnologia específica para
resolver um problema inédito ou muito específico que demanda exata-
mente essa solução.
2.2. Rapidez/lentidão de resolução do problema
A rapidez – ou lentidão – com que a alternativa propõe solucionar o pro-

blema pode ser um critério de grande peso na tomada de decisão. Faz-se
evidente isso especialmente em situações de urgência que demandam
soluções imediatas ou de problemas dinâmicos que se teme que possam
se agravar fortemente se forem solucionados com prontidão.
Mas não se resume àqueles casos a importância desse critério, visto que
há um fator político que não pode ser desconsiderado que é a expec-
tativa de resposta da sociedade com relação à rapidez de resolução do
problema. Ainda que não seja urgente, um problema como o da mobilida-
de urbana deficiente oriunda de tráfego excessivo pode ser considerado
como extremamente inoportuno pelos cidadãos, ao ponto de influenciar
as suas tendências de voto para eleger atores políticos que prometam
tratar desse problema de modo mais imediato.
Assim, a resolução lenta de um problema pode ser viável e até menos

custosa, sendo, teoricamente, mais eficiente que outra alternativa mais
rápida, mas a decisão por esse nível de eficiência talvez se prove impopu-
lar com a sociedade em geral.
2.3. Sustentabilidade
Sustentabilidade é um critério amplo que tem vários significados, mas a

ideia que une todos eles é a de que, em termos de sustentabilidade, veri-
fica-se a capacidade da alternativa que será implementada de se manter
ao longo do tempo.

A título de sustentabilidade, pode-se pensar em termos de recursos e
administração em geral, no sentido de uma solução para um problema
constante que deve ser mantida para que não se manifestem novamente
os efeitos negativos suprimidos enquanto a política persiste.
Pode-se também imaginar a sustentabilidade em termos sociais, pois
uma solução talvez seja extremamente benéfica em um primeiro momen-
to, mas provar-se desvantajosa para os cidadãos a longo prazo; como no
caso de uma política que envolva a criação de uma empresa pública que
terá grande impacto populacional em uma região com a vinda de novos
trabalhadores, sem que se determine medidas para modernizar e adap-
tar a estrutura da referida área para que possa comportar essa mudança.
Outro cunho de sustentabilidade é, ainda, o ambiental, pois as medidas
de uma política pública também podem implicar a ocorrência de impactos
imediatos principalmente positivos, mas que no futuro verifica-se serem
consideravelmente nocivos ao meio ambiente.
Por fim, o critério da sustentabilidade da solução pode ser pensado tam-
bém na análise com relação ao aspecto de dinamismo de um problema,
pois uma solução pode ser muito eficaz no presente, mas depois ter o ní-
vel dessa eficácia reduzido frente a um problema que evolui com o passar
do tempo ou à própria deterioração de elementos envolvidos na solução.
2.4. Equidade
Nenhuma política pública é capaz de afetar de maneira igual todos os

indivíduos tratados por ela. Ainda que se determine que assim seja, as
próprias circunstâncias em que se encontra cada pessoa faz com que ela
seja afetada de modo diferente.
Um tributo estabelecido com um percentual igual ou com o mesmo valor
absoluto para todos, por exemplo, inevitavelmente será muito custoso
para os mais pobres ou demasiadamente ameno para os mais ricos –
ou talvez até seja os dois ao mesmo tempo. Uma questão que demande
construção de obra pública, por exemplo, gerará mais barulho e, portan-
to, menos paz e sossego durante aquele período, para aqueles que mora-
rem mais perto do local de construção.

Ainda que se aceite essa realidade, contudo, teoricamente não se deve
deixar de almejar a obtenção do maior nível de equidade possível para to-
dos. Equidade que, conforme o conceito de Leonardo Secchi, é a medida
de “homogeneidade de distribuição de benefícios (ou punições) entre os
destinatários de uma política pública” (SECCHI, 2010, p. 50).
Diz-se “teoricamente”, pois como se verá nos últimos modelos de tomada

de decisão, o decisor pode ser um indivíduo egoísta que não tem como
prioridade o bem-estar ou interesse da coletividade que não os seus pró-
prios e, assim, pode optar por ignorar por completo esse critério. Contudo,
mesmo nos casos que envolvem aquele tipo de decisor é possível que esse
critério tenha peso considerável, pois optar-se por uma alternativa que
trate de maneira muito desigual os diversos membros da sociedade pode
ter profundos efeitos negativos na arena da opinião pública, o que pode
fazer com que o agente decisor perca seu cargo num futuro próximo.
PARA SABER MAIS

Se você tiver interesse em se aprofundar no tema da opi-
nião pública, recomenda-se a abordagem filosófica clássica
de Jürgen Habermas, no capítulo sobre o assunto da obra
Mudança Estrutural da Esfera Pública (HABERMAS, 1984),
traduzida do original.
3. Modelos de tomada de decisão
Dentre os mais variados modelos de tomada de decisão existentes, não

há um que se posicione como o mais adequado ou mesmo que se faça evi-
dente como sendo o mais utilizado. Destarte, serão apresentados aqueles
que se julga mais interessantes ou mais bem realizados.

Leonardo Secchi traz quatro modelos que serão analisados neste capítu-
lo. Aparecem cinco em sua obra sobre conceituação de políticas públicas,
mas ele agrupa o modelo dos fluxos múltiplos de John Kingdon com o do
modelo da lata de lixo, por se tratar o primeiro de interpretação e adapta-
ção do segundo. São, portanto, os quatro modelos trazidos por Secchi que
serão abordados: o modelo de racionalidade absoluta de Jan Tinbergen, o
modelo de racionalidade limitada de Herbert Simon, o modelo incremen-
tal de Charles E. Lindblom, e o modelo da lata de lixo de Cohen, March e
Olsen (SECCHI, 2010).
Ademais, se acrescentará também outro modelo trazido por André-Noël

Roth Deubel, que é o modelo de escolha pública1 – cujo nome é um pouco
estranho, como se verá quando do estudo dele –, bem como se utilizará
os nomes alternativos trazidos por ele para alguns dos modelos anterio-
res, pois prefere-se o nome de modelo de ajustes marginais para o mode-
lo incremental e o de modelo de anarquia organizada para o modelo da
lata de lixo (DEUBEL, 2006).
3.1. Modelo de racionalidade absoluta
Trata-se de um modelo racional, em que se presume que o decisor pos-

sui todos os conhecimentos relevantes para a tomada da decisão e, com
isso, utiliza-se de critérios objetivos para sopesar os custos e benefícios
da implementação de cada alternativa de solução do problema público,
para, ao final, escolher aquela considerada objetivamente como a me-
lhor solução.
Como bem coloca Deubel, esse modelo “corresponde à visão taylorista e

positivista de que sempre existe uma solução superior a outra (one best
way) que se pode encontrar através de um processo de estudo científico”2
(DEUBEL, 2006, p. 89).
1
Traduzido do original: “public choice”.
2
Traduzido do original: “corresponde a la visión taylorista y positivista de que siempre existe una solución superior a otra
(one best way) que se puede encontrar a través de un proceso de estudio científico”.

Assim, logo faz-se evidente o maior problema desse modelo, que é a
presunção de uma situação ideal e impossível na prática. Primeiro, nem
sempre haverá alternativas objetivamente melhores umas em relação
às outras, especialmente devido ao fato de que as políticas públicas são
formuladas para resolver problemas de grau de complexidade elevado,
que demandam a coordenação de diversas ações e medidas para serem
solucionados. Portanto, as alternativas tendem a apresentar uma imensi-
dade de fatores positivos e negativos a serem considerados. E, segundo,
mesmo que sempre existisse uma alternativa objetivamente melhor no
conjunto de propostas, ainda seria necessário que o tomador de decisão
fosse capaz de discernir qual é ela em todos os casos.
Posto isto, ressalta-se que as falhas apontadas não anulam por completo
a utilidade do modelo, visto que a definição de um conceito idealizado, no
mínimo, serve para nortear a forma como se age na realidade. Assim, ten-
ta-se espelhar o ideal, aproximando-se a realidade dele no máximo que
for possível, o que, no presente caso, significa que ao decisor cabe ser o
mais objetivo e bem informado que conseguir.
3.2. Modelo de racionalidade limitada
Como o próprio nome sugere, o modelo de racionalidade limitada de

Herbert Simon foi criado para responder aos problemas apontados em
relação ao de racionalidade absoluta.
Destarte, esse modelo aceita que “os tomadores de decisão sofrem de

limitações cognitivas e informativas, e que os atores não conseguem en-
tender a complexidade com que estão lidando” (SECCHI, 2010, p. 41).
Ademais, Deubel aponta que esse modelo traz como limites da racionali-
dade também o fato de que há, inevitavelmente, uma restrição temporal
para a decisão, que deve ser tomada mais cedo ou mais tarde – variando
o nível de urgência de acordo com o problema tratado –; bem como exis-
te ainda um fator subjetivo da própria natureza do agente decisor, visto

que mesmo a pessoa mais estoica do mundo não é capaz de abstrair-se
completamente de suas preferências pessoais em um assunto ou outro
(DEUBEL, 2006).
Este modelo, dessa forma, não alega que se deva – ou possa – buscar “a
melhor solução”, mas simplesmente uma solução satisfatória, a que se
chega através da utilização de critérios “razoáveis” de acordo com o con-
texto de preferências e obrigações em que se encontra aquele que decide
sobre um número limitado de alternativas que consegue analisar.
Logo, não há uso de razão pura, mas uma combinação de razão e intui-
ção e, do mesmo modo que o modelo anterior, parte-se de um problema
identificado para se chegar a uma solução apropriada para ele.
3.3. Modelo de ajustes marginais
Este modelo de Charles E. Lindblom rejeita fortemente a ideia de que o

processo decisório é racional.
Para começar, já não aceita sequer que a decisão seja resultante sempre
de processo linear que se inicia com um problema e chega a uma conclu-
são sobre como solucioná-lo. Em vez disso, propõe algo mais próximo do
caos da realidade, que é a análise pelos tomadores de decisão de situa-
ções empíricas passadas e a alteração de escolhas futuras com base nos
fracassos e sucessos dessas experiências.
Assim, baseia-se muito mais em intuição, conhecimentos do decisor e ex-

periências práticas do que na dedução lógica de qual é a melhor opção. É
um processo mais lento e não linear que vai de um problema para uma
solução, mas depois se retorna ao problema para então se optar por uma
solução similar à anterior, com ajustes, e que assim prossegue até que se
resolva a questão problemática.
Pode parecer um modelo meramente menos eficiente do que os anterio-

res, mas ele também tem sua utilidade na análise da tomada de decisão.

Primeiro, pois não se trata de proposta de como o processo decisório deve
ocorrer, mas sim de tentativa de se esquematizar uma realidade, a fim de
se estudá-la. Segundo, devido ao fato de que esse modelo de tomada de
decisão é interessante por não depender de tantos pressupostos como os
modelos anteriores. Simplesmente escolhe-se uma alternativa e depois
se adéquam os aspectos necessários, não há mera presunção de falha do
decisor que não encontrou “a melhor solução” ou mesmo uma satisfató-
ria, pois presume-se que esta se constrói somente através do processo
iterativo explicado e que será possível fazê-lo até em casos em que os
valores e objetivos da política proposta ou até do próprio decisor sejam
vagos ou não claramente definidos – ao contrário dos modelos anterio-
res, que requerem a identificação clara desses para que possa subtrair,
completa ou parcialmente, a subjetividade do processo.
Ademais, é um modelo bem flexível e abrangente, pois, além de ajustes
às soluções, estão nele considerados também ajustes aos problemas, que
podem se alterar com o passar do tempo ou devido ao impacto de uma
das soluções intermediárias implementadas, ou até por reconhecimento
de que foi mal definido anteriormente ou não identificado na totalidade
de seu escopo verdadeiro.
EXEMPLIFICANDO
Exemplos claros do processo envolvido nesse modelo, bem
como de sua utilidade quanto à adequação de soluções e
problemas são os de problemas internos de um país cujas
causas não se percebe que são de origem internacional. É o
caso do problema de salários baixos que é afetado por situa-
ções de comércio exterior, que em um primeiro momento se
tenta solucionar pela via exclusiva de medidas internas, mas
que depois se percebe que as causas são externas; então, re-
define-se o problema como sendo de caráter internacional e
se ajustam as alternativas de acordo com esse novo escopo.

3.4. Modelo de anarquia organizada
Também chamado de modelo da lata de lixo, este modelo é muito simi-

lar ao dos fluxos múltiplos, que nele se inspirou, pois também afirma
que a decisão ocorre devido à verificação de um número de fatores que
por acaso se alinham em um dado momento, deixando em evidência
uma escolha.
Neste modelo, valores e objetivos são ambíguos, conhecimentos e in-

formações são incompletos ou incertos e o próprio processo decisório é
considerado como demasiadamente complexo e, em grande parte, mera-
mente simbólico (LANE, 1995).
Como logo se pode perceber pelo nome, trata-se de um modelo caóti-

co, em que vários problemas, soluções, tendências e circunstâncias são
metaforicamente “jogados em uma lata de lixo” e, após chacoalhada,
dessa bagunça pode emergir uma decisão ou até mesmo nada – o que
requer que se chacoalhe novamente o que foi jogado na lata. Destarte, o
modelo é ainda mais desorganizado do que o de ajustes marginais, pois,
apesar de este anterior não ser linear como os racionais, ele pelo menos
sempre começa com um problema; já o modelo de anarquia organizada
não, ele pode até começar com a solução para um caso problemático
que não existe.
Isto parece estranho, mas não é difícil de se imaginar um caso em que o

tomador de decisão, devido a uma predisposição de caráter pessoal ou
de um grupo a que pertence, tenha em mente uma política que queira
implementar antes que se verifique qualquer problema. Isso ocorre, por
exemplo, quando o decisor possui investimentos em um certo tipo de
nova tecnologia e que, se for implementada política que faça uso dessa
inovação, beneficiará o decisor.
Ademais, não há só a possibilidade de se criar soluções para problemas

não existentes, mas também a de que o problema que o agente investi-
do naquela posição de poder tenta solucionar não faz parte da agenda

institucional, mas somente de sua agenda privada ou da agenda de grupo
específico a que pertence. Desse modo, ainda que nesse caso a alternati-
va escolhida refira-se a um problema real, não deixa de ser uma decisão
motivada por interesses de cunho privado e não público.
Assim como o modelo de ajustes marginais, o de anarquia organizada

também não foi feito com a intenção de se mostrar como seria um pro-
cesso de tomada de decisão ideal, mas sim de descrever de forma organi-
zada o caos de uma das piores versões do que ocorre na realidade práti-
ca, para que seja mais facilmente compreendido. E é aqui que se encontra
a utilidade do modelo; afinal, não se pode trabalhar adequadamente para
mudar aquilo que sequer se entende.
ASSIMILE
A título de assimilação, vale ressaltar que este modelo é, de
fato, tão anárquico quanto seu nome sugere e tão simples
quanto parece. Trata-se de mera verificação de uma situação
que ocorre na realidade, em que as decisões são tomadas de
modo extremamente desorganizado.
3.5. Modelo de escolha pública
Como mencionado, o nome desse modelo é um pouco estranho, pois a

priori pode passar a impressão de se tratar de um modelo ideal em que o
decisor é altruísta e atende aos interesses públicos, decidindo conforme
o que a sociedade escolhe como “bom”.
Em verdade, o nome se origina na chamada “teoria da escolha pública”,
que aplica conceitos de economia no estudo da ciência política, resultan-
do em uma visão que presume que todos os indivíduos dentro e fora da
política agem como homo economicus; ou seja, têm uma atuação egoísta,
extremamente racional e voltada para a maximização do que lhe é de in-
teresse pessoal (DEUBEL, 2006).

LINK
Se você tiver interesse em aprender mais sobre o tópico de
economia política e das ideias que serviram de base para a
criação do termo homo economicus, recomenda-se a leitura do
trabalho de John Stuart Mill sobre o assunto: On the definition
of political economy; and on the method of investigation
proper to it. In: MILL, John Stuart. Essays on some unsettled
questions of political economy. 2. ed. Londres: Longmans,
Green, Reader and Dyer, 1874. Disponível em: <http://www.
econlib.org/library/Mill/mlUQP5.html>.
Acesso em: 11 maio 2018.
A palavra “escolha” do nome refere-se à relação entre o ator político –

no presente caso, o ator político inserido no processo decisório – e seus
eleitores ou outros grupos que o escolhem e o investem de poder. Nessa
relação, por um lado, o ator político age da forma que mais lhe gera van-
tagens, que envolve a maximização de seus rendimentos, poder e outros
recursos que julgar interessante, bem como a tentativa de permanecer
no cargo pelo máximo de tempo possível; e, por outro lado, os seus elei-
tores ou outras pessoas que o puseram no cargo agem também de forma
egoísta para eleger ou apontar para cargos com poder decisório aqueles
indivíduos que especificamente satisfarão seus interesses privados.
Dessa forma, o modelo de escolha pública afirma que o tomador de de-
cisão escolherá sempre a alternativa que lhe confere mais benefícios e
agrada os grupos de sua base aliada, ao invés de agir de acordo com o
interesse público geral. E os demais indivíduos da sociedade, quer façam
parte de grupos ou não, também só elegerão ou apontarão indivíduos
cujos interesses se igualam aos seus próprios.
Tudo neste modelo gira, portanto, ao redor da ideia ou de se manter no
poder para acumular vantagens ou de eleger alguém que trará benefícios
específicos para o eleitor.

Considerando o que foi aprendido, tente imaginar casos que se en-
caixem em cada um dos modelos de tomada de decisão estudados.
Vale notar que é difícil se pensar em casos reais, pois raramente se
tem insight com relação a como se deu exatamente o processo de
tomada de decisão acerca de políticas públicas que se tem na rea-
lidade. Portanto, é importante que se justifique bem por que cada
exemplo hipotético se encaixa em cada modelo.
• A decisão é imperfeita, pois tomada por agente incapaz de abs-
trair-se completamente de sua própria subjetividade e a escolha
é feita sobre alternativas que não só têm vantagens, mas também
desvantagens.
• Podem ser sopesados inúmeros critérios durante a tomada de deci-

são, mudando esses de caso em caso; porém, julga-se que alguns
critérios podem ser considerados universais para a análise de qual-
quer alternativa de política, que são o de custo de implementação,
da rapidez de solução do problema, da sustentabilidade e o critério
da equidade.
• Como demonstram os mais variados modelos de tomada de decisão,

o processo decisório não é necessariamente linear – aliás, frequen-
temente não o é. Assim, é importante lembrar que o próprio ciclo de
políticas públicas, como definido, não é seguido à risca na realidade
e pode-se, por exemplo, voltar às fases de identificação do proble-
ma ou construção da agenda para fazer alterações e só depois se
retomar a fase de decisão.

