cresc1men o popu ac ,

combinado com o acelerado

processo de urbanização,
ocorridos nó Brasil, no pós-
Segu nda Guerra Mundial,
transformaram a questão do
planejamento urbano em
imperativo para a formulação
das políticas públicas e para a
gestão das cidades. Entre 1950
e 2007, a população brasileira
aumentou de 52 para 183
milhões de habitantes, e o grau
de urbanização de 36% para
83%. Nesse último ano, o
número de cidades com
população superior a 50 mil
habitantes era de 445, das quais
214 com população superior a
100 mil habitantes. Além do PLANEJAMENTO URBANO NO BRASIL:
crescimento das cidades, várias
delas se aglomeraram e se TRAJETÓRIA, AVANÇOS E PERSPECTIVAS
metropolizaram. Em 2007
havia vinte aglomerações
urbanas com população
superior a um milhão de
habitantes, com destaque para
as mega metrópoles de São
Paulo e Rio de Janeiro. Esses
indicadores, conjugados com a
má distribuição da renda, com
as deficiências de infra-
estrutura e de serviços urbanos
(saneamento, transportes etc.)
e com a má condição de grande
parcela das habitações
demonstram e confirmam a
gravidade da problemática
urbana brasileira e a
impreiv,; dível necessidade de
planejamento e ação
consistentes e profundas.
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Coleção Estado da Arte

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PLANEJAMENTO URBANO NO BRASIL:
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TRAJETÓRIA, AVANÇOS E PERSPECTIVAS )
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ORGANIZADORES )
Geraldo Magela Costa )
Jupira Gomes de Mendonça )
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Belo Horizonte - 2008

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.)
 Editora e/ARTE Sumário
Editor
Fernando Pedro da Silva

Conselho editorial
Eliana Regina de Freitas Outra
João Diniz
Prefádo 9
Ligia Maria Leite Pereira
Lucia Gouvêa Pimentel
Maria Auxiliadora de Faria
Marília Andrés Ribeiro Introdução 15
Marília Novais da Mata Machado
Otávio Soares Dulci
PARTE 1 - Trajetória e perspectivas
Revisão
Alexandre Vasconce!!os de Melo Do urbanismo à política urbana: notas sobre a experi-
ência brasileira 31
Capa e projeto gráfico Roberto Luís de Melo Monte-M6r
Poliana Perazzoli
Prática e ensino em planejamento (urbano) no Brasil: da
"velha" compreensividade multidisciplinar à abordagem
~'odos os direitos reservados. Proibida a reprodução, armazenamento ou transmissão de partes deste
hvro, através de quaisquer meios, sem prévia autorliação por escrito.
transdisciplinar 66
Geraldo Magela Costa
Direitos reservados desta edição.

Editora C/Arte
Av. Guaraparl, 464
A trajetória da temática ambiental no planejamento
Cep 31560-300 - Belo Horizonte/MG urbano no Brasil: o encontro de racionalidades distintas 80
PABX: (31) 3491-2001
com.arte@comartevirtual.com.br
Heloisa Soares de Moura Costa

Cooperação inter-organizacional e resiliência das institui-

C&37p Costa, Geraldo Magela
· Planejamento urbano no Brasil: trajetória, avanços e perspectivas/ Organizado
ções: notas sobre a intersetorialidade na gestão das
res: Geral do Magela Costa, Jupira Gomes de Mendonça. [Editor: Fernando Pedro da políticas públicas
Silva) - Belo Horizonte: C/Arte, 2008
304p.:15,S x 22,5 cm :il. - (Coleção Estado da Arte)
Carlos Aurélio Pimenta de Faria/ Carlos Alberto de Vasconcelos 94
ISBN: 978-85-7654-067-0 Rocha / Cristina Almeida Cunha Filgueiras

l. Urbanismo. 2. Planejamento Urbano. 3. Polltica Urbana. 4. Urbanização. 5.

Legislação Urbanfstica. 6. Pol!tica Habitacional. !.Mendonça, Juplra Gomes de, (Org.) !!.
Siiva, Fernando Pedro da. III Título. 1\1. Coleção.

Ed. 21 CDD: 307.760981

 Trajetória e perspectivas da gestão das metrópoles 102 Produção imobiliária e regulação urbana em Belo
Horizonte (1997-2002) 228
Rosa Moura
Daniela Abritta Cota / Natália Aguiar Mol

PARTE 2 - Avanços e limites

Legislação urbanística e estruturação do espaço em
Belo Horizonte: um estudo do Bairro Buritis
Reforma urbana e reforma jurídica no Brasil: duas 248
questões para reflexão Letícia Maria Resende Epaminondas
123
Edésio Fernandes
Trajetória da formulação e implantação da Política
Habitacional de Belo Horizonte na gestão da Frente
Reforma urbana: desafios para o planejamento como
BH Popular (1993-1996)
práxis transformadora 136 270
Mônica Cadaval Bedê
Orlando Alves dos Santos Junior

Plano Diretor, gestão urbana e participação: Sobre os Autores 301

algumas reflexões
156
Ralfo Edmundo da Silva Matos

Política de desenvolvimento urbano no Estatuto da

Cidade: em que realmente avançamos com o modelo
de planejamento regulado pela Lei n.10.257, de 10 de
julho de 2001?
Marinella Machado Araújo 169

Govemança local e regulação urbana no contexto

metropolitano: reflexões a partir do caso belo-
horizontino
Jupira Gomes de Mendonça 182

PARTE 3 -Avallaç'õesde uma experiência: o caso de Belo Horizonte

Planejamento urbano de Belo Horizonte: reflexões sobre

um momento limiar
Jeanne Marie Ferreira Freitas 208
 Prefácio

Se a realidade social implica em formas e relações, se ela não

pode ser concebida de maneira homóloga ao objeto isolado,
sensível ou técn ico, ela não subsiste sem ligações, sem se ape-
gar aos objetos, às coisas.
Henri Lefebvre - O direito à cidade

Este livro apóia, com fortes subsídios, a reflexão dos desafios enfrentados
pelo planejamento urbano comprometido com o alcance de um futuro mais jus-
to. Entre estes desafios, encontra-se a articulação da análise crítica do ~paço à
experiência urbana do presente. Hoje, heranças institucionais, práticas profissionais
e investimentos disciplinares no estudo da urbanização recebem impactos oriundos
da transformação das funções urbanas; da reorganização da administração pública;
de mudanças no arcabouço normativo da participação política; de novas necessida-
des coletivas; da reestruturação produtiva e, ainda, de tendências à involução metro-
politana decorrentes da reconfiguração do território e do esgarçamento ào tecido
urbano. Estes processos inauguram um período instável, no qual podem acontecer
efetivas conquistas sociais e, simultaneamente, perdas institucionais irrever.;íveis, in-
cluindo as relacionadas à memória do planejamento urbano.
Enfrentar estas circunstâncias, preservando a temática do planejamento no cen-
tro da reflexão do urbano, constitui-se numa árdua tarefa, que, sem dúvida, foi plena-
mente cumprida, com rigor e criatividade, pelos a utores da coletânea Planejamento
urbano no Brasil: trajetória, avanços e perspectivas. Alguns dos obstáculos enfrentados
na execução desta tarefa decorrem do fato de que a área do planejamento urbano re-
cebe atualmente estímulos contraditórios e fragmentados, que incluem desde uma in-
tensa atualização técnica - que aumenta a capacidade de intervenção dos governos e
atores sociais na cena urbana - até a difusão de diretrizes que fragilizam o debate em
tomo das relações entre urbanização, e desenvolvimento social e econômico. É nesse
sentido que valorizar o planejamento urbano significa resistir à tentação pelo imediato,
pela eficácia apenas instrumental e pelo senso comum informado.
Numa outra face dos desafios enfrentados por este livro, encontra-se a de-
sestabilização do campo dG>s estudos urbanos, que atinge seus fundamentos teóricos
e nexos com a ação política. Observa-se, no conjunto de textos ora publicados, que
as fronteiras deste campo têm sido pressionadas pelos rumos tomados na institucio-

10 · Ana Dara Torres Ribeiro
nalização da questão urbana; pela busca de compatibilidade entre atendimento de
necessidades coletivas e preservação ambiental e, ainda, pela reorganização dos in-
teresses dominantes, com destaque para o capital imobiliário. Além disso, arenas
políticas transescalares, envolvendo a escala mundial, influenciam, cada vez mais, os
estudos urbanos, exigindo a identificação das diferentes racionalidades que dispu-
tam, atualmente, o devir da urbanização brasileira.
As grandes entradas temáticas que constroem a arquitetura deste livro de-
monstram que seus organizadores tratam a instabilidade e a complexidade da
área do planejamento urbano por meio dos nexos entre urbanização e transformação
da esfera política. Corretamente, estas entradas (planos analíticos) garantem que a
reflexão do planejamento urbano usufrua tanto da análise de experiências pretéritas
quanto do acompanhamento das novas condições político-juódicas das interven-
ções urbanas. Este livro ainda inova, ao permitir que estes dois ângulos de obser-
vação da trajetória do planejamento urbano - teórico e prático - sejam integrados
à observação de um contexto particular, a metrópole de Belo Horizonte, o que
possibilita a interpretação da força do lugar e de sua capacidade prepositiva na
redefinição, em curso, dos sentidos do planejamento. De fato, a reflexão do plane-
jamento no campo dos estudos urbanos exige o diálogo, em diversas escalas, entre
sujeitos posicionados em diferentes pontos e momentos das arenas nas quais têm
sido decididos os conteúdos social e técnico da questão urbana.
Esse diálogo, que precisa ser intensificado, pressupõe, como ensina Pierre
Bourdieu, o encontro (e confronto) entre diferentes posições de sujeito e, portan-
to, entre o que é permitido ver e compreender sobre a evolução urbana, a partir
destas posições. Dessa maneira, esta coletânea deve ser compreendida como um
convite ao diálogo entre visões da experiência urbana construídas pela univerai-
dade, por atores políticos da reforma urbana e, ainda, pelos planejadores. A im-
portância deste convite decorre da qualidade dos estudos que expressam estas
diferentes visões da experiência urbana. Mas também decorre da experiência,
por uma parte significativa dos autores destes estudos, de diversas posições de
sujeito nas arenas do planejamento urbano. Esta experiência, política e acadêmi-
ca, faz com que o livro apresente um indubitável valor coletivo, que advém da
tessitura, na história recente do país, de compromissos com a defesa de uma
apropriação realmente democrática do espaço urbano.
Ao leitor, encontra-se aberta a possibilidade de estabelecer o seu próprio
percurso na leitura do fenômeno urba_no construída por esta coletânea. Um percur-
so a ser iniciado, talvez, pela busca de respostas para suas preocupações mais
imediatas, ou, numa outra perspectiva, por textos que permitam interrogar a sua
prática profissional e política. Independentemente da escolha realizada, o conheci-
mento obtido resistirá à perda da esperança numa vida urbana melhor. Esta esperan-
ça encontra sustento na vitalidade da área do planejamento urbano e, sobretudo, nas
forças sociais e~volvidas nas reivindicações coletivas. Entretanto, a velocidade das
l
PLANEJAMENTO URBANO NO BRASIL: TRAJETÓRIA, AVANÇOS E PERSPECTIVAS ' 11 l
l
mudanças culturais e espaciais traz o risco de que seja adiado o debate das finalida-
des do planejamento e, em conseqüência, dos valores que as sustentam. Para que
este diálogo aconteça, é necessário inscrever o planejamento urbano num patamar
reflexivo que supere o pragmatismo e o predomínio do pensamento operacional. Por
esta razão, é tão relevante que a ciência, a política e a técnica tenham sido tratadas,
'
)
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de forma transversal, nos três planos analíticos da coletânea. )
Com estes fios condutores, evita-se que o planejamento urbano seja reser- )
vado aos especialistas e atores bem posicionados nas arenas em que são decidi- )
dos os investimentos públicos. Para que esta reserva não aconteça, como de-
monstra este livro, é necessário um verdadeiro empenho na socialização de )
saberes especializados, especialmente nas instâncias criadas pela (e para a) parti- )
cipação social. Afinal, deve~se repetir, sempre, que planejamento é poder. Como
)
propôs Max Weber, poder é poder de dispor, o que inclui dispor de espaço, infor- .
mação, funcionários, amenidades, recursos financeiros e prestígio. O planeja- )
mento disponibiliza recursos que são indispensáveis à vida urbana e, em sua )
plenitude técnica, define posições sociais diretamente relacionadas ao usufruto
(ou não) dos acúmulos de investimentos historicamente concentrados na rede )
urbana do país. Como negar a sua relevância? )
Dominar este instrumento significa propiciar ou impedir o acesso à terra ur- )
bana e aos serviços coletivos; estimular ou rejeitar práticas sociais; reconhecer ou re-
)
cusar valores culturais; abrigar ou negar experiências coletivas; reduzir ou ampliar os
custos sociais envolvidos nas diferentes formas de apropriação do espaço urbano. }
Este instrumento estabelece a ordem urbana, o que exige o desvendamento de suas )
implicações sociais. É o cumprimento desta obrigação que faz com que a análise
do planejamento realizada no campo dos estudos urbanos incorpore e ultrapasse }
os seus conteúdos técnicos, impedindo a consolidação de consensos. )
Constitui uma singularidade deste livro a sua origem numa iniciativa con- )
junta de coordenadores de linhas de pesquisa dedicadas a diferentes ângulos de
observação do fenômeno urbano. Esta conjugação enriquece a análise de uma
)
conjuntura em que é transformada a moldura institucional e legal do planejamento )
urbano, e a administração pública assume novos deveres. Esta conjugação tam- )
bém permite a apresentação de um relevante conjunto de "âncoras" temáticas para
)
a análise do planejamento urbano. Estas "âncoras" oferecem uma navegação se-
gura em diferentes· abordagens das relações entre: sociedade e espaço (ambiente,· )
natureza); políticas setoriais e po!rticas urbanas; instrumentos jµrídicos e administra-
)
,
ção pública; espaço herdado e projeto urbano. Estas "âncoras" são ainclà mais
valiosas num período que impõe a ruptura de fronteiras disciplinares e entre políti- J
cas setoriais e, acima de tudo, das barreiras sociais que amplificam a pobreza urbana.
/
Interroga-se: até que ponto os instrumentos juódicos hoje disponíveis possibilitam a
democratização do espaço metropolitano? Como estão sendo concretizados os ide- j
'
ários da reforma urbana nas metrópoles brasileiras? Como a participação social
)
 "f 12 · Ana Clara Torres Ribeiro
Pi.ANllJAMl!NTO URBANO NO BRASIL: TRAJETÔRlh, hVANÇOS li PERSPECITVhS • 13

f interfere na formação do planejador urbano? Estas e outras perguntas emergem

uma oportunidade para que mais vozes, reivindicações e anseios coletivos se fa-
5. çam presentes nas arenas do planejamento e no campo dos estudos urbanos, em
~ das "âncoras" temáticas que sustentam a coletânea.
apoio ao direito à cidade. Como perder esta oportunidade?
f Ao contrário da pseudo-neutralidade do planejamento urbano, os autores
{ desta obra reconhecem o seu caráter estratégico e a sua presença em projetos, por
vezes antagônicos, para a vida urbana. É nesta direção que ·â ênfase nas metrópo-
Ana Clara Torres Ribeiro
( les, apoiada pelo estudo do planejamento em Belo Horizonte, conduz ao reconhe-
f cimento de avanços na luta pela reforma urbana, ao mesmo tempo em que identi-
fica os seus limites. Há mudança, sim, mas também cristalização de desigualdades
f sociais na escala metropolitana. Com este diagnóstico, que concretiza resultados
( alcançados noutros planos analíticos da obra, pode-se afinnar que a democratiza-
{ ção do espaço exige a continuação da luta pela reforma urbana e esforços teóricos
dirigidos à compreensão do fenômeno urbano. Nesta direção, a coletânea Planeja-
( mento urbano no Brasil: trajetória, avanços e perspectivas sistematiza, para o leitor,
( elementos da herança institucional e técnica do planejamento urbano e as corren-
( tes de pensamento que orientam a formulação da questão urbana.

{ A coletânea de textos aqui reunidos é de grande interesse para pesquisado-

res do campo dos estudos urbanos, analistas da questão social, profissionais do
{ planejamento, militantes da reforma urbana e todos que se encontram comprome-
{ tidos com a conquista de uma vida urbana mais igualitária e fraterna. Espaços
concebidos e praticados; lutas vitoriosas e em gestação; exemplos a serem seguidos
( e negados delineiam o mapa político, científico e técnico do planejamento urbano.
{ Na concepção deste mapa, encontram-se incluídos: questionamentos de modelos
de cidade; exames da gênese de conceitos; análises transescalares da urbanização;
{
tipologias das novas experiências de planejamento; avaliações de instrumentos.
{ Com o uso deste mapa, compreende-se a transformação, na atual conjuntura, de
{ condicionantes, objetivos e atores do planejamento urbano. Esta transformação,
expressiva da redemocratização da sociedade brasileira, traz as marcas das lutas
{ e conflitos sociais, de novas culturas políticas e representações do espaço urbano,
{ da defesa de modos de vida e da experiência popular.
i. Como a leitura deste livro permite dizer, é necessário valorizar estas marcas
(conquistas) - que são jurídicas, políticas, técnicas e éticas-, apoiando as formas
í socialmente justas de apropriação do espaço e descobrindo, na área do planeja-
{ mento urbano, caminhos para a redução das desigualdades sociais e a superação
{ dos mecanismos que Lúcio Kowarick reuniu no conceito de espoliação urbana.
&ta descoberta exige a desnaturalização da vida urbana e a politização da sua di-
í mensão territorial. Realmente, trata-se da defesa da função social da propriedade,
t da superação da leitura instrumental do direito, do combate à segregação socioes-
pacial, do desvendamento de novos conceitos que atualizem a luta pela reforma
t urbana. A (des)ordem urbana dominante reproduz-se excluindo e aumentando a
{ violência no cotidiano. Uma outra ordem possível, desejada e projetada, encontra-
se latente no conjunto dos artigos. Esta coletânea surge, por conseguinte, como
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 -,
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Introdução '
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)

Este livro é resultado de um seminário realizado em abril de 2006, em Belo

Horizontes, a partir de uma iniciativa conjunta de professores/pesquisadores que
vinham desenvolvendo projetos de pesquisas sobre o planejamento urbano. 1 Qua-
'
t
)
tro temas orientaram a realização do seminário, com base nos conteúdos e objeti-
vos dos projetos de pesquisa então em desenvolvimento. O primeiro tema procu-
)
rou discutir o conceito, os enfoques e as metodologias de planejamento urbano )
(teoria, ensino e prática). Os primeiros questionamentos sobre o tema referem-se )
ao fato de que estudos publicados sobre o planejamento urbano no Brasil passam,
em geral muito rapidamente, pela crítica ao planejamento compreensivo praticado )
durante o regime militar, identificando a sua natureza autoritária e a sua ineficácia, )
sem questionar, no entanto, qual o significado e a importância da metodologia de
planejamento compreensivo na análise urbana, ou se aquele momento de elabo-
)
ração de "planos de desenvolvimento local integrado" constituiu de fato uma expe- )
riência de planejamento urbano. Esta última questão remete à necessidade de se }
discutir, inicialmente, o próprio conceito de planejamento em geral e do planeja-
mento urbano em particular. Além disso, o resgate histórico-crítico de experiências }
e metodologias de planejamento urbano é central quando se pretende discutir a )
realidade e as perspectivas do planejamento urbano no Brasil.
)
Considerou-se importante discutir também a relação entre ensino e prática,
assunto sobre o qual se pode dizer que praticamente inexistem. estudos. Vale
)
lembrar que não há, como em alguns outros países, cursos de graduação em )
planejamento urbano no Brasil e são ainda muito poucos os cursos de pós-gra-
)
duação que em sua denominação explicitam o planejamento urbano e/ou regio-
)
1
São os seguintes os projetos de pesquisas: a) Políticas públicas, planejamento e gestão urbanos no )
ambiente metropolitano: estudos sobre a RMBH; Planejamento e gestão urbano-ambiental: análises
e avaliações de resultados - ambos com apoio financeiro do CNPq e coordenados pelo Prof. Geraldo )
Magela Costa do Pr~a de Pós-graduação em Geografia da UFMG; b) Novas periferias: política e
regulação urbano-ambiental na produção do espaço metropolitano - com apoio financeiro do CNPq )
e coordenado pela Profa. Heloisa Soares de Moura Costa, também do Programa de Pós-graduação
em Geografaa da UFMG; c) Planejamento urbano pós-Constituição Federal de 1988: velhà tradição
}
ou nova trajetória? - com apoio financeiro do CNPq; Dinâmicas socioterritoriais e planejamento ur-
bano na Região Central de Minas Gerais- com apolo financeiro da FAPEMIG - ambos coordenados ~
pela Profa. Jupira Gomes de Mendonça do Núcleo de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo
da EAUFMG; e d) Participação popular no processo legislativo mineiro: estudo de caso sobre as
comissões parlamentares de participação popular e de assuntos municipais e regionalização - com
''
,
apoio financeiro da PUC Minas - coordenado pela Profa. Marinella Machado de Araújo do Programa
de Pós-Graduação em Direito da Faculdade Mineira de Direito da PUC Minas.
J
 16 ·Geraldo Magela Costa / Jupira Gomes de Mendonça
nal. Uma pergunta básica, portanto, seria: O que é o ensino de planejamento
urbano neste país? Os cursos de pós-graduação na área, em geral situados nos
campos das ciências sociais aplicadas, ciências humanas e ciências sociais, tendem
a enfatizar a análise crítica do planejamento e do(s) objeto(s) de sua aplicação e
m~nos o ensino de metodologias e práticas de planejamento urbano.
Uma das primeiras experiências de curso de pós-graduação em planeja-
mento urbano e regional no Brasil (IPPUR/UFRJ) surgiu na primeira metade dos
anos 1970, no auge da tentativa de aplicação da metodologia do planejamento
urbano compreensivo/integrado. Desde então, qual o caminho tomado pelos cur-
sos de planejamento urbano ou de áreas afins que o incluem? Pode-se ter como
hipótese que a maioria deles mantém a orientação da análise crítica. Além disso, a
complexidade crescente das cidades e das aglomerações urbanas no mundo ca-
pitalista, associada a novos enfoques teóricos e à prática observada de um "novo"
tipo de planejamento urbano, contribuiu para que o ensino nos cursos de pós-
graduação adotasse visões transdisciplinares, incorporando de forma mais explí-
cita as dimensões histórica, ambiental, espacial e política na análise da produção
do espaço urbano. Estaríamos talvez diante de uma "nova compreensividade" .
Diante disso, como vem se redefinindo a relação entre teoria e prática do plane-
jamento urbano? Este, pela sua natureza, exigiria certa dosagem de racionalida-
de? Como associar a necessária análise crítica e a práxis urbana autônoma com
a ação do Estado, na busca da racionalidade e de respostas urgentes para os
problemas sociais urbanos? É possível a convergência entre o ensino e a prática
do planejamento urbano neste novo contexto?
O segundo tema do seminário diz respeito à relação entre planejamento,
plano diretor, legislação urbanística e gestão urbana. As figuras do Plano Diretor
e da legislação urbanística assumiram um papel marcante na administração urba-
na a partir da Constituição Federal de 1988 e do Estatuto da Cidade, de 2001.
No entanto, parece que há muito a ser explorado no que diz respeito à relação
entre esses instrumentos jurídico-urbanísticos e o planejamento urbano. Esta é
uma questão importante neste momento em que os municípios com população
urbana acima de 20 mil habitantes e todos aqueles integrantes de regiões metropo-
litanas e aglomerações urbanas, entre outros, vêm, por determinação de legislação
federal, elaborando seus planos diretores Em paralelo, o termo gestão vem sendo
empregado de forma generalizada para caracterizar a administração pública. Por
um lado, quando adjetivada de democrática, a gestão representa, na teoria e na
prática, os avanços sociopolíticos que têm marcado algumas experiências de admi-
nistração urbana no Brasil. No entanto, observa-se que os conceitos de gestão,
assim como o de governança, são a inda termos de significado amplo, impreciso e,
como têm mostrado alguns estudos, muitas vezes carregados da ideologia contida
em determinações e metodologias promulgadas pelas agências internacionais de
financiamento, especialmente o Banco Mundial. Isso tem resultado em maior ênfa-
PLANEJAM ENTO URIJANO NO B RASIL: TRAJETÓRIA, AVANÇOS E PERSPECTIVAS· 17
se no planejamento estratégico, com suas análises ligeiras e viesadas, em detrimen-
to da análise compreensiva e da reflexão sobre as cidades e aglomerações urbanas,
a qual, em princípio, deveria estar na base dos processos de administração pública,
especialmente do planejamento urbano. Associa-se a isso, a proposta neoliberal do
"Estado mínimd' bem como a chamada "quebra das barreiras espaciais" nos pro-
cessos de produção e reprodução do capital em escala global, levando ao que
David ·Harvey denominou "empresariamento urbano", para o qual o plam;jamento
e a gestão estratégicos são considerados imprescindíveis.
Finalmente, o lugar que o planejamento urbano ocupa na administração
pública é também uma questão importante a ser pensada na relação entre planeja-
mento e gestão. Dependendo da sua forma de inserção nas estruturas administrati-
vas, o planejamento urbano pode, na prática, adquirir feições e conteúdos diversos:
ser apenas uma atividade de revisão formal de planos diretores e legislações urba-
nísticas; ser confundido com plano de governo, estratégico ou não; ou ainàa estar
sujeito a uma espécie de pragmatismo, se estiver, por exemplo, sendo elaborado
somente em função de decisões imediatistas e de caráter fragmentado.
A relação entre planejamento (integrado) e políticas setoriais urbanas consti-
tuiu o terceiro tema abordado no seminário. É comum em estudos sobre o plane-
jamento urbano e a administração pública a menção aos conflitos entre a necessi-
dade da integração, inerente ao planejamento, e a autonomia do planejamento e
da implementação de políticas públicas setoriais. Há ainda estudos que enfatizam
o papel central da política habitacional no contexto da questão urbana no Brasil, o
que levaria a uma primeira indagação: O que diferencia uma política habitacional
de outras políticas setoriais urbanas (saneamento básico, transportes etc.)? O olhar
a partir da habitação permitiria uma leitura dos processos socioespaciais urbanos
através do habitar? ~ém disso, novas institucionalidades, novas territorialidades e
novas escalas das políticas setoriais na atualidade levam à necessidade de repensar
a sua relação com o planejamento urbano. Algumas áreas adquiriram uma abran-
gência tal que caminham para uma aparente autonomia, inclusive em termos de
regulação. Esse é o caso do saneamento ambiental e da gestão de recursos hídricos
de forma geral, que, além de possuírem estatuto próprio, redesenham a discussão
de sua relação com o planejamento urbano e regional. A regulação ambiental de
forma mais ampla vem experimentando uma desejável ainda que difícil articula-
ção com a regulação urbanística. Mais recentemente, também outras áreas vêm
tendo maior proximidade com o planejamento urbano, a exemplo da cultura, do
patrimônio histórico e do turismo.
Algumas das questões que hoje se colocam podem ser sintetizadas nas se-
guintes perguntas: Quais seriam as novas mediações entre planejamento urbano e
políticas setoriais? Poder-se-ia falar em articulação (conciliação?) de diversos "plane-
jamentos urbanos" e, ainda, em planejamento interescalar? Qual a relevância da
conciliação ou da articulação? ·
18 · Geraldo Magela Costa I Jupira Gomes de Mendonça
Finalmente, o quarto tema abordado no seminário refere-se à questão do
planejamento metropolitano e do planejamento local no ambiente metropolitano.
Várias das questões até aqui colocadas aplicam-se também ao planejamento me-
tropolitano. Existe, no entanto, uma questão específica que incorpora, além do
planejamento, o processo de metropolização e o próprio conceito de metrópole.
São aspectos que merecem reflexão, antes de se abordar particularmente o pla-
nejamento de uma região metropolitana institucionalmente delimitada e suas
relações com o planejamento dos municípios que a compõem.
Questões importantes surgem quando se discute a gestão metropolitana.
No centro desta discussão está a autonomia m1,micipal, redefinida e reforçada
com a Constituição Federal de 1988. Assim, cabe pensar o desenrolar histórico
dos vários aspectos da questão metropolitana no Brasil, especialmente a partir do
início dos anos 1970, quando nove regiões metropolitanas foram institucionaliza-
das por medida do governo federal. Há certamente vários estudos dessa nature-
za. Alguns deles fazem avaliações positivas das análises socioespaciais das regiões
metropolitanas instituídas, ao contrário da avaliação negativa acerca das tentati-
vas de implementação dos "planos de desenvolvimento locais integrados". Não
obstante, a institucionalização político-jurídica das regiões metropolitanas ainda
permanece um desafio. Sem o status de unidades federadas, as regiões metropo-
litanas continuam a sentir os efeitos da ausência de autonomia poütico-adminis-
trativa. Espremidas entre competências de âmbito federal, estadual e municipal,
falta-lhes identidade pol(tico-administrativa. Nesse sentido, é importante realizar
uma releitura da questão metropolitana, sobretudo em razão dos rumos tomados
pela autonomia municipal, que conduziram à necessidade de redefinição tanto
do planejamento e da gestão metropolitanos quarito dos marcos regulatórios de
políticas setoriais urbanas/metropolitanas.
Assim como no caso do planejamento urbano municipal, aqui também é
importante uma análise sobre o lugar do planejamento nas propostas de gestão
metropolitana. Tomemos o caso da legislação recém-aprovada que dispõe sobre
a instituição e a gestão da Região Metropolitana de Belo Horizonte: por um lado,
ela representa tentativa de conferir maior capacidade de· gestão à RMBH, ao
atribuir à "agência de desenvolvimento metropolitand' a responsabilidade pela ela-
boração do plano metropolitano de desenvolvimento integrado. Por outro, o fato de
planejamento e planos metropolitanos estarem, na estrutura de gestão proposta, su-
jeitos às funções de uma "agência de desenvolvimentd' pode eventualmente resultar
em ausência de autonomia do planejamento enquanto instância de análise e reflexão
sobre a realidade metropolitana. Isto porque uma "agência de desenvolvimentd'
podeiia estar mais comprometida com estratégias de desenvolvimento econômico
do que com os problemas socioespaciais e ambientais metropolitanos.
Outras questões relevantes merecem análises e reflexões, as quais podem ser
sintetizadas nas seguintes perguntas: A criação de consórcios de municípios metro-
PLANEJAMENTO URBANO NO BRASIL: TRAJETÓRIA, AVANÇOS E l'ERSPECTIVAS • 19 .,
)
')
politanos em tomo de questões específicas é positiva no sentido de se aiar uma
"consciência metropolitana"? Como garantir a participação popular na elaboração l
e implementação de planos diretores metropolitanos? Que garantias os municípios )
metropolitanos periféricos teriam de que seus interesses seriam considerados?
Os textos que compõem as três partes deste livro certamente não dão conta
l
de responder a todas as questões até aqui formuladas. Mas, orientados pelas hipó- )
teses associadas a essas questões, trazem importantes reflexões para o avanço do )
conhecimento sobre o planejamento de base territorial, tanto em termos teóricos
quanto na forma de contribuições para se pensar a prática do planejamento.
)
A primeira parte do livro, "Trajetória e perspectivas", avalia criticamente a
)
trajetória e as perspectivas do planejamento urbano e metropolitano, trazendo )
ainda reflexões sobre o ensino de planejamento urbano no país.
)
O texto de autoria de Roberto Luís de Melo Monte-Mór, "Do urbanismo à ·
)
política urbana: notas sobre a experiência brasileira", resgata criticamente o nas-
cimento e as experiências de planejamento urbano no Brasil, além de conter uma )
descrição fiel dos acontecimentos do período correspondente ao regime militar. )
Vale ressaltar que esse texto foi originalmente escrito em 1980, ou seja, nos
momentos finais da gestão tecnocrática e centralizada que marcou aquele perí- )
odo e da emergência de uma crise econômica e financeira de alcance internacio- )
nal; em grande parte responsável pela significativa redução das intervenções do )
Estado em termos de poüticas públicas e de planejamento, inclusive o urbano/
metropolitano. Textos mais recentes que procuram analisar aquela experiência )
de planejamento do período militar têm também contribuição importante em )
termos de resgate histórico. No entanto, muitas vezes não aprofundam na críti-
ca às experiências anteriores aos anos 1990. Além disso, apresentam também )
lacunas, sobretudo no que se refere às avaliações sobre a natureza das mudan- )
ças observada$ ao longo daquele período.
.)
O texto de Geraldo Magela Costa, "Prática e ensino em planejamento (ur-
bano) no Brasil: da 'velha' compreensividade multidisciplinar à abordagem
)
transdisciplinar", traz o conceito, a teoria, os enfoques e as metodologias de )
planejamento urbano em termos tanto do ensino quanto da prática, além da }
relação entre elas. Em um primeiro momento, o autor procura avaliar a nature-
za do planejamento urbano que se praticava no período do regime militar. A )
essência da compreensividade, inerente ao chamado "planejamento para 0 de- )
senvolvimento local integrado" nos termos da metodologia do SERFHAU é ava-
liada, procurando-se identificar a sua intencionalidade e discutir a sua pertlnên-
J
cia enquanto abordagem mais conveniente ao regime tecnocrático e ;;
centralizado dos anos 1960 e 1970. O autor procura mostrar que a abordagem j
compreensiva na análise para o planejamento não é necessariamente sinônimo
de planejamento tecnocrático e autoritário. Ainda com base no conceito de j
1
)
 20 · Geraldo Magela Costa / Jupira Gomes de Mendonça
planejamento, desenvolve argumentos para concluir que é inapropriado identi-
ficar as experiências de elaboração de planos locais integrados e a política ur-
bana nacional do período com planejamento enquanto um processo.
Quanto ao ensino, o autor procura refletir em torno da seguinte questão: O
que significa formar um planejador urbano no Brasil? E ainda: Como se relacio-
nam ensino e prática do planejamento urbano no Brasil? No caso dos cursos de
pós-graduação, dentro das chamadas ciências sociais aplicadas, ciências humanas
e ciências sociais, dada a natureza das áreas do conhecimento nas quais estão
academicamente inseridos e também o status de pós-graduação, explora-se no fi-
nal do texto, tendo como referência a experiência do Programa de Pós-graduação
em Geografia da UFMG, a hipótese de que o ensino enfatiza essencialmente as
a nálises críticas e transdisciplinares dos temas associados ao planejamento e aos
processos de urbanização e de metropolização.
Heloisa Soares de Moura Costa, no texto "A trajetória da temática ambien-
tal no planejamento urbano no Brasil: o encontro de racionalidades distintas",
discute a trajetória da temática ambiental em sua articulação com o planejamen-
to urbano desde os ~os 1980. Partindo da premissa de que há uma tendência
de convergência de olhares no exercício do planejamento e da gestão, o texto
resgata o percurso da temática ambiental, que, de política setorial, vem se transfor-
mando em amplo campo de lutas e intervenções, incorporando a temática urbana,
com importantes desdobramentos na constituição da agenda das políticas públicas.
A autora argumenta que tal convergência, do ponto de vista da concepção dos
instrumentos da regulação pública, não significa necessariamente a construção de
consensos em torno do objeto da política e das formas de produção e apropriação
do espaço urbano, mas sim pressupõe um conjunto de procedimentos e instâncias
participativas de explicitação e negociação dos conflitos que podem potencializar
ou engessar o exercício da política.
Em termos conceituais, a autora discute como as matrizes de pensamento
urbanístico e ambiental incorporam princípios e lógicas distintas que se incorpo-
ram às respectivas políticas, já que se originam de áreas do conhecimento e de
trajetórias epistemológicas distintas, embora compartilhem a mesma experiência
de reconstrução social do Estado e da política das últimas décadas, que incorpo-
ram nos discursos e instrumentos, princípios básicos como justiça social, partici-
pação ou mesmo sustentabilidade. O texto constitui, portanto, um esforço de
explicitar e compreender estas lógicas e princípios simultaneamente convergentes
e conflitantes embutidos no uso e operacionalização dos instrumentos comumen-
te utilizados nas políticas urbanas e a mbientais.
No texto seguinte, "Cooperação inter-organizacional e resiliência das insti-
tuições: notas sobre a intersetorialidade na gestão das políticas públicas", os au-
tores Carlos Aurélio Pimenta de Faria, Carlos Alberto de Vasconcelos Rocha e
P LANEJAMENTO URBANO NO BRASIL: TRAJETÓRIA, AVANÇOS E PERSPECTIVAS · 21
Cristina Almeida Cunha Filgueiras discutem as dificuldades e os desafios para a
intersetorialidade , entendida como ação concertada das agências governamen-
tais. Os autores consideram que, embora as iniciativas de modernização do Esta-
do, no Brasil e na América Latina, em geral, tenham colocado as questões da
cooperação e do fomento à ação concertada como estratégicas, a resistência à
inovação é muito grande. Buscam, então, identificar processos responsáveis pela
fragmentação do planejamento e da gestão no setor público, entre os quais se
destacam a ampliação do leque de atribuições governamentais, os processos de
descentralização, devolução e/ou privatização e o aumento da complexidade e
do caráter técnico das questões pertinentes às políticas públicas. Em contraposi-
ção a esses processos, a lguns fatores têm pressionado no sentido de romper com
o padrão fragmentado de planejamento e gestão. Problemas fiscais, demandas
crescentes por eficiência, transparência e accountabi/ity e o caráter multidimen-
sional dos problemas sociais estão entre os principais. Finalmente, são levantadas as
dificuldades e barreiras para a coordenação e a cooperação entre as diversas agên-
cias públicas, sejam de ordem organizacional, sejam de ordem legal e técnica, além
de fatores políticos. Ao fim e ao cabo, parece surpreendente, concluem os autores, a
dificuldade, perceptível em parte não desprezível da bibliografia brasileira recente, de
superação da perspectiva usual, acentuadamente normativa, em direção a um tra-
tame nto analítico do problema mais consistente e informado.
O texto de Rosa Moura, "Trajetória e perspectivas da gestão das metrópo-
les", encerra a primeira parte do livro, trazendo reflexões sobre a trajetória e as
perspectivas da gestão das metrópoles no Brasil. O texto inicia-se com uma dis-
cussão sobre o conceito de metrópole, aglomeração e região metropolitana, bus-
cando contrapor e diferenciar o fenômeno metropolitano e as unidades metropo-
litanas institucionalizadas. Conclui a primeira parte do texto com o resgate
sintético da trajetória da criação das regiões metropolitanas no Brasil. Em uma
segunda parte, a autora realiza um exercício de análise dos indicadores que reve-
lam os espaços metropolitanos, consubstanciados em uma hierarquia dos espa-
ços urbanos brasileiros, distinguindo os metropolitanos dos não-metropolitanos e
procurando relacionar as categorias decorrentes da classificação dos espaços
analisados às etapas do processo de institucionalização.
Por fim, é apresentada uma breve leitura dos instrumentos disponíveis
para o planejamento e gestão metropolitana quanto às suas possibilidades e limi-
tações, destacando os aspectos institucionais, financeiros e políticos. A autora
reflete sobre os conflitos que permeiam essas possibilidades e limitações, alegan-
do sua difícil solução em vista de suas origens estruturais. Rosa Moura sugere a
necessidade de revalorização do papel do Estado na definição das estratégias de
intervenção e nas negociações com os demais agentes produtores do espaço
metropolitano e identifica a situação paradoxal da sociedade brasileira quanto ao
tema em discussão: a relevância social e econômica das metrópoles fre nte ao
22 · Geraldo Magela Costa/]upira Gomes de Mendonça
frógil interesse político, seja à luz das insuficientes e inadequadas políticas públi-
cas, da transformação da cidade no locus da acumulação patrimonial, e na ausên-
cia de mecanismos de cooperação entre esferas de gouernos, seja na identidade
ainda em construção, na percepção [pouco] clara da dimensão metropolitana, ou na
embrionária consciência metropolitana, que se configuram na inexistência de pressão
popular para a criação e implementação de programas e políticas pertinentes, rele-
gando o tema a uma posição secundária na ordem de prioridades do gouemo.
A segunda parte do livro, "Avanços e limites", foca essencialmente nos avan-
ços e limites do planejamento urbano no Brasil, a partir de uma avaliação crítica da
natureza do planejamento e da gestão urbanos em momentos mais recentes, com
ênfase na reflexão sobre o papel dos planos diretores, das leis de parcelamento,
ocupação e uso do solo e outros instrumentos urbanísticos ou jurídicos.
Nessa parte nos é inicialmente apresentado o texto de Edésio Fernandes,
"Reforma urbana e reforma jurídica no Brasil: duas questões para reflexão". O
autor avalia criticamente a ordem jurídica associada ao planejamento urbano no
Brasil. São enfatizados os descompassas entre institutos e instituições jurídicas e
as políticas públicas urbanas, bem como os processos socioeconômicos, objeto
da regulação. O autor conclui que é necessário rever institutos e instituições den-
tro de um processo de reforma do Direito, condição essencial para o avanço da
reforma urbana no Brasil. O texto de Edésio Fernandes é muito oportuno neste
momento em que institutos jurídicos, a exemplo dos planos diretores, passam a
ser obrigatórios para os municípios brasileiros com vinte mil ou mais habitantes,
além de todos os municípios que compõem regiões metropolitanas. Sem despre-
zar os avanços até então alcançados, especialmente por meio do Estatuto da Ci-
dade, o autor sugere, no entanto: se não há como se fazer reforma urbana sem
ser atraués do Direito, é crucial entender que não h6 como fazer reforma urbana
sem reforma do Direito, sendo que os dois processos têm que caminhar juntos - o
que pressupõe adotar uma uisão crítica do Direito que compreenda a lei como um
problema do conhecimento e da ação sociopolítica.
Dando continuidade à avaliação crítica dos avanços e limites dos processos de
planejamento e de gestão urbanos desde a Constituição de 1988, Orlando Alves dos
Santos Júnior reflete, no texto "Reforma Urbana: desafios para o planejamento
como práxis transformadora", sobre os desafios inerentes a tais processos e às pos-
sibilidades de uma reforma urbana a partir das experiências de governança demo-
crática enquanto práxis transformadora. A análise está focada essencialmente nos
processos observados a partir dos anos 1990, quando emerge um novo regime de
atuação pública, descentralizada, caracterizada por novas formas de interação entre
o poder público e a sociedade, por meio de canais e mecanismos de participação
social, principalmente associados a Conselhos de Gestão.
P LANEJAMENTO URBANO NO BRASii.: TRAJ~•ÓRIA, AVANÇOS E PERSPECTIVAS • 23
Afirmando que a aprovação do Estatuto da Cidade e a criação do Ministé-
rio das Cidades consolidaram e fortaleceram o papel dos municípios no planeja-
mento e na gestão das cidades, o autor identifica e reflete sobre as possíveis
transformações que resultariam das práticas de ocupação dos espaços públicos de
participação democrática no processo de elaboração e revisão dos Planos Diretores
Participativos nos termos da campanha nacional iniciada em 2004. Buscando
identificar novas e velhas práticas, o autor argumenta, mesmo reconhecendo seus
limites, que a ocupação dos espaços públicos de participação tem produzido trans-
formações tanto no que se refere à concepção do planejamento quanto na cultura
de participação democrática. A crença neste tipo de possibilidade é enfatizada nas
conclusões, quando o autor escreve: se olharmos as experiências de planejamento
urbano em curso, incluindo aí os processos de elaboração dos planos diretores,
poderemos concluir que estamos diante de grandes desafios na perspectiua da
construção de nouos paradigmas de planejamento. No entanto, diríamos, mais ·
uma uez inspirados em Lefebure, que é preciso uer, nessas experiências de parti-
cipação e na diuersidade de práticas urbanas empreendidas pelos diferentes
agentes sociais, aprendizados que conformam a práxis que poderá gerar uma
noua utopia do direito à cidade, capaz de desenuoluer nouos processos de reapro-
priação, pelos seres humanos, do espaço e da sua temporalidade.
Ralfo Edmundo da Silva Matos, no texto "Plano Diretor, gestão urbana e
participação: algumas reflexões", procura discutir as dificuldades atuais existentes
na realização de planos diretores e nas práticas de gestão urbana, mesmo tendo
sido instauradas bases jurídicas, urbanísticas e financeiras mais sólidas desde a
Constituição de 1988 e posterior aprovação do Estatuto da Cidade, em 2001 (Lei
nº 10.257). Leva-se em conta o pressuposto da informação de qualidade que, em
princípio, deveria conferir poder aos habitantes e politizar o processo de planeja-
mento. Alguns dos avanços da Lei nº 10.257 são sublinhados, em especial suas
diretrizes e os chamados "direitos difusos", assim como o aspecto ' físico territorial"
confrontado com a premissa da gestão democrática por meio da participação da
população na formulação, execução e acompanhamento dos planos e projetos. O
Plano Diretor estaria legitimando o Estatuto da Cidade por se apoiar nas funções
sociais da propriedade e da cidade, na igualdade e justiça social, na participação
popular e no desenvolvimento sustentável. Contudo, são várias as dificuldades que
se interpõem na elaboração desses planos, já que a cidade é palco de oportunida-
des, mas também espaço de conflitos. A questão da democracia nos planos direto-
res e no processo de planejamento territorial é complexa, requer a persevera~ça na
atuação dos atores e continuará um desafio por muito tempo. Alguns dos principais
problemas associados a tal desafio são discutidos, a exemplo dos que se reportam
especificamente às três agentes sociais que participam do processo de planejamen-
to e gestão, a saber, a equipe técnica, o Poder Executiuo e a população. O autor
sugere, nas conclusões, que as características e formas de interação desses três
 24 · Geraldo Magela Costa / Jupira Gomes de Mendonça
agentes interferem diretamente no resultado final do plano, podendo legitimá-lo,
desfigurá-lo ou desqualificá-lo completamente.
O texto de autoria de Marinella Machado Araújo, "Política de desenvolvi-
mento urbano no Estatuto da Cidade: em que realmente avançamos com o mo-
delo de planejamento regulado pela Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001 ?",
apresenta uma análise técnico-jurídica dos impactos do Estatuto da Cidade sobre o
processo de planejamento urbano no Brasil. A autora se pergunta se o Estatuto da
Cidade introduziu um novo modelo de planejamento na ordem jurídica brasileira,
na medida em que estabelece uma nova concepção estruturada nos preceitos da
participação popular e do desenvolvimento sustentável. Conclui que o Estatuto
introduz um novo modo de planejamento urbano, porém não representa uma rup-
tura, pois suas inovações se vinculam à metodologia do planejamento urbano e
não aos seus objetivos e à sua essência. Finalmente, afirma que a efetividade do
planejamento urbano brasileiro está diretamente condicionada ao aumento da ca-
pacidade administrativa dos municípios e à consolidação da articulação interinsti-
tucional (de órgãos públicos) e intersetorial (de políticas públicas).
O último texto d~ segunda parte, de autoria de Jupira Gomes de Mendonça,
"Govemança local e regulação urbana no contexto metropolitano: reflexões a partir
do caso belo-horizontino", apresenta uma reflexão sobre os resultados de avanços
decorrentes da aplicação dos princípios da Constituição Federal de 1988 e do
Estatuto da Cidade, no contexto metropolitano.
A tese é a de que o caráter municipalista da Constituição tem significado
que os planos diretores constituem, com raras exceções, ações isoladas dos muni-
cípios, com resultados que·, se no plano local, muitas vezes representam importantes
avanços, no plano metropolitano podem configurar um panorama diferente. Para
isso, a autora utiliza o caso de Belo Horizonte e analisa os resultados da legislação
urbanística e os mecanismos de gestão democrática,aplicados nesse município nos
anos 1990, em face do contexto metropolitano. A nova legislação urbanística e o
Orçamento Participativo promoveram, respectivamente, uma inversão na lógica
de distribuição dos potenciais construtivos e de localização das obras públicas, o
que propiciou importante expansão do mercado empresarial de imóveis residen-
ciais, com uma tipologia típica de segmentos de média e baixa renda, resultando
em relativa democratização do acesso à moradia.
No entanto, a análise do contexto metropolitano leva também à hipótese
de que um impacto importante da nova ação pública, qual seja, o encarecimento
dos preços dos terrenos no núcleo metropolitano, promoveu mudanças nas con-
dições para o assentamento residencial. Os municípios com maior crescimento
populacional nas duas últimas décadas situam-se entre aqueles com mais baixo
nível de saneamento, mostrando a consolidação da histórica "periferização da
pobreza" na Região Metropolitana de Belo Horizonte.
P LANEJAMENTO URBANO NO BRASIL: TRAJETÓRIA, AVANÇOS E PERSPECTIVAS ' 25
A autora conclui pela necessidade de se avançar no sentido de construir
uma noção coletiva do território metropolitano e de sua organização socioespa-
cial, e construir uma governança metropolitana orientada para o cumprimento da
função social da propriedade e do território.
A terceira parte do livro, intitulada "Avaliações de uma experiência: o caso
de Belo Horizonte", traz reflexões sobre uma experiência de 15 anos e que é
ainda muito pouco divulgada na literatura sobre o planejamento urbano no perí-
odo mais recente. Processos de gestão democrática e de utilização de instn.1men-
tos, atualmente consolidados no Estatuto da Cidade, vêm sendo implementados
nesse município desde 1993. Os textos apresentados nessa parte discutem os
avanços, os limites e os desafios dessa experiência.
O primeiro texto, de autoria de Jeanne Marie Ferreira Freitas, " Plan~jamen­
to urbano de Belo Horizonte: reflexões sobre um momento limiar", utiliza o caso
de Belo Horizonte para avaliar a experiência de planejamento urbano acumula-
da na década de 1990 e início de 2000 nos grandes centros urbanos.
A partir de uma rápida história da legislação urbanística desde a inauguração
da capital, a autora resgata um primeiro momento da evolução do planejamento de
Belo Horizonte, calcado em fortes princípios de racionalidade, técnica e funcionalida-
de, em que a concepção de uma ordem funcional é subjacente às propostas formu-
ladas. O segundo momento culmina no período pós-1988, caractenu:ndo umu nova
fase do planejamento urbano no país e também em Belo Horizonte. Enfase é dada a
um terceiro momento, após 1995, quando foram efetuados esforços no sentido de,
primeiramente, compreender a cidade em seu dinamismo próprio e, em seguida,
extrair dessa compreensão as possibilidades de sua transformação. Segundo a
autora, foi um momento em que emergiram discussões inovadoras.
Finalmente, a autora introduz uma discussão, que tem como objetivo veri-
ficar se as tendências identificadas nesse momento de inflexão na evolução do
planejamento urbano de Belo Horizonte podem ser inseridas num quadro de
discussões teóricas mais amplo, que, mesmo extrapolando o âmbito específico do
planejamento, seja capaz de contextualizá-las em processos gerais de transforma-
ção tanto do próprio espaço urbano, quanto da sua abordagem analítica.
Em seguida, o texto de Daniela Abritta Cota e Natália Aguiar Mol, "Produ-
ção imobiliária e regulação urbana em Belo Horizonte (1997-2002)", discute as
relações entre legislação urbanística e dinâmica de produção empresarial de mo-
radias. Partem do pressuposto de que, como um instrumento de planejamento, a
legislação urbanística apresenta duas finalidades principais: reduzir conflitos entre
os diversos agentes que atuam no espaço urbano e atuar como instrumento de
controle, seja da especulação, seja da atuação daqueles que constroem a cidade.
Reconhecendo que a regulação da produção imobiliária, via legislação urbanís-
tica (zoneamento e padrões de edificabilidade), vinha, até recentemente, refor-
26 · Geraldo Magela Costa / Jupira Gomes de Mendonça
çando a lógica do mercado e o processo de segregação territorial, as autoras
discutem as possibilidades de as novas legislações urbanísticas, que tomam for-
ma no país a partir da Constituição Federal de 1988, contribuírem para o cum-
primento da função social da propriedade urbana e da cidade, usando para isto
o caso do Plano Diretor e da Lei de Parcelamento, Ocupação e Uso do Solo de
Belo Horizonte, ambos em vigor desde 1996.
As autoras concluem que, por um lado, a legislação urbanística tem contri-
buído para a melhoria do acesso da população à moradia, em especial de segmen-
tos àe média a baixa renda, através do incentivo ao adensamento em novas frentes
de ocupação no território municipal, levando uma parcela dos empreendedores
imobiliários a explorar esses nichos de mercado. Por outro, no entanto, nas regiões
mais centrais da cidade, a LPOUS tem-se mostrado pouco eficaz para intervir na
histórica atuação do setor imobiliário.
Letícia Maria Resende Epaminondas, no texto "Legislação urbanística e estru-
turação do espaço em Belo Horizonte: um estudo do Bairro Buritis", discute a rela-
ção entre legislação urbanística e a produção do espaço urbano a partir da análise
histórica do processo de parcelamento e ocupação de um bairro belo-horizontino.
A autora considera que a legislação urbanística pode ser identificada como
uma das faces expostas do planejamento urbano, em que são explicitados os
objetivos e as intenções que emergiram de uma dada conjuntura, consistindo
num importante instrumento para a compreensão dos paradigmas técnicos ado-
taàos e do contexto socioeconômico de sua proposição. Por meio da análise da
legislação urbanística e do estudo de caso do bairro Buritis, a autora procura
entender como o planejamento urbano se insere no processo de estruturação do
espaço em Belo Horizonte.
Algumas características desse bairro - uma extensão da Zona Sul (região
de alta renda da cidade), um processo de ocupação intensa, uma associação de
moradores atuante, bem como as formas como as legislações urbanística e am-
biental tiveram papel particularmente relevante nos processos de parcelamento e
ocupação do solo - foram consideradas pela autora como um objeto apropriado
para estudo de caso, em vista dos objetivos da pesquisa.
Pelo estudo desenvolvido, percebeu-se que a legislação urbanística, por si
só, não garante a predominância dos interesses coletivos sobre os privados, dada
a tradição do liberalismo jurídico clássico que faz com que o direito de proprieda-
de seja o princípio hegemônico. Entretanto, a autora identifica alguns conflitos,
inerentes aos processos de produção dos espaços urbanos, que podem induzir
ações inovadoras e contribuir para o desenvolvimento socioespacial. Tais ações,
se não foram suficientes para modificar substancialmente as relações entre os
agentes sociais diretamente implicados nos processos de parcelamento/ocupação
do solo do bairro, foram capazes de alterar efetivamente o design do bairro.
P LANEJAMENTO URBANO NO B RASIL: TRAJt•ÓRIA, AVANÇOS E rERSrecnvAS • 27
Finalmente, o último texto dessa parte, "Trajetória da formulação e implan-
tação da Política Habitacional de Belo Horizonte na gestão da Frente BH Popular
(1993-1996)'', de Mônica Cadaval Bedê, aborda a trajetória de concepção e
implantação da política habitacional em Belo Horizonte no período entre 1993
e1996, a qual se encontra ainda hoje em vigor no município, relacionando-a com
os processos políticos e as idéias que influenciaram a formulação das políticas
locais no Brasil. O trabalho apresenta uma descrição bastante minuciosa dos
principais aspectos e dimensões dessa política, tais como: a estrutura institucional
de gestão, incluindo as instâncias e processos participativos; os conceitos, princí-
pios, diretrizes e critérios gerais; a legislação específica; a concepção e resultados
dos programas, projetos e ações, tanto aqueles voltados para intervenções em fa-
velas quanto outros orientados para a produção de novas moradias de interesse
social. Segundo a autora, a trajetória da política municipal de habitação naquele
período foi marcada, de um lado, por realizações no campo da formulação, do
planejamento e da construção de modelos metodológicos e, de outro, por /imita-
ções de recursos, que comprometeram em parte os seus resultados quantitativos e
determinaram uma série de estratégias que buscavam contornar esse problema.
A autora conclui que a diversidade e abrangência de ações na experiência
analisada tiveram impacto positivo sobre o quadro das necessidades habitacio-
nais do município. Considera ainda que essas experiências, permeadas pela par-
ticipação popular, constituem hoje importante referência para a construção de
novos modelos e alternativas para a ação governamental na área da moradia .
Os organizadores desta coletânea esperam que o conjunto de trabalhos aqui
publicados possa contribuir tanto para o avanço no conhecimento empírico e teórico
sobre o planejamento urbano, quanto para o diálogo com outros pesquisadores e
profissionais envolvidos com a temática, no processo de consolidação do exercício
da política no planejamento e na gestão democrática das cidades.
Geraldo Mage/a Costa
Jupira Gomes de Mendonça
PARTE 1 - Trajetória e perspectivas
 Do urbanismo à política urbana: notas
sobre a experiência brasileira
Roberto Luís de Melo Monte-Mór

