Superintendência

A superintendência é entendida como o poder conferido ao Estado ou a outra pessoa

coletiva de fins múltiplos, como as autarquias. Este poder é normalmente exercido entre 2
pessoas coletivas públicas encontrando se uma, nalguma medida, na dependência da outra
regra geral por ser criação de outra dede definir objetivos e guiar a atuação das pessoas
coletivas públicas de fins singulares colocadas por lei na sua dependência como os institutos
públicos e as empresas públicas.
Segundo a definição aceite por Freitas de Amaral, a superintendência trata-se um
espécie com natureza própria e com autonomia que se diferencia dos institutos da tutela e da
hierarquia, ainda que semelhante a estes últimos. Da tutela, na medida em que não controla
ou fiscaliza , mas permite uma definição de objetivos e de rumos;Da hierarquia na medida em
que carece de consagração na lei e não se rege por poderes presumidos, típicos do superior
hierárquico. Nada impede porém, que 2 entidades estejam simultaneamente conectadas por
superintendência e tutela , nomeadamente as que estão inseridas na administração
instrumental do Estado (ver acórdão 11199/02). Revela-se um mecanismos mais activo e
intenso, a superintendência consubstancia-se com os poderes determinados legalmente,
sendo assim, temos por conclusão que a Administração não poderá exceder os limites legais ,
estando esta submetida ao princípio da legalidade da administração constante no artigo 3º,
nr.1 do Código do Procedimento Administrativo: “Os órgãos da administração pública devem
aturar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes forem
conferidos e em conformidade com os respetivos fins.” A administração traduz-se sobretudo
num poder de orientação.

É destinada à administração indireta e por essa razão distingue-se igualmente da

direção que incide sobre a administração direta, assim expresso no artigo 199º, alínea “d” da
Constituição da República Portuguesa:

“Compete ao Governo, no exercício de funções administrativas:

Dirigir os serviços e a actividade da administração direta do Estado, civil e militar,
superintender na administração indireta e exercer a tutela sobre esta e sobre a administração
autónoma.”

De acordo com a competência exclusiva do governo nesta matéria , artigo 182.º da

Constituição da República Portuguesa:

“ O Governo é o órgão de condução da política geral do país e o órgão superior da

Administração Pública.”

Os instrumentos típicos da Superintendência são as Directivas e as Recomendações,

sendo que a primeira impõe objectivos mas deixa a liberdade necessária e mais adequada à
pessoa colectiva quanto aos meios que usará para atingir esses mesmos fins, e a segunda
serão opiniões facultadas à pessoa colectiva em questão sendo que têm um ponto fulcral pelo
qual a pessoa colectiva pública se deverá guiar, ou seja, pelas palavras do Prof. João Caupers
será "um convite para agir num certo sentido". Estas dentro da superintendência não podem
ser impugnadas contenciosamente.

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 Exemplos

O Estado, na sua competência de superintender, inclui uma “função accionista” sobre

as entidades de estatuto privado integrantes da organização administrativa, como o sector
empresarial do Estado. Os artigos 11º , 12º, e 13º do Decreto-Lei n.º 300/2007, de 23 de
Agosto concedem os poderes de determinar as orientações estratégicas, controlar a gestão
administrativa e financeira, e exigir a prestação de informações às sociedades de que o Estado
é accionista. (E ainda surgiram outras leis orgânicas com enumerações de empresas):

“Artigo 11.º

Orientações de gestão
1 - Com vista à definição do exercício da gestão das empresas públicas, são emitidas
orientações estratégicas destinadas à globalidade do sector empresarial do Estado, através de
resolução do Conselho de Ministros.
2 - Com a mesma finalidade, podem ainda ser emitidas as seguintes orientações:
a) Orientações gerais, definidas através de despacho conjunto do Ministro das
Finanças e do ministro responsável pelo sector e destinadas a um conjunto de empresas
públicas no mesmo sector de actividade;
b) Orientações específicas, definidas através de despacho conjunto do Ministro das
Finanças e do ministro responsável pelo sector ou de deliberação accionista, consoante se
trate de entidade pública empresarial ou de sociedade, respectivamente, e destinadas
individualmente a uma empresa pública.
3 - As orientações previstas nos números anteriores reflectem-se nas deliberações a
tomar em assembleia geral pelos representantes públicos ou, tratando-se de entidades
públicas empresariais, na preparação e aprovação dos respectivos planos de actividades e de
investimento, bem como nos contratos de gestão a celebrar com os gestores públicos, nos
termos da lei.
4 - As orientações gerais e específicas podem envolver metas quantificadas e
contemplar a celebração de contratos entre o Estado e as empresas públicas, bem como fixar
parâmetros ou linhas de orientação para a determinação da remuneração dos gestores
públicos.
5 - Compete ao Ministro das Finanças e ao ministro responsável pelo sector, que
podem delegar, directamente ou através das sociedades previstas no n.º 3 do artigo anterior, a
verificação do cumprimento das orientações previstas nos n.os 1 e 2, podendo emitir
recomendações para a sua prossecução.
6 - A verificação do cumprimento daquelas orientações é tida em conta na avaliação de
desempenho dos gestores públicos, nos termos da lei.
7 - O disposto nos números anteriores não prejudica a especificação em cada diploma
constitutivo de empresa pública dos demais poderes de tutela e superintendência que venham
a ser estabelecidos.