• Apesar de existirem vários modelos de tomada de decisão, con-
sidera-se mais proeminentes o de racionalidade absoluta, o de
racionalidade limitada, o de ajustes marginais, o de anarquia orga-
nizada e o de escolha pública. Dentre eles, só os dois primeiros
são necessariamente lineares e os outros três não têm qualquer
pretensão de racionalidade e aceitam em maior ou menor grau as
deficiências reais do decisor, das informações disponíveis para ele e
do processo como um todo.
Glossário
• Homo economicus: conceito de economia que define o homem

como um ser extremamente racional e voltado para os seus inte-
resses subjetivos próprios, que age de forma consistente para es-
colher alternativas que maximizam seus benefícios, independen-
temente das desvantagens ocasionadas para outros indivíduos – a
não ser, claro, que desagradar outros indivíduos traga mais prejuí-
zos do que benefícios do ponto de vista daquele homem.
TEMA 04
1. Quanto à liberdade do tomador de decisão para decidir
entre as alternativas propostas, a afirmativa exclusiva-
mente correta é a de que:
a) Ele desfruta de liberdade completa para escolher a al-
ternativa que desejar ou até demandar que se criem
novas alternativas, se não estiver satisfeito com as
propostas.
b) Ele desfruta de liberdade restrita, pois deve necessaria-
mente escolher entre as alternativas já formuladas.

c) Ele não desfruta de qualquer liberdade, pois só formali-
za a decisão, já que a verdadeira escolha da alternativa
é determinada por fatores fora de seu controle.
d) Não há resposta unanimemente aceita quanto aos limi-
tes do poder decisório do tomador de decisão quando
considerados de modo geral.
e) Não é possível estabelecer quais são os limites do po-
der decisório do tomador de decisão.
2. O modelo que considera o decisor como homo economicus
é o modelo da lata de lixo PORQUE aplicado à tomada de
decisão, o conceito de homo economicus é usado para su-
gerir que o decisor sempre agirá conforme seus interesses
próprios.

fica a primeira.
c) A primeira afirmação é verdadeira, mas a segunda é
falsa.
verdadeira.
3. Identifique se são (V) verdadeiras ou (F) falsas as afirma-
tivas abaixo.
( ) O critério de análise dos custos de implementação de
uma alternativa pode ter peso maior ou menor na tomada
de decisão, dependendo da disponibilidade de recursos
do Estado.

( ) É interessante a consideração do critério de equida-
de na tomada de decisão, mas, em verdade, ele pode ser
ignorado sem que se incorram consequências negativas
para o decisor.
( ) Ainda que mantenha algum peso na tomada de deci-

são, o critério de rapidez de resolução do problema tem
importância insignificante em casos que não se trate de
problema urgente.
( ) O critério de sustentabilidade tem maior peso na toma-

da de decisão quando se escolhe entre alternativas de solu-
ção para problemas que persistem por um longo tempo.
Assinale a alternativa que apresenta a sequência CORRETA,

respectivamente.
a) V – F – V – F.
b) V – F – F – V.
c) F – F – V – V.
d) V – V – F – F.
e) F – V – F – V.
HABERMAS, Jürgen. Mudança estrutural da esfera pública. Rio de Janeiro: Tempo

Brasileiro, 1984.
LANE, Jan-Erik. The public sector: concepts, models and approaches. Londres:
SAGE, 1993.

MILL, John Stuart. On the definition of political economy; and on the method of
investigation proper to it. In: MILL, John Stuart. Essays on some unsettled questions
of political economy. 2. ed. Londres: Longmans, Green, Reader and Dyer, 1874.
Disponível em: <http://www.econlib.org/library/Mill/mlUQP5.html>.
PANEBIANCO, Angelo. Comunicação política. In: BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI,
Nicola; PASQUINO, Gianfranco. Dicionário de política. 5. ed. v. 1. Brasília: Editora
Universidade de Brasília, 1993.
SANTOS, Rozely F. dos. Planejamento ambiental: teoria e prática. São Paulo:
Oficina de Textos, 2004.
A última alternativa é errada, pois afirma a impossibilidade de algo
que é teoricamente possível e as três primeiras estão erradas, pois
ainda que apresentem pontos de vista válidos, estes não podem ser
afirmados como corretos à exclusão dos demais. Desse modo, a res-
posta correta é a alternativa que afirma que, de fato, não há unani-
midade de resposta sobre o tema.
A primeira afirmação é falsa, pois o modelo da lata de lixo equivale
ao de anarquia organizada, que nada tem a ver com ideias de eco-
nomia. O modelo que faz uso do conceito de homo economicus, da
forma corretamente descrita na segunda afirmação, é o modelo de
escolha pública.
Comentário: A segunda afirmativa é falsa, pois, ao se ignorar por
completo o critério de equidade, a solução escolhida poderá ser uma

que distribui de modo muito desigual benefícios e prejuízos, o que
certamente será impopular e gerará consequências políticas negati-
vas para o decisor – que poderá ter, por exemplo, dificuldade de se
reeleger no futuro, se ocupar cargo eleito. E a terceira afirmativa é
falsa devido ao fato de que o critério de rapidez de resolução do pro-
blema não se torna insignificante quando se trata de problemas não
emergenciais, dada a tendência de impopularidade de soluções que
resolvem problemas de modo demasiadamente lento – mesmo que
sejam eficientes e eficazes em outros aspectos.

TEMA 05
IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS
PÚBLICAS
Objetivos
• Compreender o que é necessário ser feito em termos

de preparo para a implementação de uma política
pública.
• Aprender sobre o que envolve a organização dos

aparelhos administrativos pertinentes a uma política
pública e as complicações referentes à alocação dos
recursos que serão utilizados em sua execução.
• Tomar conhecimento das peculiaridades acerca dos

atores que implementam as políticas públicas e da
relação deles com os tomadores de decisão.

Introdução
Nesta aula, você aprenderá sobre a fase de implementação de políticas

públicas. Há que se fazer um apontamento inicial, pois, quando foi defi-
nido o conceito de ciclo de políticas públicas, determinou-se que é mais
interessante que a fase denominada de implementação englobe também
as ideias de execução e acompanhamento de uma política pública, devi-
do ao fato de que esses processos frequentemente se realizam de modo
conjunto e se confundem até certo ponto. Dito isto, em razão da exten-
são do conteúdo, será trabalhada essa ideia de “implementação em senti-
do amplo” em duas aulas separadas, cujos temas serão denominados de
“implementação” e “gestão” de políticas públicas.
Portanto, neste primeiro momento será dado enfoque maior à “imple-
mentação em sentido estrito”, ou seja, nos primeiros passos da “imple-
mentação em sentido amplo”, que envolve: a definição dos detalhes finais
da política a qual se decidiu adotar – afinal, não há interesse ou tempo
para se definir minúcias de todas as alternativas de política em fase de
formulação –; o planejamento técnico e organizacional de como ocorrerá
a implementação da política; a criação de órgãos, instituições e outros
aparelhos administrativos que uma política pode ter determinado que
irão executar ou supervisionar a política; o destino de recursos financei-
ros, materiais e tecnológicos para os devidos setores que colocarão em
prática as medidas da política; o recrutamento e treinamento de pessoal
que provavelmente terá de ser coordenado para lidar com as particula-
ridades da política escolhida; e o uso de instrumentos, como a licitação,
para, se for o caso, determinar que empresa será encarregada de execu-
tar certas partes do planejado.
Assim, as questões relativas à execução propriamente dita após esse mo-
mento inicial de implementação, à administração dos vários braços desse
corpo de atores, assim como ao acompanhamento do desenvolvimento
do disposto na política pública, terão maior enfoque na aula seguinte,
com o título de “gestão de políticas públicas”.

1. Planejamento da implementação da política pública
Como foi visto na aula sobre a formulação das alternativas que poderiam
se tornar políticas públicas, não é viável ou desejável que essas alternati-
vas, que apresentam diversas soluções para um problema de relevância
pública que se intenta resolver, sejam minuciosamente detalhadas, de-
vido ao fato de que na fase de tomada de decisão só se escolherá uma
delas para ser posta em prática na forma de política pública.
Ademais, como também foi mencionado, o nível de detalhamento das al-

ternativas tende a variar de acordo com a quantidade de soluções for-
muladas e o tempo e recursos disponíveis aos atores encarregados de
elaborá-las.
De tal forma, após a etapa de tomada de decisão, restará situação em que

deverá ser implementada a política escolhida, mas ela provavelmente não
estará em condições de ser imediata, completa e adequadamente imple-
mentada. Portanto, nessa etapa de implementação, mesmo em casos em
que o processo tenha ocorrido de forma organizada e célere, ainda deve-
rá haver dedicação de tempo para a finalização dos detalhes da alternati-
va escolhida.
Não há nome consagrado para essa parte do processo de implementação,

então por uma questão didática irá se referir a ela simplesmente como a
subfase de “planejamento” da implementação.
A título de planejamento serão, por exemplo, determinadas as complexas

estruturas de organizações que se criará para supervisionar o problema
ou gerir os trabalhos que serão feitos. Poderão ser decididas também
as quantidades precisas de recursos – humanos, financeiros, materiais,
tecnológicos, etc. – que se destinarão ao tratamento da questão que se
intenta resolver; cujos níveis, aliás, podem diferir do que foi definido na
etapa de formulação, dada a precisão dos níveis disponíveis de recursos
ou do interesse político na questão.

Quanto a essa última nota sobre a divergência entre o planejamento da
implementação de fato da política e o que foi elaborado e decidido ante-
riormente, vale ressaltar que pode ocorrer devido a diversos fatores, pois,
como menciona Leonardo Secchi, neste momento mais próximo da colo-
cação em prática da política se tende a mais facilmente “visualizar erros
anteriores à tomada de decisão, a fim de detectar problemas mal formula-
dos, objetivos mal traçados, otimismos exagerados” (SECCHI, 2010, p. 45).
Essa observação é interessante por dois motivos. Primeiro, porque se ve-

rifica novamente que, no âmbito do ciclo de políticas públicas, a política é
inevitavelmente avaliada e reavaliada em diversas etapas e por inúmeros
atores políticos e seus assessores técnicos.
Erros podem e sempre irão ocorrer – afinal, todos os agentes no processo

são humanos –, mas, como se está vendo, há muitas oportunidades para
que estes sejam detectados e corrigidos, de modo que cada vez menos jus-
tificada se mostra a possibilidade de uma política, ao final, emergir em esta-
do que seja ineficaz, ineficiente ou inviável de ser implementada e mantida.
Segundo, é importante a observação de que podem existir “otimismos

exagerados”. Ao se tratar de problemas complexos, de grande escopo
e que a sociedade demanda serem resolvidos, não infrequentemente é
possível que formuladores e decisores ambos se deixem levar pelos âni-
mos da população e acabem por prometer mais a ela do que se verifica
possível ou devido.
É claro que há pesquisas e avaliações naqueles dois momentos anteriores

à implementação para que se determine essa viabilidade, mas não é difícil
de se imaginar que só com a realidade de se tentar, de fato, colocar em
prática o disposto em política que seja removido o véu das ilusões otimis-
tas daquelas etapas em que se trabalha com hipóteses técnicas, promes-
sas políticas e intenções.
Além disso, André-Noël Roth Deubel levanta outro fim a que se destina
esse trabalho de planejamento sobre a implementação, ao mencionar

que “a aplicação dos regulamentos por diferentes entidades e em lugares
distintos implica que a implementação não é única, mas plural”1 (DEUBEL,
2006, p. 107).
Destarte, ao se criar uma política pública, provavelmente se estará pen-

sando em sua aplicação mais de modo geral do que específico, mas ao
se decidir por implementá-la deverá haver trabalho para averiguação de
possíveis diferenças regionais – quer em termos de infraestrutura da área
ou por questões ambientais, sociais, econômicas, políticas, etc. – que pos-
sam fazer com que a solução proposta pela política pública escolhida tal-
vez não surta efeitos, ter eficácia ou eficiência demasiadamente reduzida
ou que a implementação em si tenha problemas outros, como, por exem-
plo, manifestações da população local que tenha uma visão diferente a
respeito do tema e seja contrária à construção de uma estrutura proposta
na política ou a alguns efeitos negativos que ela traria para a região ou
mesmo sua cultura.
Assim, trata-se de variações de cunho técnico, administrativo e político

que dificilmente teriam sido avaliadas com precisão em âmbito de for-
mulação da política pública, a não ser que a mesma fosse direcionada
somente para aquele local ou população específicos. É o caso de políti-
cas públicas federais que, claro, têm de ser aplicadas na prática em nível
estadual e municipal, políticas estaduais cujas determinações têm de ser
seguidas por municípios, e também até políticas públicas municipais que
podem perceber variações entre bairros ou subprefeituras, em caso de
municípios muito populosos.
Todavia, este último caso deve ser menos comum, já que, devido ao ta-
manho reduzido da área de implementação com relação a políticas de
escopo maior, as políticas públicas criadas em municípios poderão mais
facilmente considerar as referidas variáveis já na própria etapa de formu-
lação de alternativas.
1
Traduzido do original: “la aplicación de los reglamentos por diferentes entidades y en distintos lugares implica que la
implementación no es una sola, sino plural”.

2. Organização de aparelhos administrativos e
alocação de recursos
Na fase de implementação, além de planejamento, Enrique Saravia – um

dos autores que colocam a execução e o acompanhamento da política pú-
blica em etapas separadas, posteriores à de implementação – menciona
a necessidade de “organização do aparelho administrativo e dos recursos
humanos, financeiros, materiais e tecnológicos necessários para executar
uma política” (SARAVIA, 2006, p. 32).
Logo de início, vale ressaltar que a referida ideia de organização é mais ousa-
da do que a priori se pode imaginar, pois também inclui a construção de apa-
relhos administrativos. Formalmente, aparelhos como órgãos ou conselhos
reguladores, deliberativos, consultores, executores, etc. passam a existir a
partir de mera manifestação – como em documentos oficiais, textos legais ou
outro tipo de norma – de que foram criados, oriunda de poder competente;
ainda que a sua existência prática não se verifique, devido à falta de estrutu-
ra, funcionários, prédios e outros elementos reais que os compõem.
Assim, em termos práticos, a organização desses aparelhos administrati-
vos envolve a sua construção, estruturação e alocação com agentes que
trabalharão para executar o propósito para que foi instituído tal órgão,
conselho ou outro tipo de entidade administrativa.
EXEMPLIFICANDO
A título de exemplo, pode-se considerar a criação do Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renováveis (IBAMA), autarquia federal que foi criada pelo
artigo 2º da Lei nº 7.735/1989, em meio a uma política que
pretendia melhorar o sistema de gestão ambiental brasileiro.
Apesar de existir a partir do momento de promulgação da-
quela lei, não tinha o IBAMA existência prática até que se or-
ganizasse para ter um número mínimo de funcionários, um
prédio para servir de sede da autarquia, materiais de escritó-
rio e vários outros elementos básicos.

Porém, nem toda política pública é – ou precisa ser – tão ambiciosa a pon-
to de envolver toda essa complexidade de estruturação – ou até reestru-
turação – de aparelhos administrativos. Assim, outras políticas se limitam
nessa fase à organização em termos de alocação de recursos que serão
utilizados na execução das ações previstas na política pública.
Quando se trata do Estado, alocar recursos financeiros, por exemplo, não
é tão fácil como pode ser em situações envolvendo indivíduos ou em-
presas privadas. Enquanto nestas pode-se simplesmente destinar verbas
para um fim em quantidade, forma e tempo que se desejar – especial-
mente em situações de grande interesse do indivíduo ou empresa –, no
caso do Poder Público é necessário todo um processo burocrático para
realizar essa alocação, pois governos tendem a possuir orçamentos muito
mais rígidos e, via de regra, devem ser seguidos à risca.
No caso do Brasil há, conforme disposição constitucional, inclusive a con-
sagração do orçamento de cada ano em Lei Orçamentária Anual, que deve
ser orientada por outra lei elaborada anualmente, que é a Lei de Diretrizes
Orçamentárias. Ademais, se esse processo for seguido corretamente, a des-
tinação de recursos financeiros e a alocação propriamente dita deles esta-
rão separadas por um certo período de tempo, dada a exigência de que o
orçamento seja proposto e debatido anteriormente ao ano de sua vigência.
PARA SABER MAIS

A título de curiosidade, já que não é este o foco da aula,
acrescenta-se que há ainda, anteriormente à Lei de Diretrizes
Orçamentárias, o plano plurianual, que, segundo o disposto
na própria Constituição, no 1º parágrafo do artigo 165, es-
tabelece “de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e
metas da administração pública federal para as despesas de
capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos pro-
gramas de duração continuada” (BRASIL, 1988).
Outra complicação em termos de alocação de recursos financeiros para o

Estado é o fato de que, ao contrário dos atores privados, não deve haver
excedente de verbas. Tudo que se arrecada a título de tributação deverá

ser gasto e, dessa forma, ao se alocar recursos para os fins de uma políti-
ca pública, frequentemente se estará reorientando a provisão de recursos
que antes estavam destinados para outro setor ou criando novos tributos
para fins de custear a nova política. Ambas as opções são intrinsecamen-
te controversas e possivelmente irão provocar manifestações contrárias
à escolhida nesse momento de implementação, ainda que essa escolha
tenha sido feita em etapa anterior. Contudo, como aponta Josep M. Vallès,
não é raro que essas determinações a respeito do custeio da política não
tenham sido bem definidas antes da etapa de implementação, já que “é
comum que muitas políticas sejam aprovadas sem a provisão de recursos
para implementá-las adequadamente”2 (VALLÈS, 2005, p. 405).
Mas a alocação de recursos financeiros é só uma dentre as várias facetas

dessa fase. Outra que também se mostra complexa é a de alocação de re-
cursos humanos. Em termos de contratação de novos funcionários – em
casos de política que requer novos funcionários, além dos que já integram
a administração pública – tem-se a exigência de realização de concursos
públicos, que não só são processos longos e que em si demandam recur-
sos próprios, mas também demandam decisão cuidadosa quanto ao per-
fil da pessoa que será contratada. Deve o candidato ter ensino superior
completo para se inscrever? Deve ter formação em área específica? Qual
será o salário oferecido? Quantas vagas serão abertas? As provas serão
quantas e envolverão que tipo de questão e de que áreas do conhecimen-
to? Serão consideradas somente provas ou se incluirá a seleção por títu-
los? Ao final, quais serão os fatores de desempate? Por idade ou outros
fatores? Quantas vagas serão reservadas para candidatos com deficiência
ou outro segmento vulnerável da sociedade?
Ademais, além de todas essas variáveis, ainda se tem que a aplicação do

concurso será realizada por empresa terceirizada que terá também forma
específica para ser contratada. E, por fim, não se pode esquecer que todos
2
Traduzido do original: “es frecuente, en primer lugar, que muchas políticas se aprueben sin la provisión de recursos para
implantarlas adecuadamente”.

os contratados para preencher cargos públicos ao final desse processo
ainda terão de receber treinamento específico para que possam executar
suas funções, que, dependendo do nível de especialização e qualificação
do cargo, pode demandar a dedicação de maior ou menor tempo para
esse fim e um número pequeno ou grande de funcionários já treinados
que tenham de ser alocados para realizar esse treinamento.
A aquisição de materiais e recursos tecnológicos que serão alocados
na implementação de uma política pública é similar, pois – salvo casos
de compras de valor muito baixo e outras exceções previstas na Lei nº
8.666/93 – a aquisição de produtos por parte do Poder Público deve se
dar por meio de licitação.
Salvo exceções, para casos de valor até R$ 80.000,00 poderá ser usada a
modalidade de convite, para valores entre R$ 80.000,00 e R$ 650.000,00
poderá ser realizada tomada de preços e em situações em que os valores
envolvidos ultrapassarem R$ 650.000,00 a modalidade de licitação usada
para a compra de produtos será a de concorrência pública. Cada uma tem
regras específicas, mas, via de regra, devem ser considerados como fato-
res, dependendo do que se necessita: o menor preço, a melhor qualidade
do bem ou a melhor qualidade e preço. Vale ressaltar, ainda, que os casos
excepcionais geralmente referem-se a situações em que há domínio de
mercado de uma empresa que oferece os bens ou em que há algum tipo
de justificativa explícita para que se deva comprar um produto específi-
co – como no caso de verificação de tecnologia exclusiva ou muito mais
avançada e vantajosa que seja oferecida por uma das empresas do setor.
PARA SABER MAIS

Se você tiver interesse em obter conhecimentos mais apro-
fundados sobre o tema das licitações, recomenda-se a obra
Curso de Direito Administrativo de Celso Antônio Bandeira
de Mello, que trata extensivamente do assunto em capítulo
próprio, abordando as finalidades, princípios, pressupostos,
modalidades, fases e a legislação pertinente às licitações.