Apresentação

Este texto, escrito ao final dos anos 1970 como introdução a uma tese de
mestrado (à época, não se chamava "dissertação"), não constituiu um objetivo
em si mesmo, mas buscava apenas criar um quadro teórico e histórico de referên-
cia da evolução do planejamento urbano no Brasil para informar a análise crítica
de duas experiências de planejamento no Território Federal de Rondônia. 1 A
primeira experiência, em 1973-74, foi a coordenação das pesquisas de campo e
da proposta de estrutura urbana do Plano de Desenvolvimento de Vila Rondônia
(hoje, Ji-Paraná ), contratado pela Sudeco - Superintendência de Desenvolvimen-
to do Centro-Oeste e pelo Governo do Território Federal de Rondônia junto à
Fundação João Pinheiro, em Belo Horizonte, e desenvolvido segundo bases teó-
rico-metodológicas propostas pelo Sistema Nacional de Planejamento Local lnte-
grado. 2 A segunda, em 1976-1977, trata-se de um trabalho contratado ao autor
diretamente pelo Governo do Território de Rondônia; pela Sudeco; e pela CNPU
- Comissão Nacional de Política Urbana, para coordenar o Programa de Desen-
volvimento Urbano para o Território Federal de Rondônia.
Em 198 1, atendendo a objetivos didáticos, esta Apresentação foi publica-
da internamente como Texto para Discussão, no Cedeplar - Centro de Desen-
volvimento e Planejamento Regional, da Faculdade de Ciências Econômicas da
Universidade Federal de Minas Gerais. O texto busca ressaltar as ideologias
subjacentes às "teorias" ou correntes predominantes de planejamento urbano
no Brasil no período entre 1950 e 1980 e sua apropriação pelo Estado na con-
dução da problemática urbana, entendida, e ntão, como uma "política deriva-
da" das grandes questões político-econômicas nacionais.
O estudo parte do "urbanismo racionalista" , característico da primeira
metade do sécuto·XX e fortalecido no Brasil nos anos 1950, para, por meio da
análise da proposta de "política habitacional" e de "planejamento local int~gra-

1 Mestrado em Planejamento Urbano e Local (1972-73), no Programa de Engenharia da Produção

da COPPE - Coordenação dos Programas de Pós-Graduação em Engenharia, Universidade Federal

do Rio de J aneiro; ver Monte-Mór, 1980.
2 O PD-Vila Rondônia seguiu o marco metodológico do planejamento compreensivo do SNPLVSer-

fhau, mas incorporou aspectos particulares da fronteira amazônica em formação, estendendo-se em

considerações políticas e fazendo propostas estruturantes para o espaço urbano-regional.
 32 · Roberto Luís de Melo Monte-Mór
do" delineada no início dos anos 1960 e redefinida no primeiro governo militar,
chegar à discussão da "política urbana" implantada na segunda fase dos gover-
nos militares. Tenta mostrar, face aos grandes paradigmas adotados no país,
suas relações com as linhas centrais do "modelo brasileiro" e explicitar os mo-
dos de pensar as cidades e o desenvolvimento urbano, discutindo seus resulta-
dos e implicações espaciais.
Este texto está, assim, restrito a esse período de planejamento urbano-regio-
nal no Brasil, quando o sistema de planejamento local montado no Ministério do
Interior, tendo por base o sistema Serfhau/BNH, disseminou-se por metrópoles e
cidades médias que integravam a rede urbana principal do país. Enquanto outros
países discutiam formas de participação popular no planejamento,3 no Brasil adi-
tadura militar impedia a participação política efetiva até mesmo nos níveis dos
poderes locais constituídos. Em 1979, o início da abertura política no Brasil, segui-
do da anistia, deu início ao processo de redemocratização que culminou no movi-
mento das Diretas Já e na eleição indireta de um governo civil. Em que pesem os
acontecimentos dramáticos da morte do presidente eleito e a tomada de posse de
um vice-presidente representante das forças conservadoras do país, a mobilização
popular iniciada nos anos 1970 levou o país ao Movimento pela Constituinte e à
conseqüente promulgação da 'Constituição Cidadã', em 1988.
Novo marco institucional e sociopolítico se instaurou com a nova Constituição,
particularmente no tocante ao planejamento urbano e regional e aos instrumentos
nela criados. Ainda que perdurasse o conservadorismo governamental nos anos
seguintes, conceitos como o 'sentido social da propriedade' e a criação de inúme-
ros mecanismos ligados à participação popular presentes no novo estatuto político
do país criaram as bases para um novo processo de planejamento mais democrá-
tico e afastado das práticas tecnocráticas do período militar.
Entretanto, diante da crise do Estado iniciada nos anos 1980 e de sua rede-
finição no contexto neoliberal implantado no país nos anos 1990, o ensino, as
pesquisas e mesmo a prática do planejamento urbano e regional perderam espa-
ço e expressão no contexto brasileiro, tendo sido retomados apenas recentemente,
com a criação e posterior fortalecimento e redefinição do Ministério das Cidades.
Entrementes, o processo de politização do espaço de vida urbana fortaleceu-se
internamente aos grandes aglomerados e logo se estendeu para muito além das
cidades até suas áreas rurais imediatas, daí aos espaços regionais a partir dos ei-
xos rodoviários e dos sistemas de serviços sociais e de comunicações e, eventu-
almente, ao espaço nacional. As necessidades colocadas pelo crescimento da
3 John Friedmann (1987) discorre longamente sobre as várias correntes de planejamento nos dois últimos
séculos no Ocidente e aponta para as novas formas de organização política e de participação popular que
informam o planejamento contemporâneo; José Luís Coraggio discute, em vários trabalhos, a agenda
urbana e regional para a América Latina (Coraggio, 1990, 1991; Coraggio et ai., 1989).
P LANEJAMENTO URBANO NO Bl!ASIL'. TRAJETÓ RIA, AVANÇOS E PERSPECTIVAS . 33
indústria fordista implantada com o "milagre brasileiro" exigiram que as condi-
ções de produção urbano-industriais fossem estendidas a todo o território nacional
para integrar e expandir o mercado de consumo de bens duráveis. Juntamente
com esse processo de extensão do tecido urbano-industrial, estenderam-se ser-
viços públicos básicos, legislação e benefícios trabalhistas, a malha de serviços
bancários e financeiros, enfim, um conjunto de infra-estruturas e serviços que
levaram consigo o germe da política e da cidadania para além das cidades ao
"urbano" como um todo, virtualmente a todo o espaço social brasileiro (Monte-
Mór, 2005). Os rumos do novo planejamento urbano no país, ainda em gestação,
estão para ser melhor traçados e analisados em profundidade.
As origens: o "urbanismo científico" e suas principais influências no Brasil
Foi a partir do questionamento da cidade industrial e da própria sociedade
capitalista moderna que surgiu, face ao contexto tecnológico e cultural dos países
desenvolvidos, uma nova área de estudos e pesquisas - o urbanismo.4 Tendo sua
origem conceituai nos estudos realizados por historiadores, economistas e políti-
cos do século XIX, foi através dos arquitetos que o urbanismo se especializou
como matéria de estudo específico no século seguinte. Entretanto, se os conceitos
que o geraram provinham de teóricos que desenvolviam uma análise crítica glo- ·
balda sociedade, enfocando a cidade como um elemento integrado e decorrente
do processo sócio-econômico-político então vivido, para os "urbanistas", que os
sucederam, tornou-se uma matéria despolitizada, quase um elemento físico-
espacial a ser tratado segundo uma visão formal-estética. A tradição da atu-
ação dos arquitetos como grupo profissional ligado à classe dominante, à
qual prestavam seus serviços na organização formal do espaço, segundo um
sistema de valores culturais, que, na sociedade hierarquizada, ratificam a
dominação ideológica (Benévolo, 1976), determina, talvez, o enfoque sim-
plista com que tentam tratar a cidade no novo contexto urbano-industrial. A
particularização do seu enfoque profissional parece impedir o entendimento do
novo modo de produção que rege a organização da sociedade e, conseqüente-
mente, do espaço social. A tentativa de organizar este espaço segundo uma do-
minância ideológica está presente em todas as propostas apresentadas.
Diversas correntes se formaram sob diferentes enfoques, mas sempre par-
tindo do princípio de que a industrialização gerou uma desordem social e urbana,
à qual deveria ser imposta, ou aposta, uma nova ordenação espacial. Tendo em
vista a necessidade de "ordenar o espaço" , surgiram modelos diversos, dos quais
• "Urbanismo... esse neologismo corresponde ao surgimento de uma realidade nova: pelos fins do
século XIX, a expansão da sociedade industrial dá origem a urna disciplina que se diferencia das artes
urbanas anteriores por seu caráter reflexivo e critico e por sua pretensão científica" (Choay, 1979).
 34 · Roberto Luís de Melo Monte-Mór
nos deteremos apenas naquela corrente denominada "progressista ou racionalis-
ta", à qual pertencem nomes como Le Corbusier, Gropius, Garnier e Rietveld,
entre outros,5 e que exerceu grande influência sobre o urbanismo brasileiro.
Tem sido freqüente a apropriação, por parte dos países periféricos, das so-
luções geradas no bojo do desenvolvimento capitalista dos países de centro. À
medida que as forças modernas do capitalismo penetram os espaços econômicos
subdesenvolvidos, vão sendo buscadas, na experiência do mundo desenvolvido,
as abordagens existentes para os problemas gerados. O urbanismo no Brasil não
foge à regra. O desenvolvimento do capitalismo industrial brasileiro, iniciado no
período de substituição de importações e aguçado nas três últimas décadas, criou
os chamados "problemas urbanos" e, com eles, a necessidade de buscar soluções
nas propostas elaboradas nos países desenvolvidos. Assim, as diversas tendências
e correntes, surgidas no centro do sistema capitalista, vão sendo incorporadas "tar-
diamente" pela periferia. No caso das cidades, à medida que as "mazelas" geradas
pela concentração populacional e industrial vão surgindo no processo de expan-
são do capitalismo, vão sendo importadas, também, as "soluções". Interessa-nos
analisar este processo de apropriação ou de importação de soluções para os velhos
problemas novos e suas implicações sobre o planejamento urbano brasileiro.
A experiência brasileira de planos urbanos remonta ao final do século XIX.
Algumas cidades novas como Belo Horizonte, na virada do século XIX para o
século XX, e Goiânia, na década de 1930, foram construídas a partir de desenhos
urbanos influenciados pelos padrões culturais do período barroco. A característica
do traçado é o "tabuleiro de xadrez", cortado por largas avenidas e amplos espaços
abertos, onde se localizam os edifícios monumentais de estilo neoclássico, tão ao
gosto da época. A área urbanizada se estende em baixa densidade, sem espaços
verdes - à exceção do grande parque urbano obrigatório. Este padrão atinge toda
e qualquer expansão urbana daquele período; todavia, as novas cidades planeja-
das são o seu exemplo mais significativo.
O planejamento do núcleo urbano também se fez presente no caso de al-
guns projetos governamentais que ganham importância estratégica especial,
principalmente, a partir do esforço de industrialização iniciado nos anos 1930.
Desta feita, o urbanismo se volta para a cidade industrial, e as correntes de pen-
samento surgidas no início do século XX nos países desenvolvidos já exercem
uma influência substantiva sobre os arquitetos e engenheiros no Brasil. Assim, os
5 Françoise Choay desenvolve amplos estudos sobre o assunto, delimita ndo dois períodos: o pré-ur-
banismo do século XIX e o urbanismo propriamente dito, levado à frente pelos arquitetos no século
XX. Em a mbos os casos, distingue correntes de pensamento, sendo as correntes "culturalista", forta-
lecida na Inglaterra com as cidades-jardim e a "progressista ou racionalista", com ma ior influência na
França, Alemanha e Países Baixos, as mais significativas. Choay analisa, também. o ''naturalismo"
o "anti-urbanismo" americano, além de outras correntes que enfatizam visões tecnicistas, humanistas
e orgar.icistas da cidade (Choay, 1979).
P LAN EJAMENTO URBANO NO 13RASJL: TRAJloíÓlllA, AVANÇOS E l'ERSr ECllVAS . 35
novos projetos incorporam os conceitos modernos de racionalidade espacial, hie-
rarquização de espaços habitacionais, cinturões verdes de proteção ambiental,
zoneamento etc. Nesses casos, sendo o planejamento urbano encarado como um
projeto acabado, ou seja, como uma obra a ser construída e edificada em sua
totalidade, o "dono" da cidade tomava a si a função de implementação, sendo os
recursos mobilizados para a implantação desse "urbanismo de luxo" conseguidos
com facilidade proporcional à dimensão político-econômico do projeto em ques-
tão. Nas cidades particulares de apoio à atividade mono-industrial, as próprias
empresas se encarregavam da construção.6
Além desses casos, onde a importância política e econômica justificava um
cuidado especial com a organiiação do espaço, o urbanismo foi aplicado, também,
no nível micro, para atender às novas exigências sociourbanas.7 Assim, foram cons-
truídas vilas operárias e áreas industriais nas periferias das cidades grandes, assim
como bairros-jardim e subúrbios distantes exigidos pela classe alta e permitidos pelo
desenvolvimento dos transportes urbanos.8 Nesse quadro de transformação das cida-
des, as propostas urbanísticas se multiplicaram, segundo as diversas correntes estran-
geiras, desde o modelo barroco, nos meios mais conservadores, até tentativas de ci-
dades-jardim e núcleos industriais modernos. É nesse contexto que o modelo
progressista/racionalista se impôs como a principal influência no movimento urbanís-
tico brasileiro, tendo seu coroamento com a construção de Brasília.
Esta corrente de pensamento, apoiada no conceito-chave do modernismo,
ou "l'ésprit nouveau" (Merlin, 1972) da era industrial, concentra o interesse dos
urbanistas na técnica moderna e na estética, redefinida far.;e aos novos conceitos.
A cidade industrial é considerada anacrônica e defasada, devendo, assim, passar
por transformações estruturais fundamentais, de forma a se coadunar com a efi-
cácia exigida pela sociedade moderna. O urbanista da escola racionalista/pro-
gressista está "bem mais preocupado em representar urna visão arquitetural da
cidade grande contemporânea do que em fazer a análise aprofundada de seu
complexo organismo" (Ostrowsky, 1968).
A partir do grande questionamento da cidade industrial do século XlX,
enquanto outros urbanistas propunham a negação da cidade grande e a volta
6 Volta Redonda, da Compa nhia Siderúrgica Nacional, Acesita, da Aços Especiais ltabira; lpatinga, da
Usinas Siderúrgicas Minas Gerais, são os exemplos mais marcantes, havendo também diversos casos
de cidades particulares contíguas a pequenos centros já existentes ou parcelas da cidade sob controle
direto de uma empresa. Em todos os casos, acabam surgindo "cidades públicas" junto a "cidades
particulares". A este respeito, vide Costa (1979).
1 É importante ressaltar que não nos referimos às melhorias técnicas de serviços e infra-estrutura
urbana tratadas setorialmente, fechadas em si mesmas, por não considerá-las como um esforço de
"planejamento" urbano.
e e Yujnovsky ressalta o apoio do governo a estes bairros das classes dominantes, acompanhados sem-
pre por grandes inversões em infra-estrutura, transportes e facilidades recreacionais, tais como clubes,
hipódromos etc. (Yujnovsky, 1971).
 36 ·Roberto Luís de Melo Montc-Mór
aos valores culturais pré-industriais,9 os progressistas defendiam o progresso in-
dustrial e a eficiência capitalista. Enquanto aqueles proclamavam os males da
cidade grande e a necessidade do convívio que só a pequena comunidade pode-
ria permitir, estes se propunham a vestir a cidade grande com uma roupagem
moderna que lhe permitisse melhor se inserir na era industrial. Assim, se para
alguns a negação da cidade industrial gera uma nostálgica busca da unidade da
cidade comunitária, espaço de convivência harmônica e símbolo da libertação
da burguesia, os progressistas sonham com uma nova cidade grande, atual e
moderna, harmô nica e eficiente, onde o solo, o ar, a luz e a água devem ser
igualmente distribuídos entre todos (Ramon, 1974). O principal ponto comum
entre as duas correntes que se opõem, aliado à visão da "desordem" e à busca
do "modelo", é a incapacidade de reconhecer na cidade o espaço precípuo da
luta de classes. Enquanto a lguns atribuíam à cidade grande ou à forma da cidade
a raiz de todos os males da sociedade, outros partiam para a utopia social como
a imagem à qual aporiam as suas propostas urbanísticas. Os modelos são variados,
desde o historicismo culturalista ao tecnicismo isento de compromissos políticos do
progressismo/racionalismo. 10 Para este, o caráter universal e purista atribuído à forma
e a aceitação de um Romem-tipo universal permite uma padronização do urbanismo
em todo o mundo. Assim, os planos para uma cidade latino-americana, européia o u
africana poderiam ser iguais, visto que as necessidades básicas dos homens são as
mesmas, e se regem pelos princípios fundamentais de estética e eficácia. 11 O urbanis-
mo passa a ser a busca de uma lógica racional-arquitetônico em contraposição às
estruturas urbanas espontâneas ou "naturais". Ao indivíduo-tipo, atemporal e a-his-
tórico, corresponde uma ordem-tipo, para o progresso, A cidade é vista como um
instrumento de trabalho, gerando-se, assim, a especialização de porções do espaço
urbano, visando maior eficácia e riqueza formal. Segundo Le Corbusier, a geometria
é o ponto de encontro entre o belo e o verdadeiro. 12
Diante da negação da cidade como até então existia e da marcante simpli-
ficação funciona l do conjunto, exigida pelas bases da teoria progressista , era natu-
ral que o planejamento urbano se prendesse, principalmente, à criação de cidades
novas. Entretanto, foram feitas propostas de intervenção sobre grandes cidades
(inclusive para o Rio de Janeiro e São Paulo, por Le Corbusier), porém, sempre
desconsiderando o capital social básico já implantado e propondo transformações
9
Neste grupo se situam os chamados "culturalistas": W. Morris, Camilo Sitte, Ebenezer Howard,
Unwin e Parker, entre outros.
'º "Muito cuidei para não sair do terreno técnico. Sou arquiteto e não me obrigarão a fazer política.
Que cada qual, em diversos campos, com a mais rigorosa especialização, leve sua solução às últimas
conseqüências". São palavras de Le Corbusler para se defender previamente das a cusações que
vinha sofrendo (Le Corbusier, 1966).
11
Choay transcreve a afirmação de Le Corbusler: "Todos os homens têm o mesmo organismo, as
mesmas funções. Todos os homens têm as mesmas necessidades" (Choay, 1979).
12
"O homem anda reto ... O asno faz ziguezagues. O asno traçou todas as cidades do continente" (Le
Corbusier, 1966).
P LANEJAMENTO URBANO NO B RASIL: TRAJETÓRIA, AVANÇOS E P ERSl'êCIWAS • 37
tão fundamentais na estrutura urbana que quase implicavam na destruição do
espaço urbano até então existente. De fato, to rnava-se difícil compatibilizar as
propostas às cidades reais. Desagregando o conceito clássico de cidade-aglome-
ração, através da fragmentação e especialização funcional de "porções" do espa-
ço, e impondo uma predefinição integral de uma nova ordem específica e rígida,
definida a partir de uma exaustiva análise funcional, o urbanismo progressista
impõe autoritariamente um espaço urbano acabado que visa permitir um rendi-
mento máximo no desempenho das funções urbanas.
A Carta de Atenas, famosa declaração de princípios dessa corrente urba-
nística, define quatro funções urbanas fundamentais sobre as quais estruturar o
espaço-habitação, recreio, trabalho e circulação - tratando cada uma na suti. especia-
lização isolada, "até as últimas conseqüências". 13 No nível da macroestruturação ur-
bana , Le Corbusier propõe uma cidade "centro de decisões e negócios", onde habi-
ta a classe dirigente que detém o poder, e cidades-jardim periféricas para a população
trabalhadora. Com os devidos "cinturões verdes" de proteção, separando as diversas
partes da cidade, propunha a localização das indústrias na extrema periferia.
Classifiquemos três classes de população: os que habitam o centro da
cidade; os trabalhadores cuja vida se desenvolve por metades no cen-
tro e nas cidades-jardim, e as massas operárias, que dividem sua jor-
nada de trabalho entre as fábricas dos subúrbios e as cidades-jardim.
(Le Corbusier, 1966)
Dentre as diretrizes fundamentais do racionalismo, alguns elementos con-
ceituais permanecem como referência para o planejamento de cidades ou do
espaço, como um todo, ao nosso contexto. A habitação, compreendida como célula
principal de estruturação urbana, assumiria significativa importância e papel crescen-
te, em razão da necessidade da burguesia de se isolar da invasão urbana pelo prole-
tariado industrial. Do ponto de vista do capitalismo, significa o necessário fortaleci-
mento da propriedade privada em detrimento dos espaços comunitários defendidos
pelos culturalistas - as praças, os pontos de encontro, os espaços públicos para o
congraçamento. Na cidade racionalista, o objetivo principal é tomar agradável o es-
paço habitacional, restringindo-se o convívio social no nível das unidades de vizi-
nhança. Evidentemente, esta é uma maneira de reduzir os conflitos sociais gerados
13 A Carta de Atenas. publicada em 1943 por Le Corbusier, aborda outros pontos importantes, quais
sejam: a incorporação do enfoque da cidade face ao seu território de Influência ("cidade e reglllo"),
defendendo a necessidade da integração da visão urbano-regional e dedica parte especial à preser-
vação do patrimô nio histórico. Na cidade moderna, proposta pelos progressistas, há que se tl'llta.r
també m com cuidado os exemplos arquitetônico-urbanísticos de um período histórico já ultrapassado
(Congresso ... , 1964, p . 13 ).

38 · Roberto Luís de Melo Monte-Mór
pela iuta de classe no interior do espaço urbano, levando ao extremo na proposição
macroestrutural de Le Corbusier citada anteriormente. 14
Da mesma forma, as diversas funções urbanas são tratadas isoladamente,
de modo a evitar qualquer conflito funcional que possa prejudicar a eficiência da
cidade. O conceito de zoneamento rígido, onde a cada espaço especializado
corresponde uma concentração funcional, é o principal instrumento de política
urba na, transformando a cidade em setores justapostos: setor bancário, setor
recreacional, setor comercial etc. A circulação, altamente desenvolvida e bus-
cando, também, evitar conflitos entre os diversos modos de transporte, atua como
elemento de interligação, sem, contudo, interpenetrar os espaços funcionais. A
rua e o anacronismo principal da cidade devem ser substituídos pela via, novo
elemento cuja função se restringe à circulação.
Brasília, o apogeu do urbanismo racionalista
Quando se realizou, na década de 1930, o 4° CIAM - Congresso Interna-
cional de Arquitetura Moderna, os postulados progressistas/nacionalistas foram
reunidos na Carta de Atenas; no Brasil já se tinha conhecimento de suas premis-
sas antes mesmo que Le Corbusier a publicasse, na década seguinte. 15 A partir de
então, o pensamento corbusiano, ligado a todo o movimento moderno de artes
e arquitetura no Brasil, ganhou força entre os nossos profissionais, influenciando
o planejamento de novas cidades ou partes de cidades. 16 Em todos os casos, su-
bestimava-se a dinâmica própria da cidade e o espaço urbano não era visto
como resultante da projeção de diversas estruturas e atividades socioeconômicas
nele desenvolvidas. Ao contrário, a cidade e o espaço urbano ganhavam um
significado simbólico muito maior, adquirindo força e qualidade ambiental em
sua própria lógica formal, quase independente da estrutura socioeconômica que
a suportava. O projeto de Brasília, refletindo esta ausência de correspondência
ou mesmo preocupação de ajustamento entre as estruturas socioeconômicas fun-
damentais da população e o sistema espacial proposto, ilustra com brilhantismo
essas posições fundamentais da escola progressista. 17 Para Andrade, essa ausên-
1 lB Entre as criticas mais conhecidas, pode-se citar Jane Jacobs, Cristopher Alexander, Pierre Francastel
• P'ara Le Corbusier, "a cidade é um utensílio de trabalhd' e "elas (as cidades atuais) não são dignas
da época: elas não são mais dignas de nós" (Le Corbusier, 1969).
15 Elaborada na Grécia, em 1933, a Carta de Atenas só foi publicada em 1942, mas o movimento
dos e.rquitetos "progressistas" contou, desde seus primórdios, com a participação de representante
brasileiro: Lúcio Costa, além de Gregori Warchavchik. ·
16 JA em 1934, um concurso estabelecido pela Companhia Siderúrgica Belgo-Mineira permitiu a
Lúdo Costa expor, ainda como complementação aos projetos arquitetônicos, os conceitos básicos da
escola progressista, que viriam a tomar forma definitiva em Brasília (Costa, 1962).
17
Frnnçoise Choay afirma: "... mesmo Brasília, construída segundo as regras mais estrilas do urba·
nismo progressista, é o grandioso manifesto de certa vanguarda, mas de forma alguma a resposta a
probl2mas sociais e· econômicos específicos" (Choay, 1979).
PLANEJAMENTO URllANO NO 131\ASlL: T RAJETÓRIA , AVANÇOS E l'ERSl'ECTI VAS ' 39
eia e preocupação atinge não apenas o projeto vencedor de Lúcio Costa, mas o
próprio júri do concurso, que nada menciona sobre a questão. Ao contrário, o júri
se prende a considerações essencialmente ligadas ao "expressionismo da função
governamental... expressão arquitetônica própria da cidade q ue sintetizam bem
a escala de valores empregada no julgamento" (Andrade, 1972).
Embora duramente criticadas nas últimas décadas pelos que as interpretam
como uma camisa-de-força imposta ao organismo social, 18 as premissas do pensa-
mento racionalista dos progressistas influíram decisivamente sobre os urbanistas
brasileiros. Se esta influência, até meados do século XX, se restringia às elites egressas
da aristocracia rural, que tinham acesso direto aos ensinamentos das metrópoles
européias, com a emergência da arquitetura moderna brasileira, aliada ao processo
de urbanização acentuado no pós-guerra, ela se difunde entre os "círculos de inte-
ressados". Brasília vem a ser o coroamento de uma corrente que já se fortalecia
como sendo a vanguarda do pensamento arquitetônico-urbanístico no país.
De fato, o modelo racionalista respondia, melhor que qualquer outro, às
demandas do momento histórico que vivia o país. No momento em que a racio-
nalidade do planejamento, resultante da influência das missões americanas e dos
organismos internacionais, atingia o aparelho do Governo, e em que se estruturava
uma "nova burocracia" (Cardoso, 1975) com um papel mediador entre o sistema
político clientelístico tradicional e a mobilização direta das massas, principalmente no
nível urbano, os conceitos de ordem e progresso do positivismo, implícitos no racio-
nalismo europeu, casavam perfeitamente com as diretrizes políticas vigentes no país.
O Plano de Metas de Kubitschek estabelecia as bases da ruRtura com o planejamen-
to e modernização restritos às "ilhas de racionalidade" (Cardoso, 1975), coexistindo
com a administração rotineira do sistema político tradicional. Estruturava-se, na ver-
dade, nova concepção de governo central, na qual a abertura para o exterior, a inte-
gração nacional para construir um País forte e moderno, o desenvolvimentismo e o
crescimento econômico, exigiam decisivo apoio popular.
Nesse momento, em que a ideologia do "desenvolvimento" ganhava força
crescente entre nós, fruto da expansão do imperialismo do pós-guerra, as propo-
sições racionalistas vindas dos "países adiantados" respondiam com vantagens
e H. Wasser. Este úlümo diz que "o urbanismo funcional mata a alma", enquanto Francastel critica
duramente Le Corbusier, ao dizer: "o universo de Le Corbusier é o universo concentracionário. É,
na melhor das hipóteses, o gueto. (... ) Pessoa alguma tem o direito de fazer a felicidade do vizinho à
força ...". (Ostrowsky, 1968) e (Choay, 1979). Também no Brasil surgiram fortes críticas a Brasília, e
a análise dos demais projetos apresentados no concurso para construção da Capital Fede.ral mostra
que urbanistas brasileiros sofriam também influência da escola culturalista européia e do modelo
humanístico desenvolvido por Patrick Geddes no início do século XX. A equipe de M.M.M. Robe rto,
classificada em 3º lugar no concurso com uma proposta de inspiração culturalista, definida a partir da
idéia de pequenas cidades justapostas que se multiplicariam segundo a necessidade - a comunidade-
tipo - critica "a monume ntalidade do século XIX" identificada no "esboço vencedor".