Artigo 12.º

Controlo financeiro
1 - As empresas públicas estão sujeitas a controlo financeiro que compreende,
designadamente, a análise da sustentabilidade e a avaliação da legalidade, economia,
eficiência e eficácia da sua gestão.
2 - Sem prejuízo das competências atribuídas pela lei ao Tribunal de Contas, o controlo
financeiro das empresas públicas compete à Inspecção-Geral de Finanças.

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 3 - As empresas públicas adoptarão procedimentos de controlo interno adequados a
garantir a fiabilidade das contas e demais informação financeira, bem como a articulação com
as entidades referidas no número anterior.

Artigo 13.º

Deveres especiais de informação e controlo

1 - Sem prejuízo do disposto na lei comercial quanto à prestação de informações aos
accionistas, devem as empresas públicas facultar ao Ministro das Finanças e ao ministro
responsável pelo respectivo sector, directamente ou através das sociedades previstas no n.º 3
do artigo 10.º, os seguintes elementos, visando o seu acompanhamento e controlo:
a) Projectos dos planos de actividades anuais e plurianuais;
b) Projectos dos orçamentos anuais, incluindo estimativa das operações financeiras
com o Estado;
c) Planos de investimento anuais e plurianuais e respectivas fontes de financiamento;
d) Documentos de prestação anual de contas;
e) Relatórios trimestrais de execução orçamental, acompanhados dos relatórios do
órgão de fiscalização, sempre que sejam exigíveis;
f) Quaisquer outras informações e documentos solicitados para o acompanhamento da
situação da empresa e da sua actividade, com vista, designadamente, a assegurar a boa gestão
dos fundos públicos e a evolução da sua situação económico-financeira.
2 - O endividamento ou assunção de responsabilidades de natureza similar fora do
balanço, a médio-longo prazo, ou a curto prazo, se excederem em termos acumulados 30 % do
capital e não estiverem previstos nos respectivos orçamento ou plano de investimentos, estão
sujeitos a autorização do Ministro das Finanças e do ministro responsável pelo sector ou da
assembleia geral, consoante se trate de entidade pública empresarial ou de sociedade,
respectivamente, tendo por base proposta do órgão de gestão da respectiva empresa pública.
3 - As informações abrangidas pelo n.º 1 são prestadas pelas empresas públicas nas
condições que venham a ser estabelecidas por despacho do Ministro das Finanças.
4 - As sociedades participadas pelas sociedades de capitais exclusivamente públicos a
que se refere o n.º 3 do artigo 10.º remetem através destas as informações referidas no n.º 1
do presente artigo.”

O artigo 16º da Lei. Nr. 58/98, 18 de Agosto, relativamente às câmaras municipais

sobre as empresas municipais e aos conselhos de administração das associações de municípios
sobre as empresas intermunicipais:

“Artigo 16

o Poderes de superintendência
As câmaras municipais, os conselhos de administração das associações de municípios a
as juntas regionais, consoante o caso, exercem, em relação às empresas, os seguintes poderes:
a)Emitir directivas e instruções genéricas ao conselho de administração no âmbito dos
objectivos a prosseguir;
b)Autorizar alterações estatutárias;
c)Aprovar os instrumentos de gestão previsional;
d)Aprovar o relatório do conselho de administração, as contas do exercício e a
proposta de aplicação de resultados, bem como o parecer do fiscal único;
e)Aprovar preços e tarifas, sob proposta do conselho de administração;
f)Autorizar a aquisição de participações no capital de sociedades;
g)Autorizar a celebração de empréstimos de médio e longo prazo;

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 h)Definir o estatuto remuneratório dos membros do conselho de administração;
i)Determinar a realização de auditorias e averiguações ao funcionamento das empresas;
j)Pronunciar-se sobre quaisquer assuntos de interesse para a empresa, podendo emitir
as recomendações que considerar convenientes;
l) Exercer outros poderes que lhes sejam conferidos pela lei ou pelos estatutos.”
Decreto-lei 19/88, de 21 de Janeiro sobre gestão hospitalar:

“Artigo 3º

Superintendência e tutela
1 - Compete ao Ministro da Saúde praticar todos os actos que por lei lhe caibam relativamente
à organização e funcionamento dos hospitais, designadamente os que se enquadram na
superintendência e tutela quanto à execução dos seus planos anuais e plurianuais.
2 - Compete, nomeadamente, ao Ministro da Saúde, com a faculdade de delegar no director-
geral dos Hospitais:

a) Definir normas e critérios de actuação hospitalar;

b) Estabelecer as directrizes a que devem obedecer os planos e programas de acção,

acompanhar a sua execução e avaliar os seus resultados;

c) Controlar o funcionamento dos hospitais e avaliar os resultados obtidos e a qualidade dos

cuidados prestados à população, exigindo as informações e documentos julgados úteis para
esses efeitos;

d) Autorizar a criação, extinção ou modificação de serviços e a alteração significativa e

permanente da sua lotação;

e) Autorizar, nos termos da lei e nos limites da sua competência, a compra ou alienação de
imóveis e a efectivação de empréstimos;

f) Aprovar os planos de administração anuais e plurianuais.

3 - Compete ainda ao Ministro da Saúde ordenar inspecções e inquéritos ao funcionamento

dos hospitais.”

Bibliografia

• DIOGO FREITAS DO AMARAL, «Curso de Direito Administrativo», volume I, 4ª edição,

Almedina, Coimbra, 2015.
• JOÃO CAUPERS/ VERA EIRÓ, «Introdução ao Direito Administrativo», 12ª edição,
Âncora, Lisboa, 2016.

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