3. Atores implementadores de políticas públicas
A menção anterior às licitações é oportuna, pois com ela se lembra que

não raramente o processo de implementação de política públicas envolve
atores além dos estatais. Contudo, não se pode esquecer que há também,
com frequência, a verificação de que os tomadores de decisão e os imple-
mentadores da política sejam atores completamente separados, mesmo
que ambos componham a administração pública.
Essa separação e as complicações que dela advêm serão analisadas

mais adiante nos modelos de implementação chamados de top-down e
bottom-up, mas, primeiro, é necessário fazer alguns apontamentos so-
bre a participação de atores não governamentais na implementação de
políticas públicas.
Há várias razões pelas quais políticas públicas serão parcialmente exe-

cutadas por entidades privadas e, dentre elas, estão a possibilidade de
redução de custos devido ao aproveitamento da estrutura existente de
uma empresa, de seus funcionários especializados, de sua capacidade de
realizar o que se precisa de modo conveniente, etc.
Ademais, há também diversas formas de contratação entre o Poder Público

e a pessoa física ou jurídica privada que realizará o serviço, que conferem
maior ou menor liberdade a estas e que oferecem diferentes métodos
de compensação. Existe ainda a possibilidade de se realizar concessões
ou permissões de prestação de serviço público que ordinariamente ca-
beria ao próprio Estado, que tem exemplo comum no caso de estradas,
cuja gestão frequentemente é concedida – por prazo determinado – a
empresas privadas, que são compensadas pela cobrança dos pedágios;
ou até de se realizar as chamadas parcerias público-privadas, em que há
contraprestação pecuniária pelo serviço prestado do parceiro público ao
parceiro privado – sem que se exclua a possibilidade de também se co-
brar tarifas dos usuários.

LINK
Se você tiver interesse em aprender mais sobre o que são e
como funcionam as parcerias público-privadas, pode confe-
rir a apresentação e informações adicionais sobre o tema no
site de planejamento, desenvolvimento e gestão do gover-
no federal, disponível em: <http://www.planejamento.gov.
br/assuntos/desenvolvimento/parcerias-publico-privadas>.
Acesso em: 28 jun. 2018.
Por fim, vale ressaltar que isto requer a realização de licitação por parte
do Poder Público para selecionar qual empresa será encarregada de pres-
tar o serviço; processo este que pode ser muito laborioso, como se verifi-
ca no exemplo do projeto de trem de alta velocidade que ligaria a cidade
de Campinas à capital paulista e São Paulo à cidade do Rio de Janeiro, cujo
processo licitatório teve diversos problemas que causou vários adiamen-
tos desde 2005 e que em 2011 teve um leilão – forma de licitação – sem
que houvesse interessados3. E não se limita a isto a atuação do Estado
nesses casos, pois, ainda que limitada, deve haver fiscalização do cum-
primento do acordado pela empresa privada, que deve prestar o serviço
de forma adequada; adequação que, segundo o próprio texto da lei de
concessões, se verifica quando se “satisfaz as condições de regularidade,
continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na
sua prestação e modicidade das tarifas” (BRASIL, 1995).
Explicadas as complexidades dessa primeira etapa da implementação no

que se refere ao trabalho com atores privados que executarão as dispo-
sições das políticas, passa-se então para a questão maior da separação
entre tomadores de decisão e implementadores.
3
Fonte: AGÊNCIA BRASIL. Trem Rio-SP só seria viável por concessão, diz governo. EXAME. São Paulo, 20 abr. 2017. Disponível
em: <https://exame.abril.com.br/brasil/trem-rio-sp-so-seria-viavel-por-concessao-diz-governo>. Acesso em: 20 maio 2018.

Geralmente, aqueles que tomam a decisão sobre qual alternativa será im-
plementada não se envolvem diretamente no processo de realização práti-
ca da política pública e, deste fato, podem surgir diversas complicações que
variam de acordo com a relação entre os primeiros e os segundos e são
ilustradas nos chamados modelo top-down e bottom-up de implementação.
No modelo top-down – ou seja, do topo para baixo – há maior distância

entre os decisores (no topo) e os implementadores (embaixo). Leonardo
Secchi afirma que é o caso da separação entre políticos e administra-
dores (SECCHI, 2010) e Antoni Fernández descreve os primeiros como
componentes de um “nível político” e os segundos de um “nível técnico”
(FERNÁNDEZ, 2006).
Seja como se prefira nomear os dois níveis, o modelo retrata situação em

que as políticas escolhidas pelos decisores deverão ser implementadas
exatamente da forma como foram definidas. Trata-se, portanto, de uma
imposição, um comando a ser seguido à risca por aqueles cuja função é
executar o que se planejou.
Como menciona Secchi, um problema que logo se faz evidente neste caso
é o de que, por ser a implementação rígida e de responsabilidade total
dos administradores, se a política pública falhar, a culpa será completa-
mente daqueles que a implementaram – por tê-lo feito incorretamente
– ou dos que decidiram por implementá-la na forma prescrita; contudo,
é comum que se presuma a culpa daqueles que aplicaram na prática as
ações e medidas antes do que dos atores que simplesmente imaginaram
soluções. Assim, implementações desse tipo facilitam a ocorrência do que
se chama de blame shifting, que é a prática de passar a responsabilidade
ou culpa de um problema para outros (SECCHI, 2010).
Esse modelo também comporta a possibilidade de que existam mais do

que dois níveis, sendo cada um deles progressivamente mais técnico e
menos político na medida em que se desce essa escada do modelo. Assim,
a determinação do topo teria de chegar ao fim passando por todos esses
níveis, sem, contudo, se alterar o que foi definido inicialmente.

Evidentemente, a existência de mais níveis dificulta essa tarefa, pois,
como ressalta Fernández ao extrair conclusão das ideias de Pressman
e Wildawsky, “na medida em que aumenta a quantidade de atores im-
plicados ao longo da cadeia de execução, cresce o número de acordos
necessários, aumenta o tempo necessário para execução e maiores são
as possibilidades de fracasso” (FERNÁNDEZ, 2006, p. 512). Fracasso, este,
que advém da ocasião no meio do processo de desvios de recursos, dis-
torção de objetivos, resistência ao controle administrativo e esgotamento
da energia pessoal e política para implementação da política (ibidem).
Já no modelo bottom-up, a função dos implementadores se aproxima da

dos tomadores de decisão, visto que é conferida maior liberdade no se-
guimento do prescrito em política e alteração de detalhes e adaptação a
problemas que surgem em meio à implementação, conforme necessário.
A ideia principal por trás desse modelo de implementação é a de que os

problemas desse processo tendem a se manifestar em pontos mais bai-
xos da escada e de que a capacidade de influenciar um problema é maior
conforme se aproxima da sua fonte (DEUBEL, 2006). Portanto, o imple-
mentador estará mais apto para lidar com problemas de implementação
do que o decisor; assim, a ele cabe a solução desses problemas e a ele
deve se dar permissão para que de fato possa fazê-lo.
Embora possa parecer o mais ideal para todos os casos, deve-se ressaltar
que o modelo bottom-up também tem seus problemas e não é difícil de
se imaginar quais são quando todos os atores do processo de implemen-
tação passam a ter maior responsabilidade e um certo poder decisório
– ainda que limitado. Se há riscos de implementação falha no modelo
top-down, no modelo bottom-up há ainda uma possibilidade significativa
de que o propósito da política se desconfigure por completo, visto que
adaptações pequenas realizadas independentemente, sem a devida su-
pervisão, podem implicar em expressiva alteração quando conjuntamen-
te consideradas.

Portanto, não se deve pensar que um ou o outro modelo seja superior,
mas se considerar o caso de cada política pública a ser implementada in-
dividualmente, para que se determine que a atuação dos implementado-
res ocorra com o nível mais adequado de liberdade para aquela situação
específica, de forma que, em seguida, a execução da política corra livre de
grandes problemas.
ASSIMILE
Para fins de assimilação, de forma simples, pode-se conside-
rar que o modelo top-down é o mais rígido, com as determi-
nações da política devendo ser seguidas à risca e o bottom-up
é mais flexível, com os atores não tomadores de decisão “co-
laborando” para a formulação da política pública através do
ajuste dela durante a implementação.

Para fins de reflexão, escolha uma política pública que tenha sido im-
plementada em sua cidade ou estado e tente descobrir se a implemen-
tação dela se encaixa no modelo top-down ou bottom-up e por quê.
4. Considerações Finais
• Quer por falta de tempo ou pelo cometimento de erros na formulação,

após a decisão, a política pública necessitará de maior detalhamen-
to, precisão e correções antes que possa ser implementada.
• O planejamento da implementação é importante especialmente

para que se considere as diferenças que possam haver entre as
diversas áreas em que irá se instituir a política.

• Em termos de implementação em sentido estrito, deverá haver a
construção prática dos aparelhos administrativos determinados
pela política – se for o caso – e a alocação dos recursos que serão
utilizados em âmbito de execução.
• A alocação de recursos dos mais variados tipos envolve proces-
sos e instrumentos complexos, como os orçamentos, os concursos
públicos e as licitações; que são exigidos por lei para o bom fun-
cionamento do Estado, mas que podem tornar lenta essa fase de
implementação da política.
• Os atores implementadores de uma política podem ser de natureza
pública ou privada.
• O uso de atores privados na implementação de políticas públicas
– que não exclui a atuação dos atores públicos – tem o fim de apro-
veitar a infraestrutura de uma entidade privada, seus funcionários
etc. para que seja realizada a política de modo mais conveniente.
• Atores privados têm de ser contratados por meios específicos como
concessões, permissões e as parcerias público-privadas. E todos
envolvem certo nível de supervisão do Estado.
• Os modelos top-down e bottom-up descrevem a relação entre toma-
dores de decisão e implementadores, que, no primeiro, devem seguir
à risca o que foi decidido e, no segundo, têm certa medida de liber-
dade para ajustar partes da política durante a sua implementação.
Glossário
• Blame shifting: a prática de culpar outros por um problema, de

forma a “passar a culpa” para eles. É, assim, uma tentativa de se
livrar de uma responsabilidade que em um primeiro momento pa-
rece ser daquele que realiza essa prática.
• Bottom-up: expressão em inglês que significa “de baixo para cima”.
• Top-down: expressão em inglês que significa “de cima para baixo”.

TEMA 05
1. De acordo com o material, considere as afirmações a se-
guir sobre o planejamento da implementação:
I. Envolve a correção de erros contidos na política
formulada.
II. Pode envolver a definição das estruturas organizacionais
dos aparelhos administrativos criados, por exemplo,
para gerir um aspecto da política durante a execução.
III. Envolve a precisão dos níveis de recursos que serão uti-
lizados na implementação e execução da política.
IV. Envolve o ajuste de ideias oriundas de otimismos exa-
gerados das etapas anteriores à de implementação.
Estão CORRETAS somente as afirmações:
a) II, III e IV.
b) I, III e IV.
c) I, II e III.
d) I, II, III e IV.
e) II e IV.
2. Conforme o material, de modo geral, a implementação de
uma política pública que se implementa em todo o territó-
rio nacional é:
a) Única, pois, por uma questão de justiça, é feita da mes-
ma forma em todos os estados e municípios, indepen-
dentemente de particularidades que possam existir.
b) Única, pois é feita de modo único em cada um dos esta-
dos e municípios, dependendo de particularidades que
possam existir.
c) Plural, pois, por uma questão de justiça, é feita da mes-
ma forma em todos os estados e municípios, indepen-
dentemente de particularidades que possam existir.

d) Plural, pois é feita de modo diferenciado em cada um
dos estados e municípios, dependendo de particulari-
dades que possam existir.
e) Singular, pois, por uma questão de justiça, é feita da
mesma forma em todos os estados e municípios, inde-
pendentemente de particularidades que possam existir.
3. Dentre as razões para a utilização de atores privados na
implementação de políticas públicas estão:
a) A redução de custos através do aproveitamento da es-
trutura preexistente de uma empresa, o aproveitamen-
to de funcionários especializados e o uso da capacida-
de em geral da empresa de realizar o que se precisa de
modo conveniente para o Estado.
b) A redução de custos através do aproveitamento da es-
to de funcionários motivados e o uso da capacidade em
geral da empresa de realizar o que se precisa de modo
mais eficaz ou eficiente do que o Estado.
c) A redução de custos através do aproveitamento da es-
to de funcionários altamente qualificados e o uso da
capacidade em geral da empresa de gerar lucro para os
implementadores.
d) O aumento de custos através do aproveitamento da es-
trutura preexistente de uma empresa, o aproveitamento
de funcionários altamente qualificados e o uso da capa-
cidade em geral da empresa de realizar o que se precisa
de modo mais eficaz ou eficiente do que o Estado.
e) A redução de custos através da tributação elevada de
uma empresa, o aproveitamento de funcionários alta-
mente qualificados e o uso da capacidade em geral da
empresa de realizar o que se precisa de modo mais efi-
caz ou eficiente do que o Estado.

AGÊNCIA BRASIL. Trem Rio-SP só seria viável por concessão, diz governo. EXAME. São
Paulo, 20 abr. 2017. Disponível em: <https://exame.abril.com.br/brasil/trem-rio-sp-
so-seria-viavel-por-concessao-diz-governo>. Acesso em: 19 maio 2018.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF, 1988.

Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>.
BRASIL. LEI Nº 8.987, DE 13 DE FEVEREIRO DE 1995. Dispõe sobre o regime de con-

cessão e permissão da prestação de serviços públicos previsto no art. 175 da
Constituição Federal, e dá outras providências. Brasília, DF, fev. 1995. Disponível
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8987compilada.htm>.

FERNÁNDEZ, Antoni. Las políticas públicas. In: BADIA, Miquel Caminal (Ed.). Manual de
ciencia política. Madri: Tecnos, 2008.
MELLO, Celso Antônio B. de. Curso de direito administrativo. 26. ed. São Paulo:
Malheiros, 2009.


VALLÈS, Josep M. Ciencia política: una introducción. 7. ed. Barcelona: Ariel, 2008.
Não só estão todas as afirmações corretas, como o conjunto delas
engloba quase todos os aspectos do planejamento da implementa-
ção de uma política pública.

A implementação de uma política como a do enunciado da questão
é plural, pois certamente haverá particularidades em algum estado
ou município que demandará abordagem diferenciada para que a
política surta efeitos adequados e tenha a eficiência esperada. Vale
ressaltar que não é caso de criação de políticas diferenciadas, mas de
variação de implementação da mesma política. A construção de dois
prédios exatamente iguais em áreas diferentes, por exemplo, pode
se resumir à construção pura e simples em uma área, enquanto na
outra pode haver necessidade de, primeiro, se realizar o desaloja-
mento de pessoas que moram ilegalmente no local da construção,
para só depois se prosseguir com a construção do prédio.
Questão 3 – Resposta: A
Não há, como na segunda alternativa se sugere, interesse direto em
“funcionários motivados”, pois a motivação dos mesmos não é cri-
tério para se decidir sobre possível parceria do Estado com atores
privados. Na terceira alternativa se menciona a capacidade de uma
empresa de gerar lucro para os implementadores, o que, em termos
de critérios para seleção de atores privados com os quais o Estado
irá trabalhar, é evidentemente contrário ao interesse público. Já na
quarta alternativa se menciona o aumento de custos, ao invés da
redução, o que é, claro, indesejável. E, por fim, a última alternativa
menciona a tributação elevada de uma empresa, que, embora seja
uma opção para ajudar a custear uma política, não é um critério que
serve ao fim de que se trata. Portanto, só resta a primeira alternativa
como inteiramente correta.

TEMA 06
GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Objetivos
• Tomar conhecimento de que tipo de apoio as políticas

públicas necessitam em meio ao processo de execu-
ção, para que possam cumprir os objetivos finais da
política.
• Aprender sobre o que é o acompanhamento da exe-

cução de uma política pública, qual a importância dele
e quem são os atores que se encarregam disso.
• Compreender como se diferenciam os variados tipos

de obstáculos que podem surgir em meio à execução
e qual é a gravidade e os possíveis impactos deles.

Introdução
Como se mencionou na aula com o título de “implementação de políticas

públicas”, as ideias de implementação, execução e acompanhamento das
políticas públicas, embora colocadas em etapas separadas por alguns auto-
res, frequentemente se confundem – especialmente na prática – e, assim,
prefere-se agrupá-las em uma única “etapa de implementação”. Porém,
por uma questão didática, dada a quantidade de conteúdo da matéria, op-
tou-se por dividir esta em duas aulas, uma tratando da “implementação em
sentido estrito” e esta, agora, abordando a execução e o acompanhamento
de políticas públicas, a título de “gestão de políticas públicas”.
Se a implementação envolve o preparo da política, com medidas como a

alocação de fato dos recursos necessários e a organização de aparelhos
administrativos que irão se encarregar de cumprir o disposto na política,
então a execução pode ser considerada como o momento que se estende
desde este ponto até o cumprimento dos objetivos finais da política.
Já o acompanhamento, por sua vez, é algo que ocorre em paralelo com a

execução – que é, aliás, um dos motivos pelo qual se estranha a separa-
ção que certos autores fazem deste e da execução em duas etapas – e que
envolve a supervisão do que se executa para fins de verificação de neces-
sidade de adequação de ações e medidas que possam não estar surtindo
os efeitos esperados ou não o estejam fazendo no nível esperado – quer
seja devido à presença de erros na implementação ou na própria política
formulada, ou até uma mudança inesperada de circunstâncias.
1. Apoio contínuo à execução de políticas públicas
Após a implementação bem-sucedida de uma política pública – imple-

mentação, aqui, em sentido mais estrito, que não envolve a execução
ou acompanhamento da política –, um dos primeiros problemas que se

evidencia como um obstáculo que pode impedir que a execução se esten-
da até o cumprimento de fato de seus objetivos últimos é a falta de apoio
contínuo ao que se realiza.
Essa falta de apoio manifesta-se em várias formas: falta de apoio político,

social, financeiro, cultural, de ânimo quanto às ideias da política por par-
te de seus executores etc. Contudo, seja qual for o cerne do problema, o
foco principal da questão é que, para que chegue a uma conclusão natu-
ral e triunfante, a execução requer manutenção.
Quer se fale de uma continuação da filosofia do modelo top-down de im-

plementação de políticas públicas ou do modelo bottom-up, o fato é que
as circunstâncias em que se executa a política podem se alterar – espe-
cialmente nos casos, não raros, de políticas que se estendem por um lon-
go período de tempo – e assim irão demandar ajustes e a única diferença
de um modelo para o outro será de que esses ajustes serão feitos, em
um caso, com o fim de se preservar o que foi definido pelos tomadores
de decisão, após a política ser forçadamente alterada pela mudança na
conjuntura, e, no outro, com a intenção de se aprimorar a política.
ASSIMILE
O modelo top-down é aquele que determina que uma política
pública deve ser implementada exatamente da forma como
foi definida pelos tomadores de decisão e o bottom-up é o
que permite que os implementadores façam ajustes a ela,
conforme se verifique necessidade em meio ao processo de
implementação.
É aqui que terá peso o referido apoio – ou a falta dele –, pois é nos momen-
tos de potencial fracasso da execução que a política pública necessitará
de apoio para que possa ser mantida. Se o conjunto de ações e medidas
dela é impopular, por exemplo, a sociedade pode começar a demandar

a extinção ou substituição da política quando surgirem mínimos proble-
mas. Ademais, em outro caso, se os membros de um novo governo não
tiverem interesse em uma política do governo anterior, eles podem apro-
veitar um momento de dificuldade da execução para realizar manobra
política e redirecionar verbas desta para outros setores com o intuito de
que a política fracasse; e que, assim, possa ser derrubada posteriormen-
te sem custo político – ou até ganhando “pontos políticos” por “deixar de
gastar dinheiro com uma política fracassada”.
Um exemplo que se pode imaginar seria uma situação em que um gover-
no implementa uma política de assistência social no final de seu termo e
o governo seguinte logo corta o financiamento dessa política. Com isso,
ela se torna ineficaz no início de sua execução e fica vulnerável à extinção,
pois provavelmente não terá apoio da sociedade, já que não teve oportu-
nidade de se provar como uma política boa.
PARA SABER MAIS