40 · Roberto Luís de Melo Monte-Mór
às necessidades político-ideológicas do P-dís.19 Era necessário criar grandes sím-
bolos de "integração" nacional, a fim de evidenciar a nova era em que o Pa ís
entrava. Vivia-se um clima de futuro, de modernidade, de identificação por parte
da população com o Estado Nacional, que surgia disposto a tomar as rédeas do
País e conduzi-lo à condição de potência industrial moderna. Pedia-se uma cida-
de com um novo espírito para uma nova era - o "espírito novo" racionalista?
"Que cidade? A cidade dos negócios, centro de negócios-modelo! A capital do
capitalismo. A cidade da burocracia dirigente, das classes médias servidoras do
sistema ... " (Ramon, 1974).
Cidade-instrumento, o modelo progressista é também cidade-espetáculo.
(Choay, 1979)
E Brasília nasce como tal, um monumento aos seus criadores, ao "destino"
do País, à entrada efetiva, pelas mãos do Estado, do capitalismo industrial inter-
nacional que integrará o espaço nacional, expressão da nova ordem buscada
pela burguesia emergente brasile ira, a trelada ou não ao capital externo. De
qualquer modo, síTbolo do progresso e modernidade nacionais, e afirmação
inquestionável de um Estado de importância crescente na vida nacional. 2º
Por outro lado, era necessário construir em tempo recorde esta cidade-monu-
mento. A rápida implementação era de tal importância, dado o sentido político que
envolvia a obra, que a compreensão do fato de que a cidade deveria poder tornar-se
irreversível em curto espaço de tempo d eu a Lúcio Costa condições de concorrer
com vantagem sobre os demais projetos.2 1 Tal condição exigia, de fato, um projeto
acabado, a ser implantado autoritariamente, mas buscando a identificação da popu-
lação com o "castelo do rei". (Benévolo, 1976). Entretanto, imensas críticas foram
feitas ao processo de implementação de Brasília, ressaltando sua rigidez e a ausência
de participação da população. Essa marginalização da população no processo de
formação da cidade, segundo Wilheim (1969), faz com que parcelas da população
19
Furtado mostra como a ideologia do "progresso" evolui para a ideologia do "desenvo lvimento"', a
partir da internacionalização da economia capitalista. Se a primeira funcionava como uma "superi-
deologia", capaz de aglutinar gregos e troianos, a segunda, dado o modelo implícito que carrega em
si, serve ape nas às necessidades de expansão do sistema capitalista mundial (Furtado, 1978).
20 Bahia afirma que "a construção de Brasília - uma cidade-capital - , propositadamente projetada
para não ser uma cidade industrial, tem certo simbolismo polftico - o da a firmação da cidade
burocrática represent11tlva do Estado-n11çâo sobre a cidade Industrial e sobre os grandes centros
metropolitanos" (Bahia, 1978) .
21 Andrade ress11lta em seu tr11balho: "Na an61lse de seu relatório percebe-se que ele se ocupa, princi-
palmente, dos dois fato res que eram os mais importantes para o proprietário do empreendimento: o
car6ter monumental e a possibilidade de ter uma obra irrevers(vel ao fim do mandato do Sr. Kubits-
chek" (Andrade, 1972).
P u.NEJAMENTO URBANO NO BRASIL: TRAJETÓRIA, AVANÇOS E PERSPECTIVAS . 41
prefiram habitar cidades-satélites onde o "desejo de fazer uma cidade" pede ser sa-
22
tisfeito, sendo este "desejo" uma necessidade vital do cidadão.
Entretanto, apesar da rigidez das propostas progressistas e do ca:áter de
ruptura com uma ordem espacial tradicional estabelecida, que caractenza essa
corrente de pensamento, o próprio Lúcio Costa admite o autoritarismo implícito
em sua proposta, desse modo, afastando-se um pouco dos pensamentos originais
do mestre Le Corbusier:
O urbanista deve limitar-se ã criar condição para que o desenvclvimento
regional e urbano se processe organicamente e a guiá-lo, para que o
crescimento natural ocorra no melhor sentido, de acordo com as neces-
sidades de vida e as circunstâncias. Mas, no caso de Brasília, teria sido
falso adotar esse critério programático, porque, tendo de ser estruturada
em prazo exíguo, a ordenação da cidade se impunha como única solu-
ção. Teve de nascer como Minerva, já pronta... Em condições normais,
ela é o exemplo de como não se deve fazer uma cidade. (Costa, 1962)
Apesar das afirmações de Costa, que a testam a sua contemporaneidade de
pensamento, não há como não reconhecer que a implantação de Brasília seguiu
muito de perto os ditames do urbanismo progressista, q ue percebe a cidade como
um projeto acabado ou, na melhor das hipóteses, como um modelo a ser apri-
morado. Este é o pensamento geral da época, como ressalta Choay (1979):
Contudo, e este é o ponto importante, todos esses pensadores imaginam a
cidade do futuro em termos de modelo. Em todos os casos, a cidade, ao
invés de ser pensada como processo ou problema, é sempre coloc:ada como
uma coisa, um objeto reprodutível. É extraída da temporal idade concreta e
toma-se, no sentido etimológico, utópica, quer dizer, de lugar nenhl!ITl.
Ao atribuir uma supervalorização à capacidade de transformação ec;trutural do
espaço programado, os urbanistas progressistas concebiam estruturas urbanas apoia-.
das em estruturas socioeconômicas inexistentes ou utópicas, fazendo com que, ob-
viamente, o espaço resultante, muitas vezes, guardasse pouco das intenções iniciais
22 Apesar de ressallar a importância do autoritarismo na implantação de Bras~ia, c:am~ílad~ pela mobi-
lização ideológica do populismo, a análise de Wilheim nos parece uma excess1Va s1mph~caçao, talvez de
caráter enfático. Na realidade, a estrutura socioeconômlca da população trabalhadora migrante impun~a
seu afastamento do plano-piloto, buscando, numa área Informal, soluções men~ onerosas. AJ.!m do maJS,
apesar do monopólio da terra, o Estado Impôs restrições ao uso do espaço (leis para uso do solo e das
edlílcações) que Impediam que a populaçllo levantasse nll os seus barracos, dem~nstrando daramente 11
necessidade de expulsar da cidade os trabalhadores que, com sua pobreza, podenam empaner o monu-
mento símbolo do desenvolvimento do Pais. Tal radoclnlo pode se aplicar melhor, talvez, às populações
ricas q~e buscam nas áreas contíguas a Brasília a sua chance de "criar" sua casa e sua cidade.
 42 · Roberto Lu(s d e Melo Monte-Mór
de :;ua concepção,23 pois, como afirma Yujnowsky (1971), "o sistema físico planejado
não pode alterar a estrutura socioeconômica básica vigente". E, de fato, ao analisar
o resultado de Brasília, observa-se a pertinência de diversas das colocações críticas
que lhe são feitas, não enquanto qualidade ambiental, expressiva e urbanística, mas
enquanto solução dos problemas socioeconômicos que a sociedade brasileira apre-
senta. A "camisa-de-força", imposta pelo projeto original, assumida pelo governo
local e ratificada pelo controle estrito do uso do solo, fez com que se formassem cida-
des na periferia de Brasília, compatíveis com os níveis de reprodução da população
brasileira. Nesse sentido, Brasília é uma caricatura, no subdesenvolvimento, do citado
modelo progressista original, proposto por Le Corbusier (Le Corbusier, 1966), onde
se define um "centro de negócios", que é, também, o espaço residencial da classe
dominante, e cidades-jardim periféricas onde vivem os trabalhadores. '1\penas" o
modelo corbusiano pretendia "sol, luz, água e terra para todos" (Ramon, 1974) e
tampouco se pode dizer que as cidades-satélites sejam cidades-jardim. Assim, em sua
macroestrutura, Brasília não difere das cidades brasileiras geradas no capitalismo in-
dustrial recente, onde, a par de uma área central onde se concentram o capital e as
classes dominantes, a cidade se estende em uma periferia destituída de infra-estrutu-
ra e serviços, ou seja, "marginal" à acumulação de capital fixo, refletindo, no nível
urbano, o que se observa no nível nacional e regional. Obviamente, a organização
espacial é apenas parte da estrutura social que integra, podendo minimizar ou aguçar
suas contradições, mas nunca resolvê-las.
O planejamento urbano: um novo enfoque
O rápido processo de urbanização trazia consigo problemas urbanos "me-
nores, quotidianos". As cidades brasileiras começavam a demandar ações go-
vernamenta is, visando soluções técnicas e políticas para os problemas sociais e
econômicos que se avolumavam. A necessidade de atuação do governo no
nível das cidades, não apenas nos casos "de luxo", mas, principalmente, quan-
do a livre-iniciativa não conseguia resolver os problemas, já era princípio am-
plamente aceito a partir da noção keynesiana de distinção entre serviços de
caráter social e de caráter individual. Usando estes conceitos, o urba nismo ex-
trapola os limites urbanos, atingindo a região ou a "planificação espacial". Ou,
visto de outro ângulo, o paradigma do planejamento, difundido no âmbito nacio-
nal e regional, ganhava também a cidade. A "visão compreensiva" da cidade
logc se desenvolve também no Brasil.
Os primeiros estudos nessa linha foram elaborados pela seção de urbanis-
mo da Secretaria de Governo do Estado do Rio Grande do Sul, a partir de 1935.
23
S€gundo Andrade (1972), essa atitude utopista reflete um idealismo característico do arquiteto, que
tenta resolver pela desenho urbano ou a rquitetônico os problemas estruturais da sociedade.
P u.NEJMtENTO URBANO NO B~1L: TRAJETÓRIA, AVANÇOS E l'ERSl'EcnvAS. 43
Foram produzidos, no período de 1939 a 1945, dez "planos diretores" (Seminá-
rio... , 1971), os quais evidenciavam a preocupação em incluir novos aspectos no
planejamento das cidades. Em 1947, surgiu o Curso de Urbanismo da Escola de
Belas Artes de Porto Alegre, que vem reforçar essa atividade. Com este movimento,
advém uma mensagem renovadora do urbanismo, expressa através dos "planos
diretores" .24 Apesar de restritos à área físico-urbanística, devem ser ressaltadas as
suas preocupações com o processo de planejamento, a assistência permanente e as
medidas visando à implantação gradual e efetiva dos trabalhos. Ao zoneamento
rígido do urbanismo progressista opõem a idéia de zoneamento por tolerância ou
expulsão das diversas funções urbanas. Tentam promover a expansão do tecido
urbano de forma "ordenada", induzida por investimentos viários ou equipamen-
tos de função principal. Incorporam ao desenho urbanístico a técnica engenheirís-
tica dos serviços e infra-estrutura urbanos. Apesar de incorporados pelos arquitetos
nas suas preocupações com a forma das cidades, os "planos diretores" valorizam,
principalmente, o caráter funcional e a técnica urbanística, dando assim destaque à
atuação dos engenheiros como profissionais ligados ao problema urbano. A cidade
passa a ser vista principalmente como um problema técnico, resultante da somató-
ria dos sistemas de produção dos serviços e infra-estrutura requeridos e, conse-
qüentemente, afeitos ao processo da administração urbana. É neste sentido que
representa uma ruptura com o modelo anterior, por incorporar, assim, a idéia de
processo contínuo de planejamento, inserido no contexto político-administrativo
como atividade normativa perene, onde o plano representava uma sistematização
a médio prazo dos objetivos a serem atingidos a partir de ações de curto prazo.
Assim, o problema urbano se deslocava da pré-con~epção ideológico-formal
do espaço, segundo uma análise funcional do organismo ou instrumento "cidade",
para uma visão da aglomeração urbana centrada na idéia de resolução técnica dos
serviços de consumo coletivo que o Estado era crescentemente chamado a assu-
mir, aliada à tentativa de "ordenação" do espaço em expansão pela localização de
investimentos indutores e legislação apropriada ao controle social.
Além da experiência gaúcha, mais restrita ao aspecto urbanístico, merece
destaque o movimento liderado pelo Padre Lebret, que, ainda nos anos 1940,
representou uma versão brasileira do movimento francês "Economia e Humanis-
mo" (Seminário... , 1971). Esse grupo desenvolveu uma série de estudos e planos
para várias cidades importantes (São Paulo, Belo Horizonte e Recife, entre o u-
tras), introduzindo técnicas de pesquisa e análise até então inexistentes no plane-
jamento urbano brasileiro e incorporando a visão dos cientistas socia is do.fenô-
meno urbano. Em continuação a essa experiência , o Centro de Pesquisa e Estudos
Urbanísticos da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo de São Paulo (CEPEU) ,
24 Os "planos d iretores" surgiram nos Estados Unidos, no início do século XX, diante dos problemas
que a urbanização acelerada impunha, mormente no tocante a oferta de serviços de consumo coleti-
vo e a expansão física das cidades.
 44 · Roberto Luís de Melo Monte-Mór
através d e um grupo de arquitetos e engenheiros, desenvolveu conceitos básicos
para a participação comunitária nos planos urbanísticos. O grupo do CEPEU
aliou à influência francesa os conceitos mais recentes da experiência inglesa e
norte-americana. Entretanto, os trabalhos se caracterizavam, principalmente, por
a~plos d iagnósticos, resultando em estudos sobre o urbano que ainda não con-
seguiam mobilizar os governos para uma ação efetiva. Já se observava uma
ampliação significativa do planejamento urbano, no tocante às áreas de enfoque
aos problemas urbanos, embora predominasse, incontestavelmente, a prioridade
dos aspectos físicos. A fundamentação do planejamento integrado interseto rial,
que caracterizou os anos 1960 e se impõe ainda hoje, efetivou nos trabalhos re-
alizados em 1960 em São José dos Campos e na Região do Recife, quando à
equipe de arquitetos e engenheiros foram incorporados soció logos e economistas
para a análise de áreas de sua especialidade. 25
Embora não houvesse logrado resultados concretos, no início da década
de 1960, já estava esboçada a conscientização, e os "círculos de interessados", da
necessidade de que o planejamento do desenvolvimento urbano fosse assumido
como uma tarefa fundamental do governo num país em intenso processo de in-
dustrialização e, congeqüentemente, de urbanização. Uma pesquisa realizada em
1958 pelo IBAM- Instituto Brasileiro de Adm inistração Municipal- mostrava que
11,6% dos municípios brasileiros possuíam algum tipo de organismo responsável
pelo aspecto urbano ou urbanístico. (Seminário... , 1971) Ainda que em muitos
casos de caráter pouco expressivo, sem órgãos efetivos de controle do espaço
urbano, buscava-se mostrar que a preocupação com o planejamento urbano já
havia atingido os municípios de forma significativa. Entretanto, fo ra da esfera
mun icipal, o problema do desenvolvimento urbano continuava restrito aos pro-
fissionais ligados à área, principalmente os arquitetos (que discutiam amplamen-
te o assunto nos seus encontros profissionais) e os engenheiros, com participação
crescente dos economistas, sociólogos, geógrafos e outros profissionais que vi-
nham se interessando pela questão urbana. No âmbito do governo federal e dos
estados, em sua maioria, o problema urbano continuava restrito aos aspectos
habitacionais. Em 1963, realizou-se, no Hotel Quitandinha, em Petrópolis, um
"Seminário de Habitação e Reforma Urbana", com a mpla divulgação, na tenta-
tiva de oferecer subsídios para uma atuação estatal efetiva no setor. Os participantes
discutiam, então, em tomo do conceito de "reforma urbana" ,26 detendo-se na neces-
sidade de regulações do uso do solo urbano, das construções e investimentos seto-
25
Nessa época, proliferavam as discussões sobre o papel de cada profissional no planejamento urba-
no "interdlsciplinar". A este respeito, ver a discussão de Wilheim (1969).
•• O conceito de "reforma urbana", já amplamente difundido nos países de centro no sentido de
reforma espacial de llreas deterioradas, ganha novo significado no mundo periférico a partir da
experiência desenvolvida na Cuba pós-revo lucionária, principalmente nas transformaç ões estru-
turais desenvolvidas em Havana.
!'v.NEJMIENTO URBANO NO BRASIL: TRAJETÓRIA, AVANÇOS E PERSPECTIVAS • 45
27
riais, numa tentativa de ação integrada para o controle estatal do espaço u rbano.
Nesse seminário, tentou-se estabelecer as bases para a ação governamental, elabo-
rando a proposta de lei que criaria a SUPURB (Superintendência de Urbanização),
organismo nacional encarregado de promover e ordenar o desenvolvimento urbano
no País. Tal lei não foi aprovada, e a semente lançada veio frutificar em situação
bastante diversa do que havia sido pensado.
Até 1964, 0 planejamento do espaço urbano continuaria sendo encarado pelo
governo federal como "artigo de luxo" , reservado aos grandes projetos políticos,
onde 0 caráter nobre do empreendimento exigia um toque artístico e uma funciona-
lidade técnica compatíveis com a grandeza da obra. A partir de então, com a ruptura
do pacto social populista, a ação do Estado modificar-se-ia radicalmente, culminan-
do na institucionalização do planejamento urbano, como veremos a seguir.
O planejamento local integrado para o desenvolvimento -
uma política equivocada?
Apesar das citadas colocações feitas em 1963, não se verificou, no primeiro
governo militar, a institucionalização do planejamento urbano a partir do enfo-
que da questão urbana em sua totalidade. O problema urbano permaneceu cen-
trado na habitação e só gradativamente foram incorporados os aspectos ligados
à infra -estrutura urbana e ao próprio planejamento urbano e metropolitano.
Aqui. novamente, se percebe a pertinência da perspectiva progressista que, ao se
apoiar no indivíduo-tipo (em oposição à comunidade-tipo). centra seus estudos
e interesses no "habitat", no espaço individual, na propriedade privada. E não
poderia ser d e outro modo, no momento em que o regime autoritário instalado
dava uma forte guinada para a direita no processo de implantação efetiva do
capitalismo industrial no País.
28
Em 1964, o País já se aproximava da sua "maioridade urbana" e o cres-
cimento metropolitano era inegável e intenso em todas as suas dimensões - da
concentração industrial às favelas. O urbanismo não poderia continuar a ser um
privilégio reservado aos espaços nobres. As cidades brasileiras e, principalmente,
as metrópoles passaram a se apresentar como focos de problemas e surgiu a neces-
sidade de instrumentos de controle social e econômico, pois, ao mesmo tempo, as
aglomerações urbanas se tornavam atores principais no modelo político-econômi-
co que se intentava implantar. Desta feita, o autoritarismo foi gradativamente assu-
mido, em oposição ao paternalismo que escondia a manipulação do período pol
'Z7 Cintra coloca: "no ambiente polarizado daqueles dias, muitos estavam propensos a r.onsiderar
as alterações revoluclon6rias como o único remédio realmente efiCllZ para os males do poís, nllo se
excluindo a questão habitacional e os problemas urbanos a ela relacionado_s" (Cintra, l 9i8).
2t1 Em 1960, a população urbana do país representava 45,08% da populaçao total.
 46 · Roberto Luís de Melo Monte-Mór
pulista, onde conviviam os objetivos progressistas da "nova burocracia" - que via
como necessária "a mobilização de novas camadas da população a partir do
Estado" (Cardoso, 1975) - e as elites econômicas que ainda suportavam o tradi-
cional sistema político clientelístico "irracional". 29 Nesse contexto, as cidades
deixavam de ser encaradas apenas como problemas de técnica de engenharia
e de embelezamento arquitetônico. Sociólogos, economistas, cientistas políti-
cos, enfim, os cientistas sociais, descobriam a cidade como foro de estudo da
sociedade capitalista industrial que se consolidava no país.
Por outro lado, o governo militar se instalava, em meio à crise econômica
e social que se esboçara no país a partir da segunda metade da década de 1950.
As tensões sociopolíticas, iniciadas com a ruptura do pacto social populista, fo-
ram agravadas pelo processo de contenção salarial e conseqüente concentração
de renda, medidas utilizadas pelo novo governo de forma a aumentar a capaci-
dade de investimento da classe empresarial. Para obter garantia de efetivação de
sua política econômica, era necessário "formular projetos capazes de conservar o
apoio das massas populares, compensando-as psicologicamente pelas pressões
às quais vinham sendo submetidas pela política de contenção salarial. Para tanto,
nada melhor do que a casa própria". (Bolaffi, 1975)30
Se, por um lado, o ideal da casa própria já tinha sido incorporado à popu-
lação brasileira, por outro, a comprovada correlação entre casa própria e atitudes
conservadoras, observada no Brasil,31 servia plenamente aos interesses do novo
governo. Paralelamente, a expansão da construção civil viria gerar emprego exa-
tamente nas áreas onde o desemprego ou subemprego apresentavam um quadro
social mais grave: as cidades maiores, onde a concentração de migrantes não-
qualificados crescia, aumentando a marginalização e as tensões sociais.
O BNH - Banco Nacional da Habitação - surgiu nesse contexto e, com a sua
criação, foram rapidamente dados os passos iniciais para a institucionalização do
planejamento urbano no Brasil, através de mecanismos assumidos pela esfera fe-
29 Aqui já se esboçava a dicotomia técnico/política tão difundida no Brasil nos últimos quinze anos.
Aliás, a partir do regime militar, com o afastamento do poder de parte das elites políticas e da to-
talidade da população, esta tecnoaacia embrionária ganhou força crescente na sua aliança com os
militares e com a burguesia nacional e estrangeira na promoção do desenvolvimento. Furtado afirma
que o autoritarismo e a doutrina da "segurança nacional" são corolários da "ideologia do desenvol-
vimento". trazidos no bojo da expansão do capitalismo internacional, quando este atinge ·os países
periféricos não-industrializados. (Furtado, 1978)
30 A este respeito, nada mais claro do que a famosa carta da Deputada Sandra Cavalcanti ao Presiden-
te Cast2lo Branco, ao apresentar a proposta de criação do BNH: "... aqui vai o trabalho sobre o qual
estivemos conversando. Estava destinado à campanha presidenciaJ do Carlos, mas nós achamos que
a Reuolução uai necessitar de agir uigorosamente junto às massas. Elas estão órfãs e magoadas, de
modo que vamos ter de nos esforçar para devolver a elas uma certa alegria. Penso que a solução dos
problemas de moradia, pelo menos nos grandes centros, atuará de forma amenizadora e balsâmica
sobre as suas feridas dvicas". (o grifo é do Presidente Castelo Branco). Citada em Souza (1974).
31 Pesquisa feita por Uoyd A. Free, em 1960, citada por Bolaffi (1975).
PLANEJAMENTO URBANO NO BRASIL: TRAJETÓRIA, AVANÇOS E PERSPECTIVAS " 47
.,
~
l
deral de governo. Os recursos financeiros seriam provenientes do FGTS - Fundo de
Garantia por Tempo de Serviço, aiado pela Lei nº 5.107 de 13 de setembro de
1966. No mesmo ano, o decreto nº 59.917, de 30 de dezembro, instituiu o SNPU
- Sistema Nacional de Planejamento Local Integrado, e criou o APU\N - Fundo
,
l
de Financiamento de Planos de Desenvolvimento Local Integrado, com recursos l
do FGTS nomeando o SERFHAU - Serviço Federal de Habitação e Urbanismo, l
seu gesto; e órgão coordenador central do sistema (Seminário... , 1971). Em janeiro )
de 1967, o Decreto-lei nº 200 criou o Ministério do Interior, ao qual foram vincula-
dos o SERFHAU e o BNH, sendo reafirmadas suas funções. }
Embora tais medidas in~titucionais caminhassem no sentido de maior inte- )
gração da atuação do Estado face aos problemas urbanos - no sentido de uma )
política urbana nacional -, na verdade, observou-se verdadeira dicotomia nas
ações governamentais. Com efeito, embora o Plano Decenal, elaborado em
)
1967, procurasse estabelecer as diretrizes principais dessa política, o BNH e ~ )
SERFHAU tomariam caminhos diversos em suas ações quanto ao desenvolvi- )
mento urbano. Para a compreensão desta colocação, recordemos, ainda que ra-
pidamente, o discurso do Plano Decenal quanto à política urbana. )
O Plano Decenal assumiu a importância de traçar uma política urbana para )
o país, renomeando o SERFHAU como "organismo central do Sistema Nacional }
de Planejamento Local Integrado" e dedicando um tomo ao desenvolvimento
}
regional e urbano:
}
Da mesma forma que os investimentos industriais, agrícolas, etc, são
racionalizados através da elaboração de projetos, toma-se necessário
)
elaborar planos de desenvolvimento local para a racionalização dos )
investimentos que se destinarão a urbanização (Brasil, 1967b). )
.)
Abordando o assunto de forma quase didática, o Plano desenvolveu con-
siderações sobre custos de urbanização, densidades urbanas, zonas periféricas )
"pseudo-urbanas" e outros conceitos analíticos intra-urbanos. Levantou, tam- }
bém, o problema da rede urbana, considerada "inadequada" ao desenvolvimento
nacional, ressaltando os problemas da concentração excessiva em São Paulo e Rio )
e a necessidade de ação preventiva nas demais metrópoles. Preconizou urna Polí- )
tica Nacional Urbana. como instrumento para alterar a esbutura de urbanização do
)
país, citando, como ~emplos, experiências nos países de centro: a desmetropoliza-
ção da Inglaterra na década de 1950, com base na política de empregos; os casos )
da França e dos Estados Unidos. Definiu dois outros níveis de atuação estatal no
~
planejamento urbano: os padrões intra-urbanos de organização do espaço e retor-
nou, com um anglicismo - "administração local" -, à velha bandeira do IBAM, de .1
modernização das administrações municipais. Chamou a atenção para a necessi- j
dade de estudos de base para a formulação de uma política urbana nacional, a j
partir de visões local, micro e macrorregional. Propôs o estabelecimento de regiões-
j
 48 · Roberto Lu.ís de Melo Monte-Mór
programa e a definição de pólos de desenvolvimento para efetiva implantação do
SNPU, preocupando-se com instrumentos de ação, com a descentralização do
Sistema pelo envolvimento dos Estados, formação de recursos humanos para o
setor, participação efetiva da população e a instalação do processo de análise e
avaliação do planejamento. (Brasil, 1967b) Em suma, o Plano Decenal abordou os
pontos principais, ainda hoje discutidos, de uma política urbana e propôs que o
SERFHAU, como organismo principal do SNPLI, fosse apoiado por organismos de
pesquisa, como o Conselho Nacional de Geografia - CNG e o EPEA, hoje IPEA
- Instituto de Planejamento Econômico e Social.
Entretanto, é grande a separação entre o discurso do Plano Decenal e a
atuação efetiva do governo federal. Na verdade, o Plano Decenal foi rapidamente
abandonado em sua visão compreensiva e em suas proposições de descentraliza-
ção e crescimento equilibrado, quando o Ministro Delfim Neto assumiu a Pasta da
Fazenda, optando claramente pelo modelo centralizador de incentivo ao "capitalis-
mo selvagem" que caracterizou o "milagre brasileiro". E, assim, o BNH, em sua
atuação efetiva, colocar-se-ia frontalmente contrário às diretrizes da política for-
mal expressa no Plano Decenal, e cada vez mais afinado com a estratégia de
crescimento econôffiico proposta pelo Governo.
O modelo de desenvolvimento econômico adotado após 1964 continha,
implicitamente, uma opção de concentração urbana, na medida em que se
apoiava no processo de intensificação da industrialização e nos mercados urba-
nos, de maior elasticidade, face aos produtos principais da crescente indústria de
bens duráveis. Os objetivos principais perseguidos pelo governo encontravam
nas cidades grandes o meio propício à sua consecução, na medida em que estas
permitiam maior rentabilidade ao capital investido, pelas condições de econo-
mias externas que oferecem mercado e mão-de-obra semi-especializada, e se
prestavam mais à estratégia de concentração de renda, através de poupança e
compressão salarial, para gerar novos investimentos. Por outro lado, a chamada
indústria da construção, como foi ressaltado, é amplamente propícia ao processo
de geração de empregos urbanos, sendo, por isso mesmo, reconhecida como um
mecanismo eficaz de controle de conflitos sociais.
Entretanto, tal política só poderia agravar o processo migratório campo-ci-
dade, já intenso na década de 1950, na medida em que concentrava os investi-
mentos governamentais nos principais centros urbanos. Esta concentração ocorre
não apenas em relação ao sistema urbano, privilegiando as grandes cidades, mas,
também, no tocante à distribuição regional. 32 Por outro lado, a concentração de
investimentos, tanto no nível macrorregional quanto internamente ao sistema
32
A análise das aplicações do BNH mostra que 58,63% dos investímentos do Banco, de 1968 até
setembro de 1973, se concentraram na Região Sudeste, 15,89% na Região Nordeste, 10,72% na
Região Sul, 4,53% no Centro-Oeste e 3,14% na Região Norte. Dados trabalhados a partir da tabela
(Ili. 4) apresentada em Francisconi e Souza (1976).
PLANEJAMENTO URBANO NO B RASIL: TRAJETÓRIA, 1'VANÇOS E PERSPECTIV"5 . 49
urbano, veio não apenas aumentar os desequilíbrios regionais e acelerar o cresci-
mento das cidades grandes, mas, também, contribuir para o agravamento dos
problemas intra-urbanos decorrentes da rápida urbanização marginal brasileira.
A distribuição de investimentos provenientes da poupança compulsória (FGTS) e
as linhas de crédito de incentivo à construção, desenvolvidas pelos agentes finan-
ceiros do BNH, que manipulam os recursos da poupança voluntária (SBPE), não
obedeceram a qualquer macropolítica de aplicação, seja de racionalidade urba-
na, seja de cunho sociopolítico, regendo-se apenas pelos critérios de rentabilida-
de econômica exigidos pelo Banco. Como resultado, não apenas o problema
habitacional não foi solucionado onde era mais crítico - a habitação popular,
pois se descobriu que a população pobre brasileira não tem renda para ter casas
- como tampouco foram equacionados os problemas urbanos trazidos à iuz qua-
se como decorrência da política habitacional. Na verdade, ao contrário, a atua-
ção do BNH veio apenas agravar dois problemas fundamentais das grandes ci-
dades brasileiras: a supervalorização da terra urbana (e imóveis), gerando (e
sendo gerada pela) especulação imobiliária, e o seu corolário, o processo de ex-
pansão periférica das cidades, de densidade rarefeita e "marginal" GO processo
urbanizador. Enquanto as companhias habitacionais (COHABs), utilizando os
recursos do FGTS, implantam seus conjuntos na periferia urbana mais distante,
onde a terra é mais barata, contribuindo desta forma para o esgarçamento do teci-
do urbano, o estímulo à construção privada das classes médias e altas, po!;Sibilitado
pelos recursos do SBPÇ, promove o adensamento da área central e favorece o
processo de especulação imobiliária,33 transformando o imóvel (e o próprio solo
urbano) em mercadoria a ser comercializada no mercado segundo a lógica de ma-
ximização do lucro. Nesse contexto, acentuam-se a seletividade e a especialização
funcional do espaço, decorrentes da distribuição diferencial do capital fixo no espa-
ço urbano: as áreas centrais da cidade se apresentam "superequipadas", enquanto
a periferia carece dos requisitos mínimos que a vida urbana exige. Ao adensamen-
to do capital fixo na área central das metrópoles se opõe o esgarçamento espacial
da área periférica "marginal" ao sistema. Os dois espaços se complementam. 34
Enquanto isso, "apoiado técnica, institucional e financeiramente", (Brasil, 1967a)
0 SERFHAU atuava ao nível local, definindo, em primeira etapa, as cidades de
população superior a 50 mil habitantes como objeto de seus trabalhos, à exceção
das cidades da Amazônia, onde esse critério se reduzia para 25 mil habitantes.
Com base nesta delimitação do universo de trabalho, no período 1967/69 o SER-
FHAU financiou a elaboração de 18 estudos urbanos, incluindo estudos prelimina-
33 Neste trabalho quando nos referimos à "especulação imobiliária", queremos dizer da retenção
de terra improdu;iva (no caso urbano, desocupada), com o objetivo de auferir maior renda futura
a partir da sua valorização, esta provocada pela agregação de capital ao seu en~orno. Ainda que
empreendimentos imobiliários possam conter em si um processo de especulação, nao se confundem
necessariamente com a atividade especulativa. . . . .
34 A respeito da estruturação do espaço metropolitano no Brasil a partir de uma perspect1v.a da locali-
zação relativa do capital e do poder de acesso às áreas urba nizadas, ver Santos e Bronstem (1978). 1
 50 · RouP.rto Luís de Melo Monte-Mór P LANEJAMENTO UllUANO NO B11ASIL: THAJETÓlllA, AVANÇOS E l' EIL5PECTIVAS . 51

res, pr~jetos setoriais - distritos industriais e cadastros técnicos municipais - e planos Quadro 1: Brasil - Número de Documentos financiados pelo FIPLAN
de desenvolvimento urbano. (Seminário... , 1971) . . at6 10/09/73 por regiões
'
Documentos em Total
Entretanto, ao trabalho do SERFHAU faltava uma diretriz macroespacial no Regiões Documento• concluldoa elaborar;ão
nível nacional que definisse áreas e abrangência de atuação segundo características TR
Rei.
PUProJ. Subto!Jll TR
Rei.
PUProJ.
Prol. Prel.
comuns a grupos homogêneos de municípios. Em junho de 1969, o Ministério do
Interior baixou a portaria nº 214, criando o PAC- Programa de Ação Concentrada Norte 9
35 2 46 - - - 46

que, apoiando-se em estudos de base do IBGE,35 definia 457 centros urbanos 10 68 15 93 6 25 3 127
Nordeste
como prioritários para a ação do governo no campo do planejamento urbano e
também os níveis de abrangência e profundidade dos estudos a serem elabora- Centro-Oeste
2 34 7 43 - - 3 46

dos, segundo diferentes tamanhos de cidades.36 O PAC respondia à crescente

41 11 35 87 4 - 14 105
discussão, no âmbito da tecnocracia, sobre a necessidade de uma política de Sudeste

desenvolvimento urbano no país, que, já afirmada no Plano Decenal, tinha sido 11 - 1 12 13 - 8 33

Sul
retomada no Programa Estratégico de Desenvolvimento - PED 68/70. Este, no
148 60 281 23 25 28 357
capítulo sobre Desenvolvimento Regional e Urbano, ressaltou o sentido nacional Total
73

e regional da política urbana:

Fonle: SERFHAU. ti: Franclscorl e Souza (1976).

A formulação de uma política de desenvolvimento urbano deve ser

elaborada através de uma ótica regional: as cidades nascem e se desen-
volvem em função dos potenciais econômicos, estratégicos, etc., de
uma dada região (Brasil, 1967a).
Paralelamente, insistia na "desintegração" encontrada nos planos urbanís-
ticos até então elaborados, preconizando o "planejamento urbano integrado",
ótica que orientaria toda a atuação do SERFHAU na implantação do SNPLI.
Entretanto, se o SNPLI nasceu desta forma abrangente, enquanto formula-
ção de objetivos e metodologias, a atuação do SERFHAU se restringiu ao plane-
jamento intra-urbano de cidades médias e pequenas, predominantemente. Dos
237 municípios onde atuou até 1973, 683 tinham população inferior a 50 mil
habitantes, 283, entre 50 e 250 mil habitantes e 43, superior a 250 mil. Ao se
considerar as sedes municipais (população urbana), estes percentuais passam
para 80%, 163 e 43, respectivamente. 37 Por outro lado, a grande maioria dos
trabalhos feitos - 633 - são relatórios preliminares para municípios pequenos,
corno se observa no Quadro 1.
~ Em 1968, o IBGE havia definido microrregiões homogêneas para todo o país.
36 Segundo a metodologia do PAC, os Rela tórios Preliminares {RP) se dirigiam aos municípios peque-
nos, enquanto os Termos de Referência {TR) constituíam diagnósticos e indicações preliminares que
antecediam iou não) e justificavam a elaboração de planos, que podiam ser Planos de Ação Imediata
{PAI) para municípios de até 50 mil habitantes, e Planos de Desenvolvimento Local Integrado {POLI),
para os municípios maiores.
37
Informações estatísticas agregadas do estudo de Fonseca (1973). compiladas por Francisconi e
Souza (1976). Para uma avaliação mais exte nsa da atuação do SERFHAU, ver, além dos dois estudos
acima citados, a discussão de Barat (1979) sobre planejamento de centros urbanos de porte médio.
A distribuição regional por trabalhos elaborados sugere um grande privilégio
ao Nordeste e dir-se-ia que, ali, os problemas urbanos eram maiores. Entretanto, esta
aparente distorção se deve, apenas, ao fato de terem sido elaborados inúmeros
relatórios preliminares e termos de referência através da SUDENE e do Projeto
Rondon. Ao se observar a distribuição regional, segundo o tipo de documento
elaborado, verifica-se que no Sudeste se concentram 623 dos PAVPDU e 533
dos Cr$ 18,62 milhões emprestados pelo FIPLAN aos municípios.
No contexto político-econômico descrito, o planejamento integrado para o
desenvolvimento socioeconômico é mera figura de retórica e a promoção do de-
senvolvimento municipal se submete inteiramente às necessidades de crescimento
econômico do país. Assim, outro não poderia ser o resultado do SNPU, pois, como
vimos, a política do SERFHAU se mostrava distante dos reais objetivos nacionais e
conflitante com o planejamento econômico federal. Partindo da perspectiva do
"desenvolvimento local integrado", o planejamento urbano promovido pelo SER-
FRAU se baseava no município enquanto entidade autônoma, capaz de decidir
sobre seus problemas urbanos. O caráter "integrado" dos planos, abrangendo a
visão físico-territorial, social, econômica e administrativa, se por um lado abria
uma nova dimensão à tentativa de organização do espaço urbano, por outro,
desconhecia a centralidade crescente observada no país a partir de 1964. Esva-
ziado politicamente pelo autoritarismo vigente, destituído de diversas de suas
funções "de peculiar interesse" e enfraquecido financeiramente pela reforma tri-
butária, que o atrelava a uma condição de dependência dos níveis estadual e
federal, o município sofreu as conseqüências do anti-federalismo que ele mesmo
havia apoiado no período pré-64. (Bahia, 1978). O SNPLI parecia pretender
 52 ·Roberto Luís de Melo Monte-Mór
montar um sistema de planejamento urbano de baixo para cima. Entretanto,
todo o resto do sistema político-econômico se caracterizava por uma postura
autocrática e, assim, enquanto o SERFHAU incentivava, promovia e financiava
a organização administrativa e o planejamento municipal, o sistema político-eco-
_nômico do país se pautava por intensa centralidade de decisão. Na nova visão
os objetivos municipais deviam se curvar aos objetivos do "desenvolvimento na~
cional". Por outro lado, os objetivos nacionais não estava·rn claramente definidos
em seu desmembramento no âmbito municipal. Dessa forma, as estratégias de
desenvolvimento local continuavam sendo enfocadas a partir do ponto de vista
municipal, assumindo-se que as diretrizes de planejamento, no nível global, de-
vessem ser elaboradas a partir da agregação dos planos municipais (Tolosa,
1_972). Entretanto, como tal postura não encontrava ressonância no conjunto do
sistema, o SERFHAU estava fadado a ser engolido, corno de fato o foi, transfor-
mando-se numa carteira do BNH.
_ . A falta de coordenação das ações diversas no nível local, espelhada na
nao-1rnplantação dos planos serfhalinos, apenas evidencia a fragilidade do sis-
tema montado. Na verdade, o SNPLI transformou-se, apenas, num promotor
de documentos "técnicos" que tinha, em última instância, o papel de modern i-
zador das burocracias municipais.38 A elaboração dos planos gerou uma expec-
tativa de investimentos incapaz de ser atendida pelos governos locais ou mesmo
e~ta~uais e federal. Por outro lado, as prefeituras já sabiam que, sem 0 apoio
tecmco, nada conseguiriam junto aos organismos estaduais e federais. Era pre-
ciso que se tivesse o plano feito para conseguir recursos, ainda que parcos. Aqui
se define um papel para a "nova burocracia" no nível municipal: fazer a "pon-
te" entre as necessidades do município e os recursos centralizados. A adaptação
dos municípios à nova situação é expressa na pesquisa do IBAM sobre o prefeito
brasileiro, realizada em 1975, onde se mostra que:
Os prefeitos que se identificavam com o tipo de atuação mais política
são maioria entre os municípios mais rurais (57.1 3), enquanto entre os
medianamente urbanizados esta percentagem desce para 41,13 e daí
para 29, 73 nos mais urbanizados. Seguindo tendência contrária, os
prefeitos que defenderam um tipo de atuação técnico-administrativa
são mais numerosos naquelas faixas em que a população urbana do
~· Em seu trabalho sobre a avaliação da a tuação do SERFHAU, Fonseca (1973) conclui que os pro-
Je~os ~~su!tantes dos planos elaborados foram pouco significativos. Ou seja, o que denomina "efeito
micro !01 pequeno, surgindo resultados no nível do "efeito macro'', o que define como sendo a
form_a~ao de uma mentalidade de planejamento urbano. Com a "nova burocracia" atingindo 0 nível
municipal, mesmo que os recursos para implantação dos projetos fossem negados, e as ações seto-
riais !sol.adas dos dlver~os níveis de governo se perpetuassem, parle dos objetivos do planejamento
era~ allngid~.s : ª.sua _incorpora~~. como preocupação permanente no processo de administração
municipal. A racionalidade técnica chegava ao falido município brasileiro.
P LANEJAMENTO URBANO NO BRASIL: TRAJITÔRIA, AVANÇOS E PERSPEr.ilVAS • 53
município é maior. Na última faixa (acima de 20 mil habitantes urba-
nos), a predominância da atuação mais técnica é bastante sensível,
dado que 703 dos dirigentes locais consideram ser esse tipo de atua-
ção a melhor forma de assegurar o sucesso do seu govemo. 39
Quanto à "qualidade técnica" do planejamento desenvolvido pelo SER-
FHAU, pouco há a dizer. Coerente com a política do BNH e com a perspectiva
anti-populista e empresarial do governo, o SERFHAU também se apoiou na em-
presa privada. Desta feita, não nas construtoras, mas nas consultoras. O financia-
mento era dado ao município para que contratasse uma empresa consultora para
elaborar seu plano de desenvolvimento. A metodologia geral era definida pelo
SERFHAU, obedecendo à idéia do planejamento "compreensivo". Não se trata-
va mais de projetar cidades, mas de definir "imagens-objetivo" a serem atingidas
a partir das diversas ações "integradas". Buscava-se a fusão "interdisciplinar" das
várias visões da problemática urbana de forma a promover o desenvolvimento
equilibrado. Os estudos e diagnósticos analisavam os diversos aspectos da cidade
e propunham ações nos principais "setores" de atuação do Estado: físico-territo-
rial, econômico, social e institucional-administrativo.40 O pressuposto positivista
disciplinar foi transposto à leitura analítica do fenômeno urbano e, nesta perspec-
tiva, no nível formal, o SNPLI era coerente com as grandes diretrizes do sistema
de planejamento brasileiro, também "compreensivo". Como resultado "técnico",
pouco se pode dizer. Sem dúvida, agregou experiências, ampliou o conhecimen-
to, e muitos dos planos apresentaram diagnósticos, alternativas de ação, proposi-
ções e projetos específicos pertinentes e bem elaborados. Muito se avançou no
conhecimento dos problemas das cidades e em sua sistematização. As críiicas ao
seu caráter normativo e à sua suposta universalidade de propostas para todo o
país, bem como à ênfase excessiva nos aspectos urbanísticos, enfim, todas esta-
riam contidas no problema fundamental de sua postura conflitante com a política
econômica nacional, visto que os planos eram, em sua grande maioria, nntimortos.
Montou-se todo um discurso de planejamento urbano voltado para o fortalecimen-
to da célula mínima autônoma da nação -o município - quando os instrumentos
de política eram cada vez mais centralizados e autoritários. De fato, entretanto,
pretendeu-se o desenvolvimento integrado local atrelado aos grandes objetivos
nacionais. Mas tudo isso foi exposto de forma nebulosa, pois a sua apresentação
clara desmontaria o sistema enquanto tal.
Fonseca (1973). no trabalho citado, ao tentar avaliar a atuação do SER-
FHAU, conclui pela "maior responsabilidade" dos "atores executores" (municí-
pios e empresas consultoras), refletindo a falta de apoio e definição nos escalões
39 Transcrição de Bahia ( 1978).
40 A análise do urbano passou da perspectiva funcional intra-sistêmlca espacial do "progressl<;mo"- habi-
tação. lazer, trabalho e circulação - para a ótica disciplinar - economia, sociologia, engenharia etc.
 54 ·Roberto Lufs de Melo Monte-Mór
superiores - "atores definidores e controladores", quais sejam, o governo federal,
as superintendências regionais e os estados. Há, aqui, um risco de se identificar
na "maior responsabilidade" dos executores a razão do fracasso da experiência.
De fato, tal colocação parece refletir uma postura tecnocrata que se fortalecia no
âmbito federal e estadual, onde o município aparece como ineficiente, desatuali-
zado e administrativamente incompetente. Nesse quadro, a citada pesquisa do
IBAM vem apenas confirmar os pressupostos dessa tecnocracia emergente, que
defende a "racionalidade técnica" em oposição ao exercício político. Diante do
novo contexto apolítico e autoritário pós-1964, as esvaziadas prefeituras munici-
pais apareciam como desatualizadas, e tal argumentação já havia se prestado à
justificativa da própria reforma tributária. (Bahia, 1978). As consultoras - os ou-
tros "executores" - são assumidas como tecnicamente limitadas e irrealistas em
suas proposições, além de pautarem-se por um interesse principalmente lucrativo.
Na verdade, todas estas colocações parecem apenas servir à justificativa de maior
centralização e ao fortalecimento da burocracia federal e estadual. Os planos locais
refletiam, apenas, as contradições do sistema montado, que oferecia serviços mui-
tas vezes não solicitados a um consumidor que dependia crescentemente das ins-
tâncias superiores para poder utilizá-los da forma como se pretendia. Atribuir a
causa dos fracassos à predominância dos aspectos físico-territoriais, ou à insuficiên-
cia àa análise "integrada" ou, mesmo, à incompetência técnica dos municípios, é ·
escamotear o problema real. Pelo contrário, não se pode negar que um dos ga-
nhm; principais do período serfhalino se prende ao maior conhecimento sistema-
tizado dos problemas urbanos brasileiros e ao avanço metodológico no tratamen-
to teórico desses problemas. Assim, também, foi significativo o avanço dos
municípios no sentido de conseguirem maior controle administrativo e indepen-
dência financeira relativa, através do aumento de suas receitas próprias pela atu-
alização e implantação dos famosos cadastros técnicos municipais. Entretanto,
são apenas ganhos secundários, uma vez que somente representam a maximiza-
ção possível diante da grande fragilidade da comunidade municipal no contexto
nacional. Ou seja, a questão da inviabilidade do esforço do SERFHAU não se ·
situa no plano técnico, ainda que possa ter interessado a alguns setores da tecno-
cracia tentar situar aí um dos pontos-chave do problema. Na verdade, a disfun-
ção do SERFHAU e a inoperância dos "atores executores" refletiam, apenas, as
contradições políticas do sistema montado, que precisava então ser redefinido
face ao novo contexto político-econômico do país.
Política urbana nacional - um novo paradigma
Como vimos, já em 1967 o Plano Decenal apresentava as bases de uma
política urbana nacional. Entretanto, a atuação do SERFHAU, ao se restringir
ao planejamentp local, pouco avançou no sentido de formular diretrizes para
P LANEJAMENTO URBANO NO BRASIL: Tl\J\JCTÓRIJ\, AVANÇOS E PERSPECTIVAS ' 55
uma política espacial nacional. Talvez por insistir em atuar contra a corr~nt~
centralizadora, poder-se-ia dizer que o SERFHAU apenas camuflou os pnnc1-
pais problemas urbanos do país. Ao se dirigir ao município, quando a decisão
de investimentos era cada vez mais centralizada; ao trabalhar principalmente
com centros pequenos e médios, quando o capital e os grandes movimentos
migratórios se dirigiam para as metrópoles; ao se preocupar quase que apenas
com a feitura dos planos, quando os problemas urgentes exigiam investimentos
imediatos e objetivos; ao não conseguir a liderança real da intervenção do Es-
tado no espaço urbano, ficando à margem dos grandes investimentos feitos
pelo BNH nas cidades brasileiras, o SERFHAU veio decretando seu suicídio
como organismo central da política urbana brasileira.
Entretanto, o problema urbano já havia sido teoricamente incorporado às
grandes preocupações nacionais. Quando foi apresentado, ao final de 1970, o
Programa de Metas e Bases para a Ação do Governo, preparado às pressas para
substituir o PED, incluía um capítulo sobre o desenvolvimento regional e urbano,
relacionando os projetos prioritários do setor. (Brasil, 1970) Todavia, apesar de
definir diretrizes para o Sudeste, Nordeste e Amazônia, propor o desenvolvimen-
to das principais áreas metropolitanas do país, preconizar a integração de progra-
mas setoriais dos planos de urbanização e propor o revigoramento do nível de
decisão municipal, tendo como principal instrumento o PAC, ao propor projetos
prioritários, limita-se ao enfoque setorial e pontual, abrangendo a área de eletri-
ficação, centrais de abastecimento, aeroportos etc, sem a preocupação de uma
integração no nível do conjunto urbano. De fato, a única ,medida efetiva no âm-
bito local contida no plano se prende à fixação de normas de aplicação do Fundo
de Participação dos Municípios (FPM) como instrumento de controle para inte-
gração vertical dos objetivos do governo federal. Ou seja, já nesse período se
evidenciava a nova ótica centralizadora do governo, e o problema urbano, até
então tratado como matéria integrada horizontalmente, no nível das cidades, é
deslocado para uma perspectiva de tratamento setorial e isolado de aspectos
principais, segundo uma hierarquia de prioridades integradas verticalmente.
Com o 1PND - Plano Nacional de Desenvolvimento - , o aspecto espacial,
regional ou urbano, começou a ser visto como elemento integrante das diretrizes
econômicas das estratégias de desenvolvimento nacional. Diferentemente dos
três planos que o antecederam, o 1 PND não dedica parte especial ao desenvol-
vimento urbano e regional. Entretanto, ao explicitar o modelo econômico a ser
adotado e, em seguida, a estratégia de desenvolvimento, os aspectos espaciais
regionais aparecem como elementos integrantes fundamentais. Na parte seguin-
te, quando da "execução da estratégia" , ao considerar os fatores de expansão -
emprego e recursos humanos - , as considerações sobre o processo urbano e de
metropolização contêm a tônica do raciocínio desenvolvido em torno da "conso-
lidaçã o do Centro-Sul", sendo exposto como ação fundamental :
 56 · Roberto Luís de Melo Monte-Mór
Instituir as primeiras regiões metropolitanas do país, principalmente
para o Grande Rio e a Grande São Paulo, como mecanismo coor-
denador de atuação dos Governos Federal, Estadual e Municipal,
nos programas conjuntos, observadas as respectivas áreas de com-
petência (Brasil, 1971).
De fato, apesar da não-definição de metas sob o títúlo de desenvolvimento
urbano, o enfoque estava consolidado dentro da própria estratégia econômica de
desenvolvimento, porém, distanciando-se, cada vez mais, da perspectiva que
orientava a criação do SNPLI. Diante do modelo centralizador e verticalizador,
agora claramente explicitado, a política serfhalina tornava-se anacrônica e confli-
tante mesmo ao discurso do planejamento.
Por outro lado, em 1973, quando o "milagre brasileiro" apresentava sinais
de degeneração e quando o processo político começava a se reestruturar de for-
ma reivindicatória e avessa ao governo militar, os problemas da marginalidade
social crescente e des~conomias de aglomeração nas grandes metrópoles come-
çavam também a se agravar. A discussão da metropolização ganhava vulto no
país, e com ela a petspectiva de solução de um dos problemas fundamentais a ela
relacionados: a sua institucionalização, vista como condição sine qua non para
qualquer ação de planejamento. Problema não de todo resolvido, a criação das
regiões metropolitanas41 levantava, também, discussões ferrenhas sobre sua auto-
nomia, formação institucional, recursos etc. Tratava-se de criar uma nova instância
de poder, no nível microrregional, que feria diretamente a autonomia dos municí-
pios, já tão enfraquecida. Uma discussão extensa, que foge ao nosso escopo e que
esconde questões muito mais importantes. A esse respeito, Bahia (1978) coloca
a questão com extrema propriedade: ·
Só a redemocratização do país poderá colocar em bases corretas a
questão dos órgãos executivos da região metropolitana, os quais redu-
ziriam sensivelmente as autonomias dos municípios componentes. Tal
redução de autonomia só seria concebível e aceitável no regime demo-
crático, porque este asseguraria, aos conselhos deliberativos, poderes e
atribuições políticas, enquanto os órgãos executivos teriam de início,
provavelmente, caráter gerencial.42
A busca de solução para o problema metropolitano serviu também a outros
objetivos. Ao se atentar para a efetiva fragilidade dos municípios e chamar-se o
41
Apesar de previstas na Constituição de 1967, as regiões metropolitanas só foram Institucionalizadas
em 1973, pela Lei Complementar nº 14.
42
Entretanto, até hoje o que existe de fato, no nível metropolitano, são organismos de planejamento in-
teiramente "tecnocratizados" e polarizados pelo governo federal , sem qualquer expressão comunitária.
PLANEJAMENTO URBANO NO B RASIL: TRAJETÓRIA, AVANÇOS E PERSPECTIVAS " 57
governo federal para assumir parte das responsabilidades de gestão urbana,
criou-se o espaço para a definição da nova política de planejamento urbano,
desta feita não mais sob a capa da cooperação técnica com os municípios na
solução de seus problemas específicos. Assumia-se, finalmente, que a importân-
cia econômica das áreas urbanas transcendia os interesses municipais. Aqui, cabe
um parêntese para recompor, rapidamente, o processo recente de transformação
do papel das cidades e da atuação do Estado face à questão.
Na verdade, o processo de urbanização e industrialização, iniciado com o
período da substituição de importações e acelerado nos anos 1950, é retomado
com força redobrada a partir dos governos militares, modificando substancial-
mente o enfoque do problema urbano. Cada vez mais, a cidade se tornn o palco
da produção. A tradicional relação de dominação da cidade pelo campo obser-
vada no Brasil vem se rompendo à medida que o lócus da produção se desloca
para o espaço urbano. O PIB nacional passou a ser gerado em sua grande maio-
ria nas áreas urbanas e assim as cidades brasileiras não são mais apenas o espaço
de vivência de uma classe dominante e de seus servidores imediatos. Agora, a
cidade é, também, uma "unidade de produção" da maior importância, e é preci-
so que se cuide de sua administração e eficiência enquanto espaço produtivo.
Diante do novo quadro, há que se redefinir a atuação do Estado diante do
problema. Ao Estado liberal, preocupado com o simbolismo do espaço urbano,
onde se concentra a classe dominante e que ratifica sua dominação ideológica, se
apõe o Estado burguês moderno, preocupado em atender às crescentes demandas
que a concentração populacional para a produção vem gerando. A preconcepção
racionalista de espaços adequados à nova realidade burocrata-industrial, impor-
tada dos países de centro, pôde servir às demandas imediatas do capitalismo nas
suas formas mais avançadas, mas se mostrou incapaz de responder às necessidades
de organização dos espaços gerados pela movimentação difusa de uma população
que se situa aparentemente à margem do processo em curso. E as metrópoles subde-
senvolvidas não constituem apenas o espaço onde se aglomeram os setores de pon-
ta da economia; elas são, também, o espaço onde se concentram setores periféricos
ao processo produtivo. Assim, ao lado do pleno desenvolvimento industrial das
forças modernas do capitalismo mundial, observa-se cada vez mais intensamente,
nas metrópoles brasileiras, a crescente participação "informal" de camadas mar-
ginais ou periféricas ao sistema central, e, por isso mesmo, condição de seu for-
talecimento e expansão. Em outras palavras, as cidades grandes no Brasil, diante
do modelo de crescimento econômico experimentado, são cada vez mais "centros
de riqueza e focos de pobreza" (Brasil, 1974).
Nesse contexto, se aguçam as contradições da ação do Estado. Seu papel,
como fornecedor de serviços de consumo coletivo, deveria se ampliar considera-
velmente, assim como sua tentativa de controle sobre os conflitos sociais crescentes,
face à distribuição desigual das benesses do desenvolvimento urbano-inclustrlal. En-
 58 · Roberto Luls de Melo Monte-Mór
tretanto, de fato, o espaço social urbano é cada vez menos uma totalidade para a
açáo estatal e apenas os setores mais prementes, face às necessidades da acumu-
lação, vão ganhando importância, com conseqüente desintegração da atuação
do Estado como mediador dos interesses conflitantes.
Paralelamente, a importância crescente das cidades no contexto econômi-
co nacional determinou, no nível do planejamento urbano, a entrada maciça em
cena de novos profissionais, que viam a cidade sob uma nova ótica. Não se trata
mais de "simplesmente" organizar o espaço segundo uma racionalidade totali-
zante, que expressa valores socioculturais, mas de buscar soluções imediatas para
os problemas que a nova organização socioespacial para a produção trouxe con-
sigo, principalmente, conflitos sociais e deseconomias de aglomeração. A "nova
burocracia", que vai tentar promover esta racionalidade, é a nova assessoria que
subsfüui definitivamente os artistas e bacharéis na ratificação do Estado burguês,
fortalecido com a maturação do capitalismo industrial, do qual é importante acio-
nista.Trata-se de operar a cidade de forma rentável para o capital, e esta é a nova
tarefa àos planejadores urbanos, com a qual parecem não querer se conformar.
Até 1974, o Ministério do Interior abrigava a política urbana e habitacional
sendo que o IPEA, organismo do Ministério do Planejamento, deveria prestar-Ih~
assessoria, como era previsto no SNPU. Entretanto, os enfoques do Interior e do
Planejamento face ao problema urbano não pareciam se coadunar. Enquanto o
SEP.FHAU se pautava por domínio relativo dos planejadores espaciais, arquitetos
e engenheiros, o Ministério do Planejamento era, sem dúvida alguma, o reduto
dos economistas, preocupados principalmente com a eficácia econômica do de-
sempenho das cidades enquanto suporte à produção.43
Cabe salientar que, nesse período, uma significativa leva de tecnocratas
voltava de cursos de pós-graduação nos Estados Unidos onde, a par das grandes
discussões sobre os problemas metropolitanos, desenvolviam-se estudos sobre a
rede de cidades, tentando estabelecer correlações entre o desenvolvimento eco-
nômico de um país e a distribuição freqüência! dos tamanhos de cidades. Na
França, por outro lado, difundia-se a preocupação com uma política de urbaniza-
ção nacional, através da criação de cidades novas e "metrópoles de equilíbrio"
que pudessem contrabalançar a extrema primazia de Paris.
No Brasil, a economia já não ia tão bem. As altíssimas taxas de crescimen-
to do PIB vinhãm decrescendo e a insatisfação social vinha aumentando, princi-
palmente nos grandes centros, o que foi evidenciado, sem contestação, nas elei-
Tol?sa, em 1972, ao falar sobre uma política naciona l de desenvolvimento urbano, salienta que o
4.'.I
planeiamento urbano no país havia se restringido a dois aspectos: tamanho absoluto das cidades e
padrões intra-urbanos de organização espacial. Segundo o autor, dois outros aspectos fundamentais
não eram mencionados, quais sejam, a distribuição de freqüências de tamanhos de cidades e a distri-
buição espacial de cidades em um sistema urbano nacional.
Pv.NEJAMENTO URBANO NO BRASIL: TKA)ETÔ IUA, AVANÇOS E l'ERSl'ECTIVAS • 59
ções de 1974. Fazer planos para os frágeis municípios pequenos e médios
enquanto se investia maciçamente em grandes obras viárias nas regiões centrais
das áreas metropolitanas já não atendia às necessidades do sistema econômico e
político. Não se tratava mais de fazer planos para o desenvolvimento municipal
isolado, na maioria inexeqüível pelas diversas razões expostas. O novo objetivo
era coordenar os investimentos federais e estaduais cada vez mais significativos
nos municípios, seja através de intervenções diretas ou de empresas de serviços
altamente centralizadas e com políticas próprias, ou mesmo através das transfe-
rências de receitas fiscais, com aplicações previamente determinadas. O SER-
FHAU, já definitivamente falido, transformou-se numa simples carteira do BNH.
Por outro lado, todo o sistema de planejamento nacional se reformulava, dando
origem à Secretaria de Planejamento da Presidência da República, velho sonho
dos planejadores desde a tentativa de Celso Furtado, inviabilizada no período jan-
guista do Plano Trienal. Nesse quadro de transformações, fortalece-se a idéia de
criação de um organismo federal forte que assumisse a tarefa que o SERFHAU não
conseguiu levar adiante: a definição e efetiva coordenação de uma política urbana
nacional. E coordenar a política de investimentos urbanos é tarefa hercúlea, visto
que envolve organismos setoriais muito fortalecidos nos últimos anos, que têm
políticas próprias, que respondem à nova visão dos serviços públicos assumida
pela tecnocracia que ascendeu juntamente com os militares. Em oposição ao
assistencialismo clientelista do populismo, estes serviços vão se pautar por uma
perspectiva empresarial de lucratividade, onde a seletividade da alocação dos
recursos não obedece mais a critérios políticos, mas sim à necessidade de retorno
imediato do capital investido. E, sem dúvida, no novo contêxto não há lugar para
a preocupação local. Cada vez mais, a cidade é uma preocupação que transcen-
de os interesses da comunidade municipal e ganha as esferas do interesse de se-
gurança e desenvolvimento nacionais.
A cidade, uma vez convertida em unidade concentrada de produção de
bens e de serviços no setor secundário, terciário e quaternário, asseme-
lha-se a uma grande empresa fabril governada, como esta, à maneira
militar hierarquizada, de rala autonomia. Nada mais parecido com uma
comunidade militar do que uma empresa produtiva (Bahia, 1978).
E cada vez mais as esferas superiores, federal e estadual, assumem partes
maiores no tocante à administração urbana. Nesse sentido, o planejamento urba-
no acompanha, com atraso, em sua transformação evolutiva o fortalecimento ·d o
poder federal e a centralidade crescente das decisões. Ao abdicar do caráter inte-
gral do espaço social urbano, em função da maximização setorial, o planejamento
está apenas se coadunando com o planejamento econômico global, onde também
as dimensões loca is e regionais, apesar dos discursos dos planos, foram, durante
os últimos anos, crescentemente esquecidas em função do macroobjetivo nacio-
 60 · Roberto Luís de Melo Monte-Mór
na] de acelerar a acumulação do capital nos setores mais modernos. O discurso
do planejamento busca a integração socioeconômica e administrativa à dimen-
são espacial, enquanto as ações efetivas e os investimentos significativos são cada
vez mais pontuais e setorizados.
. Nesse quadro, o próximo passo lógico é a tentativa de uma definição ma-
croeconômica espacial para o país. A necessidade de aumentar a oferta de servi-
ços urbanos passa a ser incompatível com a redução dos conflitos sociais nas ci-
dades, senão através de um autoritarismo crescente e marginalização cada vez
maior de amplas parcelas da população que não têm renda para constituir deman-
da por tais serviços. Assim, a política de serviços imediatos prestados à população
das grandes cidade_s se mostra inócua para resolver os grandes problemas urbanos
e metropolitanos. E preciso que se repense a forma de atuação do Estado, tendo
corno foco principal o problema da crescente concentração, metropolitana, e, de
quebra, englobar a nova discussão da reorganização espacial dos recursos para o
desenvolvimento urbano no país, buscando, assim, a reorganização espacial da
rede de cidades em sua importância funcional.
É nesse sentido que o li PND marcou uma ruptura com o processo anterior
de enfoque do probler'ha urbano. Partiu-se para uma tentativa de definição macro-
espacial de política urbana nacional, onde não mais se pretende montar um siste-
ma a partir da ótica municipal, de baixo para cima, mas onde as grandes definições
de investimento e planejamento serão tomadas autoritariamente, de cima para
baixo, como de resto todo o sistema econômico e político montado no país.
Quanto à concepção de uma política urbana a nível nacional, Tolosa (1978)
fala de um "notável avanço" no tratamento dos problemas urbanos brasileiros.
De fato, a centralização de poderes e a proliferação de instrumentos de atuação
estatal nos níveis federal e estadual, como seus desmembramentos, exigiam uma
concepção racional mais abrangente da distribuição espacial dos recursos, se-
gundo os objetivos de "desenvolvimento nacional". E isso ainda não havia sido
feito, apesar de muitas vezes discursado. Francisconi e Souza (1976. ) apontam
algumas conseqüências do que consideram a "ausência de uma política de or-
ganização do território, coerentemente definida, que possa ser integrada nos
mecanismos financeiros e institucionais", quais sejam: a atomização, a casuali-
dade e o desordenamento das inversões federais e estaduais, orçamentárias e,
principalmente, dos fundos financeiros recém-criados no nível intra-urbano
orientados primordialmente para os grandes centros; a desarticulação entre o~
estudos e análises nas "faixas pioneiras" e os investimentos e decisões de apli-
cação de recursos; e, finalmente, o tratamento idêntico dado às diversas regiões
metropolitanas, de características tão dispares entre si.
É a partir desses elementos que se intenta montar uma "política urbana na-
cional", partindo de onde sempre se parte no planejamento brasileiro - da criação
de um novo organismo. No caso, tenta-se resolver duas coisas ao mesmo tempo:
PLANEJAMENTO URBANO NO B RASIL: TRAJETÓRIA, AVANÇOS E PERSPECTIVAS · 61
buscar um organismo federal que assuma a tutela das regiões metropolitanas, ain-
da sem lugar efetivo no sistema político-financeiro do país, e criar um organismo
que possa assumir a coordenação da política nacional (Minas Gerais, 1978). A
Comissão Nacional de Regiões Metropolitanas e Política Urbana (CNPU) 44 foi a
solução institucional encontrada a partir das alternativas sugeridas. Pensada como
uma comissão interministerial, surgiu, na verdade, bem mais frágil do que se pre-
tendia "não sendo um Conselho de Ministros" (Cintra, 1978). Tampouco r.asceu
fortalecida financeira e institucionalmente, capaz de coordenar os fortes organis-
mos setoriais que atuam nas cidades. Mas, sem dúvida, sua íntima ligação com a
Secretaria de Planejamento da Presidência da República lhe conferiu maior poder
de barganha. Por outro lado, a criação do Fundo Nacional de Desenvolvimento
Urbano (FNDU), deu-lhe maior capacidade de manipulação. Mesmo que os recur-
sos do Fundo fossem pouco substantivos, face à capacidade de inversão dos orga-
nismos setoriais, e ínfimos diante dos recursos administrados pelo BNH, seu caráter
não-rentável, a fundo perdido, lhe confere uma capacidade de multiplicação, que a
CNPU soube utilizar em seu programa principal: o Programa Nacional de Cidades de
Porte Médio. Entretanto, propunha-se um objetivo muito maior: a coordenação das
ações estatais no espaço urbano. Esse objetivo parece de difícil consecução, e essa
tarefa cabe agora ao CNDU - Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano, or-
ganismo criado em maio de 1979, no Ministério do Interior, para suceder à CNPU.
Seu sucesso dependerá, a nosso ver, muito mais dos rumos que a política assumir no
país do que do discurso tecnocrata. E, evidentemente, apenas a partir do reconheci-
mento dos conflitos de interesses fundamentais, expressos no nível urbano, poder-se-
á caminhar no sentido da definição de uma política urbana nacional.
Algumas considerações finais
Como vimos, a evolução do planejamento urbano no Brasil se pauta por
contínuas apropriações de abordagens conceituais e soluções propostas para o
tratamento dos problemas urbanos gerados nos países de centro, no bojo do
processo de expansão do capitalismo industrial maduro. Tais soluções e formas
de encarar o problema são resultantes de organizações sociais onde as diferenças
de classe são menos marcadas, onde a distribuição de renda apresenta menores
distorções e, o que é talvez mais fundamental, onde o alto grau de participação
dos diversos grupos sociais nas decisões políticas impõe uma permeabilidade
muito maior do planejamento face aos diversos interesses em conflito. A ausência
dessa prática política no Brasil, cujo agravamento recente se deu concomitante-
mente com a institucionalização do planejamento urbano no nível nacional, con-
tribuiu grandemente para fazer com que este se tornasse um discurso vazio que,
44 A CNPU foi criada pelo Decreto nº 74.156, de 06/06n4.
 62 · Roberto Luís de Me.lo Monte-Mór
cada vez mais, se distancia das políticas efetivas levadas a cabo pelo poder público.
Estas políticas públicas, crescentemente centralizadas no governo federal e esvazia-
das nas demais esferas de poder, deslocam o eixo dos "problemas urbanos" do seu
sentido sociopolítico comunitário para a ótica dos problemas econômicos do de-
senvolvimento nacional. Ao distanciamento maior das políticas urbanas dos pro-
blemas das cidades, tal como estes se refletem na população como um todo, e à
ausência da participação popular, direta ou indiretamente, do processo de decisão
dos investimentos urbanos, os planejadores procuram responder com proposi-
ções próprias que buscam incorporar os valores e as necessidades que interpreta-
ram ou atribuíram à população em sua leitura da realidade onde se propõem
intervir. Entretanto, como permaneceram à margem desta população, por sua vez
marginalizada do processo decisório, crescentemente centralizado, também os
seus planos permanecem à margem das efetivas intervenções no espaço urbano.
Em tais condições, o discurso do planejamento tende a se tornar inócuo: perme-
ado da ideologia de justiça social, choca-se com as reais diretrizes político-econô-
micas dos grupos dominantes, que o governo, em última instância, representa;
por outro lado, gerado num modelo autoritário e tecnocrata, não é passível de
ser apropriado politicamente pela população, cujos interesses teoricamente
procura defender. Esvaziado na sua dimensão política, o planejamento urbano
ficou reduzido a um exercício técnico comprometido com os interesses do "de-
senvolvimento nacional" ou se constituiu numa luta ideológica dentro do apa-
relho burocrático estatal, expresso através de alianças intra-tecnocracia com o
objetivo de atingir ou influenciar, através dos assessores mais graduados, as gran-
des diretrizes político-econômicas nacionais. Diante desse quadro, o avanço re-
presentado pela incorporação, no nível do enfoque teórico do planejamento ur-
bano e da sua organização institucional, da preocupação com o sistema de
cidades no sentido de definir diretrizes macroespaciais para o país, vem, também,
encobrir as contradições crescentes em que ele se envolveu no nível da discussão
interna às cidades, onde os conflitos de interesses se manifestam mais claramente.
Não é por acaso que, a partir da preocupação com a organização macroespacial
do espaço nacional, a organização do espaço intra-urbano foi esquecida, explici-
tando o deslocamento de fato da preocupação com o bem-estar social, que se situ-
ava na base dos problemas das cidades, para a ótica da eficiência econômica.
Procura-se, agora, definir as "unidades de produção" mais importantes onde inves-
tir. Assim, se por um lado o enfoque macroespacial representou um avanço na
sistematização dos problemas urbanos no país, por outro, significou o abandono da
comunidade e o encobrimento do autoritarismo e centralização crescentes exigidos
pela ideologia do desenvolvimento (Furtado, 1978) .
No âmbito do espaço urbano, este deslocamento do ponto de visão repre-
senta um deslocamento na problemática, quando o espaço inter e intra-urbano
deixa de ser assumido enquanto processo social de vivências, passando a ser li-
mitado pela visão economicista à simples organização resultante da maximização
P LANEJAMENTO UIWANO NO B RASIL: TltAJ ETÓ IOA, AVANÇOS E l'El\Sl'ECTIVAS ' 63
dos investimentos para a produção. Enquanto no nível do discurso permanece a
"inter-disciplinariedade", agora definida como integração causal socioeconômica
e administrativa à dimensão espacial (Francisconi; Souza, 1976), as ações efeti-
vas são cada vez mais setorizadas e pontuais. De fato, nesse contexto, o tratamen-
to integrado do espaço urbano não é mais possível na ótica do planejamento
urbano. A integração possível é aquela definida pela política urbana de fato, a
partir da lógica do capital - qual seja, a concentração dos investimentos nos cen-
tros - em suas diversas escalas - expressando espacialmente a seletividade da
distribuição dos recursos e benefícios gerados no corpo social. 45
Quanto à atuação coordenada do poder público sobre o espaço urbano,
expressa através do planejamento urbano ou da política urbana, parece estar ainda
muito longe de se constituir numa prática efetiva. Por enquanto, parece só poder li-
mitar-se ao discurso tecnocrata, incapaz que é de se constituir em política de fato
pelas contradições que carrega em si, expressas na oferta seletiva de serviços de con-
sumo coletivo segundo as exigências da acumulação, por um lado, e na tentativa de
redução dos conflitos sociais provocados'por esta oferta seletiva, de outro. Ou seja,
se as cidades são cada vez mais "centros de riqueza e focos de pobreza", até hoje tem
cabido ao planejamento urbano discursar sobre a redução da pobreza para dar legi-
timidade à promoção da riqueza - para os selecionados. A participação política cres-
cente, hoje observada no país, certamente terá algo a dizer a este respeito, e ao rede-
finir o papel do Estado face à sociedade estará redefinido o planejamento urbano e
criando as bases para uma real política urbana nacional.
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45 Neste aspecto, Brasília é uma perfeita ilustração do que foi dito: se o modelo desenvolvimentista
político-populista a nterior produziu o Plano-piloto - símbolo da modernidade e discurso arquitetôni-
co sobre a esperança de justiça social no país-. o modelo desenvolvimentista económico-autoritário
reforçou aquela Brasília dicotomizada em cidades satélites, símbolo da marginalização da população
brasileira do espaço urbano institucionalizado.
 P LANEJAMENTO URBANO NO B RASIL: TR/\JETÓRIA, AVANÇOS E PERSPECTIVAS • 65
64 · Roberto Luís de Melo Monle-Mór

