EMPRESAS PÚBLICAS E ESTATAIS

Empresa refere-se a um conjunto de factores de produção reunidos sob autoridade de

um ou mais indivíduos destinados à produzir bens e serviços.

Em função da sua titularidade, a empresa pode ser pública ou estatal, sendo esta última
aquela cuja titularidade e gestão são exclusivamente da pessoa colectiva pública
Estado, estando a empresa integrada no Estado.

A empresa pública é toda a entidade detida exclusivamente pelo Estado, nos termos do
artigo 36 da Lei n.º 3/2018, de 19 de Junho.

Existem, também, as empresas participadas, que são organizadas segundo a forma

comercial comum, mas tendo como único sócio o Estado e ou outras entidades
públicas – artigo 50 da Lei 3/2018.

Os dos tipos empresariais formam o que se designa de Sector Empresarial do Estado e

têm coexistido ao longo da vida do Estado, sendo que o peso de cada um variou em
conformidade com o contexto histórico de cada época e dependendo do nível de
atenção que o legislador dá a cada uma.

Com o advento do liberalismo económico o Estado viu-se forçada a abster-se de toda

actividade económica, na perspectiva de o mercado funcionar por si só, numa
dinâmica de concorrência perfeita. Contudo, nos finais do Sec. XIX e início do Sec. XX
verifica-se nas economias liberais, sobretudo europeias e norte-americana, uma
concorrência descontrolada que leva à formação de monopólios empresariais, facto
que contraria o ideal do liberalismo.

Os Estados tiveram que intervir no mercado tomando medidas tendentes a efectuar

as correcções necessárias e restabelecer o normal funcionamento da economia, tendo
o feito tanto pela via legislativa, como por via de medidas de polícia, quer ainda
assumindo-se o Estado como agente económico.

Há exemplos de que a Constituição Espanhola 1931 consagrou a socialização da

propriedade, as nacionalizações caso se mostrasse necessário, bem como estabelece a
possibilidade de o Estado agir como agente económico explorando empresas. Não é
de esquecer, também, a Revolução Socialista Russa de 1917, que ao extenso
movimento de nacionalização de empresas privadas transformando-as em empresas
estatais.

Em Moçambique, logo após a assinatura dos Acordos de Lusaka, em 1974, suscitaram-

se acções de sabotagem e abandono de algumas empresas por parte dos gestores e
técnicos portugueses, inconformados. Diante dessa situação, trabalhadores reagiram
intervindo na gestão de tais empresas com o intuito de não paralisarem as empresas.

Foi assim que, através do Decreto n.º 16/75, de 13 de Fevereiro, o Governo de

Transição decretou a intervenção nas empresas que não funcionassem no sentido de
contribuir para o desenvolvimento económico do país. Criou-se, assim, o sector estatal.

Com a proclamação da independência, a Constituição consagrou o regime socialista

que se manifestou pela subordinação do poder económico ao poder político e a
apropriação pelo Estado de todos os meios de produção, passando a vigorar um
regime de economia centralmente planificada.

As intervenções foram seguidas mais tarde pelas nacionalizações, que vieram

formalizar juridicamente o sector empresarial do Estado. Com efeito, grosso das
empresas estatais foi criado a partir das empresas intervencionadas.

No início da década de 80 a economia moçambicana começa a registar grandes défices,

sendo que uma das razões da crise estava na política empresarial centralmente
definida que levava as empresas a não serem competitivas e rentáveis. Foi com esta
crise que o Estado moçambicano solicitou a sua entrada para o Banco Mundial e
Fundo Monetário Internacional, tendo estas instituições de Bretton Woods
condicionado a admissão de Moçambique à realização de um programa de
ajustamento que passava pela abertura à iniciativa privada da actividade económica
e consequente privatização das empresas estatais. Este processo culminou com a
criação das empresas públicas.

Regime jurídico das empresas estatais e das empresas públicas

O aparecimento das empresas estatais veio dar cobertura jurídica as empresas
nacionalizadas, tendo sido através do Decreto-lei n.° 17/77, de 28 de Novembro que
foi aprovado o Estatuto das empresas estatais. Posteriormente foi aprovada a Lei n.°
2/81, de 10 de Setembro, que veio definir as regras de organização e funcionamento
das empresas estatais.

Nos termos do artigo 1 desta Lei, as empresas estatais eram então definidas como
unidades sócio-económicas, propriedade do Estado que as cria, dirige e afecta os
recursos materiais, financeiros e humanos adequados à ampliação do seu processo de
reprodução no cumprimento do plano. As empresas estatais eram de âmbito nacional
e âmbito local, sendo que as de âmbito nacional eram criadas pelo Conselho de
Ministros e as de âmbito local criadas por diploma ministerial conjunto, dos ministros
do plano, das finanças e o dirigente do órgão central do Estado que superintende o
ramo ou sector de actividade.

As empresas estatais eram sempre subordinadas a um órgão central do Estado. No

seu funcionamento obedeciam obrigatoriamente a um plano, que era parte do plano
da economia nacional e compreendia: planos perspectivos; planos plurianuais e planos
correntes anuais. Os planos tinham como componentes: plano de produção, plano de
força de trabalho, plano de aprovisionamento, plano financeiro e plano de
investimento.

Eram dirigidas por um Director geral, que devia garantir a execução dos planos. O
pessoal das empresas estatais estava sujeito ao regime da lei do trabalho, podendo os
trabalhadores do aparelho do Estado exercer funções nas empresas estatais em regime
de comissão de serviço.