Se você tiver interesse em ler mais sobre o papel do orça-
mento (apoio financeiro) na gestão de políticas públicas,
pode conferir o interessante artigo de Flavio Santos et al.
(SANTOS, 2016), sobre o tema, publicado na Revista do
Serviço Público.
Ainda nessa linha de apoio político, é importante ressaltar que não são só
rivais políticos que falham em providenciar apoio contínuo a uma política
na etapa de execução, pois, embora não se coloquem em posição con-
trária a ela, os respectivos formuladores e tomadores de decisão de uma
política pública podem simplesmente abandoná-la.
Nesse sentido, nota André-Nöel Roth Deubel que, de modo geral, “é muito
difícil que a prática política se interesse seriamente pelo desenvolvimento
de teorias para conceber políticas eficazes”1 (DEUBEL, 2006, p. 122); ou
1
Traduzido do original: “es muy difícil que la práctica política se interesse seriamente por el desarrollo de teorías para
diseñar políticas efectivas”.

seja, a divisão que se menciona nos modelos top-down e bottom-up entre
políticos e administradores ou entre um nível político e um nível técnico
é muito relevante para ressaltar que uma política pública pode ter sido
criada somente para marcar pontos políticos e, dessa forma, pode, desde
o início da execução, não haver nenhum interesse dos políticos em apoiar
a política que decidiram implementar. Para eles, pode bastar que tomem
a decisão popular de adotar a política e, no futuro, passem a culpa do
fracasso dessa aos implementadores e executores – prática denominada
blame shifting, que se mencionou no estudo do modelo top-down.
Quanto a esse risco de uma política fracassar pela falta de apoio de seus
próprios criadores ou de um novo governo de outra corrente ideológica, é
interessante que se remeta à visão de Antoni Fernández, que menciona as
ideias de Weber sobre a necessidade de manutenção de um certo nível de
neutralidade dos burocratas – entendidos como os funcionários públicos
sobre os quais recai o dever de execução de fato das decisões políticas –,
para ressaltar a importância dos mesmos a fim de garantir a sobrevivên-
cia de uma política pública quando há mudança de governos ou mesmo
dos ânimos da sociedade com relação àquela política (FERNÁNDEZ, 2008,
p. 513-514).
Os burocratas são contratados devido à sua capacidade técnica para re-

alizar as tarefas de seus respectivos cargos e a sua importância maior se
revela na estabilidade que eles conferem às transições de governos, pois,
ainda que haja alteração radical em termos de experiência, capacidade ou
ideais políticos de um novo governo, os burocratas deverão continuar a
executar suas funções até que sejam ordenados a não o fazer ou fazê-lo
de modo diferenciado. Assim, ao contrário dos políticos, espera-se que
esses atores técnicos continuem a cumprir as disposições de uma política
pública e a apoiem com total neutralidade política – mesmo nos casos do
modelo bottom-up, pois o fim dos ajustes deverá ser sempre o de melho-
rar a política.

PARA SABER MAIS
Se você tiver interesse em se aprofundar no conceito clássico
de burocracia de Max Weber, pode conferir a obra Ensaios
de Sociologia (WEBER, 1982) – traduzida da obra original
From Max Weber: Essays in Sociology, que tem um capítulo
específico sobre o tema.
No entanto, as necessidades da política pública não se limitam ao apoio

financeiro, dos políticos ou da administração burocrática, pois, como se
mencionou anteriormente, requer-se também o suporte contínuo da so-
ciedade. Como escreve Deubel, “as mudanças contínuas e alguns even-
tos específicos provocam a erosão e o desgaste de qualquer decisão po-
lítica”2 (DEUBEL, 2006, p. 119), o que significa que vários fatores externos
ao longo do tempo podem prejudicar a eficácia e a efetividade de uma
política pública que outrora era bem-sucedida. Contudo, para o tema es-
pecífico do apoio social à política, mais interessante do que essa ideia de
mudança de conjuntura é a noção de “erosão” ou “desgaste”, pois não é
difícil imaginar que grande parte das políticas que são implementadas,
independentemente de seu nível de sucesso, passe a ter menos apoio da
sociedade com o passar dos anos, por uma questão simples de “erosão
natural de ânimos”.
Se um problema está em evidência devido à sua gravidade ou urgência,

haverá certamente grande movimentação da sociedade para demandar
a sua solução; todavia, se o referido problema foi solucionado por uma
política pública que deve ser mantida para que ele não se manifeste nova-
mente – ou até prevenido por ela, de modo que nem chega a se manifes-
tar em nível grave –, haverá provavelmente menos fervor no apoio da so-
ciedade a essa política, dada a redução da preocupação com o problema.
2
Traduzido do original: “Los cambios continuos y algunos eventos específicos provocan la erosión y el desgaste de cualquier
decisión política”.

Da mesma forma, se um problema vem sendo combatido por muito tem-
po por uma política implementada, fato é que a sociedade pode se acos-
tumar com o problema – reduzindo o interesse na solução dele – ou, em
vez disso, perder a confiança na política com o passar do tempo, mesmo
que as condições originais permaneçam ou a política esteja lentamente
surtindo efeitos positivos. Portanto, o mero passar do tempo pode ser
causa de redução do apoio social a uma política, devido ao desgaste de-
corrente da dificuldade de manutenção da confiança e empolgação pela
política em nível similar ao de quando a mesma foi implementada.
EXEMPLIFICANDO
Em termos das complexidades do apoio social, pode-se pen-
sar em uma política que venha a tratar do alto nível de crimi-
nalidade em um município através da contratação de mais
policiais. Quando for implementada, essa política provavel-
mente será muito popular, mas se for eficaz e reduzir consi-
deravelmente a criminalidade, então talvez em anos seguin-
tes possa emergir na sociedade a impressão de que o gasto
do governo com policiais seja excessivo, já que não há mais
tantos crimes. Assim, a política implementada pode perder
apoio social apesar do fato de que, neste caso hipotético es-
pecífico, a sua manutenção seja exatamente o que mantém
o nível de criminalidade baixo.
Em suma, a necessidade de apoio contínuo – dos mais variados cunhos –

à política pública é o que confere a ela a capacidade de sobreviver ao des-
gaste do tempo e a mudanças de conjuntura, e o que permite que, em vez
de ser extinta, possa se adaptar para que eventualmente chegue a uma
conclusão bem-sucedida. É este um fator que se mostra particularmen-
te relevante para as políticas que se estendem por um longo período de
tempo, pois “a aplicação mais efetiva de uma política só se dá na medida

em que seus objetivos e meios vão se adaptando às condições específicas
de seus destinatários”3 (VALLÈS, 2008, p. 406) e essas condições poderão se
alterar em semanas ou meses e certamente o farão com o passar dos anos.
Assim, exposta a necessidade de que se forneça apoio a uma política pú-

blica durante a sua execução, passa-se então para análise de outro fator
que contribuirá para que esse processo se desenvolva da melhor forma
possível, que é o acompanhamento da execução da política.
2. Acompanhamento da execução de uma política

pública
Enrique Saravia – um dos poucos autores que separam as noções de exe-

cução e acompanhamento de políticas públicas em etapas posteriores
àquela de implementação – define a ideia de acompanhamento como um
processo de “supervisão da execução de uma atividade (e de seus diver-
sos componentes), que tem como objetivo fornecer a informação neces-
sária para introduzir eventuais correções a fim de assegurar a consecução
dos objetivos estabelecidos” (SARAVIA, 2006, p. 33).
Analisando-se essa definição, há três aspectos que se sobressaem: a su-

pervisão da execução, o fornecimento de informação e a realização de
correções.
Assim, primeiramente, pondera-se sobre o que envolve a supervisão.

Já que seu objetivo é o de fornecer informações, deduz-se que quem
esteja encarregado de realizá-la deve ter acesso adequado às particula-
ridades do desenvolvimento da execução da política pública; portanto,
o ideal é que atores governamentais especificamente designados con-
duzam essa tarefa.
3
Traduzido do original: “la aplicación más efectiva de una política suele darse en la medida en que sus objetivos y sus
medios van adaptándose a las condiciones específicas de sus destinatarios”.

No entanto, não é toda política que é bem elaborada a ponto de trazer
a determinação de supervisores e, desse modo, a supervisão de uma
política pública frequentemente fica a cargo dos próprios membros in-
teressados da sociedade. Nesse sentido, cabe fazer menção especial ao
trabalho de organizações não governamentais (ONGs), que, além de te-
rem maior capacidade para acompanhar as políticas públicas do que ci-
dadãos individuais – devido à sua dedicação completa a um ou outro as-
sunto específico de que trate uma política pública –, elas provavelmente
terão também maior facilidade para acessar as informações pertinentes
ao trabalho de supervisão. Por exemplo, enquanto uma pessoa qualquer
possa ter dificuldade em estimar se uma política de proteção da fauna
marinha esteja sendo cumprida, uma ONG poderá ter especialistas que
serão capazes de realizar análise da situação em alto-mar para averiguar
se este é o caso ou não.
Vale notar, ainda, que os dois tipos mencionados de supervisão – aquela

oficial, estabelecida pela própria política, e a dos meramente interessa-
dos – não se excluem; de modo que ONGs e outras associações de cida-
dãos, ou até membros individuais da sociedade, possam supervisionar o
cumprimento de uma política pública mesmo quando já existir aparelho
administrativo encarregado de fazê-lo.
Evidentemente, essa supervisão conjunta público-privada é muito inte-

ressante para o acompanhamento da execução de uma política, mas é
preciso ressaltar que dificilmente ocorrerá se não houver metas bem de-
finidas para o conjunto de ações e medidas que se realiza. Da mesma
forma que tende a haver maior dificuldade para atores privados que es-
tão fora do sistema da política acessarem informações pertinentes a ela,
também podem ter eles problemas para descobrir quais são as metas do
Estado com referência àquela política se elas não estiverem bem defini-
das e, destarte, difícil será a averiguação quanto ao progresso da execu-
ção da política conforme o esperado. E como poderão os membros da so-
ciedade cobrar o cumprimento de uma política pública de seus políticos

se não forem capazes sequer de saber se a política implementada segue
em um caminho de sucesso ou fracasso? Sem metas, portanto, não pode-
rão os cidadãos acompanhar com olhar crítico a execução da política, mas
meramente avaliá-la após sua conclusão, com a averiguação sobre se os
objetivos prometidos foram cumpridos ou não.
LINK
Um exemplo de como se dá a supervisão de políticas
públicas em execução pode ser conferido no site a seguir, do
Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União,
em que se descreve a forma precisa como a entidade realiza
a tarefa de acompanhar o processo de execução de diversas
políticas públicas. BRASIL. Ministério da Transparência e
Controladoria-Geral da União. Avaliação da Execução
de Programas de Governo. Disponível em: <http://www.
cgu.gov.br/assuntos/auditoria-e-fiscalizacao/avaliacao-de-
programas-de-governo>. Acesso em: 30 maio 2018.
Quanto ao segundo aspecto mencionado, do fornecimento de informa-

ções, há que se mencionar que a existência de órgãos supervisores faci-
lita o trabalho dos supervisores não governamentais de fazer com que
as informações cheguem aos atores executores pertinentes. Quando a
supervisão é feita não por aparelhos separados, mas sim pelos próprios
executores de cada parte da política – que, sendo complexa, pode envol-
ver inúmeras ações e medidas em várias áreas diferentes – pode ser difícil
determinar para quem se deve fornecer informações; por outro lado, em
casos em que há um ou alguns órgãos encarregados especificamente de
realizar a supervisão será naturalmente mais fácil precisar para onde se
deve enviar os dados e as reclamações referentes à política.
Ademais, deve-se lembrar que, na realidade, não obstante o que se con-

sidera ideal, é comum que os executores de uma política não sejam tão

receptivos a críticas e demais pontuações advindas da sociedade como se
gostaria. Desse modo, a existência de aparelhos administrativos específi-
cos para supervisão da execução de uma política pública se mostra ainda
mais essencial, pois as informações oficiais que deles emerge podem ser
as únicas que terão possibilidade real de afetar a forma como se vem con-
duzindo a referida execução.
Posto isso, passa-se então para o último dos três aspectos mencionados
referentes a essa fase acompanhamento, que é o de realização de corre-
ções em meio à execução de uma política pública.
Aqui, deve-se remeter novamente ao disposto nos modelos top-down

e bottom-up para se diferenciar os tipos de correção que se buscará
fazer. E, ao mencionar as diferenças entre eles e a influência que elas
têm em pesquisas sobre implementação, Leonardo Secchi acaba por
fornecer uma boa definição de como o acompanhamento se relaciona
com esses modelos.
Quanto ao modelo top-down, escreve o autor que se “dará atenção inicial

aos documentos que formalizam os detalhes da política pública [...], para
então verificar em campo as falhas” (SECCHI, 2010, p. 48) e, embora ele
se refira a um pesquisador, aqui acrescenta-se que essa metodologia se
estende também aos supervisores que seguem o referido modelo. Trata-
se, então, de tentativa de igualar a realidade à idealização presente nos
documentos formalizadores da política; assim, os atores supervisores só
irão averiguar se a execução está se excedendo ou está deficiente com
relação àquilo e recomendarão ajustes com aquele fim específico.
Já no modelo bottom-up, ocorrerá o contrário, partindo-se de uma “obser-

vação empírica de como a política pública vem sendo aplicada na prática,
das estratégias dos implementadores, das artimanhas dos policytakers,
dos problemas e obstáculos práticos, para então verificar ‘como a política
pública deveria ser’” (SECCHI, 2010, p. 49). Trata-se, neste caso, de tentati-
va de adequação da forma idealizada da política ao que vem ocorrendo de

fato na execução e de um subsequente ajuste dessa execução à política
reformada; destarte, os supervisores irão analisar se a política, da forma
como está definida em documentos, está adequada à realidade que se
verifica e oferecerão sugestões para adaptá-la com base nessa avaliação.
3. Obstáculos à execução de uma política pública
Ao se escrever, em um primeiro momento, sobre a necessidade de apoio

contínuo a uma política pública, uma das razões que se forneceu foi a de
que, frequentemente, só com este suporte é a execução de uma política
pública capaz de se estender até a uma conclusão bem-sucedida, devi-
do ao fato de que podem surgir inúmeras dificuldades em meio a este
processo. Destaca-se adiante alguns dos obstáculos mais prevalentes na
maioria das políticas públicas – afinal, são incontáveis os problemas que
podem surgir em cada caso específico de política.
Ademais, para fins didáticos, divide-se esses problemas em três dimen-

sões – institucional, organizacional e ambiental –, seguindo-se o modelo
elaborado por Dias e Matos (2012).
3.1. Obstáculos relativos à dimensão institucional
Os obstáculos de caráter institucional são aqueles intrínsecos aos pró-

prios atores da gestão da política pública, os executores e supervisores,
os aparelhos administrativos que eles compõem, bem como as definições
base da política pública implementada.
Em termos desse tipo de obstáculo, tem-se a falta de clareza na definição

de objetivos, metas e a forma como se pretende alcançá-los; que é um
problema que, se ainda permanece nesta etapa do ciclo de políticas pú-
blicas, com certeza já afligiu todas as fases anteriores também. Contudo,
tem maior impacto negativo neste momento de gestão da política, pois os

objetivos e as metas são os norteadores da execução, indicando aonde se
quer chegar e, se não bem definidos, certamente se chegará a uma con-
clusão diferente do que se espera ao final daquela execução.
Problema mais grave, no entanto, é o que os autores chamam de poten-

cial inadequação da teoria que informa a concepção de uma política, já
que atinge as bases iniciais da mesma. A título disto, poderia se imaginar,
por exemplo, o caso de uma política criada para combater um problema
ambiental que se estima que vá se agravar rapidamente, mas que, ao se
chegar na etapa de execução, descobre-se que na verdade o problema
tende a se solucionar por si próprio, devido à resiliência natural do meio
ambiente que foi subestimada. Vale ressaltar que, mesmo no caso ilustra-
do em que o problema era menos grave do que o estimado – em vez do
contrário, que seria pior –, a situação ainda é indesejável, já que a comple-
xa máquina do Estado foi movimentada e gastos foram realizados à toa.
Outro problema que se verifica é a diversidade – em termos profissionais,

de área de conhecimento – de atores no processo de execução. Embora
seja necessário, interessante e até inevitável a utilização de profissionais
de múltiplas áreas, é fato que, devido a suas origens diferenciadas, terão
eles níveis de experiência variados com relação às estratégias específicas
que se pretende executar. Assim, atores diferentes necessitarão de orien-
tação diferenciada, para preencher lacunas de conhecimento variadas, o
que dificulta a gestão conjunta deles – especialmente se houver uma di-
versidade muito grande de atores.
3.2. Obstáculos relativos à dimensão organizacional
Os problemas de execução que advêm da dimensão organizacional refe-

rem-se não aos atores executores e supervisores em si, mas a como são
coordenadas as ações deles, que, conjuntamente, devem contribuir para
aquele fim único da política pública implementada.

São várias as questões problemáticas que podem surgir em meio à exe-
cução da política, contudo, a maioria delas tem o mesmo tipo de impacto
negativo no processo, que se manifesta na forma de atrasos e um aumen-
to da ineficiência da execução.
Resistência às mudanças ou inovações por parte de burocratas, tarefas
que sejam distribuídas de modo excessivamente fragmentado entre di-
versos níveis hierárquicos, a existência de departamentos que sejam iso-
lados dos demais ou desarticulados da estrutura da política, e até a ausên-
cia de informações que sejam confiáveis e precisas são alguns exemplos
de obstáculos organizacionais ao bom andamento do processo de execu-
ção. Embora dificilmente irão parar o processo por completo ou desviá-lo
de seu caminho, eles ainda irão prejudicá-lo por introduzir uma medida
inesperada de morosidade.
Vale notar, ainda, que embora a lentidão da execução em si tenda a não
ser tão grave, a extensão da fase de execução por um maior tempo au-
menta a possibilidade de que surjam outros problemas mais impactantes
– como mencionado nas partes anteriores.
3.3. Obstáculos relativos à dimensão ambiental
A dimensão ambiental envolve os problemas referentes a onde se inse-

rem os atores do processo de execução e acompanhamento; relacionan-
do-se, assim, a fatores externos a estes ou mesmo à interação deles com
atores externos à execução propriamente dita.
Nesse sentido, ressaltam-se duas amplas questões: a dificuldade de par-
ticipação dos beneficiários de uma política e problemas advindos da dis-
tância entre tomadores de decisão e executores da política pública.
No primeiro caso, há um problema, pois há expectativa de que uma boa
política pública permita à sociedade que tenha alguma influência – ainda
que reduzida – no processo de execução ou que, ao menos, possa parti-
cipar através do acompanhamento do que ocorre por meio de obtenção
de informações oficiais sobre o andamento do processo e da expressão
posterior para o Estado de insatisfação, se for o caso.

Quanto à segunda questão, da distância entre tomadores de decisão e
os executores da política, trata-se de tudo aquilo que já foi levantado an-
teriormente quando se mencionou os modelos top-down e bottom-up e
as dificuldades da relação entre o nível exclusivamente político e aqueles
mais técnicos.