MONTE-MÓR, Roberto Luís de M. A questão urbana e o planejamento ur~ano-re~i?~al

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Prática e ensino em planejamento
(urbano) no Brasil: da ;;velha"
compreensividade multidisciplinar à
abordagem transdisciplinar 1
Geraldo Magela Costa
Introdução
Qual o significado de planejamento urbano? Qual o significado de planeja-
mento urbano no Brasil? Existe planejamento urbano no Brasil? Que tipo de
ensino para o planejamento existe no Brasil? Há correspondência entre prática de
planejamento e ensino em planejamento no Brasil? Estas são algumas das ques-
tões que se pretende focar e discutir neste texto. Elas serão analisadas em uma
perspectiva histórica, começando nos anos 1970, quando a primeira experiência
institucionalizada de planejamento urbano tem início no Brasil, baseada na me-
todologia de planejamento compreensivo do SERFHAU. Tal experiência durou
até o fim dos anos 1970. De fato, embora muitos planos tenham sido elaborados,
não se pode dizer que o processo teve sucesso no que concerne à sua implemen-
tação. O fato de a experiência de elaboração de planos ter sido institucionalizada
pelo governo central motivou a criação em 1971, de um dos primeiros cursos de
pós-graduação em planejamento urbano e local no Brasil (PUL e depois PUR)
dentro de um programa de pós-graduação em engenharia - COPPE/UFRJ.2 O
curso deveria enfatizar a "natureza quantitativa do planejamento". As disciplinas
de sociologia urbana, economia, história, necessárias devido ao caráter compre-
ensivo e multidisciplinar da metodologia de planejamento urbano e local então
adotada, seriam lecionadas por professores vindos de outras áreas da Universida-
de. Conflitos relacionados à incompatibilidade entre a análise crítica e a proposta
de uma abordagem quantitativa/racionalista resultaram em crise e a conseqüente
redefinição e realocação do PUR na estrutura da Universidade. A revisão de am-
bas as experiências mencionadas - prática e educação em planejamento urbano
- constituirá a primeira parte do texto.
Durante a maior parte dos anos 1980, a idéia de planejamento em geral e
de planejamento urbano em particular foi abandonada. Foi um momento de
1
Este texto é parte integrante dos resultados de pesquisa financiada pelo CNPq, por meio de Bolsa
de P~odutividade em Pesquisa.
2
Antes dele já existia o PROPUR/UFRGS, criado em 1970.
P LANEJAMENTO URBANO NO B MSIL: l"ll/IJH lllA, AV/INÇOS E l'ERSl'E(."nV/15 • 67
(re)democratização do país, quando novos princípios de planejamento e gestão
urbanos foram discutidos e incorporados à Constituição de 1988. Um desses
novos princípios é a gestão participativa das cidades, praticada através de conse-
lhos consultivos e/ou deliberativos, orçamentos participativos, entre outras fo:-
mas possíveis. A análise e o planejamento compree~sivo ?.assaram a ser n~gh­
genciados. Planejamento compreensivo passa a ser 1de~ti:1cado com ~ regir:'e
militar, centralizado e autoritário. O neoliberalismo e a prati~ de certo plane~a­
mento estratégico" também contribuíram para este esquecimento do planeja-
mento enquanto um processo de longo prazo, compreensivo e contínuo.
Concomitantemente a análise urbana e o ensino em planejamento come-
çaram a mudar com a intr~dução da abordagem transd'.sci~linar, q~e sig~ificava
considerar além das abordagens socioeconômica e terntonal, as d1mensoes po-
lítica esp~cial e ambiental na análise urbana, e ainda a perspectiva histórica,
esqu~cida durante um longo período de análise urbana de inspiração marxista/
estruturalista. Entende-se que esse tipo de abordagem significa uma nova for-
ma de compreensividade, diferente daquela anterior, que se baseava na agre-
gação de visões disciplinares. No final do texto procurar-se-á ident'.ficar e refle-
tir sobre a forma como o Programa de Pós-graduação em Geografia de UFMG
(Universidade Federal de Minas Gerais) vem incorporando este tipo de aborda-
gem de ensino em seus currículos.
Finalmente, procurar-se-á refletir sobre a hipótese de aproximação ou não
da abordagem transdisciplinar acadêmica com a experiência da gestão e do pla-
nejamento urbano participativo, na forma em que vêm s~ndo praticada em con-
textos locais politicamente progressistas.
O nascimento do planejamento urbano institucionalizado
no Brasil: a "velha" compreensividade
Nos anos 1960 assistiu-se ao estabelecimento do chamado "planejamento do
desenvolvimento local integradd' no Brasil. Tratava-se em parte de uma resposta do
governo militar à idéia progressista de reforma urbana que foi pensada e proposta
por organizações da sociedade civil3 no início dos anos 1960, pouco antes do golpe
militar em 1964. Desse momento até fins dos anos 1970, questões urbanas torna-
ram-se alvo de políticas governamentais, por meio tanto da elaboração de planos
locais integrados quanto da provisão das condições gerais de produção e reprodução
coletivas, estas últimas na forma de políticas setoriais - saneamento, transportes; ha-
bitação, entre outras. As primeiras - elaboração de planos locais - tiveram seu auge
no período de meados dos anos 1960 ao início dos anos 1970, e as últimas, desse
3 Especialmente o Instituto dos Arquitetos do Brasil (IAB).
 68 · Geraldo Magela Cos ta
momento ao final dessa mesma década. Não é intenção aqui escrever sobre a histó-
ria dessas experiências, 4 mas identificar e analisar a(s) metodologia(s) que orienta-
vam tais experiências de planejamento urbano no Brasil.
Até os anos 1960, algumas cidades brasileiras tinham seus planos diretores
elaborados com base na metodologia do urbanismo progressista-racionalista.
Tais planos valorizavam "principalmente o caráter funcional e a técnica urbanís-
tica, dando assim destaque à atuação dos engenheiros como profissionais ligados
ao problema urbano. A cidade passa a ser vista principalmente como um problema
técnico ..." (Monte-Mór, 1980, p. 25). Algumas iniciativas no sentido de dar um
caráter mais compreensivo à análise urbana, especialmente por meio da contri-
buição de cientistas sociais, ocorreram nesse mesmo período, resultado da per-
cepção das limitações do urbanismo, até então praticado, diante da complexida-
de das questões urbanas. 5 No entanto, a abordagem multidisciplinar e
supostamente integrada na análise urbana só tem início de fato a partir de 1964,
quando institucionaliza-se o processo de elaboração de planos locais, com base
na metodologia de planejamento compreensivo adaptada pelo Serviço Federal
de Habitação e Urbanismo (SERFHAU). Trata-se de um "modelo compreensivo,
racional de tomada.de decisões para orientar a intervenção estatal", que "emer-
giu como paradigma teórico dominante nos anos 1950s e 1960s" (Beauregard,
1997, p. 217). De um total de quase·cinco mil municípios brasileiros, somente
281 foram objeto de planos locais integrados no período de meados dos anos
1960 a 1973, 68% deles com menos de 50 mil habitantes. Outros 76 estavam em
elaboração naquele ano, totalizando 357 "planos de desenvolvimento local inte-
grado". A grande maioria desses planos, no entanto, não foi posta em prática,
permanecendo em estado de inércia nas prateleiras das prefeituras.
Em termos metodológicos a idéia era, portanto, a da compreensividade na
abordagem das questões urbanas. Naquele período, "as cidades deixavam de ser
encaradas apenas como problemas de técnica de engenharia e embelezamento
arquitetônico. Sociólogos, economistas, cientistas políticos, enfim, os cientistas
sociais, descobriram a cidade como foro de estudo da sociedade capitalista in-
dustrial que se consolidava no país" (Monte-Mór, 1980, p. 30). Em outras pala-
vras, Monte-Mór (1980, p. 40) diz que a análise urbana para o planejamento
passou de uma "perspectiva funcional intra-sistêmica especial do 'progressismo'
- habitação, lazer, trabalho e circulação - para a ótica disciplinar - economia,
sociologia, engenharia etc.".
Tais experiências já foram exaustivamente analisadas em várias publicações sobre o planejamento
4
urbano no Brasil. Ver, por exemplo, texto de Roberto Luís de Melo Monte-Mór, nesta coletânea, além
de Cardoso (1997), Bernardes (1986 ). Maricato (1997), Villaça (1998), entre outros.
s Um exemplo disso foram os trabalhos desenvolvidos pela SAGMACS (Sociedade para a Análise
Gráfica e Mecanográfica Aplicada aos Complexos Sociais), incluindo-se entre eles um diagnóstico
interdisciplinar de Belo Horizonte nos anos 1950 / 1960, visando à elaboração de um plano diretor.
P LANEJAMENTO URBANO NO B RASIL: TRAJETÓRIA, AVANÇOS E PERSPEC ffvAS . 69
De fato, compreensividade sempre esteve presente na mente daqueles que
lidam com a idéia de planejamento: pesquisadores, acadêmicos, estudantes de
pós-graduação, além de parte dos praticantes do planejamento urbano. ~o en-
tanto, a natureza da compreensividade muda de acordo com a sucessao de
eventos e processos sociais e suas expressões espaciais, bem como com a abor-
dagem teórica dada à análise urbana. Assim, compre:~sivid~d~ ~aseada e~
uma abordagem multidisciplinar, uma agregação de anahses d1sc1plmares, sena
supostamente apropriada para lidar com a "questão urbana" no primeiro mo-
mento do planejamento urbano no Brasil. Racionalidade era a abordagem pre-
dominante do planejamento urbano daquele momento quando o controle do
Estado estava nas mãos dos militares e uma tecnocracia a eles associada. Acredi-
tava-se que este método abrangente, técnico e dedutivo de análi~e urba~a, resul-
taria na seleção racional de objetivos e prioridades, capazes de mfluen~1a~em as ·
decisões políticas. É razoável supor que tal crença dos planejadores s1gmficava
também uma reação à forma burocrática-autoritária que marcava as tomadas de
decisões na administração pública durante o regime militar.
Em termos político-institucionais era um momento ambíguo. De um lado,
tanto a orientação metodológica quanto os recursos estavam centralizados ~m
instituições do governo central, comandadas por profissionais (técnicos) bem tn·
tencionados no que diz respeito às possibilidades do planejamento urbano em
contribuir para mudanças socioespaciais significativas. De outro, a execução e a
implementação dos planos urbanos deveriam ser de responsabilid~de dos g~ver­
nos locais, os quais tinham reduzida autonomia política e financ~tra no penodo
do regime militar. Elaborados por firmas privadas ou consultores independentes,
as análises urbanas para o planejamento resultavam na maioria das vezes em
bons diagnósticos dentro de cada setor ou disciplina, mas não se constituíam em
análises realmente integradas, como seria de se esperar como resultado da meto-
dologia compreensiva de planejamento.
Um outro aspecto, talvez mais importante, deste processo de elaboração ~e
planos locais integrados, refere-se à dimensão política das decisõ:S qua~to as
políticas governamentais relacionadas à elaboração dos planos e a adoçao de
ações planejadas. Na verdade, o processo revelou-se essenc~alment~ ~~se~te de
política, dada a crença dos coordenadores centrais quanto as poss1b1hdad~. da
racionalidade técnica em orientar decisões que deveriam ser de natureza pohtica.
Ou seja, ao invés da elaboração de planos e programas urbanos para a ação plane-
jada estarem baseadas em decisões políticas dos agentes sociais locais, pr~cura~-se,
invertendo 0 processo, deduzir técnica e racionalmente, com base em diagnósticos
compreensivos, os objetivos que deveriam orientar o processo de planejament~. ~
aspecto da questão certamente também contribuiu para o insucesso da expenênCJa
de planejamento local integrado do período do SERFHAU.
 70 · Geraldo Magela Costa
Resumindo, o que é importante reter para os objetivos deste texto é que plane-
jamento urbano ou local enquanto um processo não existiu no período de 1964 a
1973, apesar da intenção institucionalizada. O mesmo pode ser dito em relação ao
período de 1974 a 1979, quando uma efetiva política urbana foi posta em prática no
Brasil, no nível nacional. Seus objetivos, no entanto, estavam ligados à estratégia de
modernização conservadora da economia, que teve sua versão mais bem planejada
no período do governo Geisel e do li Plano Nacional de Desenvolvimento (Becker,
1991). Assim, política urbana naquele período foi, de fato, um programa estratégico
para dotar regiões metropolitanas e cidades selecionadas com as condições necessá-
rias de produção como suporte ao crescimento econômico.
Deve-se reconhecer, no entanto, que as regiões metropolitanas, criadas em
1973/74, constituíram exceção no que diz respeito à análise para o planejamento. A
maioria delas experimentou um efetivo processo de análise compreensiva para o
planejamento. Exceção para o curto período de 1975 a 1979; entretanto, quando
boas analises foram realizadas,6 as instituições de planejamento metropolitano não
contaram com a autonomia financeira e político-administrativa necessária à consoli-
dação do planejamento enquanto um processo contínuo. Desde os anos 1980 as
nove instituições metropolitanas criadas, devido tanto à crise do Estado quanto a
outras razões, estão em processo de decadência, tendo como conseqüência a inter-
rupção e perda da continuidade na análise para o planejamento metropolitano.
A institucionalização pelo governo central daquela suposta experiência de
planejamento levou à criação, em 1971, do primeiro curso de planejamento local
no Brasil. Em sua origem, o curso foi financeiramente viabilizado por meio de um
convênio entre a Coordenação de Programas de Pós-graduação em Engenharia
(COPPE) da Universidade Federal do Rio de J aneiro (UFRJ) e o Ministério do
Interior, este último responsável pela política urbana durante a maior parte do
7
regime militar. O curso, denominado inicialmente PUL (Planejamento Urbano e
Local) e, em seguida, PUR (Planejamento Urbano e Regio nal) nasceu, portanto,
dentro da área de conhecimento da engenharia. A COPPE havia sido criada em
1965 para ser "um centro de formação técnica e profissional de alto nível, que
pudesse dotar o país de uma capacidade tecnológica própria, e não, simplesmen-
te, mais uma escola de engenheiros para as demandas de rotina do mercado de
trabalho existente" (Nunes et ai., 1982). De acordo com um ex-diretor da CO-
PPE, o PUR deveria ser um programa de planejamento urbano de caráter quan-
titativo. Em suas próprias palavras, o PUR:
6
No ca5o da Região Metropolitana de Belo Horizonte, por exemplo, um estudo para o plano de
desenvolvimento integrado econômico e social, realizado em 1975 (Plambel, 1975), foi básico para
a elaboração da primeira lei de uso e ocupação do solo da cidade de Belo Horizonte e de outras
cidades metropolitanas a ela conurbadas.
7
Vaie lembrar que não existe no Brasil curso de graduação em planejamento urba no.
PLANEJAMENTO URBANO NO B RASIL: TRAJETÓRIA, AVANÇOS E l'ERSPECTIVAS , 71
Nasceu de uma idéia nossa em contato como Serfhau, de que havi~
lugar para um programa de planejamento urbano de cunho quanti-
tativo, voltado para a engenharia de planejamento. Tanto qu~ , toda
vez que nós Ingressávamos em áreas llmítrofes da engenhari.a, em
que tanto pode ser considerada engenharia qu ~ nto _eco_nomia, ou
qualquer outra chamada de apoio à engenharia, nos tmhamos. 0
cuidado de fazer isso, procurando dar um cunho de engenharia.
Pois nos interessava desenvolver planejamento urbano com ~ uso
de métodos matemáticos e sob o ponto de vista de engenharia de
planejamento. Enquanto que as áreas de sociologia u.rbana, econo-
mia, história que eram necessárias ao curso de planeJ~mento urb~­
no seriam dadas por conferencistas vindos de outras areas da Unt-
ve;sidade. Não seriam professores da Coppe. Os professores da
Coppe seriam os de caráter matemático. Estes seriam considerados
docentes da Coppe no PUR, os outros seriam chamados conferen-
cistas ... (Alberto Luiz Coimbra, depoimento) (Nunes et ai., 1982).
De um lado, tais orientações mostram que apesar do enfoque di~ciplinar
compreensivo acima mencio nado, educação em planejame nto ~ ra vasta c~m
fo rte viés matemático. De outro, muitos professores eram pesquisadores e in-
telectuais que haviam descoberto a cidade como lócus para o estudo da s~:
ciedade capitalista industrial que estava se consolidando no pa ís, con f~r~ e Jª
dito acima, 0 que, em última instância, significava lid~r com contrad1çoes e
conflitos, impossíveis de serem compreendidos por meio de. modelos ma_te-
máticos. Uma crise resultante, em parte, deste processo dominou as r~laço~s
entre a COPPE e 0 PUR até 1976, quando a maioria dos professores foi ~emi­
tida. Posteriormente o PUR foi reestruturado, assumindo a forma de. unidade
universitária com identidade própria, denominado Instituto de Pesquisa e Pla-
nejame nto Urbano e Regional (IPPUR), sendo hoje, prov~~elmente, º. progra-
ma de pós-graduação mais consolidado na á rea de anaftse e planejamento
urbano e regional do Brasil.
Da tentativa de criar um processo de planejamento
urbano à ênfase na gestão urbana
Os anos 1980 podem ser caracterizados como um período de .cri-~e econômi-
ca, política e de capacidade financeira do Estado. ~esse contexto, a 1de1a de plane-
jamento em geral e planejamento urbano em particular, para o lon~o e mesmo ?
médio prazo, foi abandonada. Por outro lado, foi um momento de m~ensos ~ov1-
mentos sociais relacionados à questão urbana - liderados por intelectua1S, movimen-
tos populares e outras organizações da chamada sociedade civil -, especialmente
 72 · Geraldo Magela Costa
aqueles que_tinham como objetivo a proposição de uma reforma urbana, por meio
da construçao de um novo sistema legal de regulação do parcelamento do uso e
da ocupação da terra urbana, bem como da criação de formas instituci~nalizadas
de participação nos processos de decisão pública. Tais movimentos lograram apre-
sentar uma emenda popular no processo constituinte de 1988.
A Constituição de 1988, como já foi suficientemente mencionado, dedica
~m capítulo à Política Urbana, especificando, em dois artigos, seus p rincípios e
instrumentos. O Plano Diretor foi considerado o "instrumento básico" a ser ela-
borado pelos governos locais como condição para a adoção de instrumentos
supostamente capazes de contribuir para promover a função social da terra urba-
na e da cidade, princípio básico do texto constitucional sobre a política urbana.
Is_to posto, penso que a lgumas dúvidas emergem: a) Qual a natureza do plano
diretor proposto? Como este plano relaciona-se com o planejamento urbano?
. P~de-se dizer que os conceitos de planejamento urbano e de plano diretor
ainda nao estão bem definidos, resultando, por exemplo, em uma grande varieda-
de de interpretações sobre o que é um Plano Diretor nos textos das Leis Orgânicas
que se seguiram à_ Constituição de 1988. Algumas dessas leis, a exemplo da de
Belo Horizonte, contêm uma completa prescrição da composição e estrutura de um
~lano diretor, mais bem identificada com a velha concepção de planos compreen-
sivos. Ou seja, uma compreensividade que engloba todas as ações do aparato go-
vernamental municipal, fazendo com que os planos diretores se assemelhem mais
a planos de g?verno do que a um instrumento de política urbana. Tais prescrições
podem tambem levar a reducionismos, especialmente quando os planos diretores
são elaborados por consultores que não teriam vivência e conhecimento de todas
as mobilizações, discussões e proposições responsáveis pela inclusão dos princípios
~ dos instrumentos de reforma urbana no texto constitucional e legislações poste-
riores. Nestes casos, a elaboração de planos diretores pode se tornar uma atividade
au_t~mática e desconectada tanto de uma nova práxis urbana, quanto dos avanços
teoncos sobre a produção e reprodução do espaço urbano.
Uma outra conseqüência das imprecisões conceituais refere-se à inexistência
de fronte iras claras entre planejamento, plano diretor , plano de governo, instrumen-
to de política urbana, legislação urbana etc. Entendo que o Plano Diretor deveria ser
essencialmente um instrumento para o planejamento urbano, que congregaria os
estudos básicos necessárias à formulação e implementação da legislação urbana
especialmente aquela que regula e controla o parcelamento, a ocupação e o uso d~
~olo urbano.ª O que é importante, então, é o planejamento, que deve incluir, além da
implementação e revisão do plano diretor , o permanente e relativamente autônomo
processo de análise urbana. Isto tem sido uma espécie de "elo perdido" na adminis-
tração urbana no Brasil. Uma das razões para isso - ou seja, o abandono do plane-
8
Inclui também nesta legislação aquela que institui o próprio plano diretor.
PLANEJAMENTO URBANO NO B RAS IL: TRAJETÓRIA, AVANÇOS E PERSPEL,lVAS • 73
jamento em geral e do planejamento urbano em particular - foi a identificação do
planejamento como integrante das formas de tomada de decisões política e adminis-
trativamente centralizada e autoritária que marcaram o período do regime militar.
Por outro lado, tem sido observada a prioridade para aqueles aspectos relacio-
nados à criação de formas participativas de administração urbana, a exemplo de con-
selhos consultivos e deliberativos e de orçamentos participativos, buscando, com isso,
ampliar o alcance político e social da democracia representativa por meio da chamada
democracia direta. Existem várias análises evidenciando avanços no processo de con-
solidação democrática na escala local devidos a essas novas formas de administração.
Ou seja, o caráter participativo de algumas administrações locais está consolidando e
institucionalizando um tipo de prática política, em alguns casos ainda embrionária, de
tomada de decisão nas e para as cidades. No entanto, tanto em sua forma embrionária
quanto já em consolidação, não há dúvidas de que tal forma de tomada de decisão não
prescinde de um conhecimento sistematizado e permanente sobre as cidades. Ou seja,
tanto para decisões socializadas quanto para outras formas de decisão governamental,
é essencial um certo tipo de análise urbana compreensiva e continuada que, no entan-
to, não se trata daquela "velha" compreensividade, uma vez que, em primeiro lugar,
esta era muito mais identificada com uma falsa integração de abordagens disciplinares,
conforme já foi dito acima, do que com um conhecimento aprofundado do complexo
espaço urbano. Em segundo lugar, e certamente mais importante, é necessário evitar a
autonomia da racionalidade técnica que foi responsável por uma certa inversão de
valores nas tentativas de se aplicar a metodologia do planejamento compreensivo no
passado. Ou seja, o estabelecimento de objetivos e prioridades era derivado de uma
análise técnico-racional disciplinar e supostamente integrada, sem considerar os atores
sociais da cena política local. Não era portanto considerada a natureza política do pla-
nejamento urbano, que deveria estar explícita ou implicitamente presente no estabele-
cimento de objetivos e prioridades.
O abandono do planejamento enquanto um processo que tem como base
a análise contínua e compreensiva da produção e reprodução do espaço urbano
não se deve somente ao q ue foi acima mencionado. Foi também resultado da
ideologia do Estado mínimo, parte do receituário do neoliberalismo. Some-se a
isso, a quebra das barreiras espaciais nestes tempos de globalização ela econo-
mia, resultado tanto da seqüência histórica de revoluções nos meios de transpor-
tes e de comunicações, quanto das mudanças relacionadas a um processo de
reestruturação e flexibilização da produção (Harvey, 1995). Com isso, observa-se
o crescimento da competição entre os governos locais pela atração de investi-
mentos altamente móveis e flexíveis , bem como de fluxos financeiros e de con-
sumo. O objetivo é a inserção das localidades em uma economia globalizada
por meio daquilo que Harvey (1996) denomina "empreendedorismo urbano".
O instrumento para isso tem sido o planejamento estratégico, em que a partici-
pação que é levada em consideração é somente aquela dos agentes sociais eco-
 P LANEJAMENTO URBANO NO B RASIL: TRAJETÓ RIA, AVANÇOS E PERSPECTIVAS · 75
74 · Geraldo Magela Costa

nomicamente mais privilegiados.9 Não há dúvidas de que este fato tem sido tam-
bém um forte oponente à reinserção do planejamento urbano no Brasil, com as
características acima mencionadas.
Sobre a questão aqui discutida, Souza (2003, p . 31) escreve:
O enfraquecimento do planejamento se faz acompanhar pela popularização
do termo gestão (nos países de língua inglesa, management), o que é muito
sintomático: como a gestão significa a rigor, a administração dos recursos e
problemas aqui e agora, operando, portanto, no curto e no médio prazos, o
hiperprivilegiamento da idéia de gestão em detrimento de um planejamento
consistente representa o triunfo do imediatismo e da miopia dos ideólogos
ultraconservadores do "mercado livre" (destaques no original).
Em síntese, pode-se dizer que a busca tanto de formas mais democráticas
de administração pública quanto da inserção competitiva das localidades em
uma economia globalizada tem levado, mesmo que por caminhos diferentes, as
administrações municipais a negligenciar o planejamento enquanto um processo
e que incorpore a análise técnica, compreensiva e contínua, além da participação
política de todos os agentes sociais no estabelecimento de objetivos e priorida-
des. Quanto às ações urgentes e de curto prazo mencionadas por Souza (2003),
deve-se ter o cuidado para não condená-las como essencialmente negativas. O
histórico acúmulo de carências socioespaciais nas cidades e metrópoles brasilei-
análise compreensiva e contínua de um complexo espaço urbano em rápida transfor-
mação. Além disso, o lugar que as atividades de planejamento o~u~am na estrutura
administrativa municipal é um indicador de sua natureza e relevanc1a. Dependendo
da forma de inserção naquela estrutura, o planejamento urbano pod~rá se ide~~ficar,
por exemplo, em uma ou mais das seguintes alternativas: ser uma simples ~tiv1dade
de revisão do Plano Diretor ; ser, de fato, um plano de governo; ser submetido a um
tipo de pragmatismo caso ele esteja inserido em um órgão que tome decisões e pro-
mova ações de natureza imediata (curto prazo) e/ou fragmentada.
Do enfoque multidisciplinar ao transdisciplinar no ensino dos
curso de análise urbana para o planejamento e a gestão
Informações empíricas sobre os programas de pós-graduação filiad.os à AN~R
são um bom ponto de partida para a discussão do movimento sugendo no titulo
desta seção. De um total de 47 programas filiados/assoc~ados à ANPUR, ~9 m~ntêm
11
cursos e atividades de pesquisas relacionadas a questoes urbanas e regionais. O
endereço eletrônico da ANPUR informa que estes 39 programas de pós-graduação
cobrem uma ampla variedade de abordagens disciplinares (Quadro 1).
Considerando-se o conjunto
Quadro 1
de programas filiados à ANPUR
AbmrgOnciD disclp~nar do5 39 progm.mns do pósiJmduaçâo fl~odos
como representativo da área de co- ~ ANP UR

ras exige a urgência nas ações das administrações públicas para saná-las. No nhecimento do planejamento urba- Número do
Disciplinas• ocorrências
entanto, isso não está em oposição ou impede a existência de um processo con- no e regional, observa-se que o seu
sistente de análise de longo prazo para o planejamento urbano. ensino e pesquisa são tratados de Planejamento 4
forma predominante por meio dos
O negligenciamento do planejamento enquanto um processo não deveria enfoques do urbanismo, das ciências Administração Pública 2
estar ocorrendo naquelas administrações municipais onde partidos políticos pro- sociais, da economia e da geografia. Ciências Sociais 9
gressistas estão no poder. Observa-se em tais administrações que novas formas Algumas dessas informações podem
de udministração estão sob a responsabilidade de militantes de movimentos so- não ser totalmente precisas, uma vez Demografia 2
ciais que se mobilizaram pelo projeto da reforma urbana nos anos 1980.10 que não foram baseadas em uma Economia 8
Por um lado, este fato contribuiu para superar uma velha discussão sobre a pesquisa diretas junto aos vários cur-
separação entre as dimensões política e técnica do planejamento urbano. Ou seja, 3
sos. Pode-se dizer, por exemplo, que Engenharia

aqueles que hoje são responsáveis pela elaboração e/ou coordenação de planos di- a maior parte dos cursos de geogra- 7
Geografia
retores também participam do processo político de estabelecimento de objetivos e fia incorporam disciplinas relaciona-
prioridades. De outro, aqueles militantes estão também comprometidos com a solu- das à economia, às ciências sociais e Urbanismo 10

ção ele velhos e persistentes problemas urbanos que requerem urgência, o que signi- mesmo ao urbanismo. Por sua vez, 1
Direito
fica a necessidade de adoção de novas formas de gestão de curto prazo. Com isso, os cursos de urbanismo podem even-
fases importantes do processo de planejamento são "esquecidas", especialmente a tualmente estar incorporando o en- História 1

foque geográfico à análise urbana. Forto: DisponNol cm: http://<www.Drc>ll".org.br.>. Acosso cm. ago.
2006. Dados trabalhados pok> m.tor.
9 Para uma análise afüca do planejamento estratégico em geral e no Brasil em especial, ver Vainer (2000).
'º Mais recentemente ºisto tem ocorrido também no nível federal, especialmente com a criação do 11 Os oito restantes são centros de pesquisa apenas.
Ministério das Cidades.
 76 · Geraldo Magela Costa
Curiosamente, são apenas quatro os programas que explicitamente estariam incor-
porando o planejamento (urbano e regional). No entanto, dada a natureza do ob-
jeto do planejamento - o espaço socialmente produzido - é evidente a necessidade
do enfoque transdisciplinar na sua análise.
Este movimento, na direção da abordagem transdisciplinar do espaço social-
mente produzido, tem sido observado no Programa de Pós-graduação em Geografia
da Universidade Federal de Minas Gerais. iz Este Programa é estruturado em duas
áreas de concentração: análise ambiental e organização do espaço. Os estudos urba-
nos estão essencialmente contidos na área de organização do espaço. Além dos
cursos relacionados a especificidades da Geografia, como teoria e epistemologia da
Geografia, os estudos urbanos e regionais são tratados nos seguintes cursos:
• População, espaço e meio ambiente
• Processos espaciais
• Dinâmica demográfica
• Território, região e redes urbanas
• Organizaçãl:'> do espaço urbano (Teoria urbana)
• Urbanização, política e cidadania
• Planejamento e gestão urbano-ambiental.
Existem ainda os chamados "tópicos especiais" que permitem o desenvolvimen-
to de outros temas emergentes e relevantes na área dos estudos urbanos e regionais.
Focando em diferentes teorias, tais cursos incorporam o enfoque transdisciplinar
por meio do pensamento ambiental, economia política do espaço (teoria da produção
do espaço), ecologia política, estudos culturais pós-estruturalistas e a teoria crítica em
geral. Importante ter em mente que este tipo de enfoque introduz dimensões teóricas
.relevantes para a análise urbana e regional tais como política, história, espaço e, mais
recentemente, a teoria (o pensamento) ambiental. A idéia de "dimensão teórica" difere
do enfoque disciplinar, uma vez que ela deve ser vista como parte integrante e de forma
indissociável da abordagem transdisciplinar. Com isso, pode-se dizer que o Programa
de Pós-graduação em Geografia não forma planejador no estrito sentido do termo, o
que incorporaria a metodologia e o fazer planejamento. A análise do espaço socialmen-
te produzido - urbano, regional, nacional - estaria, com algumas exceções, mais iden-
tificada com os princípios da teoria crítica, voltados para uma busca de possibilidades
de emancipação social, justificada pela natureza socialmente perversa dos chamados
problemas urbanos e regionais da formação social brasileira (Costa, 2004). Além disso,
a adoção da abordagem transdisciplinar resulta também de uma reação à abordagem
12
Desde 1989 minhas atividades de ensino e pesquisa são desenvolvidas neste Programa.
P LANEJAMENTO URBANO NO BRASIL: TRAJETÓJUA, AVANÇOS E PERSJ'F.cnVAS . 77
da "economia política da urbanizaçãd' (Castells, 1972; Harvey, 1981; Lojkine, 1981;
entre outros), que apresenta um viés economicista, especialmente pela ênfase na cida-
de enquanto ambiente construído somente, destituído de história, de política e de con-
flitos culturais e ambientais (Costa; Costa, 2005).
Concluindo, pode-se dizer, de um lado, que o Programa de Pós-graduação em
Geografia e possivelmente muitos dos outros programas filiados à ANPUR vêm con-
solidando o enfoque transdiciplinar como uma nova forma de compreensividade na
análise do espaço urbano. É como se o objeto - o espaço urbano socialmente produ-
zido - exigisse a abordagem transdiciplinar. É válido dizer que isso também significa
considerar o cenário de cidades e aglomerações urbanas sustentáveis em termos
ambientais e políticos, uma vez que esses enfoques têm sido centrais tanto para a
análise teórica quanto para a identificação de possíveis práticas para a mudança so-
cial. Para ser socialmente eficaz, no entanto, tal abordagem deveria ser adotadã pelos
órgãos de planejamento urbano, na forma de uma análise urbana contínua, abran-
gente e integrada. Há evidências de que isso não vem ocorrendo nas administrações
municipais brasileiras. Uma das razões para isso, como já foi mencionado anterior-
mente neste texto, é a urgência que vem caracterizando as intervenções urbãnas no
país, justificada tanto pelo grande e crescente passivo socioespacial das cidades bra-
sileiras, quanto pela busca de inserção das localidades em uma economia globalizada
e ílexível, por meio de ações estratégicas imediatistas e do uso de marketing.
Se for considerado como importante o resgate do planejamento urbano enquan-
to um processo contínuo, especialmente no que diz respeito às análises que permitem um
conhecimento aprofundado e abrangente do espaço urbano, há que se refletir sobre
como isso deveria ser feito. A forma não poderia certamente ser de natureza témico-ra-
cionalista e nem repetir a estrutura centralizada, de cima para baixo, que caracterizou
experiências anteriores de planejamento urbano e metropolitano. Portanto, tal planeja-
mento, para ser legítimo, deve ser socialmente construído, a partir dos vários agentes so-
ciais , que, no caso de Belo Horizonte, por exemplo, são responsáveis por uma fonna de
tomada de decisões de natureza participativa. Não há dúvidas, no entanto, de que se
trata de um grande desafio, uma vez que, apesar de participativa, a gestão urbana ainda
carrega a herança setorial que marcou o planejamento urbano no Brasil desde o seu
nascimento, 13 além das já exaustivamente mencionadas ações de curto prazo.
13 E ainda continua marcando. Observe-se, por exemplo, que o Ministério das Cidades foi es-
truturado seguindo a tradicional divisão setorial na forma de secretarias: habitação, saneamento
ambiental, transportes e mobilidade. É verdade que há também uma Secretaria de Programas Ur-
banos que, dada a sua função de monitorar planos diretores e outros programas urbanos com base
na legislação federal pertinente, tem necessariamente que adotar uma abordagem integrada dos
diversos processos urbanos das cidades. Não há dúvidas, no entanto, que a força da abordagem
setorial é significa tiva e marcante.
 P LANEJAMENTO URUANO NO B RASii. : THAJITTÓRIA, AVANÇOS E PERSPECTIVAS . 79
78 · Geraldo Magela Costa