Com a aprovação do PRE, através da Resolução n.°15/87, de 22 de Setembro, foram

estabelecidas um conjunto de políticas e medidas sectoriais com vista a garantir uma
maior eficiência e rentabilidade do sector empresarial do Estado.
Foi neste contexto que é aprovada a Lei n.° 17/91, de 3 de Agosto, que veio substituir
a designação empresas estatais por empresas públicas, trazendo também profundas
alterações na gestão das empresas.

***

No contexto da implementação da política de reabilitação económica e, já na vigência

da Constituição de 1990, foi aprovada a Lei n.º 17/91, de 3 de Agosto, que é a lei base
de toda a organização e funcionamento das empresas públicas. O artigo 45 autoriza o
Conselho de Ministros a determinar as empresas estatais a serem transformadas em
empresas públicas.

Nos termos do n.º 2 do artigo 39, ressalva-se que as empresas públicas que exploram
serviços públicos, asseguram actividades de interesse fundamental ou exerçam a sua
actividade em monopólio, poderão ser atribuídas um regime exclusivamente de
direito público ou será lhe concedido privilégios especiais ou prerrogativas de
autoridade.

No que respeita à gestão, nos termos do n.º 3 do artigo 21, sempre que a empresa
pública seja forçada a praticar preços abaixo dos normais ou seja obrigada a prosseguir
objectivos sociais mas não viáveis economicamente para a empresa, o Estado
concederá um subsídio orçamental para compensar os custos não cobertos através de
receitas próprias.

Personalidade, Capacidade e Autonomia

O artigo 5 da Lei 2/81 estabelecia que as empresas estatais gozam de personalidade e

capacidade jurídica. Este regime prevaleceu na lei 17/91, no seu artigo 2, assim como
na Lei n.º 3/2018, acrescentando-lhes a autonomia administrativa, financeira e
patrimonial.
A capacidade jurídica das empresas públicas compreende todos os direitos e
obrigações necessários à prossecução do seu objecto, tal como fixado no seu Decreto
de criação.

De referir que as empresas estatais não dispunham de autonomia administrativa,

financeira nem patrimonial, porquanto cabia ao Estado a sua direcção e a afectação
dos recursos materiais e financeiros à sua produção, além de que estas tinham que
cumprir com o plano estatal, nos termos do n.º 3 do artigo 13 da Lei n.º 2/81.

A personalidade jurídica das empresas públicas é própria e distinta da personalidade

do Estado. Quanto à capacidade jurídica é semelhante á das pessoas colectivas
privadas, prevista no artigo 160 do CC.

Contrariamente ao que acontecia nas empresas estatais, as empresas públicas não são
subordinadas ao Estado, mas sim estão sujeitas ao regime de supervisão exercido
IGEPE – Instituto de Gestão das Participações do Estado – enquanto não for cria a
entidade que coordena o sector empresarial do Estado, tal como refere o artigo 7 da
Lei 3/2018.

A autonomia administrativa das empresas pública consiste na capacidade destas

poderem gerir os seus recursos.

A autonomia financeira, confere às empresas públicas poderes para estas gerarem

receitas no decurso da sua actividade operacional e que cubram a totalidade das
respectivas despesas.

A autonomia patrimonial consiste na capacidade que as empresas públicas têm de

adquirir, registar, gerir e dispor de bens patrimoniais necessários à prossecução do
seu objecto.

Órgãos das empresas públicas

As empresas estatais, nos termos dos artigos 15 a 19, da Lei 2/81, tinham como órgãos
o Director-geral, que era assistido por um ou mais Directores e os Colectivos de
trabalho.
O Director-geral era nomeado, exonerado ou demitido por despacho do dirigente do
órgão central do aparelho do Estado que superintende o respectivo sector de
actividade, dispõe de amplos poderes de decisão relativamente aos actos que visem a
prossecução das atribuições da empresa.

Os directores são órgãos executivos, são também nomeados e mandados cessar por
despacho do dirigente do órgão central do aparelho do Estado que superintende o
sector de actividade, sob proposta do Director-geral.

Os Conselhos de trabalho, são criados em função dos níveis de direcção da empresa e

visam assegurar a participação activa dos trabalhadores na direcção e organização da
empresa.

À luz da Lei 17/91, os órgãos das empresas públicas são o Conselho de Administração
e o Conselho Fiscal. O mesmo regime foi mantido na Lei n.º 6/2012 e, actualmente o
artigo 10 da Lei n.º 3/2018 veio estabelecer como órgãos a Assembleia Geral, o Conselho
de Administração, o Conselho Fiscal e as Comissões Especializadas.

Nos termos do artigo 14 da Lei n.º 3/2018, o CA é o órgão de gestão da empresa e é

constituído por um número ímpar de membros.

O Conselho Fiscal, definido no artigo 16, é o órgão de fiscalização interna da empresa,

sobretudo nas áreas administrativa e financeira, incluindo as actividades do CA. É
composto por três membros, dos quais um presidente e dois vogais, nomeados pelo
Ministro que superintende a área das finanças, ouvido o dirigente do sector de tutela.
Os membros do CF participam das reuniões do CA e obrigatoriamente nas reuniões
em que são apreciados o relatório de contas e a proposta de orçamento.

Princípios de gestão

O artigo 3 da Lei 3/2018 estabelece um conjunto de regras que devem conduzir a

gestão das empresas públicas, sendo que esta gestão, no geral, deve ser de acordo com
a política económica e social do Estado, além de respeitar os princípios de
economicidade e racionalidade dos recursos e de boa governação, por forma a garantir
a sua viabilidade técnica, económica e financeira, nomeadamente:

a) legalidade,
b) prossecução do interesse público,
c) integridade-ética e boa-fé,
d) responsabilização da administração pública;
e) transparência financeira e prestação de contas;
f) economicidade, racionalidade de recursos e de boa governação;
g) imparcialidade e meritocracia.