Considerando-se o que foi visto nesta leitura fundamental, reflita so-
bre as políticas públicas que você conhece para definir quais e que
tipo de obstáculos – institucionais, organizacionais ou ambientais –
elas tiveram que enfrentar durante o processo de execução.
• Sem que haja apoio político, social, financeiro e de outros cunhos

contínuo, dificilmente se estenderá a execução de uma política
pública até uma conclusão bem-sucedida; especialmente em casos
de processos de execução que se estendem por um longo período
de tempo. Esse apoio contínuo permite que uma política talvez pos-
sa ser ajustada em meio à sua execução, em vez de extinta.
• O acompanhamento da execução de uma política pública envolve
três elementos: a supervisão propriamente dita, o fornecimento de
informações e a sugestão de ajustes visando a correção ou o apri-
moramento de como se executa as disposições da política.
• O acompanhamento do processo de execução pode ser realizado por
órgãos estatais encarregados especificamente de fazer supervisão
ou pela própria sociedade em geral – e, idealmente, será realizado
por ambos, conjuntamente. No segundo caso, ressalta-se a impor-
tância das ONGs, que têm maior facilidade para acompanhar o
desenvolvimento das políticas públicas do que cidadãos individuais.
• São vários os possíveis obstáculos à execução de uma política
pública, podendo ser eles de cunho institucional, organizacional ou
ambiental.

Glossário
• Burocracia: na conotação que aqui se utiliza, de Max Weber, é o

termo usado para se referir ao corpo de funcionários públicos – os
chamados burocratas.
TEMA 06
1. De acordo com as ideias do modelo top-down, os atores
que supervisionam o processo de execução de uma políti-
ca pública devem:
a) Partir de uma observação teórica do processo de exe-
cução para verificar quais os problemas que surgiram
durante esse processo e, então, sugerir correções que
irão aprimorá-lo.
b) Partir de uma observação empírica do processo de exe-
irão aprimorá-lo.
c) Partir de uma observação empírica do processo de exe-
irão aproximá-lo da intenção original da política pública.
d) Partir do disposto nos documentos formais da políti-
ca pública para verificar quais as falhas que surgiram
durante o processo de execução e, então, sugerir cor-
reções que irão aproximá-lo da intenção original da po-
lítica pública.
e) Partir do disposto nos documentos formais da política
pública para verificar quais as falhas que surgiram du-
rante o processo de execução e, então, sugerir corre-
ções que irão aprimorá-lo.

2. “Pode haver uma ‘erosão de ânimos’ com relação a uma
política pública ao longo dos anos PORQUE, entre outras
razões, o problema que a política tenta resolver pode se
tornar menos visível com o passar do tempo, fazendo com
que a sociedade possa ter um olhar menos favorável para
os gastos que continua a se fazer com a política”.
fica a primeira.
c) A primeira afirmação é verdadeira, mas a segunda é
falsa.
verdadeira.
3. Considerando-se os obstáculos à execução de uma políti-
ca pública e suas dimensões, identifique se são (V) verda-
deiras ou (F) falsas as afirmativas abaixo.
( ) A diversidade profissional dos atores envolvidos na
execução não é problemática, sendo, inclusive, interessan-
te que haja tantos tipos de atores envolvidos na execução
quanto possível.
( ) A inadequação na teoria que informa a concepção da

política é um problema grave, pois afeta as bases de uma
política pública.
( ) A dificuldade de participação dos beneficiários da polí-

tica é um dos maiores obstáculos à execução, já que pode
impedir que ela proceda.

( ) A resistência a mudanças ou inovações por parte dos
burocratas é um obstáculo comum, devido ao caráter de
neutralidade dos burocratas, que faz com que eles fre-
quentemente se oponham igualmente a qualquer tipo de
mudanças.
Assinale a alternativa que apresenta a sequência CORRETA,

respectivamente.
a) V – F – V – V.
b) V – V – F – F.
c) V – F – V – F.
d) F – V – F – V.
e) F – V – F – F.
BRASIL. Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União. Avaliação
da Execução de Programas de Governo. Disponível em: <http://www.cgu.gov.br/
assuntos/auditoria-e-fiscalizacao/avaliacao-de-programas-de-governo>. Acesso em:
30 maio 2018.
ciencia política. 3. ed. Madri: Tecnos, 2008.
SANTOS, Flavio et al. O orçamento-programa e a execução das políticas públicas.
Revista do Serviço Público, Brasília, v. 68, n. 1, p. 191-212, 2016. Disponível em:
<https://revista.enap.gov.br/index.php/RSP/article/view/1038/798>. Acesso em: 30
maio 2018.

WEBER, Max. Ensaios de Sociologia. 5. ed. Rio de Janeiro: Guanabara, 1982.
A noção de uma “observação teórica” na primeira alternativa é sim-
plesmente ilógica, portanto, incorreta. Já a partida de uma observa-
ção empírica e a ideia de aprimoramento da execução da política – ao
invés de mero ajuste corretivo – referem-se aos conceitos do modelo
bottom-up e não do top-down. Assim, só resta a alternativa correta.
Ambas as afirmações são verdadeiras, pois, de fato, com o passar
dos anos pode haver um desgaste da imagem da política pública com
relação à sociedade por diversas razões; sendo uma delas a contida
na segunda afirmação, que menciona que a redução da visibilidade
do problema pode fazer com que a sociedade não tenha mais tanto
interesse em manter a política devido à preocupação reduzida que
se tem com o problema. Vale ressaltar que aqui se fala da percepção
de uma política pública frente à sociedade, não de julgamento pro-
priamente dito de sua utilidade.
A primeira afirmativa é falsa, pois a diversidade profissional, ainda
que seja necessária para a execução de uma política, constitui sim
um problema, já que profissionais de áreas diferentes requerem
orientações diferenciadas, o que inevitavelmente torna mais difícil
a gestão da política conforme essa variedade de atores aumenta.
A terceira afirmativa é falsa pois, embora a participação dos referidos

beneficiários seja desejável para a boa execução de uma política, a
dificuldade em se realizar essa participação não impede a execução
da política. Já a quarta afirmativa é falsa devido ao fato de que a ten-
dência de neutralidade dos burocratas é, ao contrário, um motivo
pelo qual é incomum que eles resistam a mudanças ou inovações; a
estabilidade que eles providenciam, aliás, refere-se à noção de que
eles devem continuar a realizar suas funções independentemente de
mudanças no governo, mas só até o ponto em que sejam ordenados
a cessar aquelas funções e se empenhar em outra. Assim, resta só
uma afirmativa verdadeira, que é a segunda.

TEMA 07
AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Objetivos
• Aprender quais são as várias formas de avaliação de

políticas públicas que existem, bem como qual é a
finalidade e como se insere cada uma delas no ciclo
de políticas públicas.
• Tomar conhecimento de quais critérios, indicadores

e padrões são utilizados para avaliar uma política
pública, quer seja em termos de seu processo de ela-
boração, execução ou resultados.
• Compreender quais tipos de dificuldades podem

surgir em meio à avaliação de políticas públicas,
incluindo obstáculos que possam atrasar, interrom-
per ou até modificar negativamente os resultados
desse processo.

Introdução
Nesta aula, você estudará o tema de avaliação de políticas públicas.

Embora seja trabalhado aqui, em aula própria, ele na verdade também
foi visto parcialmente em aulas anteriores, com menções à avaliação de
políticas quando se falou de formulação de políticas públicas, da tomada
de decisão e da implementação e gestão das políticas.
Destarte, logo se faz evidente que o tema é mais amplo do que de início
pode se imaginar, visto que há uma série de avaliações que são realizadas
em várias fases do ciclo de políticas públicas.
Contudo, ainda que se vá mencionar as demais avaliações, neste momen-

to se irá focar nas avaliações posteriores e concomitantes à execução da
política pública; não só por serem ambas capazes de extinguir a política,
iniciando o fechamento do referido ciclo, mas principalmente porque elas
se confundem de certa maneira.
Assim, serão analisadas de modo aprofundado as avaliações para que se

aprenda sobre os critérios, indicadores e padrões que elas devem levar
em consideração para produzir resultados adequados, sobre a classifica-
ção de avaliações – que não se limita à referida classificação de momen-
tos de avaliação – e sobre as dificuldades que afligem os processos de
avaliação, que, assim como no caso das demais etapas do ciclo de políti-
cas públicas, não são poucas.
1. Classificação das avaliações de políticas públicas
Dificilmente será uma política pública – qualquer que seja ela – avaliada
uma só vez em meio ao ciclo de políticas públicas. Como se viu em aulas
anteriores, há vários momentos nas diversas etapas que compõem o re-
ferido ciclo em que é avaliada e reavaliada a política, esteja ainda em fase
de elaboração ou até já implementada e em execução.

Faz-se evidente, portanto, o fato de que, apesar de haver etapa pró-
pria denominada de “avaliação”, não é este o único momento em que
isso ocorre. Mas não há que se estranhar esse fenômeno, pois logo no
início do estudo do ciclo de políticas públicas já foi apontado que este
é um processo mais teórico do que algo que será aplicado de modo
exato na prática.
ASSIMILE
Vale lembrar que, como se viu em aulas anteriores, a avalia-
ção não é a única etapa que se insere parcialmente em ou-
tras. Por exemplo, a formulação da política também se repe-
te em diversos momentos posteriores à etapa que carrega o
nome de “formulação”, quer seja na forma de reformulação
da alternativa de política durante a tomada de decisão ou
mesmo durante a execução, a título de adequar a política à
realidade do que ocorre após serem implementadas de fato
as suas disposições.
Dada a existência de diversos tipos de avaliação, cabe então elucidação

sobre as características de cada um. Para tanto, parte-se da tipologia de
Llaneza e Guerrero, que dividem as avaliações segundo: quem realiza a
avaliação, sua função, seu conteúdo e a perspectiva temporal referente a
ela (LLANEZA & GUERRERO, 2000).
1.1. Classificação quanto aos atores que realizam a avaliação
Como se viu nas aulas sobre a implementação e execução de políticas pú-

blicas, pode ou não haver órgão específico encarregado de acompanhar e
realizar a supervisão da implementação e execução de uma política. Essa
tarefa de supervisionar a política, realizada por entidades à parte dos exe-
cutores propriamente ditos, é em si uma das formas de avaliação.

A referida avaliação é considerada como “externa”, quando realizada por
atores que não participaram da implementação ou execução da política
pública. Trata-se de um ou mais atores avaliando o nível de sucesso e fra-
casso de outros.
Logo de início percebe-se algumas vantagens desse tipo de avaliação,

pois confere naturalmente uma qualidade mais objetiva ao processo, já
que indivíduos não são encarregados de se autoavaliar – como ocorre no
outro caso, que se verá adiante – e, portanto, presume-se menor a proba-
bilidade de interferência de interesses privados, como os dos implemen-
tadores e executores da política, que evidentemente têm interesse em
obter uma boa avaliação de seu trabalho.
Ademais, a avaliação externa, realizada por atores terceiros, tem também

vantagem em um sentido organizacional, pois presume-se que esses ava-
liadores dedicados possam mais facilmente manter, classificar, sumari-
zar, traduzir e organizar de outras formas as informações pertinentes ao
seu trabalho específico de avaliação.
Espera-se que isso ocorra especialmente nos casos de avaliadores que

já estão encarregados da tarefa em meio a execução da política, já que
podem coletar dados conforme eles surgem – ao contrário de avaliadores
chamados para avaliar uma política após seu encerramento, que não po-
dem contar com muito além dos dados providenciados pelos atores que
a executaram.
Como se mencionou, contudo, não são todos os casos em que a avaliação

será realizada por atores externos, pois é possível que haja avaliação in-
terna. Esse tipo de avaliação é frequentemente chamado de “autoavalia-
ção”, mas julga-se imprudente o uso amplo desse termo devido ao fato de
que autores como Deubel estendem o âmbito da avaliação interna para
incluir não só os executores e implementadores de uma política, mas tam-
bém os beneficiários da mesma (DEUBEL, 2006).

A avaliação interna tende a ser afligida por uma maior subjetividade, pois,
ao se autoavaliarem, os executores e implementadores tendem a ser
mais lenientes com relação a seus próprios erros – ou não os enxergam.
Ao serem avaliados pelos beneficiários da política, haverá provavelmente
menos atenção a detalhes técnicos e mais aos impactos facilmente per-
ceptíveis a cada um daqueles beneficiários – afinal, dificilmente serão eles
atores especializados nas áreas de que trata a política, como é o caso dos
avaliadores externos e dos próprios executores e implementadores.
No entanto, há vantagens também nessa avaliação interna. É um proces-

so menos dispendioso e mais conveniente do que a avaliação externa, já
que se aproveitam os atores implementadores e executores dos dados
que obtiveram naturalmente no decorrer de seu trabalho anterior; ou uti-
lizam-se dos beneficiários da política que serão meramente consultados
por serem interessados, não contratados formalmente pela administra-
ção pública.
Por fim, Deubel traz ainda uma outra possibilidade que outros autores
não reconhecem – mas não necessariamente rejeitam –, que é a de haver
uma avaliação mista, em que atores externos e internos a realizem con-
juntamente e ao final tentem chegar a um consenso com relação às suas
divergências.
1.2. Classificação quanto à função da avaliação
O próximo aspecto da tipologia de Llaneza e Guerrero é referente à fun-

ção da avaliação de uma política pública. Escrevem os autores que, nes-
se sentido, podem haver “avaliações formativas” e “avaliações somativas”
(LLANEZA & GUERRERO, 2000).
As avaliações formativas são aquelas cujo objetivo é o de aprimorar, ajus-

tar ou corrigir a política através das informações obtidas em meio ao pro-
cesso avaliativo. Um exemplo claro desse tipo de avaliação se verifica no
que se estudou em aulas anteriores sobre a supervisão do processo de

implementação ou execução de uma política. De acordo com a filosofia do
modelo bottom-up, poderá ser ajustada a política posteriormente à toma-
da de decisão através das sugestões que emergem do acompanhamen-
to da implementação e execução. Já no disposto no modelo top-down1,
poderá ainda haver ajuste corretivo da implementação ou execução da
política se verificado em âmbito de acompanhamento que o que se está
realizando diverge da intenção original dos formuladores da política.
Vale notar que avaliações desse tipo podem ocorrer desde a etapa de
formulação das alternativas até a execução da política e, inclusive, após
a conclusão dessa execução, mas anteriormente à sua extinção formal,
em momento em que se decide entre a continuidade da política pública,
continuidade com reestruturação marginal de seus aspectos práticos –
que é quando caberão as avaliações formativas – ou extinção da política
(SECCHI, 2010).
As avaliações somativas, por sua vez, são as que têm a função de fornecer
informações que serão utilizadas para que se decida se deve ou não ha-
ver a referida continuidade da política pública. Evidentemente, esse tipo
de avaliação só poderá ocorrer após acontecer a implementação de uma
política; contudo, não se limita ao momento mencionado após a conclu-
são da execução, já que é possível que uma avaliação, durante um proces-
so de execução, encontre tantos problemas que seja incitada a extinção
precoce daquela política pública.
1.3. Classificação quanto ao conteúdo da avaliação
Segundo o seu conteúdo, as avaliações podem ser classificadas de diversas

formas. Llaneza e Guerrero as dividem em: avaliações conceituais, de pro-
cesso de implementação e gestão e de resultados e impactos (LLANEZA &
GUERRERO, 2000). Deubel as classifica em avaliações em nível de: meios,
1
Lembrando: de acordo o modelo top-down, as políticas públicas devem ser implementadas e executadas da forma exata
como foram definidas; enquanto no modelo bottom-up podem haver, em âmbito de implementação e execução, alterações
além das meramente corretivas, com o fim de aprimoração da política pública e adequação aos novos problemas que
surgem em meio àquelas etapas.

resultados, impactos, eficiência e satisfação (DEUBEL, 2006). E Fernández
as separa em avaliações: do conceito e esquema da política, da imple-
mentação da política, da eficácia ou impacto da política e da eficiência da
política (FERNÁNDEZ, 2008).
Opta-se, aqui, pelo uso da primeira tipologia. A segunda peca por não
incluir a possibilidade da análise conceitual da política e por separar a
avaliação da satisfação dos beneficiários da política dos seus resultados.
As políticas públicas são criadas para resolver problemas de relevância
pública, cujo caráter público com frequência emerge exatamente da insa-
tisfação geral da população com relação àquele problema. Assim, ainda
que os objetivos listados sejam outros, o fim último da maioria das polí-
ticas, na verdade, é o de satisfazer a população e, portanto, avaliar esse
fator de modo separado dos resultados parece ser imprudente – se não
for até inviável.
Já a terceira, embora seja parecida com a primeira, separa a avaliação

da eficácia e da eficiência da política e, embora sejam análises, de fato,
diferentes, dificilmente serão trabalhadas em avaliações completamente
separadas na prática. Portanto, prefere-se agrupá-las da forma como foi
feita na primeira tipologia.
Posto isto, passa-se então para a explicação de cada um dos três tipos da
tipologia de Llaneza e Guerrero. A avaliação conceitual é aquela que ana-
lisa as bases da política pública, incluindo a definição de seus objetivos,
os diagnósticos socioeconômicos em que foi baseada, a correlação do
que foi proposto com o problema que se pretendeu resolver, a lógica das
ações e medidas envolvidas e até a relação daquela política com outras.
Portanto, uma política considerada como ruim após uma avaliação con-
ceitual é uma que não deveria sequer ser ou ter sido implementada ou,
pelo menos, não sem que fossem realizadas alterações consideráveis; já
que contém erros graves de fundamentação, como a falta de lógica do
conjunto de ações realizadas, que podem sequer agir de fato sobre o pro-
blema que se diz tentar resolver.

A avaliação do processo de implementação e gestão é aquela que fre-
quentemente ocorre ao mesmo tempo que ele, a que na aula sobre ges-
tão das políticas públicas se referiu como acompanhamento e supervisão
da execução. É a avaliação da aplicação prática do disposto nos docu-
mentos formais da política, que analisa se aquilo está sendo executado
da forma prevista e se a execução disso parece caminhar para o fim que
se espera. Como se mencionou, pode se dar de modo contemporâneo ao
processo que avalia, mas acrescenta-se que – como se verá em seguida –,
pode também ocorrer após a conclusão da execução, para analisar o que
foi feito no passado.
Por fim, a avaliação de resultados e impactos é aquela que, a título de
resultados, averigua a eficácia e eficiência – cuja distinção precisa será
trabalhada mais à frente – da política pública, bem como a satisfação dos
beneficiários da política e, a título de impactos, julga que efeitos teve a
política de modo geral, incluindo-se não só efeitos positivos, mas também
negativos e os impactos que ela surtiu com relação a indivíduos terceiros
– não objetos propriamente ditos da política – e até outras políticas. Vale
adiantar aqui que – como se verá mais à frente, em maiores detalhes,
quando se falar de critérios de avaliação – a eficácia é a medida de realiza-
ção dos objetivos da política e a eficiência é o resultado do sopesamento
entre custos e benefícios dela.
PARA SABER MAIS

Se você tiver interesse, pode ler sobre outra classificação de
avaliações, sobre os tipos de uso das mesmas, presente no
artigo “A política da avaliação de políticas públicas” (FARIA,
2005), em que se divide o uso de avaliações em “instrumen-
tal”, “conceitual”, “como instrumento de persuasão” e “para
‘esclarecimento’”. É uma tipologia interessante, mas que se
julga menos didática, devido, entre outros problemas, à falta
de clareza de distinção entre cada um dos tipos.

1.4. Classificação quanto à perspectiva temporal da avaliação
A classificação das avaliações segundo a perspectiva temporal é a mais

simples das quatro e até já se viu a maioria dos conceitos envolvidos ao
longo da explicação das demais classificações, pois é inevitável mencionar
esse caráter temporal.
Llaneza e Guerrero dividem as avaliações em ex ante, intermedia e ex post

(LLANEZA & GUERRERO, 2000); Secchi, apesar de utilizar essencialmente
a mesma classificação, prefere chamar a avaliação intermedia de in itinere
(SECCHI, 2010) e Deubel a denomina de avaliação concomitante (DEUBEL,
2006). A diferença, vale ressaltar, é meramente estilística.
As avaliações ex ante são aquelas que ocorrem antes da implementação

de uma política pública – ou seja, durante as etapas de formulação e to-
mada de decisão – e que, portanto, serão sempre conceituais.
Já as in itinere são as avaliações que se dão em meio aos processos de

implementação e execução da política – ou seja, durante a etapa de im-
plementação do ciclo de políticas públicas, que abrange a implementação
em sentido estrito, a execução e o acompanhamento. Dado o momento
em que ocorrem, poderão ser conceituais, mas mais frequentemente se-
rão de processo de implementação e gestão. Ademais, pode-se conside-
rar até que possam ser avaliações de resultados e impactos, contudo, só
parciais, analisando-se os impactos conforme eles se manifestam, já que
naquele momento a política ainda não chegou à sua conclusão.
Por fim, as avaliações ex post são aquelas que ocorrem em momento pos-
terior ao processo de execução de uma política pública e, destarte, pode-
rão elas analisar qualquer tipo de conteúdo, pois a política já chegou à sua
conclusão formal.