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A trajetória da temática ambiental
no planejamento urbano no Brasil: o
encontro de racionalidades distintas
Heloisa Soares de Moura Costa
Introdução
Tem havido um significativo avanço nos últimos anos no que se refere à
criação e implementação de instrumentos de planejamento urbano e ambiental nas
áreas urbanas. A experiência recente sugere também haver ganhos significativos na
adoção, no planejamento urbano, de instrumentos originalmente concebidos na
esfera da gestão ambiental, a exemplo da exigência de licenciamento ambiental
para implantação de atividades potencialmente impactantes ou poluidoras. A arti-
culação mais estreita entre as preocupações de caráter urbanístico e as ambientais
foi assumida nacionalmente pelo Estatuto da Cidade ao introduzir a figura do EIV,
Estudo de Impacto de Vizinhança, que, embora não substitua os EIA-RIMA, toma
emprestado destes a já consolidada, embora discutível, noção de mensuração e
avaliação de impacto. Antes mesmo da consolidação deste marco legal, muitas
administrações locais já vinham buscando uma convergência de olhares nesta di-
reção. Exemplos variados e ainda por serem mais bem avaliados podem ser encon-
trados na atual safra de planos diretores elaborados até finais de 2006, que incor-
poram critérios de preservação e de valoração ambientais aos usuais enfoques de
ordenamento territorial. 1 Na mesma linha a aprovação no Congresso Nacional de
um novo marco regulatório para o saneamento, ao final de 2006, concebendo o
saneamento ambiental como direito social, logo um dever do Estado, veio se somar
à lenta, porém progressiva, construção de uma política urbana pautada por valores
sustentáveis, o que nesse contexto significa, no mínimo, ser orientada por critérios
de participação política e equidade socioambientaL
Nessa perspectiva, entende-se a trajetória da temática ambienta/ em sua articu-
lação com o planejamento urbano nas últimas três décadas como marcada pela cres-
cente ampliação do escopo e autonomização da área, transformando-se conceitual-
mente de política setorial em amplo campo de lutas e intervenções. Assim, parece
haver tanto uma tendência de convergência de olhares, particularmente no exercício
do planejamento e da gestão urbano-ambiental, como exemplificado brevemente
acima, quanto uma tendência de estabelecimento de um campo socioambiental mais
1
Ver, a título de exemplo, o Banco de Experiências de Planos Diretores Participativos, organizado pelo
Ministério das Cidades (www.cidades.gov.br).
P LANEJAMENTO URBANO NO B RASIL: TRAJETÓRIA, AVANÇOS E PERSPECTIVAS . 81
amplo que incorpora progressivamente a temática urbana, com importantes desdo-
bramentos na constituição da agenda de nossa política urbana.
Se parece haver uma convergência de olhares do ponto de vista da concep-
ção dos instrumentos da regulação pública, isto não significa que haja necessaria-
mente uma tendência à construção de um consenso, ou a eliminação dos conflitos
sociais formados por interesses diferenciados e antagônicos em torno do objeto da
política, ou seja, em torno das formas de produção e apropriação do espaço urba-
no. Pelo contrário, como se argumentará mais adiante, a regulação atual pressupõe
um conjunto de procedimentos e instâncias participativas de explicitação e nego-
ciação dos conflitos (Acselrad, 2004). Nesse sentido, caberá avaliar, à luz da expe-
riência acumulada, em que medida e em quais circunstâncias a institucionalização
da participação potencializa ou engessa o exercício da política.
Cabe ressaltar que tal campo se formou por agregação de elementos 01iundos
de múltiplas áreas do conhecimento, desde aqueles concebidos a partir dos mesmos
marcos conceituais que formatam os estudos urbanos brasileiros, até aqueles vindos
de matrizes teóricas mais puramente ecológicas e biocêntricas, nos quais a urbaniza-
ção é muitas vezes vista como negativa, como elemento gerador de poluição e dis-
ruptor de um suposto equilíbrio natural identificado com áreas intocadas.
Vindos de áreas do conhecimento e de trajetórias epistemológicas distin-
tas, as matrizes de pensamento urbano/urbanístico e ambiental incorporam prin-
cípios e conceitos distintos, que se materializam em lógicas diferenciadas que são
então incorporadas às respectivas políticas (Costa, 2000). Ao mesmo tempo,
compartilhando a mesma experiência de reconstrução social do Estado e das
políticas públicas que caracteriza nosso passado recente, principalmente no perí-
odo de propostas à Assembléia Nacional Constituinte de 1988 e anos seguintes,
ambas as políticas incorporaram, em seus discursos e instrumentos, princípios
básicos como justiça social, participação ou mesmo sustentabilidade.
Este texto se constitui, portanto, num esforço de explicitar e compreender
estas lógicas e princípios simultaneamente convergentes e conflitantes embutidos :
no uso e operacionalização dos instrumentos comumente utilizados nas políticas
urbanas e ambientais. Finalmente, cabe advertir que não se pretende inventariar a
constituição recente do campo socioambiental, ou de recuperar o percurso da eco-
logia política ou do socioambientalismo brasileiro, por mais oportuna que tal tarefa
seja, mas apenas resgatar a parte dessa trajetória que interfere na e compartilha
momentos de transformação com a trajetória do planejamento e da política urbana
no Brasil. Trata-se, portanto, de um olhar a partir do planejamento urbano.
 82 · Heloisa Soares de Moura Costa
Visão "Integrada" e visão "setorial" - um antigo debate
Um aspecto considerado como pano de fundo a balizar estas reflexões diz
respeito ao caráter totalizante ou integrador da política urbana, caráter este também
presente no campo ambiental, ainda que neste último caso englobe outras contribui-
ções disciplinares e inserções em outras áreas (ecologia, biologia etc.). A busca pela
totalidade não é nova e o debate por ela ensejado acompanha a epistemologia da
ciência há muito tempo. No caso em discussão, acompanha também a trajetória do
planejamento e da política urbana praticamente desde seu nascedouro. Assim, as
primeiras sistematizações sobre o planejamento ainda no início da década de 1970,
como a metodologia de planejamento local disseminada pelo então Serviço Federal
de Habitação e Urbanismo -SERFHAU, instituíam a figura do plano diretor "integra-
dd' em suas múltiplas denominações: POLI - Plano de Desenvolvimento Local Inte-
grudo, Plano Diretor Integrado, Plano de Desenvolvimento Urbano, entre outros.
Tais planos, com sua origem na chamada visão do planejamento compre-
ensivo (comprehensive planning) tributário do modernismo funcionalista, apesar
do discurso da integração e de ser fruto de equipes de profissionais de formações
múltiplas, acabou muitas vezes por consolidar olhares parcelados e parcelares
sobre a realidade, hipoteticamente sintetizados em amplos diagnósticos, sofisti-
cados prognósticos (posteriormente rebatizados de "cenários" ) e um abrangen-
te elenco de propostas que encontravam sua expressão territorial síntese nas
diretrizes de uso, ocupação e parcelamento do solo e legislações que se se-
guiam. Aquele foi um momento da constituição das. idéias e das práticas do
planejamento urbano brasileiro por demais conhecido e devidamente criticado
e problematizado. 2 Entretanto, é importante ressaltar que enquanto referência de
formação dos profissionais da área, em seus aspectos técnicos e conceituais, esta
matriz ainda exerce influência significativa. Enquanto processo político e de for-
mulação de políticas, entretanto, há que reconhecer um esforço sistemático e
consistente de construção de uma matriz alternativa para a política urbana, nas
diferentes escalas espaciais, pautada pela lógica da inclusão e da participação
ampla da sociedade, resultando, portanto, em novas institucionalidades, como é
também fartamente documentado na literatura da área. 3
2 A crítica ao planejamento funcionalista é documentada por uma farta literatura nacional e interna-
cional.Registre-se desde o pione irismo de traba lhos como os de Bernardes (1986) e o texto de Mcm-
te-Mór, nesta coletâ nea, ao conjunto de críticas mais a tuais aqui exemplificadas pelo debate proposto
por Maricato (2000) e pelo esforço de s istematização empreendido por Souza (2003), entre outros.
No nível internacional ver a coletâ nea organizada por Ca mpbell e Fa instein (1 996).
3 Há uma expressiva bibliografia abrangendo relatos, a ná lises e críticas de experiências e processos
representativos deste esforço, dispersa na forma de dissertações e teses, a rtigos em revistas da área e
trabalhos apresentados em eventos. A título de amostra vale mencionar os a nais bienais dos Encontros
Nacionais da ANPUR; bem como o conjunto de informações veiculadas pelas redes de divulgação de
experiências criadas pelo Ministério das Cidades desde 2004.
P LANEJMIENTO URBANO NO B RASIL: TitAJETÓIUA, AVANÇOS E PERSPECTIVAS ' 83
Nos primeiros planos dos anos 1970, a temática ambiental, tal qual a conce-
bemos hoje, era abordada por diferentes especialistas, em momentos e formatos
bem definidos do produto final que era em geral o plano, mais do que o processo
de planejamento. O olhar do geógrafo comparecia, juntamente com o do historiador
na caracterização geral do município ou região, elemento importante para realização
do diagnóstico. Características do quadro natural eram descritas com vistas a se reco-
nhecer os condicionantes da ocupação territorial, bem como potencialidades de de-
senvolvimento econômico e do futuro ordenamento espacial a ser proposto. Naque-
la perspectiva, o ambiente natural comparece mais como um conjunto de atributos
dados do processo de produção do espaço do que como um elemento em tomo do
qual se configurassem conflitos quanto à apropriação ou controle destes bens ou
recursos. Nesse sentido pode-se dizer que havia, ainda, uma despolitização da aná-
lise, das práticas e representações do ambiente natural.
A temática ambiental é mais claramente reconhecida naqueles planos, nas
análises e propostas associadas às áreas de saneamento e "meio ambiente". Estas,
juntamente com as áreas de transportes e, eventualmente, habitação, constituíam
as chamadas políticas setoriais. O setor de saneamento compreendia essencialmen-
te a provisão dos serviços de água e esgotos, e, de maneira mais acanhada, a rede
de drenagem de águas pluviais e serviços de coleta e disposição final do lixo. Já a
área de "meio ambiente", nos planos, usualmente envolvia dois aspectos princi-
pais: de um lado, questões ligadas à poluição, sobretudo do ar, e de localização de
equipamentos coletivos que requerem o atendimento de condições ambientais es-
peciais, como matadouros, cemitérios, depósitos de lixo etc;. De outro, abrigava a
representação mais comum do ambiente: a identificação e proteção de "áreas ver-
des" e de preservação, como parques e áreas de lazer em geral.
No que se refere às "políticas setoriais", as análises se estruturavam em
torno da ambigüidade entre perseguir a eficiências ou os bons resultados para
cada setor (saneamento, transportes etc.) e a equidade no atendimento das dife-
rentes faixas de renda/classes sociais. A preocupação com a integração ou a arti-
culação efetiva com a política urbana era muitas vezes secundarizada,4 até porque
esta última era também indefinida e padecendo de diretrizes conceituais e políticas
claras. O caso do saneamento básico, entendido como abastecimento domiciliar de
água e coleta de esgotos domésticos, é sintomático, uma vez que grande parte das
análises era condicionada a uma avaliação no nível local da implementação da
política federal concebida e decidida a partir do modelo centralizado do PLANASA
- Plano Nacional de Saneamento-, do Sistema Financeiro do Saneamento e das
companhias estaduais. O papel das administrações municipais, no trato das
questões ambientais, era então ainda bastante frágil e colocado em segundo
4 Ver, por exemplo, o estudo de Costa (1984) sobre a política nacional de saneamento, que busca ar-
ticular a análise dos dilemas internos de uma políUca concebida setoria lmente, com as a mbigüidades
relativas à sua compreensão como parte de uma política urbana.

84 · Heloisa Soares de Moura Costa
plano. Algumas das mais candentes questões ambientais urbanas atuais, asso-
ciadas às formas precárias de apropriação do espaço, como ocupações de áreas
de mananciais e encostas, fundos de vale, entre outras, dificilmente apareciam
como alvo de políticas públicas visando à melhoria das condições socioambien-
tais. Ao contrário, estas formas são vistas mais como problema social do que
ambiental, como inadequações do processo de urbanização face ao modelo ur-
banístico hegemônico e portanto alvo de uma política habitacional cujo discurso
ainda tributário do higienismo é calcado na "erradicação" de assentamentos pre-
cários e no binômio reassentamento em conjuntos habitacionais periféricos e
valorização fundiária das áreas originalmente ocupadas, cujas nefastas conse-
qüências são também bastante conhecidas.
Ao longo das últimas décadas as políticas setoriais originadas na matriz do
planejamento compreensivo e disciplinar se transformam significativamente, percor-
rendo uma trajetória de constituição de um amplo campo de interesses, com agentes
bem definidos, movimentos sociais articulados a cada uma das políticas e lutas e
debates focados em temáticas bem definidas. Aqui novamente o saneamento é um
exemplo emblemático, uma vez que engendrou um processo de metamorfose no
qual houve expressit>a ampliação do campo, passando a definir-se como "sanea-
mento ambiental", internalizando parte expressiva dos debates trazidos pela ecolo-
gia política e pelo socioambientalismo. Simultaneamente configurado como parte
da política nacional de desenvolvimento urbano5 e mantendo ainda de forma clara
suas origens como política setorial, o campo do saneamento ambiental questiona o
modelo hegemônico de gestão e busca construir alternativas ao mesmo.
De forma mais geral pode-se entender a configuração do Ministério das
Cidades, criado em 2003 e estruturado em quatro grandes secretarias - Habita-
ção, Saneamento ambiental, Mobilidade, Transporte e trânsito, e Políticas Urba-
nas-, como a síntese possível de campos que se formaram em torno de políticas
setoriais, particularmente as três primeiras secretarias mencionadas, envolvendo
setores técnicos, movimentos sociais, áreas acadêmicas e de pesquisa. Nesse sen-
tido, a política urbana definida no nível federal no âmbito do Ministério das Cida-
des representa um permanente embate entre tendências "integradoras" e seto-
riais, entre a complexidade do todo e a autonomia das partes.
O emergente debate ambiental, ao atravessar tal processo, embora se cons-
titua institucionalmente paralelo a ele, abrigado em secretarias e Ministério do
Meio Ambiente, vem complicar ainda mais o debate em torno da política e da
práxis urbana, já que este último encontra mais expressão em algumas políticas
setoriais, transformando-as, a exemplo do saneamento, do que em outras, por
exemplo, a de habitação. O tradicional conflito entre as demandas por regulariza-
• Ver o Caderno Saneamento do Ministério das Cidades para um resgate desta ampliação do campo
conceituai e constituição da noção de saneamento ambiental.
P LANEJAM El'fTO URBANO N O B RASIL: TRAJETÓRIA, AVANÇOS E r ERSr EcnVAS • 85
ção fundiária e direito de permanência de populações de baix"a renda, habitando
áreas de proteção ambiental, e as necessidades coletivas de preservação de re-
cursos naturais de uso coletivo, como mananciais, seria um exemplo clássico do
embate entre racionalidades diferenciadas.
Em síntese, pode-se dizer que, vista a partir da trajetória do planejamento
urbano, a questão ambiental emerge de uma (ou algumas) política setorial para
uma dimensão cada vez mais abrangente das políticas públicas e da produção do
conhecimento em termos mais amplos. Ela recoloca o debate da interdisciplina-
ridade em novos patamares, redefine também a noção de reprodução social e,
por meio de alguns de seus procedimentos, como as audiências públicas, contri-
bui para o debate público das políticas. Discute-se a seguir alguns pressupostos
que dão origem às políticas e seus instrumentos, buscando-se avaliar convergên-
cias e algumas incongruências.
Quais lógicas orientam as atuais políticas urbanas
e ambientais? Um embate de racionalidades?
Como já mencionado, as trajetórias do planejamento ambiental e do pla-
nejamento urbano se fÓrmaram a partir de matrizes de pensamentos diferentes,
com percursos temporais e políticos distintos. A regulação urbanística acompanha
0 processo de modernização do espaço urbano, necessário ao estabelecimento das
condições gerais de produção capitalista em sua fase industrial, enquanto o debate
ambiental emerge exatamente do questionamento dos rumos tomados por esta
modernidade, no bojo de um conjunto de movimentos sociais e culturais que mar-
caram os anos 1960 e 1970.6 No momento atual, argumentamos que a regulação
ambiental oscila entre manter-se fiel às origens do movimento ambientalista, de
contestação à visão instrumental da natureza típica do modo de produção hege-
mônico, e fornecer o arcabouço regulatório para o estabelecimento das novas
condições gerais de produção da fase atual do capitalismo, dita ecológica
(O'Connor, 1988) ou sustentável (Escobar, 1996) , na qual a apropriação mais
ampla da natureza e sua inserção no processo de acumulação como mercadoria
é uma condição central (Harvey, 1996). 7
Caberá à práxis política, à articulação e embate entre sociedade e Estado
transformar a natureza do papel regulatório do Estado, garantindo, portanto. não
apenas as condições gerais de produção, mas as bases da reprodução social mais
ampla, incluindo-se aí a extensão dos direitos e deveres associados a uma cidada-
6 Cabe lembrar que a regulação urbanística também foi precedida, em meados do século XIX, por
movimentos sociais que demandavam melhoria das condições de salubridade urbana e de trabalho.
Ver, por exemplo, Benévolo (1981).
1 Esta articulação entre a ecologia polruca e alguns aspectos da economia po!ruca da urbanização
encontra-se mais desenvolvido e m trabalho anterior (Costa, 2006).
 86 · Heloisa Soares de Moura Costa
nia plena. É dentro desta perspectiva que se inscreve, por exemplo, a política urba-
na brasileira que se estrutura a partir de meados dos anos 1980, pressionando os
mecanismos de regulação no sentido da maior participação da sociedade e maior
igualdade de ac~o à cidade, privilegiando, pois, a lógica da inclusão social nas
políticas urbanas. E também dentro de tal perspectiva que procuramos entender e
discutir a crescente incorporação de mecanismos e instrumentos concebidos para a
gestão ambiental no planejamento urbano atual. Nossa hipótese é que se trata de
um ganho inegável no sentido da modernização ecológica do Estado na regulação
do urbano, mas que traz consigo as ambigüidades inerentes aos objetivos e lógicas
que fundamentam a regulação ambiental. Para tanto, é preciso apontar algumas
das lógic.as que orientam as políticas urbanas na atualidade.
A lógica do ordenamento do território: o desejo
da ordem ou a ordem como planejamento
Trata-se de uma lógica herdada da visão funcionalista, que associa o pla-
nejamento a uma determinada ordem, que corresponde usualmente a um dese-
nho urbano regular - de cunho modernista, culturalista de vanguarda, orgânico,
expeiimental etc. - e a um processo também regular e legal de produção - acesso
à terra, projeto, construção, comercialização. Tudo o que foge a tal situação seria
"desordenado", irregular e/ou ilegal, assumindo, portanto, uma conotação nega-
tiva. Não cabe aqui problematizar em torno desta lógica, uma vez que há mais de
quatro décadas de crítica consistente a ela, seja enfatizando o papel coercitivo e
controlador do planejamento, desde Jacobs (2000) e Lefebvre (1999) a autores
mais atuais, assim como há um importante resgate da informalidade urbana
como processo cada vez mais presente nas cidades (Davis, 2006). Na experiência
brasileira esta é uma lógica superada naquilo que se refere à formulação das
políticas públicas urbanas, ainda que alguns planos diretores recentes teimem em
rezar por tal cartilha. Apesar de toda a experiência acumulada, observa-se ainda,
fora da área do planejamento urbano (e também dentro dela) , uma crença no
papel redentor do planejamento em si, e não no resultado das políticas construí-
das a partir do embate de forças sociais a elas relacionadas.
A lógica do retorno do investimento público
Uma segunda lógica é aquela que busca o retorno do investimento público
como mecanismo promotor de justiça socioespacial. Essa é a lógica que em gran-
de parte orientou toda a trajetória do movimento pela reforma urbana, que inspira
grande parte dos instrumentos urbanísticos, planos diretores, e demais propostas.
Tendo como referência o uso produtivo do espaço, ela visa o retorno aos cofres
P u.NEJAMENTO URBANO NO B RASIL: TIUIJETÓKIA, AVANÇOS E l'EKSPEClWAS • 87
públicos, por meio de instrumentos tributários, incentivos ou penalidades fiscais,
as mais-valias apropriadas privadamente, sob a forma de valorização fundiária/
Imobiliária, geradas pelo investimento público. Nesta perspectiva o terreno vazio
é considerado não produtivo, favorecendo processos especulativos e aumentan-
do os ônus coletivos. A associação entre uso produtivo do espaço e o capital
imobiliário é em geral aceita como virtuosa, ou pelo menos desejável, na medida
em que desencoraja a manutenção de vazios urbanos, prática que colabora para
a extensão do tecido urbano, a ociosidade dos investimentos públicos e os custos
da urbanização. Esta lógica, presente na matriz da reforma urbana, repousa na
racionalidade da justiça social, justificando-se a partir dela. Por outro lado, uma
racionalidade ambiental aponta para o uso social dos vazios urbanos, ou mesmo
para outros usos produtivos diferentes da edificação.
É curioso observar que o debate internacional sobre a sustentabilidade ur-
bana trouxe novamente para o debate brasileiro a questão da forma urbana, um
tema caro aos estudos de urbanismo e desenho urbano, mas secundarizado no
debate sobre a produção do espaço, seja pela sua pouca permeabilidade às ques-
tões de natureza social e política, seja pela prevalência de praticamente um mo-
delo único determinado pelas condições de acumulação do capital imobiliário,
ou até mesmo pelas reduzidas proporções, no conjunto da urbanização brasileira,
ocupada pela urbanização formal, fruto de um desenho urbano mais adequado.
Assim, surgiu a discussão em tomo do modelo das cidades compactas, que asso-
ciam a idéia de sustentabilidade à existência, ou não, de um determinado padrão de
urbanização que privilegia a adoção de maior densidade construtiva, demográfica e
de acessibilidade a comércio, serviços, cultura e lazer, além dê uma diminuição nos
gastos com energia, sistema viário e transportes. Tal padrão mais concentrado espa-
cialmente aparece como resposta a décadas de políticas de desconcentração urbana
e industrial, em voga como modelo virtuoso de planejamento desde o pós-guer-
ra, principalmente na Europa, agora colocado em xeque pela racionalidade am-
biental emergente. Naturalmente a transposição da proposta para a urbanização
brasileira é problemática e guarda pouca relação com nossas tentativas de des-
concentração. Aparentemente temos uma versão perversa das cidades compac-
tas, expressa pelo crescente adensamento de favelas e periferias, sem perspecti-
vas de benefícios ambientais visíveis.
Racionalidades que orientam a política ambiental
Se olharmos pelo lado da política ambiental, podemos pensar em outras lógicas
que orientam os instrumentos de tal política em sua interface com as políticas urbanas.
 88 · Heloisa Soares de Moura Costa
A lógica da preservação
A noção de preservação é originária da ecologia radical (Devall; Ses-
sions, 1985) e está associada à idéia de que qualquer atividade humana é
completamente incompatível com a atividade de preservação. Sua trajetória
se reporta à noção de wilderness (espaços selvagens, intocados) e às lutas
pela criação de parques nacionais, principalmente nos Estados Unidos, e à
necessidade de preservar, de proteger partes do território, da apropriação de-
vastadora do capitalismo urbano-industrial que caracterizou o crescimento
econômico de aproximadamente um século atrás. Nas últimas décadas esta-
beleceu-se uma distinção mais clara entre as noções de preservação e de
conservação, estando a primeira mais associada à manutenção dos ambientes
naturais da forma menos transformada possível, enquanto a segunda noção
concebe algum nível de atividade econômica desde que sob controle. As duas
categorias existentes na legislação brasileira, materializadas no Sistema Na-
cional de Unidades de Conservação - SNUC - , correspondem a estas duas
posturas: unidades de proteção integral ou de uso sustentável. 8 Embora não
seja nosso objetivo neste texto, cabe registrar que já há uma significativa lite-
ratura sobre os cõnflitos que se estabelecem entre a criação de unidades de
conservação de proteção integral e os movimentos de resistência de popula-
ções tradicionais ou não, moradoras no interior destas unidades. A luta pela
terra, seja em termos de garantir direitos de permanência, seja em torno de
valores e direitos de indenização, estão na base dos conflitos. 9
Nas áreas urbanas, conflito equivalente se estabelece nas chamadas Áreas
de Preservação Permanente, em especial aquelas às margens dos cursos d' água,
nas quais qualquer ocupação ou atividade é proibida pela legislação.10 Assim, há
desde incompatibilidade entre a regulação existente e o processo de constituição de
inúmeras áreas urbanas que se desenvolveram em torno dos cursos d'água, até a
ocupação irregular de áreas inundáveis e de proteção dos mananciais por famílias de
baixa renda excluídas dos mecanismos formais de acesso à terra urbana e à habita-
8
As unidades de proteção integral têm como objetivo básico preservar a natureza, sendo permitido
o uso indireto dos recursos naturais, quais sejam, "aqueles que não envolvem consumo, coleta, dano
ou destruição dos recursos naturais" (Lei nº 9.985, de 18 de Julho de 2000, Art. 2°). São unidades de
proteção integral as categorias Estação Ecológica, Reserva Biológica, Parque Nacional, Monumento
Natural, Refúgio da Vida Silvestre. As unidades de uso sustentável visam à "exploração do ambiente
de maneira a garantir a perenidade dos recursos ambientais renováveis e dos processos ecológicos,
mantendo a biodiversidade e os demais atributos ecológicos, de forma socialmente justa e economi-
camente viável" (Idem, Art. 2°). São consideradas de uso sustentável as categorias Area de Proteção
Ambiental, Área de Relevante Interesse Ecológico, Floresta Nacional, Reserva Extrativista, Reserva de
Fauna, Reserva de Desenvolvimento Sustentável, Reserva Particular do Patrimônio Natural.
9
Ver Dlegues (2000) para uma discussão mais geral e Camargos (2006) para análise de um exemplo
concreto.
'º Ver em particular o Código Florestal de 1965 e todo o debate em torno da revisão da Lei Federal
6766n9 e legislação posterior, consubstanciado no Projeto de Lei 3057 de 2000 e seus substitutivos
em discussão no Congresso Nacional (www.cidades.gov.br)
P LANEJAMENTO URBANO NO B RASIL: lRAJETÓRIA, AVANÇOS E PERSPECDVAS · 89
ção. A situação mais geral abrange não apenas as áreas próximas à água, mas todo
o conjunto de áreas impróprias para urbanização, como encostas, mangues, áreas de
risco em geral. Aqui, entende-se que a preservação obedece a uma dupla lógica, a
proteção dos recursos ambientais em si e proteção das populações frente ao risco.
Entretanto, na maioria das vezes prevalece a lógica da necessidade (Abramo, 2003),
segundo a qual as necessidades imediatas de habitação se sobrepõem ao risco, ca-
racterizando claras situação de vulnerabilidade social e injustiça ambiental.
Já a noção de uso sustentável pressupõe o planejamento, seja no formato
plano de manejo, no formato zoneamento ecológico-econômico ou outro instru-
mento. Sua correspondência com o planejamento urbano é imediata, asseme-
lhando-se a várias práticas de zoneamento urbanístico, seja no estabelecimento
das clássicas zonas de proteção ambiental, seja nos zoneamentos contemporâne-
os visando à regularizaç~o fundiária e a urbanização de interesse social, como é
o caso das ZEIS - Zonas de Especial Interesse Social.
A lógica da valoração econômica da natureza
Observa-se uma tendência crescente de atribuição de valor de troca a bens
ambientais aos quais usualmente eram atribuídos apenas valores de uso. A lingua-
gem expressa esta distinção: recursos naturais expressam a utilidade da natureza
para os processos produtivos, em geral mercantis. Bens naturais expressam valo-
res de uso, individuais ou coletivos. A economia, enquanto disciplina, entende a
casa/oikos, a natureza, como um conjunto de recursos naturais destinados essen-
cialmente a satisfazer as necessidades humanas por meio da organização dos
processos produtivos. Esta racionalidade se contrapõe à da ecologia, que busca
compreendê-la e mantê-la. Já a economia ecológica pressupõe que a melhor
forma de preservação da natureza é o estabelecimento de uma racionalidade
econômica para a utilização da natureza, dos recursos naturais. Esta racionalidade
se expressa na forma de atribuição de valor econômico, por vezes monetário, ao
uso, apropriação, deterioração ou desgaste dos bens ambientais. Tal racionalidade
se expressa em várias propostas hoje internalizadas pela regulação ambiental: o prin-
cípio poluidor - pagador, o princípio do ressarcimento, muitas vezes materializado na
forma de medidas compensatórias, a cobrança pelo uso dos recursos - da água, por
exemplo - , o estabelecimento de cotas de poluição a serem comercializadas num
mercado internacional, entre tantas medidas em vigor ou em discussão.
Em que pese a efetividade de várias das medidas, a serem mais bem avalia-
das pela literatura específica, cabe ressaltar que o princípio que as sustenta é a
inexorável inserção da natureza no mundo da mercadoria. Bens coletivos meta-
morfoseados em recursos apropriados por aqueles que pagam passam a ter o direi-
to de uso e, eventualmente, de deterioração dos mesmos. Em outras palavras, a
atribuição de valor econômico se transforma em direito de apropriação, muitas

90 · Heloisa Soares de Moura Costa
vezes em detrimento de usos tradicionais coletivos ou não. Se tudo está reduzido a
um preço, trata-se então de discuti-lo? Esta lógica, transformada em política públi-
ca, requer necessariamente mecanismos eficientes de controle social. É interessante
observar que tais princípios foram rapidamente incorporados à política urbana e à
regulação urbanística, na forma de operações interligadas, medidas compensató-
rias diversas, medidas mitigadoras, entre outras. Suas conseqüências em termos de
reprodução de valores merecem também estudos mais aprofundados.
Licenciamento ambiental e planejamento urbano
Um dos instrumentos da gestão ambiental que guarda atualmente mais
estreita interface com as políticas urbanas é o licenciamento ambiental. A lógica
estruturante do processo deveria ser a lógica do planejamento, da visão de longo
prazo. O processo pressupõe o estudo das condições nas quais se torna adequado
um determinado empreendimento, uma intervenção, incluindo-se aí a chamada
opção zero, ou seja, de não realização do empreendimento. A etapa seguinte, o li-
cenciamento propriamente dito, pressupõe que, uma vez decidido que o empreen-
dimento irá acontecer, sejam estabelecidas através de estudos técnicos, as condi-
ções necessárias e as circunstâncias para que ele se realize. A concessão de licenças
em etapas - prévia, de instalação e de operação - aponta para a possibilidade de
controle social do processo. Na prática, muitos destes princípios vêm se perdendo
e o licenciamento vem se transformando num conjunto de procedimentos buro-
cráticos a atravancar a implantação dos empreendimentos. A politização do pro-
cesso vem também permitindo que populações afetadas e movimentos sociais
em geral se organizem para participar das etapas dos licenciamentos, dando ex-
pressão política aos conflitos sociais estruturados em torno da implantação dos
empreendimentos e, idealmente, lutando para maximizar seus ganhos e reverter
alguns dos impactos. A lógica do licenciamento e da reparação acaba por legiti-
mar o falso direito do empreendedor como direito adquirido, uma vez que o que
passa a estar em jogo é como compensar, ressarcir, mitigar. Cabe sempre questio-
nar se o que está sendo perdido é compensável. Qual o preço de vidas perdidas,
cidades inundadas, ou outras perdas imateriais.
A atual legislação urbanística vem progressivamente incorporando esses
princípios presentes e já internalizados do campo ambiental. Os EIVs - Estudos
de Impacto de Vizinhança-, os estudos de impacto urbano, o licenciamento am-
biental de atividades de grande porte, inclusive novos loteamentos, são alguns
exemplos que já incorporam a idéia da inevitabilidade do impacto e de alternati-
vas para minimizá-lo ou compensá-lo. Às vezes, os licenciamentos adquirem, eles
próprios, valor de troca.
Finalmente, cabe observar que a matriz conceituai dos RIMAs e do licencia-
mento ambiental foi concebida fora de um arcabouço conceituai que incorporas-
P LANEJAMENTO URBANO NO BltASIL: 111.AJITTÓRIA, AVANÇOS B PliRSPECTlVAS . 91
se a lógica da produção do espaço urbano; foi pensada para um uso mais restrito,
relativo à localização e funcionamento de atividades econômicas pontuais.' a
exemplo de uma fábrica. Os instrumentos foram concebidos para avaliar os im-
pactos no entorno imediato. Há, portanto, necessidade de adequação para ava-
liação de impactos de alcance metropolitano ou regional que dê conta da com-
plexidade do processo de produção do espaço. O caso do licenciamento de
atividades de parcelamento do solo é um interessante exemplo, por um lado da
inadequação do instrumento à natureza do empreendimento. O que seria a ope-
ração de um loteamento? Seria a mudança das famílias e transformação do lote-
amento em bairro? É a forma como se constrói? Como se faz uma renovação de
licença de operação? Os processos urbanos requerem conhecer a dinâmica da
produção do espaço, saber quem são os agentes, e quais são os interesses em
jogo, e não se esgotam na realização do produto, ou seja, na venda e retorno da
11
mercadoria à forma de capital a ser investido em outro empreendimento. Por
outro lado, ao propiciar mecanismos de participação no processo, via audiências
públicas, a incorporação do licenciamento às políticas urbanas vem possibilitan-
do uma discussão mais ampla da expansão urbana do que as tradicionais formas
de aprovação de projetos de parcelamento propiciadas pela antiga legislação
urbanística. Vem ainda propiciando um interessante exercício de percepção das
diferentes racionalidades associadas às políticas urbana e ambiental.
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11 Ver por exemplo Laschefski e Costa (2006); Costa e Pe ixoto, (2005) ; e Araújo e Costa (2007) .
 PLANEJAMENTO UllOJ\NO NO B1w;1L: 11\AJETÓRIA, AVANÇOS E PEllSPEL,,VAS • 93
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Cooperação inter-organizacional e
resiliência das instituições: notas
sobre a intersetorialidade na
gestão das políticas públicas 1
Carlos Aurélio Pimenta de Faria
Carlos Alberto de Vasconcelos Rocha
Cristina Almeida Cunha Filgueiras
A ênfase que nos últimos anos tem sido dada pelos gestores e pelos analis-
tas de políticas públicas às relações intergovernamentais, ao papel das redes e à
intersetorialidade, espelha, em ampla medida, algumas das principais mudanças
que têm sido operadas nos padrões tradicionais de produção das políticas públi-
cas, mudanças essas associadas à consolidação de novas formas de governança.
Nesse contexto de emergência de novos atores, de uma certa fragilização do
Estado, de valorização da sociedade civil na gestão pública e de complexifica-
ção dos processos sociais, torna-se central a questão da cooperação inter-orga-
nizacional. Se ainda são incipientes no Brasil os esforços mais sistemáticos no
sentido da investigação dos condicionantes, dos indutores, do impacto e do
potencial disruptivo das relações inter-governamentais e da atuação das redes
de políticas públicas, a preocupação com a chamada intersetorialidade, enten-
dida aqui como ação concertada das agências governamentais, rompendo a
tradicional perspectiva fragmentada e setorializada do planejamento e da im-
plementação das políticas no país, parece constituir uma lacuna ainda mais
significativa na agenda de pesquisa dos analistas de políticas públicas. Os raros
trabalhos que têm se dedicado à questão parecem ainda em larga medida restri-
tos à esfera da prescrição, sendo, via de regra, contaminados por um normativis-
mo que lhes impossibilita um tratamento mais sistemático dos constrangimentos
políticos, legais, institucionais e burocráticos à ação concertada/cooperativa.
Parece valer aqui a imagem da coruja de Minerva, posto que as iniciativas
de modernização do Estado no Brasil, assim como na América Latina de uma
maneira geral, têm privilegiado, particularmente na seara das políticas sociais, a
criação de uma nova institucionalidade, na ·qual a questão da cooperação, do
fomento à ação concertada, ocupa um papel considerado estratégico. Eduardo
Amadeo (2003) , por exemplo, mapeando a "evolução das políticas sociais na
1 E!.te trabalho é parte de uma investigação mais abrangente, cujo primeiro resultado foi o artigo "lnter-
seto1ialidade e resiliência instituáonal na gestão da política social: as recentes reformas administrativas da
Prefeiti ira Municipal de Belo Horizonte", apresentado no XXIX Encontro Anua l da ANPOCS, realizado em
Caxambu, MG, em outubro de 2005, e publicado em Pensar BH-Política Social. n. 15, p . 5-7, 2006.
P LANEJAMENTO URBANO NO B RASIL: TRA)b, ÔlllA, AVANÇOS U l'ERSPEcnVAS. 95
América Latina durante os anos noventa", afirma que aquela foi a década "do
surgimento de novos ministérios sociais de caráter geral ou coordenadores" (p. 20).
Na verdade, tem sido ensaiada na região uma variedade de formas de coordena-
ção no âmbito das políticas sociais, nos distintos níveis de governo, que "vão desde
reformas na institucionalidade até inovações na gestão social" (p. 21). Se a criação
do Ministério do Desenvolvimento Humano na Bolívia pode ser pensada como
paradigmática, têm proliferado as Secretarias de Desenvolvimento Social e distin-
tas instâncias dedicadas à busca de cooperação entre as agências governamentais.
No âmbito mais programático, tem se tornado corrente a formulação de políticas e
programas sociais que demandam ação concertada entre distintas agências públi-
cas, sem contar aqui, é claro, a ênfase que tem sido dada às parcerias entre Estado,
organizações da sociedade civil e entidades do mercado.2
Neste ensaio temos o objetivo de explicitar, de forma breve e em suas linhas
principais: (a) os processos que levaram à fragmentação do planejamento e da gestão
no setor público; (b) os fatores que têm gerado a pressão para o rompimento deste
padrão inercial; e (c) as dificuldades e barreiras à cooperação entre as agências públi-
cas, dentre elas destacando-se o que aqui denominamos "resiliência institucional".
Cabe explicarmos, antes de qualquer outra coisa, o termo "resiliência insti-
tucional". O Dicionário Aurélio dá a seguinte definição de "resiliência": "proprie-
dade pela qual a energia armazenada em um corpo deformado é devolvida
quando cessa a tensão causadora duma deformação elástica". Em nossa apro-
priação desse termo para a apreciação do comportamento das burocracias públi-
cas, estaremos enfatizando as características internas às orgé\[lizações que servem
como obstáculo à assimilação da mudança (qual seja, a introdução de um modo
intersetorial de produção de políticas públicas).
Preliminarmente, é importante recordarmos que, já em seu clássico trabalho
sobre a implementação de políticas públicas, Pressman e Wildavsky (1973) afirma-
vam que "nenhuma frase expressa melhor a freqüente reclamação sobre a burocracia
federal (dos EUA) do que 'falta de coordenação'. Nenhuma sugestão de reforma é
mais comum do que 'o que precisamos é de mais coordenação'" (p. 133). Guy Peters
(1998), por seu turno, assevera que o "Santo Graal da administração, qual seja, co-
ordenação e 'horizontalidade', é uma procura eterna dos gestores públicos" (p. 295).
Harold Seidman consegue ser ainda mais provocativo ao sugerir que:
A busca de coordenação é, em muitos aspectos, o equivalente do
século XX da procura da Pedra Filosofal na Idade Média. Se conse-
guíssemos a fórmula correta para a coordenação, poderíamos recon-
2 No caso dos Estados Unidos, conforme O'Toole Jr. (1997), "o gasto federal dire to em programas
operados por uma única agência equivale a apenas uma peque na parcela do enorme orçamento
nacional" {p . 46).
96 · Carlos Aurélio P. Faria / Carlos Alberto V. Rocha / Cristina A. C. Filgueiras
ciliar o irreconciliável, harmonizar interesses em competição e com-
pletamente divergentes, superar irracionalidades nas nossas estruturas
governamentais e fazer complicadas opções relativas às políticas pú-
blicas das quais ninguém iria discordar (Harold Seidman, 1970 apud
Jennings Jr.; Krane, 1994, p. 341).
Fica claro assim, por essa via, que a preocupação com a coordenação e
com a cooperação interorganizacional não pode ser considerada um fenômeno
recente. Diga-se, de passagem, que o tratamento "novidadeiro" , muitâs vezes
dispensado às redes e às parcerias, freqüentemente obscurece o fato de que o
elemento novo parece ser, essencialmente, a intensidade de tais articulações e a va-
riedade dos atores envolvidos. Como sugerido por Guy Peters (1998), desde o tempo
em que as estruturas governamentais começaram a se diferenciar, com a criação de
uma variedade de ministérios e departamentos, muitos têm afirmado que uma agên-
cia desconhece o trabalho realizado pelas outras e que os seus programas são contra- .
ditórios, redundantes ou ambos (p. 295). Como é bem sabido, processos de distinta
natureza são responsáveis pela fragmentação do planejamento e da gestão no setor
público. Dentre el(lS, talvez sejam os seguintes aqueles que mais diretamente têm
obstaculizado a capacidade de coordenação das agências estatais:
O fato de os governos terem progressivamente ampliado o le-
que de suas atribuições, a despeito das pressões em sentido contrá-
rio, as quais se avolumaram e se intensificaram nas duas últimas
décadas. Essa ampliação faz com que aumentem as probabilidades
de qualquer política ou programa gerar impactos significativos so-
bre outras políticas e/ou programas;
Os processos de descentralização, devolução e/ou privatização,
aos quais se deve somar a criação de múltiplas agências (regulado-
ras ou prestadoras de serviços), às quais é atribuído um poder de
atuação ma is ou menos autônomo, o que tem ampliado a fragmen-
tação e, simultaneamente, tomado imperativas a coordenação e a
cooperação (e não apenas entre as agências governamentais);
Se as atribuições estatais foram enormemente ampliadas nas
últimas décadas, parece igualmente evidente o aumento da com-
plexidade e do caráter técnico de parte significativa dos assuntos e
questões com as quais o Estado se vê compelido a lidar, o que tam-
bém teria reforçado a tendência à fragmentação. Por outro lado,
cada vez um número maior de desafios e problemas colocados ao
PLANEJAMENTO URBANO NO BRASIL: TRAJETÓ RIA, AVANÇO S E PERSPE:::llVAS • 97
Estado são "transversais" ou "cross cutting", não se encaixando
com perfeição nos organogramas da máquina pública. Isso vale
tanto para questões mais "recentes" , como meio ambiente, direitos
humanos e novas tecnologias, quanto no que concerne às políticas
sociais, as quais, sob pressão das múltiplas agendas internacionais
e de novas demandas internas, passam a ter que contemplar "no-
vos" grupos de beneficiários, como os migrantes, as mulheres e as
minorias, os quais demandam serviços de várias agências públicas
(Peters, 1998, p. 295-296);
Como se sabe, as diretrizes de reforma do Estado têm muitas
vezes se espelhado no funcionamento das organizações do mercado
e/ou buscado a ampliação da participação dos cidadãos ou "clientes".
"A participação dos clientes é usada como uma maneira de se garantir
que o governo 'atenda o freguês', ao passo que maximizar o envolvi-
mento dos servidores públicos nas suas próprias organizações incre-
menta a qualidade dos serviços produzidos. Esse foco nos dientes e
nos servidores no interior de uma única organização toma menos pro-
vável a coordenação" (Peters, 1998, p. 296).
No que diz respeito aos fatores que têm gerado a pressão para o rompi-
mento do padrão inercial de planejamento e gestão, via de regra fragmentado,
alguns deles já mencionados acima, parece possível sermos igualmente sintéticos,
elencando os seguintes:
Os recorrentes problemas fiscais com os quais têm se deparado os
governos, os quais, somados às crescentes demandas por eficiência,
transparência e accountability, fazem com que a coordenação/coopera-
ção seja percebida como uma forma aparentemente simples de se elimi-
nar a redundância e a inconsistência dos programas governamentais;
Ainda que a visão prevalecente destaque a tendência das organiza-
ções em geral e das burocracias públicas muito particularmente de pre-
servar ou de buscar a ampliação de suas próprias prerrogativas, de sua
autonomia e de seus orçamentos, alguns outros fatores parecem ope-
rar no sentido do fomento à cooperação e à coordenação, tais como:
a definição do papel do técnico/profissional e a ênfase dada aos bene-
ficiários/clientes, os quais sentiriam em primeiro lugar o impacto po-
sitivo de tal mudança no comportamento das organizações e de seus
profissionais (Peters, 1998, p. 305);
 98 · Carlos Aurélio P. Faria / Carlos Alberto V. Rocha / Cristinn A. C. Filgueiras
Cabe também ressaltarmos, por fim , o reconhecimento de que a
complexificação dos processos sociais tornou obsoletas e ultrapassa-
das determinadas concepções que informavam o planejamento go-
vernamental. Um bom exemplo talvez seja o consenso cada vez mais
perceptível acerca da compreensão da pobreza como um fenômeno
multidimensional, a demandar, para sua superação, uma gama va-
riada de ações, por parte do Estado e da própria sociedade.
Contudo, são diversificadas as dificuldades e barreiras à coordenação/coo-
peração entre as agências públicas. Jennings Jr. e Krane (1994) sugerem a possi-
bilidade de se categorizar tais barreiras da seguinte maneira: haveria empecilhos
organizacionais, legais/técnicos e políticos. As barreiras de ordem organizacional
estariam relacionadas às distintas missões, orientações profissionais, estruturas e
processos das agências públicas. As várias missões e orientações profissionais
incidem sobre a definição dos objetivos e das prioridades das organizações, po-
dendo levar a divergências acerca da maneira mais adequada de se atingir os fins
propostos, o que, obviamente, pode dificultar a ação coordenada entre diferentes
agências. Há também a possibilidade de que as organizações possam ignorar ou
desconfiar do modo de operação e das finalidades das outras agências. No que
diz respeito às estruturas e aos processos, obstáculos à cooperação podem ser
derivados da limitação das conexões inter-organizacionais, que é cristalizada por
distintas estruturas e processos e pela eventual necessidade de que a aprovação
de vários níveis da organização seja requerida e/ou pela existência de uma diver-
sidade de "pontos de veto". Ademais, a abrangência geográfica da provisão de
serviços pode variar, podendo também haver incompatibilidade nos procedi-
mentos e nos sistemas de incentivo.
No tocante às barreiras legais e técnicas à coordenação, elas podem se
originar da própria circunscrição, definida pela legislação pertinente, para a atu-
ação da agência, assim como de regulamentos internos emanados dos escalões
mais elevados das organizações e da capacidade tecnológica e da experiência
acumulada das agências. Destacam-se aqui as restrições legais à utilização dos
recursos financeiros e técnicos das distintas organizações e a possibilidade de
conflito entre as regulamentações dos vários níveis de governo.
Também como destacado por Jennings Jr. e Krane (1994) , as barreiras polí-
ticas à coordenação/cooperação podem estar lastreadas tanto no ambiente político
externo aos programas quanto na "política" interna da própria burocracia. No que
diz respeito às disputas intraburocráticas e à política da burocracia, o conhecido
termo "proteção do território" (turf protection) parece conseguir sintetizar com pre-
cisão um comportamento já amplamente estudado. A idéia expressa é que cada
organização tem a sua área de atuação definida, hegemonia essa que vai lutar para
preservar (ou ampliar) , procurando excluir competidores potenciais, mesmo (ou
P LANE)hMENTO URBANO NO B MSIL: TRhJETÓRlh, hVh NC:OS E f'ERSl'ECTI VAS · 99
principalmente) sendo eles outras organizações governamentais. Dito de outra for-
ma, para que esta "hegemonia" seja preservada sobre o território, sobre uma clien-
tela, sobre uma questão ou problema ou sobre uma dada forma de atuação, o
comportamento esperado é a competição, não a cooperação.
Diga-se aqui, de passagem, que a resiliência institucional, entendida como
o comportamento reativo às pressões por mudança (no caso por maior coopera-
ção/coordenação/intersetorialidade), ou, dito de outra maneira, como resistência
às inovações na gestão, é um fenômeno derivado de combinações específicas de
determinadas barreiras organizacionais, legais/técnicas e aquelas relativas à "po-
lítica interna" das organizações envolvidas.
As barreiras políticas externas, por sua vez, são também de várias ordens:
podem ser oriundas de grupos de pressão que desejam proteger os seus interes-
ses na produção da política pública; podem estar relacionadas a estruturas e
processos do legislativo que têm incidência sobre a fragmentação das agências e
das políticas ou programas, sendo também possível que o legislativo faça valer o
seu interesse em privilegiar programas de maior visibilidade ou do interesse de
alguns de seus atores mais relevantes. Ademais, é crucial o apoio das lideranças
do Executivo às diretrizes de coordenação.
Tendo sido inventariadas, a inda que de maneira tão sucinta, as dificulda-
des e barreiras à cooperação/coordenação inter-organizacional, cabe destacar
que, dada a expansão e complexificação das próprias agências governamentais,
parte significativa dos empecilhos arrolados acima aplica-se também às dificulda-
des de se produzir ação concertada no âmbito mais restrito de agências singula-
res. Dito de outra forma, tais fatores podem incidir também sobre a possibilidade
de coordenação intra-organizacional.
Por fim, devemos recordar que, dado o número e a diversidade dessas
barreiras e empecilhos, não deveriam nos surpreender a recorrência, a intensida-
de e a relativa antiguidade do clamor pela cooperação, coordenação ou interse-
torialidade. O que parece sim surpreendente é a dificuldade, perceptível em par-
te não desprezível da bibliografia brasileira recente, de superação da perspectiva
usual, acentuadamente normativa, em direção a um tratamento analítico do pro-
blema mais consistente e informado. Essa situação é, certamente, resultado tam-
bém do número ainda pequeno de investigações acadêmicas e de avaliações das
políticas e programas sociais implementados no país. Tal inflexão, no sentido da
valorização da pesquisa empírica, parece-nos necessária até para que as prescri-
ções tenham efeito além da retórica.
Referências
AMADEO, Eduardo. Euolución de las políticas sociales en America Latina durante los no-
venta. Proyecto Desafíos de Políticas Sociales en America Latina. BID/ Fundación Chile
XXI. Jul. 2003.
100 · Geraldo Magela Costa / Jupira Gomes d e Mendonça PLANEJAMENTO URBANO NO BRASIL: TRAJIITÓRl/I, AVANÇOS E PERSPECTIVAS . 101

JENNINGS Jr., Edward T.; KRANE, Dale. Coordination and welfare: lhe question for lhe
philosopher's stone. Pub/ic Administration Review, v. 54, n. 4, jul./ago. 1994.
O'TOOLE Jr.; l.AURENCE, J. Treating networks seriously: practical and research-based
agendas in public administralion. Public Administration Review, v. 57, n. 1, jan./fev. 1997.
PETERS, B. Guy. Managing horizontal governmenl: lhe politics of co-ordination. Pub/ic
Administration, v. 76, p. 295-311 , Verão, 1998.
PRESSMAN, J . L ; WILDAVSKY, A. /mplementation. Berkeley: University of California
Press, 1973.