PARA SABER MAIS
Se você tiver interesse em saber mais sobre as avaliações ex
ante, pode conferir o guia prático de análise ex ante elabo-
rado pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (CASA
CIVIL DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, 2018), que cobre te-
mas como a avaliação de estratégias de implementação de
políticas econômicas e a avaliação do retorno econômico e
social dessas políticas.
2. Considerações de uma avaliação de políticas

públicas
Para que se produza um julgamento adequado ao final do processo, as

avaliações de políticas públicas baseiam-se na análise e comparação de
certos critérios, indicadores e padrões.
Secchi elabora uma boa esquematização desses fatores e, assim, prosse-

gue-se com base nessa formatação contida em sua obra (SECCHI, 2010).
2.1. Indicadores
Vallès define os indicadores como sendo “o que se mede”2 (VALLÈS, 2008,

p. 407) e Secchi afirma que essas medidas têm a função de operacionali-
zar os critérios (SECCHI, 2010), já que providenciam os dados que serão
julgados de acordo com a lógica de cada um dos critérios. Ambos os auto-
res também se referem à classificação dos indicadores em: inputs, outputs
e outcomes (VALLÈS, 2008 e SECCHI, 2010).
A expressão outcomes pode ser traduzida do inglês para o português como

“resultados”, mas inputs e outputs não têm equivalentes precisos. A ideia
2
Parafraseado do original: “¿qué hemos de medir?”.

de input é a de se inserir algo, de gastos, de utilização de recursos, de in-
vestimento e output é a noção do que é produzido, gerado ou ocasionado
em razão dos inputs.
É importante que haja distinção clara entre outputs e outcomes, pois a per-
cepção dessa diferença é essencial para uma avaliação de políticas públi-
cas de sucesso. Enquanto os outputs se percebem da mera verificação de
fatos, os outcomes carregam certo peso valorativo e só fazem sentido no
contexto da política.
Por exemplo, ao se considerar um caso em que é investido um valor “X”
de reais (input) e com isso se constrói novas escolas (output), não se sabe
que tipo de resultado foi obtido até que seja analisada a política pública
referente ao caso. Afinal, se o objetivo da política era o de melhorar o ní-
vel de educação da região com relação a outras áreas do país e ainda não
se verifica grande melhoria após as escolas serem construídas – por falta
de professores, baixa qualificação dos profissionais, elevado número de
alunos por sala de aula ou quaisquer outros motivos –, então os resulta-
dos (outcomes) serão certamente considerados ruins, mesmo que tenham
sido construídas até mais escolas do que se pretendia (output elevado).
2.2. Critérios
De acordo com o tipo de política pública a ser avaliada, poderão ser le-
vados em conta mais ou menos critérios, mas fato é que alguns desses
são considerados, se não universais, então, pelo menos, muito comuns às
mais variadas avaliações que se faz. Todavia, deve-se ressaltar que até em
casos em que se consideram os mesmos critérios, ainda poderão haver
grandes diferenças em termos de avaliação, já que os avaliadores podem
também atribuir pesos maiores ou menores a cada um eles.
Posto isto, passa-se então para o detalhamento de cada um dos mais co-
muns critérios utilizados em avaliações de políticas públicas, que, segun-
do Secchi, são os de: economicidade, eficiência econômica, eficiência ad-
ministrativa, eficácia e equidade (SECCHI, 2010).

A economicidade, embora refira-se unicamente aos inputs, sem compa-
rá-los com outputs ou outcomes, não se limita à pura aferição deles. A
ideia desse critério é de oferecer um olhar crítico para os inputs, para, por
exemplo, julgar se uma política pública utilizou um pequeno, médio ou
elevado número de recursos. Essa consideração é feita de modo isolado,
sem se perquirir quanto à necessidade e pertinência desse nível de utili-
zação para a política.
Já o critério da eficiência econômica trata do sopesamento entre inputs e
outputs, para analisar objetivamente a proporcionalidade entre o que se
investiu e o que se produziu. Vale ressaltar que aqui também ainda não se
trata de averiguação quanto ao sucesso da política pública, pois é possível
que, mesmo com um grande investimento que gerou baixa produtivida-
de, a política ainda tenha atingido seus objetivos.
A eficiência administrativa, por sua vez, é o critério que determina a aná-
lise do que foi feito e como foi feito, com relação ao que estava prescrito
pela política pública. Se tudo correu como o esperado, sem a necessida-
de de se realizar grandes ajustes, então a política é considerada como
eficiente em termos administrativos; o que é desejável, mas, vale notar,
pode ocorrer até em uma política pública que fracasse em todos os ou-
tros aspectos.
O critério da eficácia, evidentemente, tende a ser o mais importante, já
que se refere ao nível de cumprimento dos objetivos da política pública.
Há que se apontar, contudo, que em certos casos ele pode ter peso re-
lativamente próximo ao de outros critérios, como em situação em que
o Estado tem poucos recursos disponíveis. Neste caso específico, a uti-
lização excessiva de recursos por uma política provavelmente implicará
a não implementação de outras políticas; assim, pode haver preferência
pelo alcance parcial de objetivos, se verificado que o atingimento total de-
les elevaria demasiadamente os gastos com a política.
Por fim, de acordo com o critério da equidade se avalia a “homogenei-
dade de distribuição de benefícios (ou punições) entre os destinatários
de uma política pública” (SECCHI, 2010, p. 50). Assim, uma política que
pretenda, por exemplo, conferir subsídios a agricultores que produzam

cana-de-açúcar de modo geral, mas que só distribui esses benefícios, de
fato, entre grandes agricultores, à exclusão dos menores, será considera-
da deficiente nesse fator de equidade.
2.3. Padrões
O que Secchi chama de “padrões” ou “parâmetros” (ibidem), Vallès deno-

mina de “valores” (VALLÈS, 2008). Independentemente do nome que se
prefira adotar, eles constituem as referências com que são, através do
filtro dos critérios, comparadas aos indicadores.
São, portanto, dados, medidas, metas, valores e definições originados dos
ideais daquela política pública avaliada, bem como de outras fontes, para
além dela. E, em relação a essas variadas fontes, agrupam-se em três prin-
cipais tipos de padrões: absolutos, históricos e normativos (SECCHI, 2010).
Padrões absolutos são as metas estabelecidas no âmbito da própria polí-
tica pública avaliada, já definidas desde a etapa de formulação, com base
nas pesquisas e expectativas que se tinha naquele momento.
Já os padrões históricos são, como o nome sugere, aqueles parâmetros
referentes a fatos passados, como dados sobre o sucesso ou fracasso
de políticas que previamente tentaram combater o mesmo problema ou
problema similar. Se a administração de um município, por exemplo, con-
seguiu reduzir significativamente o nível de criminalidade naquela área,
então os dados precisos sobre esse caso podem servir como referência
para a atuação em outro município de tamanho e população similares
que também pretende combater o problema da criminalidade através da
implementação de uma política pública voltada para esse fim.
Os padrões normativos, finalmente, são metas baseadas em definições

ideais. Constituem padrões desse tipo desde níveis ótimos de proteção
ambiental obtidos através de pesquisa – como nível de qualidade ótima
do ar ou nível de poluição baixo considerado adequado para um rio – até
noções mais genéricas, como a de que não deve haver novas incidências
de doenças consideradas como erradicadas ou miséria a ponto de que
pessoas morram por inanição.

LINK
Se você tiver interesse, pode conferir no link a seguir um
trabalho elaborado sob a coordenação do núcleo de estudos
e pesquisas da consultoria legislativa do Senado Federal,
que propôs uma abordagem, voltada especificamente para
o Senado, de como realizar a avaliação de políticas públicas.
FREITAS, Igor V. B. de et al. Avaliação de políticas públicas no
Senado Federal: proposta de abordagem. Brasília: Senado
Federal, 2013. Disponível em: <https://www12.senado.leg.br/
publicacoes/estudos-legislativos/tipos-de-estudos/outras-
publicacoes/avppsf/avaliacao-de-politicas-publicas-no-
senado-federal-1>. Acesso em: 06 jun. 2018.
3. Obstáculos A uma avaliação de políticas públicas
Ainda que, a título de avaliação, sejam analisadas, entre outros fatores, as

dificuldades que as políticas públicas têm ou tiveram em vários momen-
tos, não deixam os processos de avaliação de ter seus próprios proble-
mas também.
Logo de início, da necessidade de manter e obter dados atualizados com
relação às políticas públicas, que é uma tarefa que demanda grandes esfor-
ços, já se extrai que podem haver problemas em termos de falta de dados
para a avaliação ou de presença de dados incompletos, desatualizados ou
até mesmo errôneos; o que evidentemente poderá constituir um obstáculo
tamanho que seja capaz de impedir a realização da tarefa de avaliação.
Ademais, a essa consideração acrescenta-se o que já muito se escreveu
nesta aula e em aulas anteriores sobre as desvantagens de uma política
que não encarrega nenhum órgão específico de realizar a supervisão do
que se executa, pois é naturalmente mais problemática a manutenção
de dados pelos próprios executores que já se encontram ocupados com
as diversas tarefas envolvidas na execução da política e que, dada a sua

responsabilidade referente à realização da política, podem ter interesse
em omitir ou até alterar certos dados que possam lhes prejudicar, se ex-
postos em âmbito de avaliação.
Outro problema que muito se mencionou em referência às etapas anterio-
res e que continua a surtir efeitos até nesta de avaliação é o da definição
não clara dos objetivos de uma política pública. Neste caso específico da
avaliação, é importante que esses objetivos estejam bem definidos, pois
do contrário difícil será o julgamento quanto a se foram atingidos ou não,
já que se acrescentará uma maior subjetividade ao processo, decorrente
da necessidade de se fazer interpretação dos objetivos para entendê-los.
Outro obstáculo à avaliação é o da multicausalidade (SECCHI, 2010), que se
constitui em um problema duplo. Primeiro, por retratar uma dificuldade
natural em se determinar a causalidade de efeitos que se percebe; afinal,
embora uma política possa tentar combater um problema, em verdade
podem fatores externos a ela contribuir de modo mais significativo para a
solução dele – fatores, estes, que podem passar despercebidos. Segundo,
por poderem ser, talvez, tão dificilmente perceptíveis aqueles fatores ex-
ternos que pode haver presunção inquestionada de que tenha sido a po-
lítica pública a responsável por solucionar inteiramente o problema.
EXEMPLIFICANDO
Exemplos clássicos de avaliações de políticas públicas em
que é difícil determinar a referida causalidade são os casos
das mais variadas políticas econômicas, pois, no atual mundo
globalizado e de capital financeiro pouco regulado, é muito
difícil precisar as causas exatas das mudanças na economia
interna de um país, já que existem inúmeros fatores inter-
nacionais que a influenciam e o fazem de modo constante
e rápido. Assim, frequentemente, tudo que podem fazer os
economistas que tentem avaliar uma política econômica é
estimar em que medida fatores externos foram os responsá-
veis pelos efeitos que surgiram, mas não afirmar como fato
essa causalidade estimada.

Do problema da resistência à supervisão da execução por terceiros – ou
seja, não os próprios executores – mencionado na aula sobre gestão de
políticas públicas, extrai-se o problema mais geral da resistência dos ava-
liados à avaliação. Vale ressaltar que ele pode se manifestar não só na for-
ma de executores que resistem à avaliação de outros atores – que pode
se dar durante a execução, como no caso mencionado de supervisão ou
após a sua conclusão –, mas também de funcionários que resistem à ava-
liação interna, considerada como um exercício invasivo (SECCHI, 2010).
Ainda, outros obstáculos que podem surgir em meio à avaliação são refe-
rentes aos próprios resultados produzidos. Primeiramente, há o proble-
ma com relação à produção desses resultados, já que em certos casos os
efeitos das políticas públicas só irão se manifestar após passado um perí-
odo de maturação (ibidem). Assim, pode-se acabar avaliando uma política
como fracassada, mas que, no futuro, perceba-se que, em verdade, teve
sucesso. Exemplo disto é o de políticas que lidem com a educação infan-
til, pois não se farão imediatamente aparentes a maioria dos efeitos da
mesma, mas somente quando os indivíduos objetos da política atingirem
a fase da adolescência ou adulta, anos após aquela implementação.
Segundo, há a dificuldade da própria apresentação daqueles resultados

produzidos pela avaliação, pois, ainda que sejam corretos, podem ser
apresentados com erros ou de modo confuso ou não suficientemente
impactante. Pode-se passar a impressão, por exemplo, de que uma po-
lítica completamente ineficaz contenha só alguns erros que podem ser
corrigidos e, então, ser mantida a política; ou – em caso talvez pior –, os
problemas de uma boa política podem ser excessivamente ressaltados e,
assim, ela poderá ser extinta quando, em verdade, deveria ser meramen-
te ajustada.
Por fim, destaca-se o fato de que “a avaliação continua sendo, antes de

tudo, um processo político, o que significa dizer que a avaliação não está
isenta de discussões sobre seus resultados entre concepções divergentes”
(DIAS & MATOS, 2012, p. 89), para ressaltar que a avaliação está, como a

maior parte dos aspectos das políticas públicas, sujeita à manipulação po-
lítica, que pode não só agir diretamente tentando alterar os seus resulta-
dos, como também mais indiretamente, ao utilizá-los para fundamentar
posições políticas variadas, dependendo da interpretação socioeconômi-
ca que se dá a eles na arena da política e da mídia.

Para fins de reflexão, tente avaliar uma política pública concluída ou
em processo de execução segundo os critérios listados nesta leitura
fundamental – economicidade, eficácia, equidade etc. – e de acor-
do com as informações disponíveis para a sociedade sobre a política
escolhida.
• As avaliações de políticas públicas podem ser feitas pelos próprios

implementadores e executores, bem como pelos seus beneficiários
ou por atores terceiros encarregados de realizar essa tarefa.
• As avaliações podem servir para aprimorar a política ou para for-

necer informações que servirão para se deliberar quanto à sua
continuidade, continuidade com reformas ou extinção.
• Avaliações podem analisar a fundamentação conceitual de uma

política, sua implementação e gestão ou seus resultados e impactos
e pode também ocorrer antes, durante ou após a etapa de imple-
mentação da mesma.
• Utilizam-se, nas avaliações, de dados tomados como indicadores

para, através de múltiplos critérios, compará-los com referências
estabelecidas na formulação da política, tiradas de experiências
passadas ou de definições ideais.

• Vários obstáculos podem prejudicar as avaliações, como dificulda-
des com: obtenção e manutenção de dados atualizados e corretos;
interpretação de objetivos mal definidos; problemas oriundos de
multicausalidade; resistência de avaliados à avaliação; apresentação
inadequada dos resultados da avaliação; avaliação de resultados
que demandam tempo de maturação; atores com interesses polí-
ticos ou privados que tentam interferir nos resultados da avaliação
ou interpretá-los de modo diferente da intenção dos avaliadores.
Glossário
• Input: expressão em inglês sem tradução literal para o português

que se refere à entrada ou inserção de algo em um sistema.
• Output: expressão em inglês sem tradução literal para o portu-

guês que se refere à saída, em sentido de produção, de algo de um
sistema.
• Outcome: expressão em inglês que pode ser traduzida como “re-

sultado” ou “consequência”.
TEMA 07
1. De acordo com o material, a diferença entre os resultados
e os impactos de uma política pública é que:
a) Os impactos podem ser positivos ou negativos, enquan-
to os resultados são positivos.
b) Os impactos referem-se às consequências separadas
da política pública para cada indivíduo ou grupo de in-
divíduos, já os resultados referem-se às consequências
gerais da política.

c) Os impactos são indicadores de uma política e os resul-
tados são padrões de referência.
d) Os impactos são as consequências de todas as ações
envolvidas na política pública, já os resultados são os
efeitos produzidos com relação ao que se pretendia re-
alizar com a política, tendo, assim, maior foco e cunho
mais valorativo.
e) Os resultados são as consequências de todas as ações
envolvidas na política pública, já os impactos são os
efeitos produzidos com relação ao que se pretendia re-
alizar com a política, tendo, assim, maior foco e cunho
mais valorativo.
2. “Tem bom nível de eficiência administrativa aquela política
pública cuja implementação e execução se desenvolvem
conforme planejado PORQUE a eficiência administrativa
contribui para que uma política seja eficaz. ”
Analisando as afirmações acima, conclui-se que:
fica a primeira.
verdadeira.
3. De acordo com o material estudado, podem ser considera-
dos como obstáculos ao processo de avaliação de políticas
públicas:
a) A dificuldade de manutenção e obtenção de dados atu-
alizados; a apresentação inadequada dos resultados
obtidos; e a resistência dos avaliados à avaliação.

b) A dificuldade de manutenção e obtenção de dados atu-
alizados; a apresentação inadequada dos resultados
obtidos; e o fracasso da política frente à sociedade.
c) A dificuldade em se definir os objetivos da política pú-
blica; a apresentação inadequada dos resultados obti-
dos; e a resistência dos avaliados à avaliação.
d) A falta de vontade política para a realização da avalia-
ção; a dificuldade em se definir os objetivos da política
pública; e a resistência dos avaliados à avaliação.
e) A dificuldade de manutenção e obtenção de dados atu-
alizados; a dificuldade em se definir os objetivos da po-
lítica pública; e o fracasso da política frente à sociedade
em geral.
CASA CIVIL DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada.

Avaliação de políticas públicas: guia prático de análise ex ante, v. 1. Brasília: Ipea,
2018. Disponível em: <http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/livros/
livros/180319_avaliacao_de_politicas_publicas.pdf>. Acesso em: 06 jun. 2018.
FARIA, Carlos Aurélio P. de. A política da avaliação de políticas públicas. Revista
Brasileira de Ciências Sociais [on-line], v. 20, n. 59, p.97-109, 2005.
FREITAS, Igor V. B. de et al. Avaliação de políticas públicas no Senado Federal:
proposta de abordagem. Brasília: Senado Federal, 2013. Disponível em: <https://
www12.senado.leg.br/publicacoes/estudos-legislativos/tipos-de-estudos/
outras-publicacoes/avppsf/avaliacao-de-politicas-publicas-no-senado-federal-1>.
Acesso em: 06 jun. 2018.

LLANEZA, José Luís O.; GUERRERO, Carolina M. (Dir.); LÉON, Ana C.; MÉNDEZ, Carmen V.
(Red.). Guía para la evaluación de políticas públicas. Sevilla: Instituto de Desarrollo
Regional, Fundación Universitaria, 2000.
A primeira alternativa está incorreta, pois os resultados podem tam-
bém ser considerados positivos ou negativos. Já a segunda e a tercei-
ra, além de não trazerem a diferença correta entre impactos e resul-
tados, ainda apresentam definições errôneas do que sejam impactos
e resultados. Por fim, a quinta alternativa está incorreta devido ao
fato de que as definições de resultados e impactos estão invertidas.
A primeira afirmação é uma espécie de definição do critério da efici-
ência administrativa e a segunda é um fato acerca dele que não tem
qualquer influência sobre essa definição. Assim, embora sejam ver-
dadeiras, uma afirmação não justifica a outra.
O suposto fracasso de uma política pública frente à sociedade não
é um obstáculo para a avaliação da política, mas sim mero objeto
de análise dela. Ademais, a definição de objetivos de uma política é
um problema de formulação, não avaliação de políticas públicas; a
dificuldade da avaliação está em se tentar interpretar objetivos que
foram mal definidos. Por fim, a falta de vontade política para realizar
avaliação não pode ser considerada um problema próprio do pro-
cesso de avaliação, pois ele sequer existe nessa situação hipotética.
Assim, a única alternativa correta é a restante, que não inclui ne-
nhum desses erros.

TEMA 08
FORMAS DE CONTROLE
Objetivos
• Compreender no que consiste uma das principais for-

mas de controle em termos de políticas públicas, que
é a accountability, que se manifesta nas formas de
accountability horizontal e vertical, abrangendo meca-
nismos formais e informais de prestação de contas e
responsabilização.
• Aprender sobre outra forma importante de controle,

que é a extinção de políticas, em que se decide entre
seu término ou continuidade.
• Tomar conhecimento dos obstáculos que se opõem

à extinção de uma política pública, cujo processo é
laborioso, já que tendem a haver muitos interessados
na continuidade de qualquer política, independen-
temente de seu nível de eficácia ou necessidade de
existência.

Introdução
Nesta aula, você aprenderá sobre as formas de controle em âmbito de

políticas públicas. As duas principais formas para se realizar o controle
são: a possibilidade de se decidir sobre a extinção – ou continuidade, com
ou sem modificação – de uma política pública, e a existência de relações
de accountability.
Primeiro, serão estudadas as duas formas de accountability, a horizontal
e a vertical, que providenciam inúmeros mecanismos formais e informais
para o controle da atuação estatal em âmbito de políticas públicas.
Já em termos de extinção de uma política pública, serão analisadas as di-
versas causas que podem levar a esse ponto, que se referem à percepção
de que o problema foi resolvido, a de que a política é ineficaz e a de que o
problema não mais merece atenção prioritária.
Ademais, por fim, serão vistos quais são os obstáculos que se opõem a
essa tentativa de extinção de uma política pública, que são variados tanto
em termos de sua natureza quanto à caracterização deles como um pro-
blema, já que obstáculos como a relutância intelectual devem ser com-
batidos, mas a inércia institucional é quase inevitável devido à comple-
xidade da máquina estatal, e os obstáculos como os legais só são assim
considerados em casos de políticas que merecem ser extintas, já que nos
casos contrários podem ser considerados como dispositivos de proteção
de uma política eficaz e necessária.
1. Accountability
A accountability é uma forma de controle que abrange mecanismos for-

mais e informais de controle. O termo – sem equivalente em português –
normalmente se traduz na noção de “prestação de contas” e da existência
de responsabilização pela forma como se age. No sentido específico que
aqui se utiliza, em âmbito de políticas públicas, se divide nas ideias de ac-
countability vertical e horizontal.

1.1. Accountability vertical
Accountability vertical é aquela que se dá entre atores de níveis diferen-

ciados, que frequentemente se associa à relação entre os eleitores e seus
representantes. Como escreve O’Donnell, “por meio de eleições razoavel-
mente livres e justas, os cidadãos podem punir ou premiar um manda-
tário votando a seu favor ou contra ele ou os candidatos que apoiem na
eleição seguinte” (O’DONNELL, 1997, p. 28).
Ademais, junto a essa ideia, menciona o autor que as reivindicações na

mídia de grande repercussão e outras formas impactantes de manifes-
tação social – especialmente provenientes de grupos organizados, como
em movimentos sociais, organizações não governamentais e associações
profissionais – contribuem para essa forma de accountability, já que ten-
dem a surtir efeitos na atuação cotidiana dos agentes estatais como re-
presentantes do povo, guiando suas decisões; na própria viabilidade de
candidatura futura deles; e na possibilidade de responsabilização por er-
ros e ilicitudes de agentes públicos não eleitos.
Vale notar que, não obstante sua importância, a accountability vertical

tem eficácia reduzida em democracias cujos cidadãos são mal informa-
dos; quer isto ocorra devido à falta de transparência do governo, educa-
ção precária, a existência de uma mídia mais manipulativa que informa-
tiva, ou quaisquer outros motivos que levem eleitores a, por exemplo,
votarem continuamente em políticos que não cumprem suas promessas
eleitorais – efetivamente recompensando-os, em vez de puni-los por fra-
cassarem em termos de suas responsabilidades perante os cidadãos que
eles representam.
1.2. Accountability horizontal
Accountability horizontal, como o nome sugere, é aquela que se dá en-

tre atores que estão em situação de relativa igualdade entre si. Refere-se
à noção de “freios e contrapesos” – da expressão em inglês “checks and

balances” –, que é a ideia de que os diversos setores do governo devem
fiscalizar uns aos outros.
Inclui, mas não se limita àquela tradicional fiscalização entre os três pode-
res – Executivo, Legislativo e Judiciário –, pois entidades e atores referen-
tes a um mesmo poder podem fiscalizar uns aos outros também, como
juízes de cortes superiores que decidem sobre a corretude dos julgamen-
tos das cortes inferiores.
O’Donnell afirma que pode se verificar a existência de uma accountabili-

ty horizontal bem estabelecida quando há “agências estatais que têm o
direito e o poder legal e que estão de fato dispostas e capacitadas para
realizar ações, que vão desde a supervisão de rotina a sanções legais ou
até o impeachment” (ibidem, p. 40) contra ações e medidas de entidades
de mesmo nível que estejam agindo de modo delituoso.
É difícil se imaginar que possa existir democracia sem as instituições que

compõem esse tipo de accountability, porém é comum que sejam inefi-
cientes ou até ineficazes na função de fiscalização – que, ressalta-se, só é
função prioritária em caso de entidade governamental criada exatamente
para aquele fim –, especialmente em caso de democracias recentes, ainda
não bem desenvolvidas.
Ainda, há, de certa forma, incentivo para que não haja cumprimento dessa
tarefa de fiscalização mútua entre agências e atores estatais, pois, devido
a essa característica de mutualidade, a cobrança de um ator para outro
vem acompanhada da expectativa de que o segundo possa cobrar algo
também do primeiro, até como forma de represália – independentemen-
te de haver, de fato, questão que já deveria ter sido cobrada. Assim, não
é raro que se verifique cooperação explícita ou implícita entre agências
estatais no sentido de ignorarem problemas das demais para que os seus
próprios problemas sejam, dessa forma, também ignorados.

LINK
Se você tiver interesse em saber mais sobre o tema da ac-
countability, pode ler o artigo de Arlindo Carvalho Rocha
enviado para o XXXIII Encontro da Associação Nacional de
Pós-Graduação e Pesquisa em Administração (ANPAD), so-
bre a atuação dos tribunais de contas nessa área, em que há
ideias interessantes como a de accountability moral. ROCHA,
Arlindo C. Accountability na administração pública: a atu-
ação dos tribunais de contas. XXXIII Encontro da ANPAD,
São Paulo, 23 set. 2009. Disponível em: <http://www.anpad.
org.br/admin/pdf/APS716.pdf>. Acesso em: 14 jun. 2018.
2. Extinção de políticas públicas
Em termos de formas de controle sobre o que o Estado realiza em âmbito

de políticas públicas, a decisão quanto ao prosseguimento ou extinção de
uma política, após ser feita sua avaliação, é uma das principais vias pelas
quais se pode realizar isso.
Além de utilizar recursos que poderiam estar sendo investidos em outros
setores e políticas públicas, a permanência de uma política que já não
é mais necessária ou eficaz é desinteressante também pois pode estar
sobrecarregando a sociedade com obrigações, punições, tributação ou
demais encargos cuja cobrança não mais se justifica – ou até nunca se
justificou, em casos em que a política pública nunca foi eficaz.
É, portanto, evidente a importância que tem a possibilidade de se extin-
guir uma política pública. Contudo, dada a grande ambição e amplitude
da maioria das políticas públicas e dos problemas dos quais elas tratam, é
geralmente fácil que se justifique a sua continuidade (VALLÈS, 2008) atra-
vés de argumentos que apontem a não resolução total e absoluta do pro-
blema ou que tentem arguir pelos benefícios da manutenção da política
mesmo após ter dado fim a ele.

Assim, dificilmente são extintas por completo quaisquer políticas, até
mesmo as que têm bases ruins, que foram mal implementadas ou que
eram desnecessárias, pois o mais frequente é que se substitua uma políti-
ca pública por uma versão reformada ao invés de se extingui-la ou se criar
uma política inteiramente nova (FERNÁNDEZ, 2008).
Fato é, aliás, que frequentemente a razão por trás da terminação de polí-
ticas públicas é muito mais política do que técnica (ibidem). Essa visão, de
certo modo, se alinha com a divisão feita por Secchi das causas de extin-
ção de políticas públicas, pois as hipóteses listadas pelo autor envolvem
a percepção com relação a uma realidade e não necessariamente a averi-
guação propriamente dita e confirmada desta (SECCHI, 2010).
Posto isto, passa-se então para a explicação sobre as possíveis causas de
extinção de uma política pública e, em seguida, a análise dos obstáculos
que esse processo pode enfrentar. Vale ressaltar, ainda, que embora se
fale em extinção, inclui-se nessa parte a discussão sobre a continuidade
da política pública, pois é evidente que, se não ocorre a extinção da políti-
ca, há a sua continuidade.
2.1. Causas de extinção de políticas públicas
Apesar da razão para a extinção de uma política pública ser, na prática,

frequentemente motivada por fatores políticos mais do que técnicos, fato
é que deve haver ainda justificativa para sustentar essa decisão.
De tal forma, quer representem o cerne da questão ou sejam meramente
fatores utilizados como justificativa de uma intenção politicamente moti-
vada, listam-se agora três casos, levantados por Secchi (ibidem), que po-
dem fazer com que uma política pública não venha a ter continuidade.
2.1.1. O problema é percebido como resolvido
A primeira dessas situações é a mais óbvia e ideal, que é o caso em que

se percebe o problema que incitou a criação da política pública como so-
lucionado. Vale ressaltar que se trata de uma questão de percepção, pois

pouco importa para esse caso específico de decisão sobre a extinção de
uma política se o problema foi completamente solucionado, parcialmente
resolvido ou até se ele persiste de modo similar à época de implementa-
ção da política. O que vale, aqui, é a simples consideração quanto a se ele
foi resolvido ou não.
Todavia, dificilmente se imagina que um problema possa ser considerado

como solucionado sem que haja qualquer tipo de modificação da situa-
ção inicial, a não ser que tenha havido engenhosa manipulação de dados
a respeito do problema, da interpretação desses dados ou até da percep-
ção pública da sociedade em geral por outra via. Assim, o mais comum é
que tenha sido, ao menos, solucionado o problema parcialmente ou que
tenha havido outra alteração das circunstâncias acerca dele, devido a fa-
tores externos à política pública.
2.1.2. A política pública é considerada como ineficaz
Uma segunda hipótese que é levantada é também a menos desejável

dentre elas, que é a de uma política pública considerada como ineficaz;
ou seja, o caso em que aquele conjunto coordenado de ações e medidas
do Estado não inspira confiança de que será capaz de solucionar o pro-
blema que foi criado para resolver, mesmo que se dê amplo tempo a ele
para fazê-lo.
Novamente, cabe aqui apontamento para o fato de que se trata de per-

cepção a respeito dessa possível incapacidade, não necessariamente de
verificação comprovada dela. Essa consideração tem, talvez, maior impor-
tância neste caso do que no anterior, devido ao fato de que a percepção
em relação a uma política pública é mais facilmente manipulada por ato-
res políticos do que aquela em relação ao problema que se tenta resolver.
É este o caso, pois há evidentemente controle maior e mais direto sobre

todos os aspectos de uma política criada e implementada pelo Estado
do que sobre o problema de relevância pública que se tenta resolver.

Primeiro, pois o problema tende a estar em maior evidência para a socie-
dade, já que frequentemente é causa de insatisfação ou até prejuízo para
ela; e mais difícil é a manipulação da imagem de algo quanto mais em
evidência aquilo está.
Segundo, devido ao fato de que muitos dados acerca do progresso da
política tendem a ser providenciados pelo Estado e, portanto, podem ser
manipulados por seus atores; ao contrário dos dados com relação ao pro-
blema, que tendem a ser – mas, ressalta-se, nem sempre serão – perceptí-
veis pelos cidadãos até certo ponto, sem a necessidade de intermédio do
Estado e de seus atores.
EXEMPLIFICANDO
Um exemplo claro da diferença entre a manipulação da per-
cepção quanto a um problema e quanto a uma política pú-
blica é o caso de um rio evidentemente poluído. Atores esta-
tais podem arguir pela eficácia ou ineficácia de uma política
implementada para despoluí-lo, ao afirmar que o progresso
dela é lento, mas bom, ou que ocorre em nível insignificante
e a política é ineficaz. Contudo, dificilmente se poderá mani-
pular a percepção da sociedade para fazê-la crer que o pro-
blema está resolvido, já que, por exemplo, o fato de a água
do rio ainda não ter retornado à sua coloração natural deixa
evidente que o problema persiste.
2.1.3. O problema perdeu importância ou saiu das agendas
A terceira e última situação que pode levar uma política pública a ser ex-
tinta é aquela em que, ainda que não tenha sido resolvido, o problema
simplesmente perdeu importância frente à sociedade em geral e o Estado,
a ponto de sair das agendas sistêmica e institucional; ou, até mesmo, sair
só da agenda institucional, pois, fundamentalmente, quem tem poder de
decisão direto sobre as políticas públicas é o Estado e, portanto, a agenda
mais relevante no caso é a relativa às prioridades dele.

ASSIMILE
Conforme se estudou na aula sobre o tema de construção
das agendas, a agenda sistêmica é a lista dos problemas con-
siderados como merecedores de atenção prioritária pela so-
ciedade e a agenda institucional é aquela constituída pelos
problemas que o Estado considera como prioritários. Ambas
tratam de considerações informais e dinâmicas, no sentido
de que problemas podem entrar e sair delas rapidamente e
por qualquer motivo.
Há várias hipóteses que podem justificar essa mudança com relação ao

problema. A primeira e mais imediatamente evidente delas é a de que
o problema se tornou menos grave, quer seja devido à ação da política
pública ou a fatores externos a ela; a ponto de que a presença dele não
mais ocasione sentimento de insatisfação na sociedade em nível igual ao
momento anterior.
Uma segunda situação em que a saída do problema das agendas pode
ocorrer é aquela em que a gravidade dele tenha sido exagerada e, depois,
se verifique que não se trata de problema que necessita de atenção prio-
ritária como antes se pensava. Nesse caso, aliás, provavelmente haverá
entrada de outro problema na agenda, que passe a ser considerado como
mais importante e, destarte, mais merecedor de fazer parte do limitado
número de problemas que compõem as agendas – esse espaço é natural-
mente limitado, pois não faria sentido se considerar todos os problemas
como prioritários.
Ademais, a mudança conjuntural que ocasiona a saída dos problemas das
agendas pode se dar por outra via, não envolvendo alteração do proble-
ma em si ou erro com relação à gravidade ele, mas sim mudança da cultu-
ra e interesses da sociedade em geral ou do governo. Assim, o problema
pode permanecer o mesmo e ser, de fato, tão grave quanto se imaginava,
mas a consciência da sociedade ou a vontade de um novo governo pode
fazer com que não haja mais interesse em resolver o problema.

Caso bem claro dessa última possibilidade seria a ascensão ao poder de
políticos que negam a existência do fenômeno cientificamente compro-
vado de aquecimento global, que faria com que esse problema saísse da
agenda institucional apesar de não haver diminuição considerável de sua
gravidade e não haver erro quanto à percepção que se tinha dele em go-
verno anterior, que tentou combater o problema.
PARA SABER MAIS

Se você tiver interesse em se aprofundar no tema da percep-
ção pública e da ideia de manipulação social dessa, incluindo
a manipulação psicológica, a de informações, e a física, pode
ler o capítulo de Mario Stoppino sobre o assunto no segun-
do volume da obra Dicionário de Política, organizada por
Bobbio, Matteucci e Pasquino (STOPPINO, 1993).
2.2. Obstáculos à extinção de políticas públicas
São inúmeros os obstáculos que podem dificultar o processo de extinção

de uma política pública que tecnicamente mereça ser encerrada e, como
frequentemente ocorre em termos de políticas públicas, eles variam de
acordo com o caso específico de cada política.
No entanto, há alguns tipos de problemas que são mais prevalentes e
Secchi (2010) e Fernández (2008) trazem listas praticamente iguais acerca
do assunto, baseadas nas ideias de De Leon, com o segundo levantando
só um tipo de obstáculo além dos cinco que o primeiro listou.
Assim, em seguida serão analisados cada um desses seis obstáculos ge-
rais à extinção de políticas públicas.
2.2.1. Relutância intelectual
O que Secchi chama de “relutância dos beneficiados”, Fernández estende

para o mais amplo termo de “relutância intelectual”. Opta-se, aqui, pelo
segundo, devido a essa maior abrangência.

A relutância intelectual é simplesmente a recusa ou falta de interesse em
se debater ou acompanhar discussões sobre fracassos ou necessidade de
realização de grandes mudanças em uma política pública.
Evidentemente, isso ocorrerá mais frequentemente quando se tratar de

pessoas que se beneficiarem da política falha, mas seria incorreto afir-
mar que se limita o problema a esse caso. Além da recusa de se discutir
ou considerar os fracassos de uma política, há a possibilidade de atores
simplesmente não terem interesse na questão levantada e isso pode se
verificar em qualquer ator, com qualquer relação ou poder quanto às dis-
posições de uma política pública.
2.2.2. Inércia institucional
Neste caso, opta-se pelo termo de Secchi, em vez da expressão “perma-

nência institucional” de Fernández. A ideia de inércia é mais adequada,
pois se caracteriza como a propriedade de resistência a mudanças da ma-
téria, o que significa que deve haver grande força para que ocorra altera-
ção de curso; ao contrário da ideia de permanência, que implica não só
resistência, mas impossibilidade de mudança – o que não seria correto
com relação ao presente tema.
Este obstáculo, assim, se constitui naquela ideia geral de que a movimen-

tação da complexa máquina do Estado é um processo lento e laborioso e
que, dessa forma, é necessário grande esforço para se conseguir qualquer
alteração de curso; ainda mais quando se trata de movimentação signifi-
cativa, como é o caso de se tentar extinguir toda uma política pública.
Por fim, Fernández ainda ressalta o “fato de que as organizações especia-

lizadas estão projetadas para durar”1 (FERNÁNDEZ, 2008, p. 516), o que
significa que é da própria natureza das organizações estabelecidas em
meio a uma política pública resistir à sua própria extinção.
1
Traduzido do original: “derivada del hecho de que las organizaciones especializadas estan diseñadas para durar”.

2.2.3. Conservacionismo dinâmico
Aqui a expressão mais precisa novamente parece ser a de Fernández, já

que a ideia de “conservacionismo dinâmico” é mais intuitiva do que a vaga
noção de “conservadorismo” levantada por Secchi.
É dinâmico o conservacionismo de que se trata devido ao fato de que se
refere à capacidade e interesse das mais variadas organizações que atu-
am no âmbito de uma política pública de “adaptar o seu funcionamento
com o fim de sobreviver”2 (ibidem).
Assim, não se trata de mera resistência passiva à extinção da política pú-
blica, mas de atuação para demonstrar valor ao se sugerir o aproveita-
mento das estruturas preestabelecidas de uma organização para uma
nova função – próxima da original, evidentemente.
2.2.4. Obstáculos legais
Obstáculos legais são, de certa forma, mais complexos que os demais.