Trajetória e perspectivas da
gestão das metrópoles
Rosa Moura
Então a metrópole brasileira transformou-se num Estado de
Exceção. (Oliveira, 2006, p. 52)
Pensar a metrópole remete imediatamente à grandeza. Seja da possibilidade
da acumulação do capital, do conhecimento, da tecnologia, seja da magnitude dos
problemas sociais e ambientais, crescentes em seu interior. Embora distintas e dis-
persas, as metrópoles, em qualquer geografia, representam um campo de forças,
de possibilidades, ao mesmo tempo, um suceder de conflitos.
Compreender a metrópole exige, assim, reconhecer que a metropolização
possui componentes complexos, que distinguem, no processo de urbanização,
o fato metropolitano da simples configuração de grandes cidades. E que cada
metrópole resulta de uma herança de relações que marcam seu cotidiano e
orientam seu porvir.
Para historiar o percurso da metropolização e acenar perspectivas para a
gestão de seus resultados materializados espacialmente, dois aspectos são funda-
mentais: a clareza conceituai do que é uma metrópole - e uma região metropoli-
tana - e o que motivou, em diferentes épocas, a inserção desses espaços na
agenda do Estado brasileiro. E aqui, importa contrapor o fenômeno metropolita-
no às regiões institucionalizadas.
Colocando o foco nas unidades efetivamente entendidas como metropoli-
tanas, é necessário considerar sua diversidade, para então rumar na direção de
uma breve leitura dos instrumentos disponíveis para o planejamento e gestão,
suas possibilidades e limitações.
Essa é a abordagem pretendida por este trabalho, que tomará por referen-
cial, entre outros, os estudos realizados no âmbito do Observatório das Metrópo-
les para o Ministério das Cidades, entre 2004 e 2005, e para a Câmara dos De-
putados, como subsídio ao Seminário Internacional Desafio da Gestão das
Regiões Metropolitanas em Países Federados em 2004.
Urbanização e metropolização
Fruto do processo de urbanização, que no Brasil foi marcadamente célere,
extenso e profundo, no que se refere a mudanças do ponto de vista demográfico,
•ros F• l'ERSl'ECTIVAS • 103
Pu.NEJAMENTO URBANO NO B RASIL: TRAJETÓ RIA, AVAN..,
social e ecológico (Faria, 1991), a metropolização configura o expressivo adensa-
.
menta populacional ' · pela .aça-o concentradora
em alguns "pontos" d o tern'tono . . da
dinâmica da economia, da produção técnica e do conhec1men~o, e da diversida-
de do trabalho, em todas as suas formas. Pode ser compreendida ~orno um mo-
menta de maior complexidade. · ão·, um fenomeno
do processo d e urbamzaç , . . que _se
refere muito mais · aos modos de v1'da e d e prod uçao- que à propna d1mensao
territorial das metrópoles (Ascher, 1995).
Esses pontos do território, centrados nas cidades principais, log~ se tomaram
grandes "manchas" em movimento, cada vez mais concentradoras, artic~ando m~­
nicípios de suas proximidades em aglomerações. Em 1970, as aglomeraçoes de Sao
Paulo e do Rio de Janeiro detinham, respectivamente, 8,73 e 7,43 do total da po-
pulação brasileira. Outras aglomerações polarizadas por algumas :idades qu~ .de-
sempenhavam a função de capitais de estados - Belém, Belo Honzo~te, Cuntiba,
Fortaleza, Porto Alegre, Recife e Salvador, naquela década institucionalizadas como
"regiões metropolitanas" - , concentravam 9,173. Passados 30 anos, essas mesmas
aglomerações agregavam 133 do total da população brasileira, em 2000, enquanto
a de São Paulo detinha 10,53 e a do Rio de Janeiro, 6,33.
Esse comportamento demonstrava que o fenômeno da metropolização se
ampliava, sabidamente não mais restrito apenas a essas uni~ade~ apontadas,
sem contudo romper 0 hiato em relação às metrópoles nac1ona1s. Apontava
também a su;remacia de São Paulo, em relação ao conjunto, e a r~lativa perda
de posição do Rio de Janeiro, em função da ascensão de outras unidades.
o processo de expansão física das aglomerações, em áreas contínuas_ de
ocupação que agregam municípios vizinhos num mesmo complexo de re.laçoes,
foi configurando densas regiões urbanizadas, não só no entorno dessas cidades.
Outros centros urbanos também configuraram aglomerações, distintas na natu~e­
za e no tamanho, entretanto, similares no que concerne à lógica da aglomeraçao,
à dinâmica de expansão e aos resultados socioespaciais de seu crescimento.
Esse processo combina, por um lado, os elevados padrões de crescimento
populacional em municípios periféricos que, mesmo com redu~o nas taxas de
crescimento na última década, demonstram seu papel de sustentaculos da expan-
são física das cidades principais; por outro, a crescente e densa concentração de
opções informais de moradia, nos pólos, associadas às populações de ~aixa ren-
da. Da mesma forma em que nas áreas centrais esses enclaves sobrevivem das
sobras do elevado dinamismo econômico, verificam-se, imiscuídos nas periferias,
processos de diversificação socioeconômica, desencadeados pela sinergia das
atividades do conjunto.
Enquanto as periferias contam uma história da presença ~o mercad? i~o?i­
liário e do valor da terra como indutores da ocupação, caractenzadas maJontana-
mente pela extrema pobreza e carências diversas, os enclaves socialmente pobres

104 ·Rosa Moura
dos centros revelam a busca por localizações que desonerem o custo da distância
a despeito do risco pela ilegalidade da posse ou pela vulnerabilidade ambiental'.
Nos dois casos, salientam a ausência de políticas compatíveis com a expressividade
e com a qualidade da urbanização metropolitana, apontando na direção da massi-
va presença de políticas de "exceçãd', como aponta Oliveira (2006).'
No fechar do século XX, conforme mencionado em Moura et ai. (2005), o
padrão de urbanização brasileiro confirma, e até exacerba, tendências ensaiadas
no início da década de 1990. Santos (1993, p. 83) referia-se à tendência de ace-
leração do fenômeno da urbanização e discutia a questão relativa à "desm~tropo­
lizaçãd', em pauta no início dessa década, mostrando que, longe de representar
uma reprodução do fenômeno da "desurbanização", encontrado em países do
Primeiro Mundo, aqui o que "se está verificando é a expansão da metropolização
e, paralelamente, a chegada de novas aglomerações", cuja principal característica
é o desvanecimento da fronteira entre os municípios.
Faria (1991, p. 118) previa "uma rede urbana densa e variada de aglome-
rações", focada em "duas dezenas de centros de grande porte". A realidade bra-
sile~ra foi além e c~nsolidou um conjunto de 49 aglomerações urbanas, sendo
mais de uma dezena polarizadas por metrópoles (IPEA, 2002; Observatório das
Metrópoles, 2005).
Uma necessária dareza conceituai
Para situar a metropolização no século que inicia, é imprescindível a clareza
quanto a alguns conceitos, a começar pelo de metrópole e aglomeração urbana.
Vale-se, para tanto, da pesquisa do Observatório das Metrópoles (2005), que faz
um percurso sobre literatura específica, destacando a compreensão contemporâ-
nea do fenômeno.
Santos (1965, p. 44) entendia metrópole como o "organismo urbano onde
existe uma complexidade de funções capazes de atender a todas as formas de
necessidade da população urbana nacional ou regional". Anos depois, enfatizava
sua importância na inserçãÓ nacional nas relações com o mundo.
As metrópoles contemporâneas são os maiores objetos culturais ja-
mais construídos pelo homem. Nas últimas décadas - não importa
onde se situem -, elas trabalham em compasso com o ritmo do mun-
do, na medida em que a realldade da globalização se Impõe sobre o
1 ~llveira (2006, p. 521, argume~ta que algumas tendências mundiais Madqulrem, na cidade periférica,
~ensões trágicas. O Informal é a não-mereadoria do trabalho eomo exceção do emprego; o muti-
rao é a não-mercadoria da moradia como exceção dela mesma e do desemprego; a bolsa-famfila é o
não salário como exceção da informalização; as polft!cas focadas são a exceção da universalização".
PLANEJAMENTO URBANO NO BRASIL: TRAJIITÓRIA, AVANÇOS E PERSPECTIVAS • 105
processo secular de internacionalização. Desse mc>do, essas metrópo-
les funcionam e evoluem segundo parâmetros globais. Mas elas têm
especificidades, que se devem à história do país onde se encontram e
à sua própria história local. (Santos, 1990, p. 9)
Agregando outros elementos, sempre orientados na diversificação, qualifi-
cação e abrangência física do poder desses espaços, as metrópoles concreti-
zam-se por uma extensão e uma densificação das grandes cidades (Ascher,
1995), como lugar privilegiado e objeto de operação do denominado processo
de globalização, ou seja, dos mercados globais (Souza, 1999), funcionando e
evoluindo segundo parâmetros globais, mas guardando especificidades que se
devem à história do país onde se encontram e à sua própria história local (Santos,
1990}, diferenciando-se pela variedade de bens e serviços que oferecem e pelo 1
mercado de trabalho diversificado (Veltz, 1996).
Pode-se incorporar à noção de metrópole características atribuídas às cida-
des globais, como os lugares centrais onde se efetivam ações de mercados e
outras operações globalmente integradas, ao concentrarem perícia e conheci-
mento, serviços avançados e telecomunicações necessárias à implementação e
ao gerenciamento das operações econômicas globais, bem como ao acolhi- 1
'1
mento de matrizes e escritórios de empresas, sobretudo das transnacionais
(Sassen, 1998), bancos e agências de serviços avançados de gerenciamento e de
consultoria legal, e de profissionais qualificados (Cohen, 1981), e por serem irra-
diadoras do progresso tecnológico, como meios de inovações (Sassen, 1998). il
Assim, a metrópole corresponderia à cidade principal de uma região, aos 1
nós de comando e coordenação de uma rede urbana que não só se destacam ~
pelo tamanho populacional e econômico, como também pelo desempenho de ·l
j
funções complexas e diversificadas, por uma multifuncionalidade, e que estabe-
lecem relações econômicas com várias outras aglomerações e com o mundo.
Essa compreensão salienta o conteúdo que peculiariza as metrópoles e as
distingue das grandes cidades. No entanto, a dimensão da morfologia urbana assu-
mida pela aglomeração metropolitana em pouco se difere, salvo pela extensão, da
configuração que se generaliza nos centros principais das redes de cidades: a aglo-
meração urbana. Essa morfologia pode ser entendida como uma mancha de ocu-
pação contínua, ou mesmo descontínua, diretamente polarizada por um centro,
que pode ou não ser uma metrópole. Em seu interior potencializa-se a geração de
valor, as maiores densidades de população e atividades, e realizam-se as maiores
intensidades de fluxos econômicos e populacionais, relativamente à região em que
se localizam. As aglomerações envolvem munidpios, ou parte deles, fortemente
Integrados à mesma dinâmica, cada qual cumprindo papéis espedficos.
 106 · Rosa Moura
Dessa abordagem, dois aspectos merecem destaque: a complexidade do
que se pode denominar metrópole e a dinâmica comum implícita no fato urbano
configurador de uma aglomeração.
As metrópoles na agenda brasileira
Complexidade e dinâmica comum fizeram parte do discurso de governan-
tes e legisladores que se voltaram para a institucionalização de regiões metropo-
litanas no Brasil (RMs), mesmo sem terem demonstrado compreender, de fato, o
significado de uma metrópole e os limites da extensão do aglomerado resultante
do seu fenômeno urbano. Tanto que "região metropolitana" passou a correspon-
der a uma porção definida institucionalmente, independentemente de ser ou não
polarizada por uma metrópole.
Conforme Davidovich (2004), as nove RMs2 institucionalizadas pelas leis
federais 14 e 20173 - representativas de uma primeira etapa no processo de ins-
titucionalização - foram concebidas no âmbito de um projeto de desenvolvimen-
to nacional. Estabelecidas tecnicamente, tiveram seus recortes definidos a partir
da idéia de pólos de desenvolvimento, em seminário realizado em Recife, em
1966, numa iniciativa do Escritório de Pesquisa Econômica Avançada, que pre-
cedeu o atual Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA).
(... ) esse importante evento integrou-se, decerto, no debate a respeito
das grandes aglomerações urbanas que se desenvolviam no âmbito
mundial e que constituiu um eixo do congresso promovido pelas Na-
ções Unidas, em Estocolmo, na Suécia, em 1961.
A criação dessas entidades constituiu uma estratégia do regime
autoritário, como suporte a uma geopolítica de integração do
território nacional e de desenvolvimento econômico, com res-
paldo de uma sociedade dominantemente urbana. Partia-se da
premissa de que o conjunto hierarquizado de cidades, funcio-
nalmente interdependentes, representava um recurso básico
para atender à realização de metas comuns e a princípios de
equilíbrio do sistema. (Davidovich, 2004, p. 198)
A legislação que as instituiu dispôs como objetivo a realização de serviços
comuns de interesse metropolitano, de modo a constituir unidades de planeja-
mento, organizando-as sob um arcabouço-padrão estruturado em dois canse-
2
Belém, Belo Horizonte, Curitiba, Fortaleza, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, Salvador e São Paulo.
PLANEJAMENTO URBANO NO B RASIL: TKAJETÓ RIA, AVANÇOS E PERSPECTIVAS . 107
lhos, o deliberativo e o consultivo. Embora definidas mediante critérios técnicos,
as RMs criadas foram alvo de críticas quanto à seleção das áreas, como se eviden-
ciou no caso de Belém e Curitiba, cuja dinâmica metropolitana na época podia
ser considerada de baixa intensidade.
A segunda etapa teve início com a Constituição Federal de 1988, que facul-
tou aos estados federados a competência de institucionalizar suas unidades regio-
nais (artigo 25, parágrafo 3°).- Findava, assim, um modelo considerado autoritá-
rio e centralista - que criou regiões sobre as quais os estados federados não
tinham autonomia para intervenção - , e se abriram possibilidades de inserção
das regiões metropolitanas em processos estaduais de planejamento regional.
Além de RMs, a nova Carta admitiu outras categorias de organização regional,
como as "aglomerações urbanas" e as "microrregiões". Mantendo e adequando
os objetivos da etapa anterior, as unidades criadas deveriam integrar a organiza-
ção, o planejamento e a execução de "funções públicas de interesse comum".
A absorção legal do termo região metropolitana e a materialização pelos
estados da faculdade constitucional de forma indiscriminada esvaziou de conteú-
do o conceito consagrado, na sua correspondência ao fato metropolitano.
Desde então, outras 20 RMs3 foram institucionalizadas por legislações esta-
duais, com finalidade, composição e limites determinados nas respectivas leis. Na
maioria dos casos, essas unidades consideraram áreas que se consolidaram como
espaços de crescimento e ocupação contínuos nas últimas décadas, polarizados por
outras capitais de estados ou centros regionais. Algumas das leis estaduais, além de
um recorte principal, tido como metropolitano, regulamentam áreas limítrofes como
passíveis de relativa interação com esse conjunto. É o caso de "área de expansão
metropolitana", nas legislações do Estado de Santa Catarina; "colar metropolita-
no", nas do Estado de Minas Gerais; e "região de desenvolvimento integrado" , na
de Goiás. Apenas o Estado do Rio Grande do Sul instituiu aglomerações urbanas.
Foram criadas ainda três regiões integradas de desenvolvimento (RJDE):
Distrito Federal e entorno, institucionalizada em 1998, incorporando municípios
dos estados de Goiás e de Minas Gerais, além do DF, Teresinaffimon e Petrolina/
Juazeiro, respectivamente nas divisas dos estados de Piauí/Maranhão e Pernam-
buco/Bahia. Sua institucionalização é de competência da União por envolver
municípios de mais de uma unidade federativa.4
No âmbito da implementação de políticas de cunho metropolitano, essas
fases tiveram correspondência a períodos nos quais a União, primeiramente, cen-
tralizou a regulação e o financiamento e, posteriormente, descentralizou recursos
3
Aracaju, Baixada Santista, Campinas, Carbonífera Catarinense, Florianópolis, Foz do Itajaí, Goiâ-
nia, Imperatriz, João Pessoa, Londrina, Macapá, Maceió, Maringá, Natal, Norte/Nordeste Catarinen-
se, São Luís, Tubarão, Vale do Aço, Vale do ltajaí e Vitória.
•As RIDES estão previstas nos artigos da Constituição Federal: 21, inciso IX; 43; e 48, inciso IV.
 108 · Rosa Moura
e competências à esfera municipal, porém mantendo a competência da ação regio-
nal nas mãos dos estados federados. Na primeira fase, a União dispunha recursos,
particularmente, para as áreas de saneamento, sistema viário e transportes urba-
nos, cabendo aos estados a responsabilidade formal pelas políticas, em detrimento
dos municípios. Promulgada a Constituição de 1988, o chamado "neolocalismo"
fez prevalecer retórica municipalista, porém, sem a conquista da eficácia pretendi-
da na proposição ou implementação de políticas.
Azevedo e Guia (2004) identificam uma terceira fase , que se inicia nos
anos 1990 e inaugura um processo de associações supramunicipais, assim como
formação de redes nacionais e agências de vocação urbana. Davidovich (2004)
agrega a essa idéia às perspectivas de articulações das metrópoles em redes inter-
nacionais, atendendo a interesses contemporâneos do grande capital, particular-
mente o financeiro.
Referindo-se a prenúncios da retomada do tema metropolitano no Brasil, Da-
vidovich (2004) considera que a "volta" das metrópoles não se restringiu à agenda
dos países desenvolvidos, mas passou a compor a agenda de política urbana do
Banco Mundial, que passa a focalizar a metrópole "como motor do crescimento eco-
nômico, não mais estigmatizada como uma expressão de patologia urbana" (p. 201).
Tal retomada deveria apoiar debates e medidas atinentes à dinâmica de produção do
espaço, que se particulariza no aumento do número de concentrações urbanas,
"acarretando desafios novos para a gestão" (Davidovich, 2004, p. 201 ).
Impropriedade conceituai e heterogeneidade entre RMs
Diferentes legislações criaram unidades regionais também bastante distin-
tas e, até certo ponto, incomparáveis, mas que reproduzem um padrão de ocu-
pação similar, que se particulariza por transcender limites político-administrati-
vos, descrevendo manchas contínuas assentadas sobre municípios autônomos.
A delimitação dessas unidades não expressa contornos conexos ao fato urbano
das espacialidades de aglomeração sobre as quais incidem e nem sequer con-
fere aderência à precisão conceituai que identificaria a unidade metropolitana,
a partir do padrão funcional, diante das demais categorias disponíveis na lei para
classificação das unidades regionais.
Ferindo o conceito, a adoção genérica da denominação "região metropoli-
tana" leva a supor que o legislador, sob pressão de lideranças municipais, tenha
acreditado que a pré-definição desse formato induziria um processo de metropo-
lização. Ou que a institucionalidade viabilizaria que um conjunto de municípios
viesse alçar o status metropolitano.
A pesquisa do Observatório das Metrópoles (2005) , operacionalizando
indicadores que expressam condições consideradas próprias de perfis metro-
P LANEJAM ENTO UHDANO NO 8 HASIL: TR/l)~TÓlllA, AVANÇOS E PERSPECTIVAS . 109
politanos, em consonância ao entendimento conceituai anteriormente apontado,
identificou 15 unidades em território nacional passíveis de serem assim conside-
radas.5 Entre essas, situa-se Manaus, caso singular em que o fenômeno restringe-
se aos domínios de um único município.
A identificação das unidades efetivamente metropolitanas se fez com ba5e no
pressuposto de que a natureza dessas aglomerações está associada a níveis eleva- lo
dos de concentração de população e atividades, particularmente as de maior com- ,i
plexidade, ao exercício da centralidade que transcende a região, medido por fluxos
que se dirigem à metrópole e à oferta de bens e serviços mais raros e avançados,
característicos da "nova economia". Portanto, os indicadores selecionados para
esta definição procuraram espelhar tais condições.6 Esse exercício, que classificou
as unidades em seis categorias considerou o desempenho do conjunto da unidade
como um todo e não apenas o da cidade principal, como se deu em outras impor-
tantes classificações disponíveis e comparáveis (IPEA, 2002).
Entre as unidades analisadas, a RM de São Paulo apresentou resultados
mais expressivos em todos os indicadores, colocando-se isoladamente na catego-
ria 1 da classificação. Dos indicadores considerados, destaca-se sua participação
entre os mais representativos da condição de metrópole: embora com 10,5% do
total da população do país estimada para 2004 (IBGE), seus municípios concen-
travam 39% do movimento das operações bancárias e financeiras (Ministério da
Fazenda, 2003), 29,6% dos empregos em atividades consideradas de ponta na
economia (Ministério do Trabalho e Emprego, 2002) e 178 (ou 35,6%) das 500
maiores empresas do país, segundo a revista Exame, 2004 (Gráfico 1). Chama a
atenção, no caso da análise fatorial, a enorme distância que separa as RMs de
São Paulo e do Rio de Janeiro, com diferença entre elas representando mais da
metade da amplitude da escala (Observatório das Metrópoles, 2005).
s Considerou um ~iverso de 37 unidades, selecionadas a partir dos espaços urbanos identificados
por Castello Branco (2003). Cada unidade passou a abarcar em seus limites os município5 das áreas
oficialmente instituídas enquanto RMs ou RIDEs.
6 A pesquisa restringiu-se a indicadores disponíveis para todo o território nacional, segundo os ,mes-
mos critérios de coleta. Diante da impossibilidade de obter todas as Informações para um unlco
período de referência, foi adotada a Informação mais recente (2000 a 2004). O tratamento das Infor-
mações para as classificações deu-se por análise fatorial e somatórias ponderadas.
 110 · Rosa Moura
P LANEJAMENTO URBANO NO B RASIL: TRAJETÓRIA, AVANÇOS E PERSl'ECllVAS · 111

Gráfico 1. - Participação dos indicadores por categoria de unidades Horizonte tem o terceiro maior volume populacional entre as RMs brasileiras, supe-
metropohtanas no total do Brasil
rando os 5,3 milhões de habitantes (as demais da categoria possuem entre 3 e 4
milhões); a RIDE do Distrito Federal e entorno, centrada em Brasília, realizava o ter-
--, ceiro maior movimento de operações bancárias e financeiras entre todas as unida-
População
Estimada (2004)
_I des, representando uma vez e meia a movimentação subseqüente, realizada pela RM
de Belo Horizonte; esta RM tinha o mais elevado número de empregos em atividades
de ponta (92,7 mil), seguida pela RM de Porto Alegre (81 mil); situação que se inver-
Empregos te quanto ao número de empresas entre as 500 maiores do Brasil, estando 31 em
Atividade Ponta •São Paulo (cat.1) Porto Alegre e 21 em Belo Horizonte.
(2002) •Rio de Janeiro (cal. 2)
Manaus e as RMs de Campinas, Vitória, Goiânia, Belém e Florianópolis
• Categoria 3 (7 un.)
Categoria 4 (6 un.)
foram incluídas na categoria 4, sendo que a RM de Campinas apresenta valores
BR demais município s compatíveis aos do conjunto anterior, diferenciando-se das unidades daquele
Mov. Bancário
Financeiro (2003) agrupamento e colocando-se em posição inferior nos índices, por não exercer a
função de capital político-administrativa. Juntas, respondiam por 6% da popula-
ção, 4,5% das operações bancárias e financeiras, 8,6% dos empregos em ativida-
des de ponta e 57 das empresas entre as 500 maiores do Brasil. A RM de Campi-
Empresas entre as nas, a mais populosa, com mais de 2 5 milhões de habitantes, realizava duas vezes
500 maiores (2004)
e meia mais que o total das operações bancárias e financeiras da unidade seguinte,
a RM de Vitória, e detinha quase o dobro do número de empregos em atividades
0% 20% 40%
de ponta que Manaus, na segunda posição do conjunto (respectivamente, 75,7
60% 80% 100%
mil e 38,8 mil) ; ambas ficam muito próximas no que se refere à localização das
empresas, Manaus com 18 e Campinas com 17 das maiores do Brasil. Exceto
Fonte: IBGE, BC, Reuista Exame, Observatório das Metrópoles, 2005 . Manaus, que é uma metrópole que não configura aglomeração com outros mu-
nicípios, e Belém, institucionalizada enquanto RM já nos anos 1970; as demais
unidades desta categoria são regiões metropolitanas criadas mais recentemente,
por legislações estaduais.
A RM do Rio.de Janeiro também se colocou isoladamente na categoria 2 , Essas quatro categorias encerram o conjunto de 15 unidades que se distin-
co~ a segunda maior pontuação em todos os indicadores. Em seus municípios, guem por configurar perfil metropolitano. Outras duas categorias enquadram as
e~hm~~a-se ~ pres~nça ~e 6,2% da população do Brasil, 9,5% das operações demais RMs institucionalizadas, assim como capitais de estados e suas aglomera-
bancarias e financeiras e igual proporção para empregos em atividades de pon- ções no entorno.
ta, e ~O- das 500 m~iores empresas do país. Enfatiza-se o elevado desnível entre
a posiçao ~esta unidade e a de São Paulo, bem como em relação às unidades
da categoria subseqüente. Limites formais e diferenças internas nas unidades
. Set~ RMs. in~uíram-se na categoria 3, por apresentarem, com grande freqüên-
cia, os ~a10~es md1cadores do conjunto restante. São regiões metropolitanas criadas Afrontando o espaço aglomerado, a delimitação oficial das RMs em muito
pela leg1slaçao federal nos anos 1970, além da RI.DE d o Dº1str·t Fi d 1 difere da espacialidade resultante do fato urbano da aglomeração, sendo este quase
1 o e era e entorno.
Subagru~am-se nesta categoria as RMs de Belo Horizonte e Porto Alegre, e a RIDE sempre menor que o limite legal constituído. Buscando identificar os municípios mais
de Brasíha, com ~elativo distanciamento das RMs de Curitiba, Salvador, Recife e afetos à dinâmica da aglomeração, a mesma pesquisa do Observatório das Metrópo-
Fo~eza. N~ con1un!º· a categoria respondia por 14,3% da população estimada, les (2005) analisou indicadores de crescimento da população, densidade demográfica
21 ro ~ª. movimentaçao das operações bancárias e financeiras, 19,7% dos empregos distrital, fluxos de deslocamentos pendulares, características ocupacionais da popula-
em atividades de ponta e 102 das 500 maiores empresas do país. A RM de Belo ção (IBGE, 2000), assim como geração do PIB (2003), por espelharem a dinâmica da
 112 · Rosa Moura f't.ANE)AMENTO URllANO NO B RASIL: TRAJETÓRIA, AVANÇOS E PERSPECTIVAS . 113

urbanização/metropolização. Além desses, como funções imprescindíveis à articulação Gráfico 2 - Distribuição dos municípios, população, PIB e pobres
da unidade com os circuitos nacionais e internacionais de produção e circulação, Segundo níveis de integração à dinâmica Metropolitana
considerou a presença de portos e aeroportos, muitas vezes situados em municípios
do entorno dos pólos, como que numa extensão física desses.
Nº Pobres (2000)
Mesmo quando todo o conjunto de municípios incorporados à unidade
regional está articulado à dinâmica da aglomeração, há diferenças entre eles que
podem ser captadas por esses indicadores, que dão pistas quanto ao papel que
PIB (2003)
cada um assume. Considerando o conjunto de municípios que compõem as RMs
•Pólos
institucionalizadas, RIDEs e aglomerações urbanas no entorno de capitais de es- •Muito Afia
tados, incluídas nas seis categorias de classes, a pesquisa aponta, além do pólo, População Estimada • Alia
cinco níveis de integração à dinâmica das respectivas aglomerações. (2004) r- Média
<J Baixü
Entre os municípios, incluindo os pólos das unidades, apenas 39,2% podem
o Muito Baixa
ser considerado com elevada integração à dinâmica das respectivas aglomerações Movimento Pendular
(níveis alto e muito alto). Outros 20,8% apresentam nível médio de integração. Com (2000)

níveis baixo e muito baixo estão os demais 40% dos municípios.

Quanto mais elevado o nível de integração, maior é a densidade demográ- % Municípios
fica distrital e a taxa.de crescimento populacional entre 1991-2000, e mais volta-
do a atividades urbanas é o perfil das categorias ocupacionais.
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Os pólos concentravam 57% tanto da população estimada para 2004,
quanto do PIB do conjunto; ao mesmo tempo, abrigavam 48% dos pobres, num
total de 7, 7 milhões de pessoas com rendimento domiciliar mensal per capita infe- Fonte: !BGE, Observatório das Metrópoles
rior a l/2 salário-mínimo em 2000 (Gráfico 2). Os municípios com níveis de integra-
ção alto e muito alto, num total de 148, respondiam por pouco mais de 34% do
PIB e da população, e por 39% dos pobres (ou 6,3 milhões de pessoas) - propor-
ção relativamente superior aos demais indicadores, que a verificada nos pólos. Em proporções inferiores, mas comportamento similar, os municípios com ní-
vel médio de integração possuíam 5,3% da população do conjunto, geravam 63 do
PIB e abrigavam 7% dos pobres. A participação dos demais municípios (188), com
níveis baixo e muito baixo de integração, no total da população e do PIB, é bem
pouco expressiva, porém complementar à dinâmica do aglomerado. Não deve ser
menosprezada a presença de mais de 1 milhão de pobres distribuídos entre eles.
A informação mais reveladora de uma dinâmica mais intensa entre os mu-
nicípios é o movimento pendular. Em 2000, no conjunto analisado, 4,9 milhões
de pessoas deixavam o município de residência para estudo ou trabalho em outro
município. Delas, 80% partiam de municípios com níveis de integração considera-
dos alto e muito alto. Arrisca-se dizer que esse movimento sugere trocas entre os
municípios desses níveis e, principalmente, desses com os pólos, como confirmam
matrizes origem-destino elaboradas para algumas unidades da federação. Partia dos
pólos um número também expressivo de pessoas, 559 milhões, perfazendo 11,4%
do dotai do movimento no conjunto, indicando que os entornas vêm demonstrando
importância na realização de atividades, e que se processa um sistema denso de
 114 · Rosa Moura
trocas no núcleo principal das aglomerações. Os pouco mais de 8% restantes do
movimento deixavam municípios de níveis médio, baixo e muito baixo de integra-
ção, sinalizando participação incipiente na dinâmica da aglomeração.
Diante dessa heterogeneidade e diversidade de comportamentos entre mu-
nicípios inseridos numa mesma unidade, com níveis tão distintos de integração à
dinámica da aglomeração, ainda é difícil avaliar se aqueles identificados como
com níveis baixo e muito baixo de integração resultam em presença positiva ou
negativa para o município ou para o conjunto. Pode-se antecipar que, dada a
inexistência de projetos efetivos de gestão das unidades, essa presença é indiferen-
te. No momento em que houver preocupação quanto à organização de práticas
para consolidar um processo conjunto de gestão, esse amplo espectro de municí-
pios vai merecer um cuidado especial, já que cada recorte tem possibilidades, ca-
pacidades e necessidades distintas.
Por ora, mesmo que as RMs ou RIDEs ainda não tenham efetivado proces-
sos articulados de gestão que respondam aos objetivos das disposições constitucio-
nais, o simples fato de sua institucionalização ter provocado o debate, dando maior
visibilidade aos complexos espaços aglomerados, já indica alguma possibilidade
de mudança, ao menos no plano do reconhecimento da problemática.
Gestão: insucessos e perspectivas
Heterogêneas, poderosas, desiguais, o fato comum é que a todas as aglo-
merações consideradas, independentemente de serem metropolitanas, se postula
o desafio do planejamento e gestão. Desafio inadiável para que se viabilize o lado
positivo de um inerente potencial contido, que pode se arremeter na direção de
externalidades negativas.
Reflexo do modo de produção e sob efeitos de suas lógicas, os aglomerados
metropolitanos representam para a economia, em concordância com Brandão
(2006), mais que um peculiar arranjo regional da estrutura de produção, com enor-
me diversidade de elos de cadeias produtivas, de distribuição e consumo. São, de
fato, "o campo da diversificação produtiva e da diferenciação social" (p. 2) , repre-
sentando "força social produtiva e capacidade multiplicadora e aceleradora de
dinamismos econômicos" (p. 3). Capaz de acelerar fluxos e agilizar o ritmo da
acumulação de capital, a dinâmica metropolitana é "marcada pelo constante
alargamento, sofisticação e aprofundamento da divisão social do trabalho em
determinada porção territorial" (p. 3).
Esses espaços privilegiados da reprodução social, ao mesmo tempo, são espa-
ços conflituosos, que atraem grandes massas populacionais, mas carecem da capaci-
dade ele geração de postos de trabalho suficientes para sua absorção nos circuitos
modernos da economia. Muito do que se vive da "crise" metropolitana resulta dos
P LANEJAMENTO URBANO NO B RASIL: l"RAJETÓIUA, AVANÇOS E l'~RSPEClWAS · 115
efeitos desse conflito, nem sempre passíveis de serem solucionados por alternativas
de gestão que desconsiderem as origens estruturais dos problemas.
Evidentemente, boas práticas de governança podem minimizar a perversi-
dade de seus efeitos. Tais práticas esbarram na problemática da escala espacial
da realização dos processos recentes, que não se inserem na compreensão de
ordens consagradas. Desde a interligação dos espaços por um universo de rela-
ções em redes, até o desempenho simultâneo de funções locais, regionais, na-
cionais e globais, o exercício da gestão deve, antes de tudo, considerar uma
dimensão transescalar nas abordagens analíticas e na construção de estratégias
políticas (Swyngedouw, 1997; Ribeiro; Dias, 2001; Vainer, 2002; Brandão,
2003). Coerente a esse entendimento, Brandão (2006) recomenda:
É preciso analisar as determinações dos problemas metropolitanos,
diagnosticar sua escala específica e explicitar os conflitos de interesse
postos neste contexto e construir coletivamente a contratualização das
políticas públicas. Esses contratos devem articular horizontalmente os
agentes políticos de determinada escala. Tratar de forma criativa esca-
las, níveis e esferas, lançando mão de variados instrumentos, politizando
as relações, construindo cidadania e buscando combater as coalizões
conservadoras, através de uma contra-hegemonia pelo desenvolvimen-
to. Vencer as competências superpostas, rediscutir atribuições, evitar a
dispersão da autoridade, estar equipado para reagir, isto é, ter capaci-
dade de resposta e impugnação às forças polític~s que querem a pere-
nização do sub-desenvolvimento. (p. 5-6)
Seguramente, aí está sintetizada a essência das limitações e possibilida-
des de sucesso da gestão metropolitana, reforçando a crença de que existem
meios de superá-las. No próprio interior dessas espacialidades, em seu imenso
potencial, encontram-se recursos para viabilizar o êxito das políticas públicas.
Dependeriam, por suposto, da revalorização do papel do Estado na definição
das estratégias de intervenção e nas negociações com os demais agentes pro-
dutores do espaço metropolitano.
Das dificuldades centrais, a intervenção em uma "porção territorial dentro
da qual se distinguem várias jurisdições político-territoriais, contíguas e superpos-
tas entre si, Estados e municípios" (Grau, 1978, p . 127) parece ser a mais reco-
nhecida. Essa observação de Grau remonta à primeira fase de institucionalização de
RMs, tendo apenas se agudizado com a intensificação das relações emanadas dos
espaços aglomerados. No início dos anos 1980, numa leitura crítica às leis 14n3 e
20n4, Grau (1983) apontava aspectos que necessitavam reparos, tecia severas criti-
cas à inadequação e inviabilidade operacional das soluções adotadas pelas leis e
encaminhava à reforma constitucional a compatibilização do estabelecimento das
 116 · Rosa Moura
r:_giões metropolitanas ao princípio da autonomia municipal, assim como a presta-
çao dos serviços de interesse comum apenas em regimes de associação intermunici-
p~ e a indispensável instituição de um poder normativo metropolitano, definidor de
disposições referidas ao desenvolvimento e à prestação de serviços comuns.
A crítica permanece recorrente, embora o momento para incorporação das
sugestões já esteja u ltrapassado. Tanto para as RMs instituídas nos anos 1970
quanto para as pós-1988, permanecem entraves para a consolidação de modelo~
operacionais capazes de responder às necessidades da gestão compartilhada.
Dentre eles, o fato de que as unidades regionais são reconhecidamente espaços
de expressão econômica e social, porém não de direito, pois não circunscrevem
territórios aptos a normatizar, decidir, ou exercer o poder - apenas uma estrutura
meramente administrativa. Situam-se num hiato entre a autonomia do município
- reforçada na Constituição de 1988 - e a competência da União quanto à gestão
para o desenvolvimento.
Pactos social e territorial, obrigatórios e urgentes, esbarram na fragilidade
do complexo ambiente jurídico-institucional das regiões, sob pressão de hegemo-
nias, de disputas pol~tico-partidárias e da forte presença dos interesses corporativos
n~es arranjos espaciais, que prejudicam a tomada de decisões de âmbito regional.
A dispersão de agências e estruturas setoriais responsáveis pelo planejamento e exe-
cução das funções públicas de interesse comum, a fragmentação governamental e a
superposição de leis e decretos também têm dificultado, senão inviabilizado, eficácia
no planejamento e gestão. Ademais, a descentralização em curso, especialmente no
que_ se refere às políticas sociais, desconsidera o âmbito regional, reforçando visão
estritamente local. Soluções adotadas isoladamente por municípios são muitas
vezes impróprias às exigências extra-municipais.
A ênfase localista, como se a escala local tivesse poderes ilimitados (Vainer,
2002; Brandão, 2003) , negligenciando as questões estruturais do país e região e
subestimando os limites colocados à regulação local, não só estimula essas práticas
co'.110 transfere alternativas locais e discursos ao âmbito dos espaços urbano-regio-
nais, numa reprodução indevida à densidade de relações destes. Verificam-se a
incorporação da retórica e a definição de medidas comuns ao planejamento estra-
~égic? de cidad,;s. simplesmente reproduzidos para o ambiente das aglomerações,
msendas nos planos metropolitanos", sem qualquer menção, até mesmo, a
compatibilizá-lo com os Planos Diretores Municipais.
Outra ênfase recai nos movimentos "recentralizadores", organizados na
tentativa de contemplar as limitações do poder municipal em responder a ques-
tões que ultrapassam os limites político-administrativos dos municípios (Rolnik;
Somekh, 2000). No entanto, iniciativas dessa ordem são enfraquecidas senão
orientadas por estratégias regionais de desenvolvimento, que articulem a ação
dos organismos institucionais e os recursos necessários à implementação das suas
P t.ANEJAME1'ff0 URO/\NO NO B RASIL: TRAJETÓRIA, AVANÇOS E PERSPECTIV/\S · 117
decisões. Estratégias que se inviabilizam na ausência de uma política nacional
metropolitana, apoiada em fontes permanentes de recursos. Mais que isso, sobre-
vivem aos trances, face à adiada necessidade de uma repactuação da Federação
em torno da questão metropolitana.
Ribeiro (2004, p . 12) argumenta que os governos vêm se
eximindo do papel de ator público capaz de incentivar ações coopera-
tivas. Tal papel teria importante impacto na construção de uma estraté-
gia de desenvolvimento metropolitano, uma vez que poderia induzir
ao estabelecimento de mecanismos de concertamento e negociação
entre os atores econômicos, sociais e públicos. Para tanto, seria impe-
rioso superar a concepção localista de políticas públicas inerentes aos
modelos de planejamento hoje em moda na sociedade brasileira, tais
como o plano estratégico. Ao mesmo tempo, o quadro de fragmenta-
ção institucional também resulta da ineficiência de políticas federais
de incentivos seletivos à cooperação metropolitana.
Cabe, assim , enfrentar a situação paradoxal da sociedade brasileira: a rele-
vância social e econômica das metrópoles frente ao frágil interesse político, seja à
luz das insuficientes e inadequadas políticas públicas, da transformação da cida-
de no /ocus da acumulação patrimonial, e na ausência de mecanismos de coope-
ração entre esferas de governos, seja na identidade ainda em construção, na
percepção clara da dimensão metropolitana, ou na embrionária consciência me-
tropolitana, que se configuram na inexistência de pressão popular para a criação
e implementação de programas e políticas pertinentes, relegando o tema a uma
posição secundária na ordem de prioridades do governo.
Reconhecer, assumir e gerir democraticamente a metrópole, como um es-
paço complexo e singular. Esse é o desafio, aparentemente intangível, dado o
quadro de segregação, violência, segmentação, caos e agressão ambiental, usual-
mente realçado como representativo dos espaços metropolitanos, sobrepondo-se
à potencialidade criadora, inovativa e política subjacente aos mesmos.
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PARTE 2 - Avanços e Limites
 Reforma urbana e reforma jurídica no
Brasil: duas questões para reflexão
Edésio Fernandes

Introdução

Este texto discute a necessidade de uma avaliação crítica mais articulada,

no contexto dos estudos urbanos, acerca da ordem jurídica que dá suporte ao
planejamento urbano no Brasil. Em seguida a uma breve reflexão sobre os des-
compassas existentes entre diversos institutos e instituições jurídicas, por um lado,
e as políticas públicas e processos socioeconómicos por ele regulados, por outro,
duas questões principais serão discutidas, vale dizer, a natureza do instituto jurí-
dico "plano urbanístico" e os problemas da instituição jurídica "Municípios".
Como conclusão, será argumentado que a revisão de tais institutos e instituições
é crucial para que a reforma do Direito, que por sua vez é condição essencial para
a reforma urbana, possa avançar no país.
•
Em que pese o progresso da compreensão interdisciplinar sobre a questão
urbana no Brasil, uma importante dimensão que ainda precisa ser desenvolvida
diz respeito à necessidade de problematização da lei: é fundamental que se en-
tenda que a discussão sobre o Direito é tanto um problema do conhecimento
acadêmico, quanto um problema da ação sociopolítica, e como tal, condição
necessária para o aprimoramento das políticas públicas urbanas e para o avanço
da mobilização social. Em especial, o conhecimento acadêmico, crítico e apro-
fundado, acerca da ordem jurídico-urbanística é essencial para dar subsídios às
propostas de reforma legislativa.
Nesse sentido, da perspectiva acadêmica, esforços mais consistentes têm
de ser feitos com vistas a aproximar os estudos urbanos dos estudos jurídicos.
Tradicionalmente, os estudos jurídicos não têm tratado das questões da cidade
de maneira adequada, o que se reflete no próprio currículo obsoleto das Facul-
dades de Direito. De qualquer forma, já há uma tradição incipiente de estudos
jurídicos sobre a cidade, que bebe cada vez mais na fonte dos estudos urbanos.1
Contudo, o outro lado dessa rua de mão dupla não está sendo devidamente
ocupado, no sentido de que a tradição de estudos urbanos no Brasil, embora

1
Uma tradição de estudos jurídicos tem surgido principalmente a partir das contribuições de um
grupo de juristas e não-juristas comprometidos com o ideário da reforma urbana, membros do IBDU
- Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico e que têm se encontrado nos Congressos Brasileiros de
Direito Urbanístico promovidos desde 2000; eu mesmo tenho organizado publicações com diversas
dessas contribuições; veja Alfonsin e Fernandes (2004); Fernandes (l 998a; l 998b; 2001 ); Fernandes
e Alfonsin (2003a; 2003b; 2006); e Fernandes e Rugani (2002) .
 124 · Edésio Fernandes
muito mais consolidada e mais rica, ainda não está dialogando de maneira siste-
mática com essa tradição incipiente de estudos jurídicos sobre a cidade. 2
Um deslocamento conceituai é fundamental para que essa aproximação en-
tre estudos urbanos e jurídicos se dê: é preciso ir além da visão instrumental que
tradicionalmente se tem do Direito, isto é, da visão dominante da lei meramente
como "instrumento técnicd' e fonte de resolução de conflitos e problemas, quando
na verdade a ordem jurídica tem sido um dos principais fatores que têm determi-
nado muitos dos problemas urbanos, sociais e ambientais que as políticas públicas
tentam enfrentar - começando com o fenômeno da ilegalidade urbana. Compre-
ender a própria produção da lei como um processo sociopolítico central é essencial,
o que significa sobretudo ver a lei como uma arena de conflitos e negociações onde
pode se dar a construção de uma nova ordem jurídico-urbanística caracterizada
especialmente pela redefinição dos direitos de propriedade imobiliária urbana. De
fato, da perspectiva do Direito essa é sem dúvida a principal discussão: como con-
ceber uma ordem jurídico-urbanística que dê um novo conteúdo e uma nova
natureza aos direitos de propriedade imobiliária nas cidades.3
Nesse sentid~>, é imperativo compreender que qualquer reforma urbana no
Brasil só se fará pela via do Direito. Para tanto, é necessário ir além da posição
tradicional que opõe "direitos" a "valores" - éticos, religiosos, sociopolíticos e/ou
econômicos - , para construir um verdadeiro discurso de direitos. Condições básicas
para isso já existem na ordem jurídica em vigor, resta criar uma doutrina e uma juris-
prudência consistentes que dêem suporte à construção desse discurso de direitos.
Contudo, em que pesem os muitos avanços já verificados na ordem jurídico-
urbanística, sobretudo com a aprovação do Estatuto da Cidade em 2001 , os desafios
a serem superados ainda são de várias ordens nesse esforço de aproximação entre
estudos urbanos e estudos jurídicos, bem como entre leis urbanísticas e políticas pú-
blicas urbanas, sendo que dois deles merecem especial atenção.
O primeiro desafio é a necessidade de se promover uma maior aproximação
entre os institutos jurídicos e os objetivos dedarados das políticas públicas e das ações
sociais que visam a materializá-los; o segundo é aproximar as instituições jurídicas
dos processos econômicos e político-sociais existentes que elas visam regular.
Nesse contexto, conforme será discutido a seguir, a idéia do "plano urbanís-
tico" como sendo o instituto jurídico que viabilizaria políticas públicas de inclusão
socioespacial, merece uma discussão profunda. Há também um descompasso
enorme entre diversos outros institutos jurídicos e os objetivos das políticas públicas
2
Para uma discussão desse ponto, veja Fernandes (2006a); dentre os estudos urbanos que têm sis-
tematicamente dialogado com as questões jurídicas, merecem destaque as publicações de Marlcato
(1996; 2001) e Rolnik (1997) ; veja também Fernandes e Valença (2005) .
3 Para uma discussão acerca dos avanços e limites da nova ordem jurídico-urbanística veja Fernandes
(2006b). . '
P U.NEJAMENTO URllANO NO B RASIL: TRAJETÓRIA, AVANÇOS E PERSPECTTVAS • 125
que os utilizam: dentre muitos outros exemplos possíveis, a idéia do "tombamen-
to" enquanto instituto jurídico por excelência para a promoção da proteção do
patrimônio cultural também requer uma reflexão crítica; "área de preservação
permanente" e o objetivo de preservação ambiental; "terreno de marinha" e os
objetivos de gerenciamento costeiro e/ou segurança nacional; "patrimônio públi-
co" e os objetivos das políticas urbanas de reconhecimento de direitos sociais de
moradia em terras públicas etc.
Da mesma forma , levando em conta a importância de se pensar o Direito
não de maneira isolada, mas sempre no contexto das possibilidades concretas de
gestão urbana, também é verdade que com freqüência as instituições jurídicas não
correspondem à natureza efetiva dos processos econômicos e político-sociais que
pretendem regular. Dentre vários exemplos, merece destaque o da instituição jurídica
dos "Municípios", e o conseqüente conceito da autonomia municipal, quando a rea-
lidade da urbanização no Brasil é essencialmente metropolitana. Se já há aí um
problema de escala, uma distância enorme no tratamento jurídico da realidade urba-
na, se essa discussão for estendida para a questão ambiental, então, a escala se toma
outra - no mínimo a da microbacia - , agravando ainda mais o descompasso entre
essa categoria jurídica e as realidades que elas pretendem tratar.
Tais descompassos geram distorções de todo tipo, limitando o alcõ.r.ce ou
mesmo inviabilizando as políticas públicas, e acabam por serem determinantes
do padrão histórico da urbanização brasileira - segregador, excludente, degrada-
dor do meio ambiente e sobretudo cada vez mais ilegal.
Se não há como se fazer reforma urbana sem ser através do Direito, é cru-
cial entender que não há como fazer reforma urbana sem reforma do Direito,
sendo que os dois.processos tem de caminhar juntos - o que pressupõe adotar
uma visão crítica do _Direito que compreenda a lei como um problema do conhe-
cimento e da ação sociopolítica.
Como avança~?
São várias as portas de entrada para essa discussão sobre a reforma do Direito,
mas há duas questões específicas, ainda que inter-relacionadas, que revelam com um
vigor especial os principais dilemas, tensões e conflitos que estão em jogo.
A primeira é a da natureza do instituto jurídico do "plano urbanístico" - ou
"plano diretor" - face à natureza dos direitos de propriedade imobiliária na cidade,
tais como reconhecidos pela ordem jurídica em vigor; a segunda diz respeito à dinâ-
mica do pacto federativo em vigor no Brasil em face das realidades e necessidades da
organização territorial do país. Essas são duas questões centrais que refletem proble-
mas jurídicos-históricos existentes desde o começo do processo de urbanização na
década de 1930, e que ainda não foram devidamente solucionados - levando por
conseguinte a uma série de distorções crônicas nas políticas urbanas.
 126 · Edésio Fernandes
De fato, um aspecto fundamental a ser considerado para o avanço das políticas
urbanas no Brasil diz respeito à necessidade de uma maior compreensão da tensa
relação entre, por um lado, a natureza jurídica dos direitos de propriedade imobiliária
e, por outro, a definição dos limites da intervenção do poder públíco no domínio da
propriedade - e do mercado imobiliário - através das atividades e políticas de plane-
jamento e da legislação urbanística. Há várias décadas tem se verificado um embate
entre dois paradigmas jurídicos distintos: o paradigma ainda hegemônico do legalis-
mo liberal, baseado no ideário do Código Civil e na concepção individualista, mer-
cantilista e patrimonialista da propriedade, e uma tentativa de ruptura dessa visão
civilista tradicional através da afirmação do princípio constitucional, da ordem do
direito público, da função socioambiental da propriedade e da cidade.4
Da mesma forma, existe um outro embate tradicional no Brasil quanto à
competência jurídica para intervenção no domínio da propriedade privada, qual-
quer que seja o escopo dessa intervenção: quem é que pode agir nesse campo,
formulando políticas e programas e aprovando leis? O reconhecimento do lugar
central do Município na formulação das políticas urbanas é uma realidade recen-
te na história da política urbana no Brasil, mas, se hoje já há um certo consenso
quanto a isso, ainda há uma série de questionamentos a serem enfrentados.
O Plano Urbanístico e a questão da propriedade privada
De modo geral, pode-se dizer que até a década de 1980, na prevalência do
paradigma civilista do legalismo liberal e da noção da propriedade individualista, o
lugar do planejamento urbano no contexto das políticas públicas era muito restrito.
Em que pese a existência de planos urbanísticos importantes em algumas cidades
como São Paulo, Belo Horizonte e Rio de Janeiro desde o século XIX, somente a
partir da década de 1950 e sobretudo da década de 1960 as principais cidades bra-
sileiras começaram a adotar uma tradição mais sistemática de planejamento urbano:
para além das tradicionais leis de perímetros e de códigos de obras e posturas, surgi-
ram as primeiras experiências de leis municipais de zoneamento, uso, ocupação e
parcelamento do solo. Contudo, no contexto nacional a noção de planejamento ur-
bano ainda hoje é marginal: antes da recente mobilização no sentido da aprovação
de planos diretores municipais por determinação do Estatuto da Cidade, pouquíssi-
mos Municípios brasileiros tinham leis urbanísticas próprias.
É importante destacar que, além da forte resistência decorrente do para-
digma civilista hegemônico, parte da dificuldade inicial na implementação do
planejamento urbano municipal residia na interpretação então dominante no
sentido de que, como os planos e as leis urbanísticas incidem sobre o domínio
4
Para uma análise desse embate de paradigmas jurídicos, veja Ferna ndes (2002a).
P LANEJAMENTO URBANO NO B RASIL: TllAJ~-rÓRl/I, /IVl\NÇOS H l'ERSl'ECTIV/IS . 127
da propriedade privada, a competência jurídica para ação seria tão-somente da
União, no exercício da sua competêncla para legislar sobre Direito Civil. Muitos
foram os questionamentos doutrinários e judlclals das primeiras leis municipais
de zoneamento, uso, ocupação e parcelamento do solo.
Nesse contexto jurídico ainda hostil, essa tradição incipiente de planejamen-
to urbano que vai se desenvolver em algumas poucas cidades, e que tem sido
descrita na literatura como funcionalista, envolvia um tipo de planejamento regula-
tório, excessivamente compreensivo, e sobretudo se dava dentro da alçada do po-
der discricionário do poder público. Essa primeira geração de planos urbanísticos
também foi acusada de tecnocrática, no sentido de que tendia a afirmar padrões
técnicos ideais de organização territorial sem levar em conta a dinâmica das forcas
em jogo; com muita freqüência, esses padrões também implícita ou explicitamente
eram "anti-mercado", ou então meramente reativos às dinâmicas dos mercados
imobiliários, sem que fossem embasados em uma devida compreensão de como se
dá sua apropriação pelos mercados formais e informais, e nem de como as leis
urbanísticas impactam na fc;irrnação de preços de terrenos e construções.
De fato, um aspecto crucial e irônico nesta discussão diz respeito ao fato de
que, a despeito da resistência jurídica conservadora de base civilista, ou por isso
mesmo, essa primeira geração de planos territoriais urbanos no Brasil se recusou
a enfrentar de frente a questão do direito de propriedade imobiliária: tentava-se
fazer planejamento urbano sem pretender interferir significativamente na estrutu-
ra fundiária. A base jurídica para tanto era a noção, do Direito Administrativo, de
que "função social da propriedade" {princípio repetido em to,das as Constituições
Federais desde 1934) se reduz às "limitações" e/ou "restrições" administrativas
do poder público ao uso da propriedade - e como tal externas ao direito, cujo
conteúdo de aproveitamento econômico seria determinado pelos interesses do
particular - e no exercício do poder de polícia próprio da administração pública.
Assim, o planejamento urbano nessa tradição brasileira promoveu uma ampla e
generosa outorga gratuita de usos, taxas de ocupação e direitos de construir aos
proprietários de imóveis sem previsão de qualquer forma de recuperação para as
comunidades ou para o poder público dos valores fundiários gerados, determi-
nando assim todo um processo de alta valorização imobiliária e especulação.
O plano urbanístico acabou por determinar o lugar dos pobres na cidade,
que é cada vez mais o lugar não regulado, o lugar em que o mercado não pode
agir, correspondendo cada vez mais às áreas de preservação ambiental, às áreas
públicas e às áreas totalmente inadequadas à presença humana. Não havendo
qualquer tentativa de enfrentamento do cerne da questão da propriedade imobi-
liária e da estrutura fundiária, o plano urbanístico acabava sendo apropriado
pelas forças do mercado e servindo como mais um processo poderoso de gera-
ção de novas formas de acumulação de capital nas cidades.