Primeiro, devido ao fato de que eles precedem a tentativa de extinção da
política; ao contrário da maioria dos outros obstáculos, que se manifes-
tam como reações àquela tentativa, que só se verificam quando da exis-
tência dela.
Segundo, os obstáculos legais são criados, em tese, com o intuito positivo
de se ter um devido processo, adequado e organizado, para que seja ex-
tinta a política pública.
Contudo, ainda que sirvam para proteger uma política pública eficaz e ne-
cessária, que não merece ser extinta, esses obstáculos legais mostram-se
como um obstáculo no caso de uma política pública ineficaz ou desneces-
sária, que se julga que deve sim ser extinta; já que causam demoras nesse
processo e talvez até impeçam o seu prosseguimento por uma ou outra
razão técnica – estas, não referentes a técnicas da política em si, mas à
técnica legal.
2
Traduzido do original: “adaptan su funcionamiento con el fin de sobrevivir”.

2.2.5. Altos custos de iniciação
Os custos a que aqui se refere em termos de iniciação do processo que

pretende extinguir uma política pública são principalmente os políticos.
Como se mencionou anteriormente, é mais frequente que políticas pú-
blicas sejam extintas devido à existência de motivação política do que em
razão da verificação de problemas técnicos na política que apontem, por
exemplo, para sua ineficácia.
Assim, acrescenta-se como obstáculo o fato de que, de modo geral, o cus-
to político para dar início ao processo de extinção de uma política pública
é alto, já que aquele que propõe esse esforço estará necessariamente se
posicionando contra todos os interessados na manutenção da política –
quer seja uma manutenção com alterações ou a continuidade dela da
forma como já foi implementada.
2.2.6. Coalizões antiextinção
Fernández (2008) traz esse obstáculo que Secchi (2010) não menciona,
que é um caso mais específico em que se imagina a possibilidade de ha-
ver uma coalizão de todos os interessados e beneficiários da política pú-
blica que, juntos, se opõem à extinção dela.
Além de aumentar os mencionados custos de iniciação do processo de
extinção da política, as coalizões também podem continuar durante o
mesmo, para que não se tenha sucesso. A ação dessas coalizões pode se
manifestar de inúmeras formas, com a mais evidente delas sendo, talvez,
a possibilidade de haver marchas, passeatas e outros tipos de manifes-
tações públicas que explicitem a vontade daqueles atores de impedir a
extinção daquela política.
2.2.7. Dificuldades quanto ao tipo de política pública e as janelas de

oportunidade
Por fim, há que se mencionar também a variação entre as dificuldades de

se extinguir uma política pública de acordo com seu tipo e as janelas de
oportunidade que se apresentam no momento.

Como se viu nas aulas sobre as etapas anteriores do ciclo de políticas
públicas, as janelas de oportunidade são os momentos em que os fluxos
de problemas, soluções e condições políticas favoráveis se alinham para
formar a referida oportunidade para se realizar algo.
Assim, acrescenta Secchi que deve haver tal confluência também no pre-
sente caso, escrevendo ele que políticas inócuas podem ser extintas ou
substituídas em “momentos como reformas ministeriais, mudanças de
mandato executivo e legislativo e aprovação de orçamentos”, são situa-
ções em que “políticas públicas aparentemente inócuas podem ser extin-
tas ou substituídas” (SECCHI, 2010, p. 54).
Essa consideração é muito importante quando se fala de tentativas de
extinguir políticas públicas distributivas e especialmente redistributivas,
pois tratam-se de políticas que conferem benefícios a certos grupos de
pessoas, que, evidentemente, não desejam perdê-los.
Assim, é difícil imaginar que possam ser extintas ou até reformuladas em
momento inoportuno, já que esses grupos seletos, focados, têm maior ca-
pacidade de se organizar para demandar a manutenção daqueles bene-
fícios específicos do que a coletividade da sociedade teria de se unir para
um fim que conecta os cidadãos de forma mais vaga ou menos direta. É
este o entendimento de Olson que, sobre o assunto, afirma com confiança
que a “maior efetividade de grupos relativamente pequenos – os grupos
‘privilegiados’ e ‘intermediários’ – se faz evidente por meio de observação
e experiência, bem como teoria”3 (OLSON, 2002, p. 53).
PARA SABER MAIS

Se você tiver interesse em se aprofundar nessa parte final do
ciclo de políticas públicas, pode ler o capítulo de Deubel em
que o autor faz um estudo de caso de três políticas públicas
ambientais, analisando as tentativas de extinção e substitui-
ção delas por diferentes coalizões (DEUBEL, 2006).
3
Traduzido do original: “The greater effectiveness of relatively small groups-the ‘privileged’ and ‘intermediate’ groups-is
evident from observation and experience as well as from theory”.

SITUAÇÃO-PROBLEMA
Como se aprendeu nesta disciplina, as políticas públicas são criadas

para solucionar problemas de relevância pública. Assim sendo, se
apresentará aqui uma situação-problema específica e você deverá
delinear, de modo geral, as disposições acerca de uma política que
venha a solucionar o problema apresentado.
Apesar de se tratar de tema de uma área específica, serão forneci-

dos todos os dados necessários para que você possa realizar a refe-
rida tarefa. Ademais, vale ressaltar que, da mesma forma que difi-
cilmente existirá alternativa de política pública ideal para solucionar
qualquer problema, também não há resposta única para o presente
caso; contudo, pode e deve haver justificativa de todas as opções
que serão feitas.
Um tema muito atual em termos de proteção do meio ambiente é o

da biopirataria, que é, em termos simples, a prática ilegal de apropria-
ção de recursos biológicos – como recursos genéticos, organismos ou
partes de organismos. Em especial, é um problema muito prevalecen-
te na região da Floresta Amazônica, que tem grande biodiversidade
e é difícil que se realize fiscalização para prevenir que indivíduos e
empresas – principalmente estrangeiras – se apropriem de plantas e
animais daquela região para comercializá-los mundo afora ou realizar
pesquisa a fim de criar medicamentos e outros produtos, registrando
patentes que deveriam, em tese, ser brasileiras – já que os recursos
são oriundos de nosso país.
O problema é exacerbado não só pela dificuldade de fiscalização

oriunda do tamanho da área ameaçada, mas também pela falta de
treinamento especializado de agentes policiais e de outros atores lo-
cais, que, por vezes, não compreendem o valor que pode ter uma
única folha de uma planta ou um pequeno inseto.

Na presente situação-problema, será considerado que o Poder Público
tem à sua disposição uma grande quantidade de recursos, que pode
utilizar de modo razoavelmente livre para solucionar o problema da
biopirataria na região amazônica e que a questão está sendo debati-
da constantemente na mídia nacional.
Apesar disso, na situação que aqui se coloca, a população local não só
não tem consciência da gravidade do problema, como tem também
interesse contrário ao da prevenção à biopirataria, pois obtém lucro
através da venda de recursos biológicos contrabandeados para ato-
res internacionais.
Por fim, acrescenta-se que o problema é de longa data e que tende a
continuar e até se agravar, a não ser que sejam tomadas providências
para combatê-lo.
Diante desse cenário hipotético, com base em um problema real, re-
flita sobre os seguintes questionamentos:
a) Como se pode definir o referido problema, em termos de: nature-
za, causas, duração, dinamismo, atores afetados e consequências?
b) Qual seria o motivo – ou motivos – pelo qual esse problema entra-
ria nas agendas sistêmica e institucional?
c) Que mecanismos – de premiação, coerção, conscientização ou
de soluções técnicas – poderiam ser utilizados para solucionar o
problema?
d) Que tipo de metas e objetivos teria uma alternativa de política pú-
blica no presente caso?
e) No caso, qual o peso que teriam os seguintes critérios de decisão:
custo de implementação, rapidez de resolução do problema, sus-
tentabilidade, equidade?
f) O que teria que ser realizado em âmbito de implementação e ges-
tão dessa política pública? Seria melhor seguir as disposições de
um modelo top-down ou bottom-up?

Para reflexão sobre o tema estudado nesta aula, considere uma das
diversas formas em que a accountability se manifesta e julgue qual é
a efetividade de fato do que se observa; ou seja, analise se a presta-
ção de contas ocorre e se ela surte efeitos perceptíveis.
• As políticas públicas dificilmente são extintas, sendo elas mais frequen-

temente reformadas, junto à redefinição do problema de que tratam.
• Apesar de serem as políticas públicas mais frequentemente extin-

tas em razão de critérios políticos e econômicos, as causas próprias
utilizadas para se chegar à extinção são as situações em que: o pro-
blema de que a política trata ser considerado como resolvido, a
política é percebida como sendo incapaz de cumprir seus objetivos
principais, e a situação em que o problema, embora não resolvido,
perca importância, deixando de ser merecedor de atenção prioritá-
ria – especialmente, do ponto de vista do Estado e seus atores.
• Há diversos obstáculos que se opõem ao difícil processo de extin-

ção de uma política pública: a relutância intelectual em aceitar ou
sequer discutir as falhas da política; a inércia institucional, que é a
dificuldade em se movimentar a complexa máquina do Estado; o
conservacionismo dinâmico, que é a capacidade de entidades adap-
tarem suas funções para sobreviver; os obstáculos legais, que são
vistos como positivos em caso de política que de fato não merece
ser extinta, mas são negativos em situação em que a política deve
ser extinta; os altos custos iniciais, que são principalmente custos
políticos; as coalizões antiextinção; e a necessidade de haver jane-
la de oportunidade para se realizar a extinção, especialmente em
casos de políticas redistributivas e distributivas.

• A accountability é outra importante forma de controle em termos de
políticas públicas, já que se refere à ideia de prestação de contas e
responsabilização. Manifesta-se nas formas de accountability verti-
cal, que acontece entre atores de níveis diferentes, e a accountability
horizontal, que se dá entre atores de mesmo nível.
Glossário
• Accountability: expressão em inglês – sem equivalente literal em

português – que se refere à ideia de prestação de contas e de res-
ponsabilização de atores pelas ações que realizam.
TEMA 08
1. De acordo com o que foi visto nesta leitura fundamental,
pode-se afirmar quanto à extinção de políticas públicas que:
a) As políticas públicas são frequentemente extintas,
devido à necessidade do Estado de ser eficiente e
não desperdiçar recursos com políticas ineficazes ou
desnecessárias.
b) As políticas públicas são frequentemente extintas, de-
vido à facilidade de fazê-lo, já que são criadas pelos
agentes estatais e eles podem extingui-las quando e
como desejarem.
c) As políticas públicas dificilmente são extintas, pois, em
ves de extingui-las, são geralmente redefinidos os pro-
blemas de que elas tratam ou alteradas algumas dis-
posições da política para que tenha continuidade sob
outra forma.

d) As políticas públicas dificilmente são extintas, pois fre-
quentemente não há nenhum interesse de que isto
ocorra.
e) As políticas públicas dificilmente são extintas, pois é a
sociedade em geral que determina quando isso deve
ocorrer e, na maioria dos casos, há grandes conflitos
quanto a se uma política deve ou não continuar a existir.
2. “Uma política ineficaz pode perdurar, sem ser extinta,
PORQUE ela pode, entre outras razões, conferir benefícios
não diretamente relacionados com seus objetivos, que fa-
zem com que ela seja popular.”
Analisando as afirmações acima, conclui-se que:

fica a primeira.
verdadeira.
3. Conforme o que se estudou neste material de leitura fun-
damental e em relação ao tema específico das políticas pú-
blicas, a accountability:
a) É uma forma de controle que abrange mecanismos
formais e informais e que se divide em accountability
vertical e horizontal, referindo-se a primeira à presta-
ção de contas e fiscalização que ocorre entre atores de
mesmo nível e a segunda à prestação que ocorre entre
atores de nível diferente.

b) É uma forma de controle que abrange mecanismos for-
mais e informais e que se divide em accountability hie-
rárquica e institucional, referindo-se a primeira à pres-
tação de contas e fiscalização que ocorre entre atores
de níveis diferentes e a segunda à prestação que ocor-
re entre atores de mesmo nível institucional.
c) É uma forma de controle que abrange somente me-
canismos informais e que se divide em accountability
vertical e horizontal, referindo-se a primeira à presta-
ção de contas e fiscalização que ocorre entre atores de
níveis diferentes e a segunda à prestação que ocorre
entre atores de mesmo nível.
d) É uma forma de controle que abrange mecanismos for-
mais e informais e que se divide em accountability verti-
cal e horizontal, referindo-se a primeira à prestação de
contas e fiscalização que ocorre entre atores de níveis
diferentes e a segunda à prestação que ocorre entre
atores de mesmo nível.
e) É uma forma de controle que abrange somente meca-
nismos formais e que se divide em accountability verti-
cal e horizontal, referindo-se a primeira à prestação de
contas e fiscalização que ocorre entre atores de níveis
diferentes e a segunda à prestação que ocorre entre
atores de mesmo nível.
DEUBEL, André-Noël R. El estudio de caso. In: DEUBEL, André-Nöel R. Políticas públi-
cas: formulación, implementación y evaluación. Bogotá D.C.: Aurora, 2006.

O’DONNELL, Guillermo. Accountability horizontal e novas poliarquias. Lua nova: re-
vista de cultura e política, São Paulo, n. 44, p. 27-54, 1998. Disponível em: <http://
dx.doi.org/10.1590/S0102-64451998000200003>. Acesso em: 14 jun. 2018.
OLSON, Mancur. The logic of collective action: public goods and the theory of
groups. Cambridge: Harvard University Press, 2002.
ROCHA, Arlindo C. Accountability na administração pública: a atuação dos tribunais de

contas. XXXIII Encontro da ANPAD, São Paulo, 23 set. 2009. Disponível em: <http://
www.anpad.org.br/admin/pdf/APS716.pdf>. Acesso em: 14 jun. 2018.

STOPPINO, Mario. Manipulação. In: BOBBIO, N.; MATTEUCCI, N.; PASQUINO, G.

Dicionário de política. 5. ed. v. 2. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1993.
As duas primeiras alternativas são incorretas, pois sofrem de erro
fundamental ao afirmar que há extinção em ritmo frequente de
políticas públicas – o que é contrário ao posicionamento de todos
autores citados neste material. A quarta alternativa é incorreta,
pois afirma que há frequente unanimidade de posicionamento
dos interessados em uma política pública, o que é praticamente
impossível que ocorra, considerando-se o grande escopo das po-
líticas públicas. Por fim, a última alternativa é incorreta devido ao
fato de que, embora tenha grande influência na decisão, não é a
sociedade em geral que irá decidir se uma política pública será ex-
tinta ou não, mas sim os agentes estatais encarregados de realizar
essa tarefa.

De fato, ambas as afirmações são corretas e um exemplo excepcio-
nal que se pode imaginar daquela ocorrência é um caso de política
que seja criada para resolver um problema de poluição que preju-
dica a saúde de uma população, que não traz medidas para tratar
da referida poluição – portanto, é ineficaz para cumprir seu objetivo
principal –, mas envolve a determinação de investimento anual de
recursos financeiros em hospitais e outras medidas que auxiliem no
tratamento de doenças não só decorrentes daquela poluição, mas
de diversos outros tipos – assim, provavelmente será uma política
pública popular, que a sociedade desejará que seja mantida.
A primeira alternativa é incorreta, pois as definições de accountability
vertical e horizontal estão invertidas. A segunda alternativa é incor-
reta, pois traz denominações para os dois tipos de accountability que
não são as adotadas. Por fim, a terceira e a última alternativa são
incorretas, pois afirmam que a accountability só se constitui por meio
de mecanismos informais ou formais, quando, em verdade, pode se
realizar por mecanismos de qualquer uma dessas duas formas.

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Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)

Dias, Renato Traldi

Responsável pela ficha catalográfica: Thamiris Mantovani CRB-8/9491

Tema 01 –  Teoria da política pública 05

Tema 02 –  Bases de uma política pública 24

Tema 03 –  Formulação de políticas públicas 44

Tema 04 – Tomada de decisão 65

Tema 05 – Implementação de políticas públicas 87

Tema 06 –  Gestão de políticas públicas 106

Tema 07 – Avaliação de políticas públicas 126

Tema 08 – Formas de controle 147

Formulação, Gestão e Avaliação de Políticas Públicas3

Embora pareça ser quase desnecessário o destaque da importância de

A priori, diversos conceitos da temática podem parecer óbvios. A própria

É tamanha, aliás, essa complexidade que as respostas providas para as

A disciplina não só é de inclusão obrigatória para qualquer curso de MBA

Apesar disso, tanto os alunos que a priori compreendem tal aspecto da

4 Formulação, Gestão e Avaliação de Políticas Públicas

• Conhecer os principais conceitos de política pública e

• Tomar conhecimento de quais elementos constituem

• Entender quais atores estão envolvidos no processo

5 Formulação, Gestão e Avaliação de Políticas Públicas

A título de teoria da política pública, serão delineados, nesta aula, diver-

Primeiramente, serão apresentados alguns conceitos de política pública

Explicado o próprio conceito e as nuances sobre o que pode ser conside-

Por fim, julga-se importante frisar que, ao se tratar do tema de políticas

6 Formulação, Gestão e Avaliação de Políticas Públicas

1.1. Significados da palavra “política”: Politics x Policy

É tradicional no ensino do conceito de políticas públicas a utilização do

Politics traduz-se no uso mais comum e cotidiano da palavra política, aque-

Já policy equivale a um sentido mais específico de política no português,

Formulação, Gestão e Avaliação de Políticas Públicas7

1.2. O que faz uma política ser considerada como “pública”?

Não há, na literatura acadêmica, unanimidade quanto à definição do que

Útil se faz, nesse caso, a classificação de Leonardo Secchi sobre o assunto,

Aqueles que enfrentam a questão através da abordagem estatista con-

Para aqueles que adotam a referida abordagem multicêntrica, no entan-

8 Formulação, Gestão e Avaliação de Políticas Públicas

Não há resposta correta quanto a qual dessas abordagens, cujas nomen-

1.3. Uma única medida pode constituir política pública? Há

Explicado o que é política no sentido de policy e o que é necessário para

Primeiramente, há que se esclarecer que há consenso praticamente unâ-

Formulação, Gestão e Avaliação de Políticas Públicas9

1.4. O caráter ativo/passivo do Estado na teoria sobre políticas

Um aspecto um pouco mais controverso do conceito teórico de política pú-

Em primeiro lugar, indaga-se sobre se uma omissão por parte do ator

10 Formulação, Gestão e Avaliação de Políticas Públicas

Formulação, Gestão e Avaliação de Políticas Públicas11

Quanto à ação espontânea do ente estatal, no entanto, é necessária

12 Formulação, Gestão e Avaliação de Políticas Públicas

2. Elementos, Tipos e Atores de Política Pública

2.1. Elementos de uma política pública

Políticas públicas têm certa medida de flexibilidade, no sentido de que po-

Entretanto, das características que persistem entre os vários conceitos

Formulação, Gestão e Avaliação de Políticas Públicas13

Não seria possível, no entanto, realizar tais metas e se alcançar o objetivo

Ademais, como é – no conceito aqui utilizado – a política pública instituí-

14 Formulação, Gestão e Avaliação de Políticas Públicas

Outros elementos essenciais para as políticas públicas são as diretrizes.

BRASIL. Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe so-

Formulação, Gestão e Avaliação de Políticas Públicas15

Há mais de uma forma de se categorizar as políticas públicas, sendo a

Tema 01 – Teoria da política pública 05

Tema 02 – Bases de uma política pública 24

Tema 03 – Formulação de políticas públicas 44

Tema 04 – Tomada de decisão 65

Tema 05 – Implementação de políticas públicas 87

Tema 06 – Gestão de políticas públicas 106

Formulação, Gestão e Avaliação de Políticas Públicas3

4 Formulação, Gestão e Avaliação de Políticas Públicas

5 Formulação, Gestão e Avaliação de Políticas Públicas

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22 Formulação, Gestão e Avaliação de Políticas Públicas

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30 Formulação, Gestão e Avaliação de Políticas Públicas

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