128 · Edésio Fernandes
Tratava-se assim de uma tradição de planejamento elitista, com pouquíssi-
ma consideração das realidades socioeconômicas de acesso ao solo urbano, for-
mação de preços de imóveis e produção da moradia na cidade; burocrática, no
sentido de que aiava um cipoal de exigências, procedimentos e licenças de todo
tipo, sem levar em conta a própria capacidade de ação dos Municípios e as con-
dições efetivas de cumprimento, monitoramento, fiscalização e repressão das leis;
e sobretudo autoritária, já que envolvia pouca participação dos diversos setores
envolvidos e afetados na elaboração dos planos, e sem previsão de formas de
participação na execução dos planos aprovados. De fato, mesmo nos poucos
casos em que havia participação dos diferentes setores sociais na formulação do
planejamento, uma vez aprovada a lei do plano, a execução ficava tão-somente
a cargo da administração pública, como se se tratasse de uma instancia mera-
mente técnica, sem previsão de processos de controle social.
Essa combinação entre critérios técnicos urbanísticos idealizados; um rol
excessivo de exigências e obrigações impostas aos promotores imobiliários e ou-
tros agentes sociais; procedimentos complexos, demorados e custosos para as
próprias administrações municipais, seja pelo tempo exigido ou pelos recursos
envolvidos; falta de flexibilidade, por exemplo, para a urbanização progressiva
das áreas, ou na construção dos equipamentos; o tipo de garantias exigidas; além
da falta de processos de controle social efetivos, fizeram com que, longe de pro-
mover as proclamadas inclusão socioespacial, eficiência econômica, preservação
ambiental e racionalidade administrativa, o plano urbanístico no Brasil, e isso é
bem uma regra até a década de 1980, na verdade contribuiu para agravar os
processos de exclusão social, segregação territorial, degradação ambiental e so-
bretudo para estimular processos de desenvolvimento urbano informal.
O outro paradigma que se opõe a essa visão inicial do plano urbanístico foi
introduzido na ordem jurídica pela Constituição Federal de 1988 e posteriormen-
te consolidado pelo Estatuto da Cidade de 2001, mas deve-se ressaltar que esse
novo marco conceituai ainda não foi devidamente compreendido pelos urbanis-
tas e mesmo pelos juristas: na nova ordem jurídica; o plano urbanístico não é
tão-somente um instrumento técnico de ordenamento territorial, já que é o plano
urbanístico - o plano diretor - que define o que é o direito de propriedade imo-
biliária na ordem jurídica brasileira.
Na nova ordem jurídico-urbanística, o direito de propriedade é um direito
vazio, cujo conteúdo vai ser dado pelo plano urbanístico. Essa importância jurídi-
ca central do Plano Diretor como elemento constitutivo do próprio direito de
propriedade - agora não mais uma questão do Direito Privado, mas do Direito
Público - ainda não foi plenamente compreendida. 5
5Para uma análise da importância central dos planos diretores na nova ordem constitucional, veja
Fernandes (1998a; 1998b).
PLANEJAMENTO URBANO NO BRASIL: TRAJETÓRIA, AVANÇOS E PERSPECnVAS • 129
Além disso, e por isso mesmo, indo além da noção original do plano urba-
nfstico como elemento da ação discricionária do poder público, a nova ordem
jurídico-urbanística impôs a obrigatoriedade de formulação e aprovação d~ ~fa­
no Diretor, que inclusive corresponde a um direito coletivo à ordem ~bamstic:_a,
um interesse difuso que pode ser pleiteado perante os tribunais atraves da açao
civil pública e outros procedimentos judiciais.
Muitas outras mudanças foram introduzidas recentemente, sendo que há
todo um novo rol de direitos coletivos especialmente à preservação ambiental e
à moradia nas cidades; a separação entre o direito de construir e o direito de
propriedade; o princípio da recuperação das mais-valias urbanísticas gerad~
pelo investimento público, seja por obras e serviços, seja por mudanças nas leis
urbanísticas; o princípio da gestão democrática das cidades, dentre outros. ~a
proposta paradigmática é fundamentalmente outra em relação àquela concepçao
que embasou a primeira geração de planejamento urbano no Brasil.
Mas, em que medida que essas novas questões e os novos princípios têm
sido realmente materializados nas políticas públicas que caracterizam essa segun-
da geração do planejamento urbano brasileiro? Embora seja ainda cedo para se
fazer avaliações definitivas, já que o processo de elaboração dos planos diretores
municipais está em pleno andamento, tendo acompanhado diversos desses proces-
sos por todo 0 território nacional, vou me permitir afirmar que, ainda que sejam
muitos os avanços, há, contudo, uma série de problemas fundamentais que não
estão sendo enfrentados pela segunda geração de planos urbanísticos.
Há avanços inegáveis quanto à questão da gestão democrática, que tem
aumentado de maneira significativa, ainda que se deva dizer que a qualidade
política dos processos de participação varia muito pelo país, naturalmente refle-
tindo a heterogeneidade de situações existentes. De qualquer forma, há avanços
enormes em relação aos planos anteriores, inclusive com a anulação judicial de
planos diretores em cuja formulação não houve participação popular efetiva.
Há avanços consideráveis também no sentido de se afirmar o caráter com-
pulsório do planejamento urbano e a idéia do urbanismo como função pública.
A Campanha dos Planos Diretores Participativos do Ministério das Cidades e do
Conselho Nacional das Cidades muito contribuiu para materializar a obrigatorie-
dade legal de elaboração dessa lei-marco do ordenamento territorial: de acordo
com o Ministério das Cidades, dos 1.681 municípios legalmente obrigados a
aprovar planos diretores, no começo de 2007 planos haviam sido aprovados em
657 municípios e estavam em andamento em outros 850, sendo que em apenas
60 municípios o processo não tinha começado.
Há avanços, sobretudo no que diz respeito ao reconhecimento da impor-
tância de o planejamento enfrentar a questão da moradia social e outros interesses
sociais, bem como as questões da preservação ambiental e do patrimônio cultural.
 130 · Edésio Fernandes
Por ".xemplo, cerca de 25% dos municípios que aprovaram planos recentemente
introduziram a categoria das ZEIS-Zonas Especiais de Interesse Social.
Contudo, ainda há problemas sérios. De modo geral, os novos planos dire-
tores têm o mesmo caráter excessivamente complexo e burocrático dos anteriores
- na verdade, em muitos casos as exigências e listas de critérios técnicos e proce-
dimentos administrativos de todo tipo aumentaram a inda mais.
Além disso, uma dimensão crucial não está sendo tratada nessa nova gera-
ção de planos urbanísticos no Brasil: a natureza do plano urbanístico não está
sendo profundamente alterada em relação à tradição vigente - como era de se
esperar à luz dos princípios do Estatuto da Cidade. A relação do planejamento
urbano com o mercado continua sendo muito mal tratada. Talvez se possa dizer
que existe uma polarização entre duas categorias de planos diretores, aqueles que
expressam uma "agenda de esquerda", isto é, que expressam com mais clareza a
necessidade de reconhecimento de direitos sociais, e aqueles que expressam ou-
tras vertentes de planejamento territorial, especialmente a chamada "agenda ne-
oliberal", através das propostas de do planejamento estratégico e de criação de
novas formas de geração de renda e riqueza nas cidades. Contudo, qualquer que
seja o tipo de planejamento urbano que esteja sendo adotado, mais "politizado"
ou mais "empresarial", a verdade é que a questão crucial de renovação das fon-
tes do financiamento do desenvolvimento urbano não está sendo devidamente
tratada pelos planos diretores, que continuam tendo na tributação municipal a
forma principal de geração de recursos para as políticas públicas municigais.
A outorga gratuita de valores imobiliários continua sendo a regra desses
novos planos diretores, quer dizer, de modo gera l não há uma tentativa consisten-
te de intervenção direta na produção de valores fundiários e na formação de preços
de terrenos, e as diversas possibilidades legais de recuperação do investimento
público não têm sido devidamente exercidas. Alguns poucos Municípios têm usa-
do, por exemplo, a transferência do direito de construção, outros Municípios usam
outorgas onerosas de direitos de construção (embora não de uso), mas de modo
geral esses Municípios têm usado esses instrumentos do Estatuto da Cidade tão-
somente para fins de arrecadação de recursos ou então para fins de intervenções
pontuais que não correspondem a um projeto de cidade, a uma visão articulada e
a uma política ampla para a cidade, e sobretudo o fazem sem critérios jurídicos
claros, com o que a legalidade dessas novas estratégias de gestão urbana já está
sendo questionada. De fato, essas formas de gestão público-privadas e os proces-
sos de envolvimento do setor privado na gestão urbana têm sido cada vez mais
questionados judicialmente pela falta de critérios jurídicos adequados.
A impossibilidade de se romper com a natureza de planejamento tradicio-
na l acaba, na verdade, por provocar processos renovados de segregação,
gentrificação e de "expulsão pelo mercado" , exatamente pela incapacidade
P LANEJl\MENTO URBANO NO BJ(ASJL: l llAJETÓK ll\, 1WANÇOS E l'EKSrECTJVAS ' 131
de se interferir diretamente na dinâmica do mercado de terras. Repensar a relação
do planejamento urbano com o mercado é crucial, partindo da identificação dos
conflitos existentes - sobretudo dos conflitos fundiários -, para que as leis urba-
nísticas e planos diretores "peguem". A verdade é que a lei somente "pega"
quanto tem uma "pega" nos processos econômicos e sociopolíticos, o que requer
que o planejamento urbano assuma um papel mais pró-ativo e indutivo dos mer-
cados de terras.
É nesse contexto que cabe um comentário rápido acerca da necessidade de
se qualificar o argumento recorrente de que, como muitos planos diretores não têm
"pegado" ou não têm cumprido seus objetivos, a solução então seria a desregula-
ção e a flexibilização de critérios e procedimentos. Na minha opinião, os urbanistas
deveriam discutir menos os instrumentos jurídicos-urbanísticos e a própria a tivida-
de de regulação urbanística em si, para colocar mais ênfase nas políticas urbanas e
processos de controle social da gestão urbana. Em outras palavras, ao invés de
reforçar a visão tradicional que busca regular tudo na escala 1:1 e assim determinar
o que "pode aqui, não pode ali", trata-se de criar, a partir de uma definição clara
de princípios urbanísticos, ambientais e técnicos, novos processos mais dinâmicos,
ílexíveis e participativos de aferição e determinação - nos casos concretos - das
possibilidades de materialização desses princípios gerais.
Isso não significa abrir mão da idéia da regulação urbanística, mas sim
afirmar a idéia de que é preciso regular diferentemente processos diferentes, na
medida da capacidade de ação das administrações municipais e no contexto de
uma ordem pública submetida a processos efetivos de contrai~ social.
Isso também significa colocar mais ênfase na necessidade de se regular o
que precisa ser regulado, regulando ainda ma is certos processos do que se faz
hoje, sobretudo no que diz respeito à questão da democratização do acesso ao
lotes com serviços. Não há como deixar essa questão fundamental apenas para
as forças de mercado, quando - e isso é uma verdade histórica de diversos países
- não há como tratar da questão da crise habitacional e do déficit de moradia
tão-somente com os direitos de propriedade. Não há país no mundo que tenha
enfrentado essa questão sem recorrer a todo um leque de a lternativas jurídicas,
inclusive a discussão do aluguel social. Não há como tratar disso somente com a
lógica da propriedade e, sobretudo, da propriedade individual.
Esse talvez seja o maior desafio da segunda geração de planos urbanísticos
no Brasil - desafio esse que até o momento não começou a ser enfrentado.
Os problemas do pacto territorial
A segunda questão colocada anteriormente diz respeito ao descompasso
frequentemente existente entre as instituições jurídicas e os processos socioeco-
 132 · Edésio Fernandes
nômicos que elas regulam, e um claro exemplo é o da relação entre o pacto
territorial institucionalizado pela ordem jurídica em vigor e as necessidades
concretas da organização territorial. De fato, uma ampla revisão do pacto federa-
tivo é crucial na medida em que a ordem urbano-territorial criada ao longo de
décadas de urbanização rápida no Brasil não está plena e adequadamente reco-
nhecida pela ordem constitucional do país: a ordem jurídico-institucional não
"cai como uma luva" na ordem da realidade construída no território brasileiro.
Ainda que hoje já exista um consenso no sentido de que os Municípios de-
vem ter um lugar central na formulação de políticas territoriais e de políticas urba-
nas, esta discussão precisa ser devidamente qualificada. São várias as dimensões
de uma reforma jurídica que devem ser consideradas para que essa aproximação
entre instituições jurídicas e processos socioeconômicos possa acontecer.
Uma primeira dimensão de tal reforma seria a revisão do princípio da "iso-
nomia formal" dos Municípios, que permite que realidades completamente distin-
tas e situações profundamente heterogêneas sejam tratadas com o mesmo aparato
jurídico - o que certamente é um equívoco profundo. Enquanto não houver uma
proposta de classificação dos Municípios em função de certas condições - como,
por exemplo, o profeto de lei de reforma da Lei Federal nº 6. 766 propõe, trabalhan-
do com os conceitos de "Município com gestão plena" e "Município sem gestão
plena" e distribuindo poderes, competências e obrigações de acordo - o tra-
tamento jurídico igual de situações desiguais continuará a gerar distorções
profundas e a limitar o alcance das políticas urbanas.
Uma outra dimensão a ser considerada é a necessidade de se recuperar o lugar
dos Estados-membros e da própria União na organização do território através de
políticas fundiárias, urbanas e habitacionais. Com a Constituição Federal de 1988, o
pêndulo do equilíbrio federativo se voltou excessivamente para o lado do municipa-
lismo. Ao invés de reforçar idéias tradicionais de divisões rígidas de competências
entre os entes federativos, esse processo de revisão do pacto federativo deveria apos-
tar mais na criação de mecanismos efetivos de trocas e nas relações intergoverna-
mentais, no lugar dos Estados-membros para tratar da questão regional, bem como
no lugar da União para organizar um sistema nacional articulado de cidades.
Uma outra dimensão importante é afirmar a noção jurídica da "responsabi-
lidade territorial" da administração pública, em todas as esferas governamentais,
mas especialmente na esfera municipal. A exemplo da noção de "responsabilidade
fiscal", é preciso que se compreenda que, talvez mais até do que a responsabilidade
com o dinheiro público, a responsabilidade da administração pública para com o
solo é enorme, perante as presentes e futuras gerações. Trata-se de recurso natural
não-renovável, e como tal crucial para a implantação de políticas urbanas, am-
bientais e sociais. Não há mais como tratar da questão do solo com a displicência
P LANEJAMENTO URBANO NO B RASIL: TRAJETÓRIA, AVANÇOS E PERSPECTIVAS' 133
tradicional com a falta total de compromisso jurídico-político que hoje tem carac-
1
terizado as administrações públicas em todas as esferas governamentais.
Por fim, a revisão do pacto federativo tem que instaurar uma ordem metropo-
litana no Brasil. Não há como mais manter um sistema de organização constitucional
baseado numa repartição de poderes jurídico-políticos entre três níveis fed€rativos
quando a realidade da urbanização é cada vez mais metropolitana. Já são 27 as re-
giões metropolitanas reconhecidas, sendo que o processo deve ser agravado ~om ~s
novas tendências do processo de urbanização, que mostram que processos m1grato-
6
rios se dirigem cada vez mais no sentido das cidades de porte médio.
Já há uma série de pistas que indicam como essas questões da gestão urbana
e da re-organização federativa podem ser enfrentadas, a começar pelo forte processo
de associativismo municipal, inclu?ive entre Municípios de Estados diferentes. Essas
são respostas políticas importantes, mas deve-se dizer que não são respostas jurídicas
sólidas, quer dizer, são respostas totalmente legítimas, mas ainda não são respostas
plenamente válidas da perspectiva jurídica, tendo que ser validadas em leis munici-
pais para terem eficácia jurídica plena. A recente lei dos consórcios públicos avançou
no sentido de reconhecer como pessoas de Direito Público algumas dessas novas
formas de organização intermunicipal. Há vários outros esforços promissores de arti-
culação federativa, liderados pela União ou pelos Estados.7
Contudo, o reconhecimento dessa enorme lacuna acerca da questão me-
tropolitana tem ampliado o debate sobre o tema, sobre o qual há um interesse
renovado. Na gestão das áreas metropolitanas a inda não se encontrou o equilí-
brio entre a legalidade e a legitimidade das propostas: por um lado, há algumas
soluções são mais legítimas, no sentido de corresponderem mais às demandas de
participação dos Municípios ou as formas de representação da sociedade, porém
0 aparato metropolitano não é juridicamente sólido, por não corresponder às
exigências da Constituição Federal de 1988; por outro, há soluções, sobretudo as
soluções estaduais, que talvez tenham uma dimensão jurídica mais formalmente
adequada, mas que carecem de legitimidade no que diz respeito à participação
dos Municípios e à representação da sociedade.
Também nesse contexto a discussão crítica acerca das instituições jurídicas
é fundamental para o avanço das políticas públicas.
6 Para uma discussão sobre a natureza das Regiões Metropolitanas no contexto do pacto federativo
brasileiro, veja Fernandes (2006b) . .
1 Um exemplo desse esforço de articulação Intergovernamental é o Programa t:iac~onal de Apolo à
Regularização Fundiária Sustentável do Ministério das Cidades; para uma avahaçao do Programa,
veja Fernandes (2004) .
 • 'Ó • " ÇOS E l'ERSl'ECrlVAS '
PLANEJAMENTO URBANO NO BRASIL: TIV\J EI RI,\, AV~'
135
134 · Edésio Fernandes

· te· Fundação João

Condusão
Se a reforma do Direito é condição da reforma urbana, nesse processo já
se pode reconhecer um avanço maior na aproximação entre as instituições jurídi-
cas e os processos sociopolíticos aqui mencionados, do que entre o instituto jurí-
dico ào plano diretor e as políticas públicas de planejamento.
No que diz respeito a como aproximar as instituições jurídicas dos proces-
sos sociopolíticos e econômicos, mesmo reconhecendo todos os problemas exis-
tentes, já há caminhos promissores, e pelo menos a questão está sendo ampla-
mente colocada e debatida. A gestão democrática das cidades, as parcerias
público-privadas, as mudanças que aos poucos vão se fazendo no pacto federa-
tivo: com todas as suas limitações, pelo menos já há pistas de como proceder
para fazer avançar a reforma jurídica.
Contudo, no que diz respeito à aproximação entre o instituto jurídico do Plano
Diretor e os objetivos das políticas públicas de planejamento e promoção de integração
socicespacial, um esforço ainda maior tem de ser feito, de tal forma que a materializa-
ção dos direitos à propriedade imobiliária urbana, que decorrem do cumprimento da
função socioambiental da propriedade e da cidade, se tome uma realidade.
• Falar de direito à cidade tão-somente da perspectiva do discurso tradicional de
valores não é mais suficiente. Temos também que construir a noção do direito à cida-
de como um discurso de direitos, e crucial para que esse discurso tenha consistência
e seja passível de ser implementado, criando condições para reverter as bases do
proces..c;o de espoliação urbana no Brasil; é o enfrentamento da questão central dos
direitos de propriedade imobiliária. Nesse processo, a renovação do instituto jurídico
do plano diretor tem um papel determinante. É fundamental reconhecer a nova na-
tureza, o conteúdo e os limites da concepção desses direitos à luz dos princípios da
nova ordem jurídico-urbanística consolidada pelo Estatuto da Cidade, tarefa essa
que, na minha avaliação, os planos diretores continuam se furtando a enfrentar.
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Reforma urbana: desafios para o
planejamento como práxis
transformadora
Orlando Alves dos Santos Junior
Quando olhamos as experiências recentes de planejamento e gestão
das cidades, sobretudo aquelas desenvolvidas a partir da década de 1990
podemos reconhecer novas e velhas práticas. À primeira vista, parece possí~
vel afirmar que se desenvolve no Brasil uma nova cultura vinculada tanto à
dimensão dos direitos sociais inscritos na Constituição de 1988 como à parti-
cipação de uma pluralidade de atores sociais com presença na cena pública.
Desde a década de 1990, tanto o papel exercido pelo poder público como a
atuação dos novos atores sociais vêm reconfigurando as formas e os proces-
sos de tomada de decisões, através de canais e mecanismos de participação
social, principalm~nte por meio dos conselhos de gestão, das conferências em
torno das políticas setoriais e dos processos de orçamento participativo. No
que concerne à gestão urbana, a aprovação do Estatuto da Cidade, em 2001 ,
e a criação do Ministério das Cidades, consolidaram e fortaleceram o papel
dos municípios no planejamento e na gestão das cidades. Em 2004 teve iní-
cio a Campanha Nacional dos Planos Diretores Participativos, 1 visando enga-
jar a sociedade no processo de revisão e elaboração dos planos municipais,
tal como previsto no Estatuto da Cidade. Reconhecendo avanços e limites
das novas experiências de planejamento e gestão das cidades, argumentamos
que a ocupação dos espaços públicos de participação tem produzido trans-
formações, muitas vezes moleculares, tanto no que se refere à concepção e às
práticas de planejamento como na própria cultura de participação democrá-
tica. No entanto, dois modelos de planejamento parecem estar em disputa,
deixando em aberto os rumos das cidades brasileiras.
Crise urbana e a política nacional de desenvolvimento urbano
Nas últimas duas décadas do século XX, a questão urbana e os processos
de exclusão social se constituíram em problemas centrais para se pensar o futuro
da humanidade. Os efeitos perversos do redesenho do papel do Estado e das
macro-políticas econômicas preconizadas pelo Consenso de Washington e sua
1
A campanha dos planos diretores foi uma Iniciativa do Ministério da Cidade, com apolo e a partici-
pação do Conselho Nacional das Cidades.
P LANEJAMENTO URAANO NO B RASIL: TRAJETÓRIA, AVANÇOS E l'ERSPECIWAS · 137
ideologia neoliberal são bastante conhecidos no que se refere ao agravamento
das desigualdades nas cidades, à massificação da pobreza, à insegurança genera-
lizada e à exclusão crescente (Boron, 2000).
No Brasil, o final das décadas de 1980 e 1990 representou uma verdadeira
guinada contra-reformista. Com o início do governo Collor de Mello (1989), pas-
sando pelos dois governos de Fernando Henrique Cardoso, uma agenda de re-
formas econômicas estruturais de caráter neoliberal começou a ser implementa-
da, com a adoção de políticas de liberalização econômica e a privatização de
empresas estatais. Como resultado do modelo de desenvolvimento adotado, o
Brasil chegou ao ano 2000 como um país marcado pela contradição, que. como
sabemos, tem raízes históricas. De um lado, um país com vigoroso dinamismo
econômico; de outro, ostenta um dos maiores índices de desigualdades sociais e
de concentração de renda, com os 10% dos mais ricos detendo quase metade da
riqueza produzida no país (Dupas, 1999; Mantega, 1998, 1999).
Não restam dúvidas .d e que as cidades brasileiras expressam os efeitos do
modelo de desenvolvimento perverso e desigual que foi adotado pelo país nas
últimas décadas, caracterizando-se por profundas desigualdades nos padrões
de qualidade de vida, cidadania e inclusão social. Com efeito, fazemos um
diagnóstico sobre os problemas sociais nas cidades que indica a existência de
uma crise urbana, onde a dinâmica de produção e gestão das cidades, iundada
na desigualdade e na segregação socioespacial, é produtora de graves problemas
sociais. As condições de vida nas grandes cidades, principalmente nas metrópo-
les, têm se deteriorado. De espaço de mobilidade social e lugar de acesso à diver-
sidade cultural, melhores oportunidades de emprego e qualidade de vida, elas
têm se tornado pólos econômicos marcados pela fragmentação, dualização, .,!
violência, poluição e degradação ambiental.
Nesse cenário, os direitos sociais, econômicos e políticos, que foram con-
quistados através das lutas históricas dos trabalhadores, estão em risco de serem
perdidos pela hegemonia do pensamento neoliberal. Sob o ponto de vista da dinâ-
mica urbana, o resultado é a negação do direito à cidade expressa na irregularidade
fundiária, no déficit habitacional e na habitação inadequada, na precariedade e
deficiência do saneamento ambiental, na baixa mobilidade e qualidade do trans-
porte coletivo e na degradação ambiental. Paralelamente, as camadas mais ricas
continuam acumulando cada vez mais e podem usufruir um padrão de consumo
semelhante ao dos países desenvolvidos, enquanto processos de exclusão social •I
atingem parte significativa da população e favorecem as atividades ilegais de sobre- t'
f
vivência. É no contexto dessa contradição, expressa na segregação urbana, que
explode a violência e cresce o poder do crime organizado na cidade.
As raCzes desse processo estáo ligadas à modernização excludente do Bra-
sil. Como afirma Maricato (1996), "é com o início da República que se afirma o
urbanismo modernista segregador" (p. 38). Mas é a partir de 1950, com a inten-

138 ·Orlando Alves dos Santos Junior
sificação do processo de industrialização, que vamos verificar as mudanças mais
profundas no padrão de urbanização brasileira, em um processo que combina
um gigantesco processo migratório do campo para as cidades, metropolização,
expar.sao da classe média e assalariamento da mão-de-obra. De fato, "o aparato
legal urbano, fundiário e imobiliário, que se desenvolveu na segunda metade do
século XX, forneceu base para o início do mercado imobiliário fundado em rela-
ções capitalistas e também para a exclusão territorial." (p. 38).
Nos anos mais recentes, sobretudo a partir da década de 1990, podemos
verificar mudanças no padrão de urbanização brasileira, em grande parte decor-
rentes das transformações no capitalismo internacional e das formas de inserção
do Brasil no processo de globalização, tal como tem indicado a literatura nacional
e internacional (Ribeiro, 2004). De um lado, o aprofundamento da periferização
das grandes metrópoles, com o aumento populacional nos municípios da frontei-
ra metropolitana e expansão das favelas e loteamentos irregulares; de outro, o
aparecimento de núcleos de classe média e condomínios fechados na periferia,
tornando o espaço urbano mais complexo, desigual e heterogêneo.
A questão é que o modelo de produção e gestão das cidades brasileiras
adotado nos últimos anos foi resultado da combinação de processos de inserção
seletiva de regiões e áreas competitivas e dinâmicas integradas aos circuitos inter-
nacionais de capitais, concentração territorial em áreas metropolitanas, segrega-
ção urbana e exclusão socioeconômica, produzindo uma nova ordem socioespa-
cial, na qual a cidade aparece como a expressão de uma estrutura social
dualizada entre ricos e pobres, entre cidadãos e não-cidadãos.
Parece claro que os paradigmas hegemônicos do urbanismo e do planeja-
mento urbano adotados revelaram grandes limites e não conseguiram dar respos-
: tas satisfatórias aos problemas contemporâneos das grandes cidades.
Ao mesmo tempo, em termos institucionais, a política urbana nunca foi
assumida como uma política de Estado. Os sucessivos governos nunca tiveram
um projeto estratégico para as cidades brasileiras envolvendo, de forma articula-
da, as intervenções no campo da regulação do solo urbano, da habitação, do
saneamento ambiental, e da mobilidade e do transporte público. Sempre de for-
ma fragmentada e subordinada à lógica de favorecimento que caracterizava a
relação intergovernamental, as políticas urbanas foram de responsabilidade de
diferentes órgãos federais. Tomando como referência a política de habitação, vale
a pena registrar que, de 1985 a 2002, a política de habitação foi de responsabili-
dade de diferentes Ministérios: de 1985 a 1987, do Ministério do Desenvolvimento
Urbano e Meio Ambiente; de 1987 a 1988, do Ministério da Habitação, Urbanismo
e Meio Ambiente; de 1988 a 1990, do Ministério do Bem-Estar Social; de 1990 a
1995, do Ministério da Ação Social; de 1995 a 1999, da Secretaria de Política Ur-
PLANEJAMENTO URBANO NO B RASIL: TRAJETÓRIA, ;.VAN OS E PERSPECTIVAS • 139
bana, vinculada ao Ministério do Planejamento; de 1999 a 2002, da Secretaria
Especial de Desenvolvimento Urbano, vinculada à Presidência da República.
Assim, podemos dizer que a criação do Ministério das Cidades, em 2003,
representou uma resposta a um vazio institucional, de ausência de uma política
nacional de desenvolvimento urbano consistente, capaz de construir um novo pro-
jeto de cidades sustentáveis e democráticas. Por isso, a criação desse Ministério, a
nosso ver, expressou o reconhecimento por parte do governo federal da questão
urbana como uma questão nacional a ser enfrentada por macro políticas públicas.
De fato, grande parte da competência em matéria de política urbana está hoje
descentralizada, principalmente depois da aprovação do Estatuto da Cidade, que
consolidou e fortaleceu o papel dos municípios no planejamento e na gestão das
cidades. No entanto, os problemas urbanos - envolvendo a questão habitacional,
o saneamento ambiental, a mobilidade e os transportes - têm dimensões que ne-
cessitam de tratamento nacional, seja pela sua importância ou pela sua amplitude,
nos quais o governo federal continua tendo um papel relevante. Em especial no
que se refere às metrópoles, percebe-se a importância de uma intervenção nacio-
nal, tanto na definição de diretrizes como no desenvolvimento de planos e projetos,
de forma a impulsionar políticas cooperadas e integradas que respondam à com-
plexidade da problemática urbana-metropolitana no país.
Analisando em uma perspectiva histórica, pode-se dizer que tanto a criação
do Ministério das Cidades, como a implantação do Conselho das Cidades, am-
bos em 2003 , e a realização das conferências nacionais das cidades, em 2003 e
2005, são conquistas do movimento pela reforma urbana brasileira que, desde
os anos 1980, vêm construindo um diagnóstico em torno da produção e gestão
das cidades e propondo uma agenda centrada (a) na institucionalização da
gestão democrática das cidades; (b) na municipalização da política urbana; (c)
na regulação pública do solo urbano com base no princípio da função social da
propriedade imobiliária; e (d) na inversão de prioridade no tocante à política de
investimentos urbanos (Santos Junior, 1995).
Em relação ao movimento social pela reforma urbana, vale destacar a
importância do Fórum Nacional de Reforma Urbana - FNRU. O Fórum é uma
coalizão de organizações que reúne movimentos populares, organizações não-
governamentais, associações de classe, e instituições acadêmicas e de pesquisa
em torno da defesa da reforma urbana, da gestão democrática e da promoção do
direito à cidade.2 Como principal expressão do movimento nacional pela reforma
2 A coordenação do Fórum é composta pelas seguintes instituições: FASE - Federação de Órgãos para
Assistência Social e Educacional, MNLM - Movimento Nacional de Luta por Moradia, UNMP - União
Nacional por Moradia Popular, CMP - Central de Movimentos Populares, CONAM - Confederação
Nacional de Associações de Moradores, FENAE - Federação Nacional das Associações de Emprega-
dos da Caixa Econômica, FISENGE - Federação Interestadual dos Sindicatos de Engenheiros, FNA
- Federação Nacional de Arquitetos, Instituto Polis - Instituto de Estudos, Formação e Assessoria em
Políticas Sociais, IBAM - Instituto Brasileiro de Administração Municipal, !BASE - Instituto Brasile iro
 140 ·Orlando Alves dos Sa ntos Junior
urbana, o FNRU foi protagonista em fatos importantes da história urbana do
nosso país: (i) na elaboração da emenda constitucional de iniciativa popular em
torno do capítulo de política urbana durante a Constituinte de 1987-1988; (ii) na
discussão e aprovação do Estatuto da Cidade, em 2001 , que regulamentou os
instrumentos que definem a função social da cidade e da propriedade; (iii) na
elaboração do Projeto de Lei de Iniciativa Popular que criou o Fundo Nacional
de Habitação de Interesse Social, que reuniu 1 milhão de assinaturas e foi sancio-
nado pelo governo Lula, em 2005, depois de mais de 10 anos de tramitação; e
(iv) na criação do Ministério das Cidades, em 2003.
Na perspectiva da agenda da reforma urbana, a realização das conferências
nacionais, bem como a implantação e o funcionamento do Conselho das Cidades,
deveria criar uma nova dinâmica para a gestão das políticas urbanas, com a parti-
cipação do poder público e dos movimentos populares, organizações nâo-governa-
rnentais, segmentos profissionais e empresariais. Dessa forma, podemos considerar
bastante significativo os temas das duas Conferências Nacionais das Cidades. A
primeira realizada em 2003, teve corno terna "Cidade para todos" e corno lema
"Construindo urna política democrática e integrada para as ·cidades"; a segunda,
em 2005, adotou o·lerna "Reforma urbana: cidades para todos" e o tema "Cons-
truindo uma política nacional de desenvolvimento urbano". Além disso, também
em 2005, o Ministério das Cidades, com a adesão e o apoio do Conselho das Ci-
dades, lançou a campanha Plano Diretor Participativo.
É importante registrar que a elaboração de planos diretores como instru-
mento de planejamento do uso do solo urbano não é recente, mas aparece na
história do urbanismo brasileiro desde a década de 1930, quando foi elaborado
o Plano Agache, no Rio de Janeiro. No entanto, com a promulgação da Consti-
tuição de 1988, a abrangência dos planos diretores foi ampliada e seu sentido
alterado, estando agora vinculados à definição da função social da cidade e da
propriedade, previstas no artigo 182 da Carta Magna da nação. Nesse processo,
pode-se perceber uma clara tentativa por parte de planejadores, urbanistas e do
movimento social de desenvolver uma nova concepção de planejamento politizado
da cidade, re-significando o sentido dos planos diretores, a partir de novas diretrizes,
princípios e instrumentos voltados para a promoção do direito à cidade e para a sua
gestão democrática (Ribeiro; Cardoso, 2003). Apesar disso, e mesmo na ausência de
balanços mais conclusivos, os estudos disponíveis permitem afirmar que poucas fo-
ram as experiências inovadoras em termos do planejamento das cidades na década
de Análises Sociais e Econômicas, ANTP - Associação Nacional de Transportes Públicos, COHRE
Américas - Centro pelo Direito à Moradia contra Despejos, AGB - Associação dos Geógrafos Bra-
sileiros, FENEA - Federaç!o Nacional dos Estudantes de Arquitetura e Urbanismo do Brasil, CAAP
- Centro de Assessoria à Autogestllo Popular, ABEA-Assoclaç6o Brasileira de Ensino de Arquitetura
e Urbanismo, Fundação Bento Rubião - Centro de Defesa dos Direitos Humanos, Observatório das
Metrópoles IPPUR/UFRJ/FASE. ActionAid Brasil e Habitat para Humanidade Brasil.
P u.NEJAMENTO URBANO NO B RASIL: TRAJETÓ RIA, AVANÇOS E PERSPECTIVAS · 141
1990.3 Em geral, predominaram paradigmas conservadores, e poucos planos direto-
res saíram do papel, conseguindo regular as relações sociais e econômicas que, de
fato, intervêm sobre a dinâmica de produção e gestão das cidades.
Com a aprovação do Estatuto da Cidade, em 2001 , foi dado um novo im-
pulso aos processos de elaboração dos planos diretores, tendo em vista que a apli-
cação, pelos municípios, de diversos instrumentos previstos nele, depende da apro-
vação do Plano Diretor, que, segundo determina o próprio Estatuto, deve definir a
função social das diferentes áreas do município, seja ela urbana ou rural, privada
ou pública, tornando obrigatória sua elaboração ou revisão, até outubro de 2006,
em cerca de 1.700 municípios brasileiros com população acima de 20 mil habitan-
tes ou integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas.4
Assim, em abril de 2004, a Secretaria Nacional de Programas Urbanos,
vinculada ao Ministério das Cidades, lançou o Programa de Fortalecimento da
Gestão Urbana visando apoiar os municípios na implementação dos instrumen-
tos do Estatuto da Cidade e na elaboração dos planos diretores. 5 Em setembro de
2004 o Conselho Nacional das Cidades, por meio da Resolução nº 15, decide
realizar uma campanha nacional de sensibilização e mobilização em torno do
tema. De fato, na perspectiva dos setores identificados com a plataforma da refor-
ma urbana - com presença significativa no interior do Conselho das Cidades6 - o
Plano Diretor deveria expressar um pacto socioterritorial entre os diferentes interes-
ses presentes nas cidades. Dessa forma , em maio de 2005, foi lançada a cam-
panha "Plano Diretor Participativo: cidade de todos", tendo corno eixos: (i) a
promoção da inclusão territorial, de forma a assegurar que os melhores lugares
da cidade possam ser compartilhados pelos pobres; (ii) a posse segura e inequí-
:1
voca da moradia, com o acesso à terra urbanizada para todos e; (iii) a gestão
democrá tica da cidade, com a instituição da participação de quem vive e constrói ·I
a cidade nas decisões e na implementação do Plano. 7
3 São diversos os estudos de caso avaliando os planos diretores sob a perspectiva da reforma urbana.
Ver, entre outros, Pontual (1 994); Santos Junior (1995); Villaça (2005); e Polli (2006).
• Para uma análise dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade, ver Ministério das Cidades
(2005); e Ribeiro e Cardoso (2003).
5 Em 2004, o programa contou com recursos da ordem de R$ 54 milhões no apoio aos municípios
para a elaboração dos planos diretores, a lém de desenvolver atividades de capacitação e sensibili-
zação.
6 Entre 2004-2006, as organizações ligadas ao Fórum Nacional de Reforma Urbana tinham, juntas,
26 representa ntes entre os 71 membros titulares do Conselho das Cidades, com presença em diferen-
tes segmentos sociais: movimentos populares, associações profissionais, organizações não-governa-
mentais e entidades acadêmicas, o que garantiu um enorme peso para suas posições.
7 Boletim 17 da Campanha Plano Diretor Participativo, maio de 2006, Ministério das Cld11des. Os
resultados do levanta mento foram obtidos através de pesquisa encomendada pelo Ministério, que
entrevistou integrantes das prefeituras, câmaras de ve readores e da sociedade civil.

142 ·Orlando Alves dos Santos Junior
Avanços e limites dos planos diretores
A campanha Plano Diretor Participativo se estruturou através de uma coor-
denação nacional, composta de instituições integra ntes do Conselho das Cida-
des, e de núcleos estadua is, integrados pelo poder público e organizações sociais
diversas. Conforme balanço realizado pelo próprio Ministério das Cidades, em
maio de 2006, o saldo da campanha era surpreendente: com 26 núcleos estadu-
ais constituídos, 88% dos 1.684 municípios com obrigatoriedade estavam elabo-
rando ou já tinham concluído a elaboração e/ou revisão dos seus planos diretores.
Precisãmente, 242 municípios (14%) já haviam concluído seus planos, 1.245
(74%) estavam em processo de elaboração e apenas 198 municípios (12%) ain-
da não tinham iniciado a elaboração ou revisão dos seus planos.
Considerando a data do balanço, a campanha tinha conseguido realizar,
até maio de 2006, cerca de 250 oficinas em quase 1.600 municípios, reunindo
cerca de 10 mil pessoas, em um processo de mobilização em torno da elabo-
ração dos pla nos diretores sem precedentes na história do país. Nesse sentido,
parece possível afirmar que houve um significativo avanço na disseminação
de uma nova concepção de planejamento urbano. Não obstante os avanços
expressos nesses indicadores, a avaliação quanto ao caráter participativo des-
ses processos indica que temos que ser mais cautelosos nas conclusões quanto
à disseminação de novas práticas de planejamento. Os dados da mesma pes-
quisa mostra m que apenas 24% dos processos, isto é , 362 planos, foram ou
estão sendo participativos, enquanto que em 64% dos municípios (951), os
procedimentos de elaboração do plano diretor não incorporaram procedimen-
tos participativos, na opinião dos próprios participantes, ou seja, dos gestores e
representantes da sociedade civil entrevistados. Há ainda 11 % de situações
(174 pla nos), onde gestores e representantes da sociedade civil divergiram
quanto ao caráter participativo ou não do processo.
Além disso, a incorporação de procedimentos participativos não garante que
os planos diretores, assim elaborados, sejam posteriormente implementados. De fato,
tendo em vista a experiência do planejamento urbano no Brasil, são ainda incertas
as po$Sibilidades de desenvolvimento de novos processos de planejamento impulsio-
nados pelos planos diretores, conforme determina o Estatuto da Cidade.
Aliás, as decepções dos atores envolvidos e os fracassos na tentativa de imple-
mentar planos diretores capazes de solucionar os graves problemas urbanos e instau-
rar novas práticas de planejamento nas cidades brasileiras têm levado alguns autores
a questionar a validade desse instrumento na perspectiva da reforma urbana. Dentre
estes, vale destacar Flávio Vtllaça (2005), que defende que "o planejamento urbano
no Brasil, representado pelo Plano Diretor, está a exigir uma revisão radical, ou seja,
pela raiz. Todos os seus pressupostos precisam ser questionados" (p. 92). Na visão do
autor, a "sociedade está encharcada da idéia generalizada de que o Plano Diretor é
P l.ANEJAMENTO UllUANO NO B RASIL: TKAJETÔ lllA, AVANÇOS E PEllSl'ECllVAS. 143
um poderoso instrumento para a solução dos nossos problemas urbanos" e de que,
em grande medida, "se tais problemas persistem é porque nossas cidades não têm
conseguido ter e aplicar esse miraculoso Plano Diretor" (p. 10).
Villaça não desconsidera a concepção ampla do Plano Diretor expressa no
Estatuto da Cidade, mas constata que desde que este instrumento surgiu, há mais de
sete décadas, ''não se tem notícia de uma cidade brasileira, uma administração mu-
nicipal sequer, que tenha sido minimamente pautada, mesmo que por poucos anos,
por um Plano Diretor com um nível de abrangência, ambições e objetivos que ultra:
passem significativamente os do zoneamentd' (p. 17). O autor argumenta que e
"impressionante como um instrumento que praticamente nunca existiu na prática,
possa ter adquirido tamanho prestígio por parte da elite do país" (p. 10).
Ressaltando que sua análise está voltada para as cidades grandes e médias,
e que o contexto dos municípios inseridos em áreas metropolitanas é diferente
por possuírem uma população mais homogênea, Villaça sustenta sua análise no
que denomina ilusões do Plano Diretor, desdobrando-se nos seguintes pontos: (i)
a ilusão do plano de obras, na medida em que as intervenções do poder público
previstas no Plano Diretor são facultativas e a falsa obrigatoriedade transmitida
contribui para desacreditar o plano e alimentar a falsa crença de que "no Brasil
há leis que pegam, e leis que não pegam" (p. 45); (ii) a ilusão do zoneamento,
tendo em vista que "a verdade que o zoneamento procura ocultar é que sua fina-
lidade é (sempre foi) proteger o meio ambiente e os valores imobiliários de inte-
resses (econômico ou de moradia) da minoria mais rica, contra processos que o
degradem" (p. 47) ; e (iii) a ilusão da participação popular, jél que os processos de
elaboração dos planos diretores não levam em consideração "a abismal diferença
de atuação e poder político" entre a classe dominante, que "sempre participou
seja dos planos diretores seja dos planos e leis de zoneamento", e a grande maio-
ria da população, que pouco comparece ao processo, em razão de não ver seus
problemas incluídos na pauta dos debates. Ou seja, "quem nunca participou fo-
ram - e continuam sendo - as classes dominadas, ou seja, a maioria" (p. 51).
Villaça (2005) divide as proposta do Plano Diretor em duas categorias, as
ações cuja execução são de responsabilidade da Prefeitura, envolvendo obras,
serviços e medidas administrativas, e as normas que devem ser obedecidas pelo
setor privado e pelos particulares em geral, onde se situa o controle do uso do
solo e, principalmente, o zoneamento. O problema, segundo o autor, é que as
primeiras não têm efetividade, já que não são impositivas, cabendo ao prefeito
decidir se vai executá-las ou não. Já as segundas, elas são leis, e, portanto, devem
ser obedecidas por todos. A questão, como sugere Villaça, é que estas últimas,
que são de fato efetivas, "dizem respeito aos problemas e interesses de uma pe-
quena minoria da população e uma minúscula parcela da cidade" (p. 91).
 144 ·Orlando Alves dos Santos Junior
E o autor constata, tomando como referência o processo do município de
São Paulo, que, de fato, sob o manto do Plano Diretor "foram abordadas quase
que exclusivamente questões de zoneamento, e dentre estas, quase que exclusi-
vamente questões referentes a bairros da população de mais alta renda" , e que
"a imprensa, tanto quanto a população em geral, ignorou tudo aquilo que o Pla-
no Diretor diz a respeito de obras" (p. 90). De fato, a pouca mobilização e a
abstenção da maioria da população, as classes populares, em torno do processo
de discussão e elaboração do Plano Diretor são interpretadas pelo fato desse
instrumento "nada ter a dizer a elas" (p. 91).
Assim, Villaça conclui que "o apelo aos planos é uma farsa que, de um
lado, contribui para desacreditá-los e desmoralizá-los, e, de outro, e contraditoria-
mente, ajuda a sustentação de uma imagem de salvação tecnocrática. Esse apelo
contribui também para mostrar que os planos não são elaborados para ser leva-
dos a sério. São cortinas de fumaça para tentar ocultar o fracasso da classe domi-
nante em resolver os problemas urbanos. Os planos são uma clara manifestação
da força da ideologia da tecnocracia que ainda perdura entre nós" (p. 20-21).
Nessa linha de análise, a ilusão do Plano Diretor decorreria "do abismo que se-
para o seu discurso.da prática de nossa administração municipal e da desigualda-
de que caracteriza nossa realidade política e econômica" (p. 90). O autor termina
argumentando que, no fim de tudo, no Plano Diretor, sobra "pouco ou nada que
seja do interesse público. Nada que seja do interesse da maioria da população.
Nada que oriente o futuro ou o destino da maior parte da cidade!" (p. 91).
Consideramos a análise de Villaça uma provocação teórica e política de
grande relevância, exigindo uma reflexão profunda sobre as estratégias propostas
pelos intelectuais, técnicos e lideranças sociais vinculados ao campo da reforma
urbana. Cremos, inicialmente, que é necessário reconhecer que a nova concep-
ção de planejamento urbano ainda não se traduziu em metodologias e instrumen-
tos de um planejamento politizado, e os avanços, quando existentes, ainda são
fortemente dependentes da existência de um corpo técnico no interior das adminis-
trações comprometido com sua proposta. Para além da discussão da cidade que
temos e da cidade que queremos, 8 há uma lacuna na perspectiva da identificação
dos interesses sociais e econômicos na produção e gestão das cidades e na avalia-
ção sobre as possibilidades de construção de pactos socioterritoriais que, efetiva-
mente, regulem as relações entre os atores que intervêm na cidade.
8
Grande parte das metodologias populares de discussão dos planos diretores incorporou dinâmicas
baseadas nesse modelo, onde a discussão previa um primeiro momento, destinado a elaboração de
um dlngnóstlco populnr da cidade, A Cldnde que Temos, e um segundo, destinado ao levantamen-
to de propostas, A Cidade que Queremos. Mesmo reconhecendo os avanços que esta metodologia
proporcionou, vinculados à ampliação da discussão na direção dos segmentos populares, cremos
que é necessário reíletir sobre seus limites.
P l.J\NEJAMENTO URBANO NO B RASIL: TR/IJETÓRIA, AVANÇOS E PERSPECTIVAS· 145
Não obstante considerarmos pertinentes os questionamentos de Flávio
Villaça, mas ainda não estamos convencidos de que sobra "pouco ou nada de
interesse público nos planos diretores" e consideramos possível avançar na trans-
formação desse instrumento na perspectiva da reforma urbana, para o que é
necessário refletir sobre o alcance desse instrumento na construção de pactos
socioterritoriais de promoção do direito à cidade. Nessa direção, mesmo conside-
rando os limites deste ensaio, gostaríamos de refletir sobre duas questões: (i) as
possibilidades de o Plano Diretor impulsionar políticas de inclusão territorial, so-
bretudo em torno da posse segura e do direito à moradia; e (ii) as possibilidades
de o Plano Diretor desenvolver processos de gestão democrática da cidade.
Planos diretores e a inclusão socioterritorial
O Plano Diretor, segundo a Constituição Federal de 1988 e o Estatuto da
Cidade é "o instrumento básico, fundamental para o planejamento urbano, com
o qual todos os demais instrumentos da política urbana devem guardar estreita
relação e harmonizar-se com seus princípios, diretrizes e normas", podendo ser
considerado, portanto, "a matriz do desenvolvimento urbano do município"
(Lacerda et ai., 2005). Nesse sentido, é evidente que a concepção de Plano
Diretor vigente no Estatuto da Cidade representa uma ruptura com as antigas
concepções urbanísticas, centradas na ordenação físico-territorial das cidades, ten-
do como principal instrumento as leis de uso de solo e zoneamento, que, historica-
mente, serviram aos interesses das classes dominantes e contribuíram para a cons-
trução de uma dinâmica contraditória entre a cidade legal e a cidade real (Maricato,
1996). Nesse sentido, e tomando como referência as formulações de Lefebvre
(1999), poderíamos inclusive dizer que o urbanismo, enquanto ideologia, esteve
historicamente a serviço da dissimulação das contradições urbanas, contribuindo
para a produção da cidade desigual e segregada que caracteriza nossa sociedade.
A partir da segunda metade da década de 1980, impulsionada por idéias
que vinham sendo debatidas desde os anos 1960, começa a organizar-se o mo-
vimento nacional de reforma urbana, com uma agenda centrada no fortaleci-
mento da regulação pública do solo urbano condizente com os princípios da
função social da propriedade, na gestão democrática da cidade e na inversão de
prioridades no tocante à política de investimentos urbanos de forma a favorecer
as necessidades sociais das camadas menos favorecidas (Santos Junior, 1995),
movimento este que deu origem ao Fórum Nacional de Reforma Urbana, cujas
bases sociais envolvem intelectuais ligados à temática urbana, engenheiros, urba-
nistas, advogados, educadores, ativistas do movimento sanitarista, estudantes e
lideranças dos movimentos dos Sem-Teto e das associações de bairro, com pre-
sença nas diferentes regiões do país. Nesse sentido, podemos dizer que esse mo-
 146 · Orlando Alves dos Santos Junior
vimento urbano deu origem a um novo sujeito coletivo, mais plural e heterogê-
neo que a maioria das organizações sociais até então existentes.
A questão é reconhecer que nesse processo que combinou lutas sociais e
reflexões conceituais desenvolveu um novo paradigma, ou mais precisamente, as
bases de um novo paradigma, que podemos denominar da cidade-direito, ligado
ao campo da reforma urbana, que tem se caracterizado pela construção de diag-
nósticos críticos da questão urbana brasileira e pela proposição de estratégias
para um projeto alternativo de cidades.
No campo institucional, a proposta da reforma urbana se materializou nos
artigos 182 e 183 da Constituição Federal e no Estatuto da Cidade, mas também
em muitas constituições estaduais, leis orgânicas municipais e planos diretores, e
tantas outras leis e projetos urbanos no âmbito estadual e local, resultando em
avanços, muitos deles pontuais, no acesso ao direito à cidade. No âmbito fede-
ral , esses avanços podem ser mais facilmente demonstrados com a criação do
1 Ministério das Cidades e a institucionalização do Conselho das Cidades, resul-
tando, entre outras conquistas, na elaboração de novas políticas no campo da
habitnção, do saneamento ambiental e da mobilidade e transporte público
(Santos Junior, 2005). No âmbito estadual e local , apesar da quase inexistência
de balanços mais gerais, se tomarmos como referência a política regularização
fundiária e de habitação, é inegável que há novidades em termos dos instrumen-
tos utilizados e dos resultados alcançados, que, com todas as suas debilidades,
não pode ser desprezado.9 Além disso, é preciso considerar a construção de no-
vos espaços institucionais, notadamente em torno dos conselhos setoriais, que se
configuram como esferas públicas ampliadas com potencial de gerar novos pa-
drões de interação entre o poder público e a sociedade, na direção do que vem sem
denominado de governança democrática pela literatura (Santo Junior; Ribeiro;
Azevedo, 2004). E, por fim, cremos que não podemos deixar de registrar que no
âmbito internacional inicia-se um processo de discussão em torno da Carta Mun-
dial pelo Direito à Cidade, de iniciativa do Fórum Nacional de Reforma Urbana,
mas que hoje conta com a adesão de muitas outras redes internacionais, principal-
mente na América Latina, propondo que o direito à cidade seja reconhecido,
pelo sistema das Nações Unidas, como um direito coletivo difuso. 10
Mas os avanços institucionais são apenas uma das dimensões desse proces-
so, que envolve contradições e lutas cotidianas. De fato, é possível afirmar que
9
Para uma avaliação da política habitacional, consultar Cardoso e Ribeiro (2000); pa ra a política de
regul1:1rização fundiária, consultar o banco de experiências no site do Instituto Polis (www.polis.org.br).
'º A Carta Mundial pelo Direito à Cidade começou a ser discutida no 1 Fórum Social Mundial (2001), na
cidade d2 Fbrto Alegre, como um instrumento dirigido a contribuir com as lutas urbanas e com o processo
de reco!'lhecimento no sistema internacional dos direitos humanos do direito à cidade. Nela, o direito à
cidade se define como o usufruto eqüitativo das cidades dentro dos princípios da sustentabilidade e da
justiça socjal, com o objetivo de alcançar o pleno exercício do direito a um padrão de vida adequado.
PLANEJAMENTO Ul\UANO NO BRASIL: THAJETÓ RIA, AVANÇOS E PEl\SPECTIVAS • 147
parcela das lideranças que se envolvem nos espaços institucionais, seja através da
sua atuação nos conselhos setoriais, seja na discussão da legislação urbana e dos
planos diretores, também está inserida nas lutas cotidianas, nas ocupações de ter-
ras urbanas e prédios vazios, nas manifestações públicas pelo acesso aos serviços
de saneamento ambiental e pelo barateamento do transporte público, nas ações de
pressão pela melhoria dos serviços de saúde e educação, por lazer e cultura.
Nesse sentido, como sugere Costa (1999), concordamos que a discussão,
com base em Lefebvre, sobre a dialética entre valor de troca e valor de uso do
espaço, permite avanços significativos na análise dos processos socioespaciais
(Costa, 1999, p. 14) e na elaboração de novas estratégias de construção do direi-
to à cidade. Para Lefebvre (1993), esta dialética se expressa no confronto entre o
espaço abstrato, resultado dos processos de transformação do espaço em merca-
doria, e o espaço social, produzido no processo de apropriação da cidade pelos
diversos grupos na sua cotidianidade.
Nessa direção, devemos avançar, seguindo a formulação de Lefebvre
(1999), na compreensão das dimensões do fenômeno urbano. O autor indica três
dimensões, que seriam propriedades essenciais do fenômeno urbano. Primeiro,
"a projeção das relações sociais no solo", envolvendo "as mais abstratas, as
oriundas da mercadoria e do mercado, dos contratos ou quase-contratos entre os
agentes à escala global". Segundo, o espaço urbano como "lugar e terreno onde as
estratégias se confrontam", incluindo as instituições, organizações e agentes urbanos.
E por fim, a "prática urbana", que se refere à realidade concreta, e que não podem
ser reduzidas "às ideologias e instituições globais, concernentes.ao espaço e sua or-
ganização, nem as atividades particularmente denominadas 'urbanísticas"' {p. 85).
O que nos interessa nessa formulação é chamar a atenção para a necessida-
de de análise mais complexas da dinâmica socioespacial, que levem em considera-
ção a interação entre esses diferentes aspectos, as práticas institucionais, a dinâmica
econômica, a intervenção dos agentes e as cotidianidades. Nesse sentido, a luta
institucional não deveria ser analisada separadamente da luta social, e aparentes
fracassos nas conquistas institucionais nem sempre significam recuos na construção
de práticas renovadas no âmbito social. Como afirma Costa (1999, p. 16) "trata-se
de uma perspectiva de análise socioespacial que leva em conta, além dos princípios
da economia política, aspectos importantes das contribuições relacionadas ao estu-
do do cotidiano, de identidade, de comunidade etc...".
Concretizando, poderíamos supor, por exemplo, que a participação em
processos de elaboração dos planos diretores pode trazer resultados positivos
para a compreensão da dinâmica da cidade e para a elaboração de um projeto
mais global de reforma urbana para as organizações sociais nele envolvidas, tra-
zendo conseqüências para as estratégias de luta que serão acionadas, mesmo
que naqueles processos que não apresentam avanços na perspectiva urbanística.
148 ·Orlando Alves dos Santos Junior
O que não implica que não devamos rever as estratégias de atuação nos espaços
institucionais, em razão dos bloqueios estruturais observados em sua dinâmica.
De fato, os limites observados no processo de elaboração dos planos dire-
tores são diversos e complexos. A construção de um pacto socioterritorial, tal
como formulado na concepção da reforma urbana, implica em identificar os
processos sociais e econômicos de produção do espaço urbano e os agentes
individuais e coletivos que atuam nesses processos, segundo seus interesses e
valores, com suas identidades e antagonismos. Antes de tudo, é necessário le-
var em consideração as desigualdades sociais e de poder que intervêm sobre a
manutenção e reprodução dos processos de hierarquização e segregação das ci-
dades, o que torna a implementação dessa concepção um desafio ainda maior.
Além disso, podemos identificar limites decorrentes da ausência de instrumentos de
gestão democrática no âmbito dos municípios, na maior parte ainda administrados
por coalizações políticas conservadoras, e das estruturas administrativas munici-
pais, que, em grande parte, possuem quadros técnicos em número reduzido e não
suficientemente qualificado para desempenhar as novas tarefas requeridas pelo
planejamento urbano politizado (Lacerda et ai. , 2005).
Há ainda dÕis aspectos que consideramos importantes: o primeiro relacio-
nado à incorporação das demandas populares na agenda de discussão e o se-
gundo, à baixa participação das classes populares no processo de elaboração dos
planos diretores municipais.
As organizações populares têm participado do processo de elaboração dos
planos diretores, o que pode ser evidenciado pela composição da coordenação na-
cional da campanha, no âmbito federal, como também pela análise das organizações
que integram os núcleos estaduais da mesma e que participaram das atividades de
capacitação que foram promovidas. No entanto, isso não implica em dizer que essas
organizações, das quais os Sem-Teto são uma das expressões mais relevantes, este-
jam atuando nesse processo em detrimento de outras formas de luta, tais como as
ocupações de imóveis vazios, atos públicos etc. Ao contrário, temos fortes razões,
tomando em conta o monitoramento dos conflitos urbanos realizado pelo Fórum
Nacional de Reforma Urbana, que essas manifestações têm aumentado em todo
país. Tal fato é um indício de que essas organizações não estariam tomando parte do
processo, enganadas pela "ilusão do plano diretor", mas que, pelo menos suas prin-
cipais lideranças, percebem que esse é um espaço que deve ser ocupado.
No entanto, é concreto que os processos de discussão dos planos diretores
não conseguem mobilizar as maiorias, as classes populares, apesar de ser neces-
sário contextualizar essa generalização, tendo em vista a diversidade regional do
país e as diferenças de contexto social. Tal fato, somente em parte, pode ser ex-
plicado pela agenda de discussão, que não contempla as demandas concretas
dos segmentos populares, já que é necessário incorporar na análise aspectos re-
PLANEJAMENTO URBANO NO B RASIL: TRAJETÓRIA, AVANÇO S E PERSPECTIVAS · 149
!acionados à cultura sociopolítica, na qual incidem outros elementos da história
política do país, que explicariam a existência de um híbrido institucional, como
denomina Wanderley Guilherme dos Santos (1993), ou o contexto da cidadania
na encruzilhada, como prefere José Murilo de Carvalho (2001) . Nesse sentido,
talvez possamos entender melhor a alta abstenção dos segmentos populares do
processo de discussão dos planos diretores se conseguirmos estabelecer uma re-
lação entre a dinâmica de participação sociopolítica e os processos de exclusão
socioterritorial, que impedem a constituição da nossa cidadania.
Isso não implica, no entanto, que não seja necessário uma reflexão sobre a
agenda de discussão e os instrumentos que têm sido propostos na elaboração dos
planos diretores. Cremos que ainda prevalece uma cultura urbanística tecnocráti-
ca que, de fato, impede inovações na perspectiva de incorporar novos instrumen-
tos e políticas no plano. Aqui, cabe mais uma vez uma referência a Lefebvre
(2001, p.113), que propõe uma estratégia urbana baseada em dois pontos: (i) um
programa de reforma urbana, formulado com base no conhecimento da realidade,
produzido pela ciência da cidade, e sustentado por forças sociais e políticas, que .
assumem o papel de sujeitos dessa proposta; e (ii) projetos urbanísticos, "compre- ·
endendo 'modelos', formas de espaço e de tempo urbanos, sem se preocupar com
seu caráter atualmente realizável", resultado do imaginário coletivo e da práxis, que
"se investe na apropriação do tempo, do espaço, da vida filosófica, do desejo", e
que não exclui "proposições referentes ao estilo de vida, ao modo de viver na cida-
de, ao desenvolvimento urbano em relação a esse plano".
Em suma, queremos argumentar que os interesses das classes populares
não podem ser reduzidos às demandas pontuais, ao acesso à habitação, à urba-
nização, aos serviços de saneamento ambiental, ao transporte público de qua-
lidade, apesar de dever incluí-los, mas envolve um novo projeto de cidades. E
nesse ponto, é preciso considerar que a construção de princípios, diretrizes e
paradigmas que possam orientar e organizar as lutas sociais, ainda que setorial-
mente, não deve ser desprezada. Aliás, é pela práxis, que envolve lutas e con-
tradições vividas no cotidiano e nos espaços institucionais que muitas pessoas
começam a desenvolver sua consciência social.
Planos diretores e a gestão democrática das cidades
A reflexão em torno da segregação socioespacial e de seus efeitos sobre a
condição de autonomia dos agentes sociais e o exercício efetivo da cidadania
pode contribuir para discussão sobre os planos diretores e a gestão democrática
das cidades e iluminar algumas estratégias, tendo como referência a agenda da
reforma urbana.

150 ·Orlando Alves dos Santos Junior
Em primeiro lugar, cremos que é necessário refletir sobre as transformações
da dinâmica urbana de ordenação espaço-temporal e de seus impactos sobre a
divisão social da cidade (Ribeiro; Santos Junior, 2005). Desde os célebres traba-
lhos de David Harvey (1980) sobre a cidade e ajustiça social, entendemos que a
dinâmica urbana não apenas reflete a estrutura social de uma dada sociedade,
como também se constitui em um mecanismo específico de reprodução das desi-
gualdades e das oportunidades de participação na distribuição da riqueza gerada
na sociedade. O que permite afirmar que a chamada estrutura urbana expressa,
com efeito, as desigualdades existentes em uma cidade, no que se refere ao acesso
aos recursos materializados no espaço urbano, em razão da localização residencial
e da distribuição desigual dos equipamentos, dos serviços urbanos, da renda mo-
netária e do bem-estar social. As transformações sociais, políticas e econômicas
contemporâneas, decorrentes do processo identificado como globalização, nos
levam a constatar a existência de fortes indícios de partição socioterritorial da
cidadania, o que pode estar reforçando tendências de dualização e fragmentação
já presentes historicamente na sociedade brasileira. A nosso ver, tais tendências
requerem o aprofundamento do estudo sobre o processo de acumulação capita-
lista - com os efeitos da combinação da reprodução expandida do capital e da
acumulação por espoliação, conforme formulado por David Harvey (2004) - na
produção do espaço urbano contemporâneo, e que por essas razões fogem ao
objetivo deste texto e portanto não serão desenvolvidas nele.
lima segunda reflexão importante está relacionada às esferas públicas de
regulação da relação entre o poder público e a sociedade, à dinâmica de parti-
cipação social e aos modelos de planejamento urba no. De uma mane ira es-
quemática, parece possível afirmar que estamos diante da disputa entre dois
paradigmas de política urba na, que, com base no que vem sendo discutido na
literatura, denominamos preliminarmente de paradigma da cidade-mercado
versus o paradigma da cidade-direito de intervenção pública , com seus dife-
rentes impactos sobre a dinâmica das cidades.
No paradigma da cidade-mercado, onde se situam as estratégias de empre-
sariamento urbano, city marketing, e certos modelos de planejamento estratégico
(Harvey, 1996; Vainer, 2000; Sánchez, 2001). a política urbana é transformada
em relações de mercado, no qual ganha quem tem maior poder para impor os
lucros e os custos da ação do poder público. Nessa concepção, a participação
estaria fundada no reconhecimento dos agentes como clientes-consumidores,
portado1es de interesses privados, impedindo a construção de uma esfera pública
que seja a expressão do interesse coletivo. No plano do planejamento, este pa-
radigma busca sua legitimação através de estratégias discursivas fundadas nos
modelos de planejamento estratégico, em experiências bem-sucedidas e na re-
ferência de cidades-modelos, difundidas pela ação de atores hegemônicos que
articulam agências multilaterais, capitais financeiros, governos nacionais e lo-
P LANEJAMENTO URBANO NO D RASIL: íRAJl! IÚR IA, AVANÇOS E PEllSPECTIVAS' 151
cais. A cidade não é mais tratada como totalidade, e a noção de cidadania
perde sua conexão com a idéia de universalidade. Por isso mesmo, surge um
novo vocabulário que expressa a nova representação privada da relação entre
governo e população que se está construindo: clientela, parceria, consumido
etc. A questão é avaliar até que ponto essa concepção tem influenciado no
desenho e na implementação da atual política urbana e discutir seus efeitos
sobre o quadro de destituição das camadas populares e a repartição do espaço
político brasileiro entre hipercidadãos e subcidadãos.
Além disso, a literatura recente fornece muitos elementos que nos permi-
tem supor que os lugares de moradia das classes populares empobrecidas passam
a exercer um papel de desagregação social, pois estão destituídos das condições
necessárias à inserção na dinâmica econômica e, ao mesmo tempo, têm destruído
a sociabilidade e os processos de construção das identidades no lugar de moradia,
necessários à constituição de comunidades de interesses, resultando em obstáculos à
formação de ações coletivas em um contexto de crescente fragmentação social (Cas-
tel, 1998; Wacquant, 2001; Ribeiro, 2004). Mesmo admitindo que os impactos do
processo de globalização sejam diferenciados não só entre os países, mas também no
interior desses, podemos admitir que todas as cidades estão hoje submetidas a ten-
dências destruturadoras que atingem mais fortemente os bairros periféricos das me-
trópoles, já marcados por contextos de fortes desigualdades sociais. Tais tendências
decorreriam do fato da segregação socioespacial, resultante das transformações eco-
nômicas e políticas em curso, tornar vulnerável não somente os indivíduos, mas o
próprio tecido associativo, expresso nas redes de solidariedade e de filiação social no
âmbito dos locais de moradia das classes populares. •
O outro paradigma que denominamos da cidade-direito na verdade está
em construção, tanto no seu aspecto teórico como na práxis sociopolítica . Em
gestação em um largo conjunto de experiências, sobretudo nas novas administra-
ções municipais, mas também em algumas políticas de caráter estadual e nacio-
nal, este paradigma afirma o papel central do poder público no planejamento
urbano e o seu compromisso com o enfrentamento dos mecanismos de produção
de desigualdades e exclusão decorrentes da vigência da dinâmica do mercado no
uso e ocupação do solo urbano e do controle do poder político pelos históricos
interesses patrimonialistas. No entanto, ainda é difícil traduzir essa concepção em
um discurso estruturado, talvez pela conjuntura de forte hegemonia das idéias
neoliberais que, mesmo negadas, têm influenciado fortemente a recente produ-
ção intelectual brasileira. Não obstante, tal fato não nega a importante produção
de diversos intelectuais, empenhados na construção de outros referenciais teóri-
cos e práticos capazes de rivalizar com o diagnóstico e as soluções propostos pelo
modelo da cidade-mercado de política urbana.
A disputa entre esses diferentes modelos atravessa o processo de elaboração
dos planos diretores. Na perspectiva da reforma urbana, o desafio está ligado à cons-
152 ·Orlando Alves dos Santos Junior
trução de esferas públicas democráticas, que contribuam para tomar substantiva a
dinâmica democrática, intervindo "fortemente nos 'padrões de sociabilidade' através
de investimentos para a criação de espaços públicos em que as classes se apresentem
e se identifiquem" e também "realizando políticas culturais que busquem dissolver a
separação da cidade fragmentada" (Genro, 1999, p. 17, grifos no original).
Ao mesmo tempo, é preciso levar em consideração que essa disputa não
incide somente no plano local, mas atravessa todos os espaços institucionais e
níveis de planejamento, envolvendo os âmbitos supralocais, metropolitanos, re-
gionais, e o nacional. Nesse sentido, os avanços identificados na perspectiva da
construção de uma política nacional de desenvolvimento urbano jogam um pa-
pel decisivo nos rumos das cidades brasileiras. Além disso, é preciso considerar os
desafios relacionados à dinâmica metropolitana, ainda pouco considerados nas
análises sobre a dinâmica urbana .
Em todas essas esferas, os pequenos aprendizados produzidos no processo
de participação, seja por meio da incorporação de demandas específicas dos
grupos populares na lógica e na ação do poder público, seja por meio dos coníli-
tos experimentados com os outros grupos de interesse na definição da política
urbana, teriam o potencial de fortalecer a atuação dos atores locais, através do
alargamento da compreensão do fenômeno urbano e da discussão de novos
projetos e estratégias de intervenção sobre as cidades. Nesse sentido, podemos
falar do desafio de desenvolver uma nova pedagogia emancipatória de planeja-
mento das cidades, que incorpore esses elementos.
Diríamos, referenciando-nos em Lefebvre (1999), que a reflexão sobre o fenô-
meno urbano deve definir uma dupla estratégia, articulada e inseparável: a estratégia
do conhecimento e a estratégia sociopolítica. No âmbito do conhecimento, essa es-
tratégia implica em uma crítica radical dos modelos urbanísticos tradicionais e de suas
contradições, e o desenvolvimento de uma ciência do fenômeno urbano.
Nessa perspectiva, inspirando-nos em Bourdieu (2004), diríamos que é
preciso esperar da análise acadêmica em tomo da dinâmica urbana revelações
radicais. As análises comprometidas com esse ideário têm por desafio colocar em
perspectiva os discursos e as visões perspectivas dos agentes, desvelando o sen-
tido de suas práticas e interesses e os conflitos sociais e políticos daí decorrentes,
na busca pela legitimação e universalização de suas posições particulares. Isso
implica, de um lado, no desvelamento dos .mecanismos de articulação das desi-
gualdades sociais e os processos de diferenciação, segmentação e segregação
urbana como elementos estruturadores da dinâmica socioespacial vinculada ao
processo de reestruturação socioprodutiva e de globalização capitalista; e, de ou-
tro, que as análises da dimensão territorial das políticas públicas devem romper
as barreiras e os bloqueios que impedem que o fenômeno urbano seja reconhe-
cido, ou seja, utilizando os termos propostos por Lefebvre (1999), que mantêm o
PLANEJAMENTO URIJANO NO BRASIL: TRAJETÓRIA, AVANÇOS E PERSPECTIVAS · 153
fenômeno urbano prisioneiro da análise fragmentária, subordinado aos conceitos
urbanísticos da sociedade industrial.
No plano sociopolítico, a estratégia está centrada no reconhecimento polí-
tico institucional da problemática urbana e na elaboração de um programa de
promoção do direito à cidade, atualizando a agenda da reforma urbana de forma
que esta responda aos desafios decorrentes das transformações sociais e econô-
micas contemporâneas. Tais estratégias encontram sua síntese no que denomina-
mos de planejamento urbano como práxis transformadora.
Se olharmos as experiências de planejamento urbano em curso, incluindo
aí os processos de elaboração dos planos diretores, poderemos concluir que
estamos diante de grandes desafios na perspectiva da construção de novos
paradigmas de planejamento. No entanto, diríamos, mais uma vez inspirados
em Lefebvre, que é preciso ver nessas experiências de participação e na diversi-
dade de práticas urbanas empreendidas pelos diferentes agentes sociais aprendi-
zados que conformam a práxis que poderá gerar uma nova utopia do direito à
cidade, capaz de desenvolver novos processos de reapropriação, pelos seres hu-
manos, do espaço e da sua temporalidade.
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Plano Diretor, gestão urbana e
participação: algumas reflexões
Ralfo Edmundo da Silva Matos
A possibilidade de se instaurar novas práticas de planejamento e gestão
urbana no Brasil, em bases jurídicas, urbanísticas e financeiras mais sólidas, vem
se tornando mais factível desde a Constituição de 1988 e posterior à aprovação
do Estatuto da Cidade em 2001.
Apesar de uma trajetória de "altos" e "baixos", o planejamento urbano
vinha assumindo crescente importâ ncia no Brasil há muito tempo. A Constituição
de 1988 e a exigência de planos diretores para os municípios com mais de 20.000
habitantes vieram reforçar essa importância, disseminando certa expectativa po-
sitiva com respeito à idéia de planejar e gerir cidades. A aprovação do Estatuto
da Cidade (Lei n'!lü. 257 de 10 de julho de 2001) ampliou essa expectativa em
face dos possíveis impactos que essa lei pode produzir na gestão urbana, uma vez
que, se o processo de planejamento incorpora a participação da população - por
meio de eventos e fóruns deliberativos - mais tarde, na fase de discussão orça-
mentária, seleção e execução de projetos, as comunidades locais, mais experien-
tes, estarão preparadas para dar continuidade ao processo participativo.
O Estatuto da Cidade coroa um longo período de experiências, críticas e
sugestões relacionadas ao planejamento urbano no Brasil, além de procurar dar
suporte às administrações municipais ao favorecer a flexibilização de ações no
trato com a coisa pública, quando preserva o interesse social, mas introduz a
política como a chave das negociações no palco dos conflitos que são intrínsecos
aos processos espaciais.
Parte dos conteúdos que informam a Lei nº 10. 257 e os manuais disponi-
bilizados pelo Ministério das Cidades baseiam-se no princípio da liberdade de
expressão, fundamento das democracias modernas, 1 mas que só se consubstan-
cia mediante o acesso dos munícipes a informações seletivas (que dizem respeito
especificamente à sua condição de vida na sua cidade). Com isso, subjaz o pres-
1 Aqui convém trazer algumas reflexões que associam participação e democracia, algo que alude ao
antigo conceito politeia, "expressão grega genérica para as formas de associação de homens livres,
as comunidades de cidadãos, definidas por oposição àquelas por natureza despóticas, em que os
governantes, um ou alguns, governam( ... ) segundo sua próprl11 vontade". Rousseau renova os traços
da politeia ao estender a cidadania a todos os homens livres, e ao introduzir a premissa do "exercício
ativo' , participação popular apoiada pela Idéia de poder soberano constituído juridicamente, traço
característico do que se pode denominar regime republicano moderno. (Cardoso, 2004, p . 47-50).
PLANEJAMENTO UHDANO NO BRASIL: TRAJETÓRIA, AVANÇOS E l'ERSl'ECTIVAS • 157
suposto de que informação de qualidade confere poder aos habitantes e politiza
o processo de planejamento.
O Estatuto permite o exercício de inovações no planejamento urbano, em-
bora parte dessas inovações possa produzir resultados diferentes do esperado,
por força de persisten!es heranças tecnocráticas ou de tipos renovados de populis-
mo governamental. E evidente que o Estatuto pode esconder insuficiências só
elucidadas com o tempo, já que a força dos poderosos e a pobreza dos pobres
podem aumentar, não obstante a premissa da negociação, dos consórcios e par-
cerias supraclassistas, figuras de gestão menos radicais que as idealizadas no passa-
do - quando a polaridade ideológica direita versus esquerda era mais evidente.
Uma crítica que se faz ao Estatuto, do ponto de vista socioespacial, é que 1
ao concentrar-se enfaticamente no espaço urbano deixa de fora a maior parte da
área física dos municípios. Muitas áreas externas aos perímetros urbanos são ló-
cus de expansão da urbanização e de diversas formas de assentamentos e insta-
lações que interferem diretamente na cidade legal. É também nas áreas rurais que
ocorrem, até os dias de hoje, boa parte dos conflitos fundiários do país, vários
deles opondo protagonistas tão polarizados ideologicamente quanto aqueles do
início dos anos 1960, quando a questão da terra era muito mais aguda.
Entretanto, ainda assim parece inegável que a Lei nº 10. 257 introduz avan-
ços jurídicos e urbanísticos importantes que regulamentam, redefinem ou detalham
instrumentos tais como: o imposto sobre a propriedade predial e territorial; a desa-
propriação e tombamento de imóveis; a concessão de uso especial para fins de
moradia; o parcelamento ou edificação compulsórios, o usucapião especial e con-
tribuição de melhoria, o direito de superfície, o direito de preempção; e outorga
onerosa do direito de construir e de alteração de uso; a transferência do direito de
construir; as operações urbanas consorciadas; a regularização fundiária; a assistên-
cia técnica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos, as
unidades de conservação e zonas especiais de interesse social etc. 2
Algumas de suas diretrizes3 fazem parte dos chamados "direitos àifusos",
difíceis de aplicar, mas necessários ao exercício da democracia e expansão dos
direitos civis. Assim , a "garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido
como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento a mbiental, à infra-es-
trutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho, e ao lazer, para
as presentes e futuras gerações" , soa não-pragmático e pode parecer inatingível
2
O Estatuto da Cidade possui três peças chaves que dão respaldo às atividades de planejamento e
gestão municipais: o Direito à Cidade e à Moradia, o IPTU progressivo, e a Função Social da Proprie-
dade (condicionada por lei federal à existência de Plano Diretor). Todos possuem graus variáveis de
dlílculdades em sua efetiva aplicação.
3
Algumas das citações subseqüentes foram retiradas do Gul11 do Estatuto da Cidade disponibilizado
pelo Ministério das Cidades que arrolam as diretrizes e objetivos do Plano Diretor, Instrumentos e
comentários sobre a aplicação do Estatuto da Cidade (ver website: \Vl.VW.cidades.gov.br.).
 158 · Ralfo Edmundo da Silva Matos
no médio prazo, mas ampara-se em uma das mais ricas tradições do pensamento
urbanístico, o princípio da utopia.
Essas diretrizes, por sua natureza "físico territorial", envolvem custos eco-
nômicos significativos, porquanto são mais fortemente associadas às infra-estrutu-
ras urbanas, materialidades, sem as quais não se alcança a meta de sustentabilida-
de das cidades. A diretriz relativa à democratização, contudo, já envolve custos de
outra natureza. Quando se propõe a "gestão democrática por meio da participação
da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunida-
de na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos
de desenvolvimento urbano" (grifos nossos), o que está em jogo são os meios e as
formas a serem utilizadas com vistas à capacitação e habilitação da população para
sua interação com as linguagens, procedimentos analíticos e proposições que fa-
zem parte do planejamento. O investimento em educação formal, divulgação de
material informativo, distribuição de sinopses do plano, mobilização e convocação
periódica da população, é menos dispendioso financeiramente do que no caso da
diretriz anterior, mas nem sempre desejável pelas administrações municipais ,uma
vez que politiza o processo de planejamento e gestão.
Outra diretriz que cabe destacar, em face de seu caráter político, é a da
"cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da socie-
dade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social". Nesse
caso, os gestores municipais, mais do que a equipe de planejadores, são figuras-
chavc para o estabelecimento de mediações que aproximem os diferentes seg-
mentos da sociedade e da administração em fóruns de decisão, nos quais seja
assegurado o chamado interesse social na seleção e negociação de artigos de lei,
programas, projetos e obras a serem implementadas.
O Estatuto da Cidade requalifica, fundamenta juridicamente, estabelece ins-
trumentos e dá consistência técnica aos planos diretores, os quais, por definição,
vão aiém da cidade oficial, já que, por serem de abrangência municipal, exigem a
atenção para com uma série de leis e normas atinentes ao meio ambiente, reservas
naturais, áreas de proteção permanente, atividades agropecuárias etc.
Ao que tudo indica, o Plano Diretor internaliza todos os avanços da Lei nº
10. 257, e a reforça por meio de quatro premissas norteadoras: a) a relativa às
funções sociais da propriedade e da cidade; b) ada igualdade e da justiça social;
c) a da participação popular; d) a do desenvolvimento sustentável. Esta última,
claramente extrapola a área urbana, porquanto introduz inúmeras implicações de-
rivadas da utilização de recursos naturais e de impactos ambientais resultantes de
práticas econômicas agrícolas, extrativistas, industriais, nem sempre discerníveis
aos residentes no interior do perímetro urbano.Na atualidade, o Plano Diretor, ba-
lizado pelo Estatuto da Cidade, se apresenta renovado, passa a ser a síntese geral
da regulação urbana municipal, a lei maior no interior da legislação urbanística,
P LANEJAMENTO Ul\llANO NO BRASIL: 'I llAJ ~TÓl\IA, 1'1VANÇOS E r ERSl'ECflVAS. 159
aquela que coordena e promove as principais intervenções ordenadoras do cres-
cimento físico dos municípios, estabelece o macrozoneamento, prevê leis comple-
mentares e, afinal, tenta se livrar do desgaste histórico que envolve a idéia de
planejamento.
Os planos diretores no Brasil possuem uma longa história geralmente asso-
ciada a equívocos, fracassos e autoritarismo, não obstante a importância dos esfor-
ços de leitura e interpretação de aspectos urbanísticos e relações sociais existentes
nas cidades. Os modelos importados que subsidiavam esses planos eram geralmen-
te inaplicáveis, apoiados em correntes teóricas visionárias, singelas ou demasiado
mecanicistas, distantes da complexidade da realidade e das necessidades dos habi-
tantes, incapazes de enxergar idiossincrasias e características mais peculiares de nos-
sas cidades. O viés antidemocrático sempre foi evidente, como se os interesses do
Estado fossem assunto de poucos, incompreensível à população, nos moldes de
um "despotismo esclarecido" e/ou de um "elitismo tecnocrático".
A técnica e os avanços tecnológicos desde fins do século XIX foram deter-
minantes na construção de correntes do pensamento urbanístico que marcaram
o planejamento de cidades durante grande parte do século XX, a ponto de eri-
gir-se em uma espécie de caminho único, internacional, sobre o qual a moder-
nidade deveria trilhar. Os fracassos, a arrogância dos planejadores e o desgaste
das experiências dos chamados "racionalistas"4 chegaram a tal extremo que , na
atualidade, nutre-se de forte desconfiança para com a tecnicalidade existente
nos planos, algo que soa absolutamente incompreensível não fosse a história
do planejamento urbano mundial.
De toda sorte, desde pelo menos as últimas experiências das New Town
inglesas do pós-guerra até os anos 1960, a excessiva idealização contida nos
planos urbanos cedeu lugar ao pragmatismo da gestão e às exigências de exeqüi-
bilidade e reconhecimento dos habitantes. As injunções econômicas, as clivagens
funcionais multifacetadas da vida em sociedades urbanas, a atenção para com os ·1
investimentos geradores de emprego, as preocupações com o meio ambiente e as
questões relativas a identidade, cultura, modo de vida e democracia passaram a 1
fazer parte das novas experiências de planejamento. O plano gradativamente
torna-se uma lei abrangente que deve responder pela diversidade espacial lo-
cal, exprimir diretrizes mais ou menos flexíveis, capazes de estimular a coesão
social e promover instrumentos que favoreçam a redução das desigualdades e
a difusão de práticas de solidariedade e liberdade. São inúmeras as ações e
atitudes passíveis de serem delineadas pelo processo de planejamento, inclusi-
4Choay (1965) e Benévolo (1981) dissecam em suas obras seminais as correntes do pensamento
urbanístico, sua gênese, limitações e as conseqüências que deixaram no planejamento de cidades na
modernidade.
f'
d''
~·
160 · Ralfo Edmundo da Silva Matos
ve como modus operandis de conferir legitimidade às proposições e interven-
ções corretivas a serem apontadas pelo plano.
. camente bem explicitados nas audiências, mas não raro, são omitidos ou se
Difladdades na elaboração de planos diretores
Se a cidade é palco de oportunidades, é também espaço de conflito e ex-
clusão. Com a exclusão e o aumento das desigualdades torna-se anticidade, 16-
cus de cerceamento, interdições, segregação e pobreza. A pergunta sobre qual
cidade a maioria dos residentes quer é, portanto, recorrente. Um espaço mais
permeável à criação humana, ao encontro, ao usufruto de todos, aos eventos em
instalações e equipamentos leves? Ou um espaço mais rígido, menos suscetível a
flexibilidade, que venha consagrar ocupações e usos tradicionais, monumentais,
pesados em termos paisagísticos? Tais oposições, na verdade, dificilmente se sus-
tentam na prática, porquanto elementos de mudança acabam por interferir em
proposições mais conservadoras, de um lado, e valores "conservacionistas" in-
fluem nas proposições de mudança mais radicais, por outro.
Esses horizontes podem igualmente comparecer no debate sobre os rumos da
cidade, em um tempo em que o pressuposto da pluralidade soma-se às noções de re-
pública e de democracia, o que evoca decisões da maioria, mas respeito às diferenças
no interior das disputas e dos conflitos no espaço. O contencioso, em termos de gesrao
pública moderna, não se dissocia da possibilidade da negociação e do seu gerencia-
mento institucional, como uma espécie de construção continuada de consensos - tem-
porários ou mais definitivos -, condição sem a qual fica difícil faz.er política nos dias de
hoje. O debate e o confronto de atores e segmentos organi7.ados da sociedade civil,
quando informados e conscientes das regras preestabelecidas sobre o próprio debate e
as decisões em assembléias, podem ser estimulantes e propiciar novos acordos ou mfi-
namento de decisões que irão afetar o destino de cidades e regiões.
A questão da democracia nos planos diretores e no processo de planeja-
mento territorial é complexa, desgastante, requer muita paciência dos atores e
continuará um desafio por muito tempo. Há problemas de toda ordem, como:
• Desconhecimento de normas e leis municipais e supra-municipais por
parte do Executivo, técnicos, formadores de opinião e população;
• dificuldades em distinguir as esferas do planejamento e da gestão, o que
causa interferências indevidas (ou omissão do executivo), impressões difu-
sas de que os técnicos de planejamento são controlados pelo gestor públi-
co, ou, em caso contrário, de que o plano nunca seja executado;
• organização deficiente das audiências públicas com atrasos, falas e expo-
sições demoradas, inserções publicitárias indevidas, precariedade de equi-
pamentos de projeção, o que provoca exaustão e cansaço das platéias;
PlANE)AMENro URBANO NO BRASIL: TRAJIITÔRIA, AVANÇOS E PERSPECTIVAS • 161
• exposições muito herméticas das equipes de planejadores, o que resulta em
tecnicismo e distanciamento entre os interlocutores. Com isso pode negligen-
ciar aspectos técnicos centrais para o município, os quais deveriam ser didati-
~.
confundem no jogo das disputas entre setores, atores e localidades rivais;
• enfrentamento de grupos políticos de situação e oposição orientados
pela intolerância, animosidade, rivalidades históricas, baixa prática política
e ausência de compromisso para com o planejamento;
• dificuldade de aceitação das deliberações resultantes das audiências
por vereadores, supostamente desprestigiados nesses momentos de con-
sulta popular;
• desinteresse de grande parte da população para com os temas a serem
discutidos, mesmo com toda a publicidade dada aos event0s.
A título de síntese e contribuição para o debate, apresenta-se a seguir um
conjunto de comentários referidos às dificuldades existentes envolvendo plano e
gestão, sem perder de vista a centralidade de certos atores que, em princípio,
participam da contratação, supervisão, elaboração, discussão e aprovação de um
plano diretor na atualidade.
Atores e dificuldades espedflcas
Inicialmente, é necessário considerar que os planos diretores participativos
exigem leituras da realidade e proposições corretivas nem sempre do agrado de
todos. Daí as perguntas básicas: planejamento para quem? Quem faz e quem
contrata o plano?
Se, metodologicamente, essas indagações podem exigir a visualização ge-
nérica de três componentes de análise, ou seja, a população (destinatária do
plano), a equipe técnica (responsável pela elaboração do plano), e o executivo
municipal (o contratante), pode-se arrolar algumas das dificuldades que esse
processo de planejamento experimenta em face de possíveis características e singu-
laridades dessas três instâncias. Dado o imperativo legal do planejamento participa-
tivo, a combinação dessas características pode, a prinápio, produzir um conjunto
muito variado de resultados que irão se consubstanciar na lei do plano diretor.
Seguem-se alguns comentários e cenários esquemáticos sobre possibilida-
des que a interação entre a equipe técnica, o Executluo e a população podem
produzir no resultado final do plano.
 162 · Ralfo Edmundo da Silva Matos
Equipes técnicas
As equipes técnicas, mesmo atuando sob o "manto da democracia", podem
conviver com dilemas antigos que perpassam a prática profissional desse segmento.
O mais recorrente diz respeito à proximidade entre técnica e tecnocracia. A necessi-
dade de conhecimento técnico sofisticado na formulação de diagnósticos e análises
urbanas é indiscutível, sobretudo nas áreas de engenharia, arquitetura, geografia,
~eolog.i a'. .cartografia, economia, demografia, agronomia, entre outras. A transição da
1rredutib1hdade da técnica para a arrogância tecnocrata passa por uma linha tênue e
c:e evidenciou em práticas internacionais impositivas do século XX, geralmente euro-
pocêntricas, etnocêntricas e sob o primado da razão positivista.s
As heranças do período tecnocrático não fora m eliminadas, embora muita
reflexão, ajustes e mudança comportamental tenham se disseminado nas ativida-
des de planejamento urbano nos últimos decênios. Há, inclusive, situações curio-
sas em que integrantes de equipes técnicas, escaldados por críticas veementes e
tantas experiências fracassadas, chegam a se esconder nos debates, abdicando-se
da explicitação técnica integrante das análises e diagnósticos, o que resulta em
omissão, provavelmente em meio à insegurança e receio de ser acusado de tec-
n!ci~ta. Além disso, há também a questão da própria competência da equipe
tecntcél em dar conta das investigações, mensurações e conclusões sobre assuntos
tão diversos que os planos diretores atuais ensejam.6 Afinal, se tantos municípios
são compelidos por força de lei a aprovarem seus planos diretores em tempo re-
corde, se os recursos financeiros disponíveis são escassos, é evidente que nesse
mercado a qualidade do produto final será muito desigual, não obstante os esfor-
ços midiáticos do Ministério das Cidades.
A insensibilidade política dos técnicos é outro problema que perpassa a ela-
boração dos planos. A ilusão de considerar a atividade imune ao debate e à politi-
zação ainda é comum e pode gerar a frustração profissional pela rejeição, nas au-
diências públicas, de "belas" proposições técnicas, diretrizes e recomendações. A
leitura técnica da cidade não se dissocia da leitura política, se feita mediante reco-
nhecimento dos atores locais, da representatividade das maiorias e minorias e dos
arranjos institucionais que conformam a vida dessas comunidades.
~o Br?s!I, adicionalme~te, o planej~mento tecnocrático deu continuidade à tradição elitista, oligár-
5
quica, lip1ca do mandomsmo da socedade letrada que ocupava os principais postos da burocracia
que_ a recente Proclamação da República exigia, à medida que se procurava avidamente a modemi-
zaçao a todo custo.e o ?rogresso eco~ômico de corte urbano-industrial. A importação de modelos su-
postamente de_ aphcaçao .universal ío1 uma prática recorrente e isenta de críticas por muitas décadas.
A p~ópna nov1~ade da c1d~de moderna, associada ao automobilismo e à verticalidade grandiosa,
fascmav? ~m tao larga medida os corações e mentes das autoridades e sociedade, que parecia não
haver duvidas sobre o acerto do caminho da modernização urba nística.
6
Não raro a equipe técnica é_ formada por funcionários e/ou assessores da própria prefe itura, 0 que
~e resultar em <;_ontammaçao do Plano Diretor pelas idéias do Executivo, com forte dose de auto-
ntansmo nas aud1encias públicas e discutível consistência das proposições sócio-urbanísticas.
PLANEJAMENTO URBANO NO B RASIL: TRAJETÓRIA, AVANÇOS E PERSPECTIVAS· 163
Por tudo isso, não é uma tarefa simples para as equipes técnicas discernir as
proposições restritivas daquelas que devam ser flexíveis. O Plano Diretor certamen-
te deve conter normas regulatórias que imponham restrições à ocupação e uso de
diversas áreas dos municípios devido à fragilidade ambiental, riscos socloambien-
tais, aptidão agrícola etc. Outras áreas, entretanto, são suscetíveis de negociação,
formações de consórcios, parcerias público privada, conforme orientações resultan-
tes das audiências públicas e/ou características dos investimentos requeridos por
eventuais projetos de desenvolvimento econômico existentes.
O Executivo
Do lado do Executivo conviria também levantar algumas questões que po-
dem implicar o Plano Diretor de diferentes maneiras.
O Executivo, cujo perfil de representação política é de tipo conservador e
elitista - mais ou menos como reza certa tradição liberal que se desenvolveu las-
treada pelo "espírito das leis" da Revolução Francesa - pode ser, esquematica-
mente, classificado de dois modos em termos de práticas de gestão municipal; o
primeiro corresponderia ao que denominamos de gestão conseruadora-controlis-
ta; o segundo se situaria em outra perspectiva a da gestão modemizadora-contro-
lista . As diferenças entre uma e outra forma de gestão são evidentes, mas em
ambos os casos o exercício da democracia é restrito e, por conseguinte, menor o
grau de liberdade7 individual e comunitária, maior a dominação de um grupo
sobre os demais. O perfil conservador reporta-se ao Brasil arcaico, no qual o
clientelismo, eventualmente acoplado com o populismo, nu~ca passou de um
arremedo de vida republicana. Não convém minimizar as heranças no plano so-
cial e simbólico que essa forma de representação política legou ao país, já que em
muitos lugares onde os efeitos das mudanças sociopolíticas e econômicas che-
gam muito lentamente, os residentes encontram-se muito distantes do exercício
da cidadania. Neles, há ainda as disputas políticas calcadas na desinformação da
população, no ba ixo grau de participação civil e na forte imbricação de famílias
tradicionais e/ou facções de poder local nos assuntos públicos.
Por outro lado, se a gestão é de tipo modemizadora-contro/ista, as prefe-
rências do grupo político instalado no Executivo geralmente orientam-se para o
incentivo e proteção aos investimentos em atividades formais capazes de incre-
mentar receitas, emprego e renda no município. Nesse caso, a preferência por
7
Aqui poder-se-ia discutir sobre os conceitos de liberdade, seja como ausência de interferência - li-
berdade negativa - , ponto-chave das concepções liberais de democracia: liberdade como defesa de
direitos individuais, inclusive diante da esfera pública; seja sob a perspectiva dos direitos coletivos
- liberdade positiva -, algo que teria surgido com os humanistas da renascença italiana, quando
a e ntendiam como ação dos cidadãos na cena pública ao insistirem na "participação de todos nos
negócios da cidade, como a afirmação de uma forma de vida superior", liberdade como valor do
cidadão e não do individuo. Bignotto (2004) resgata teoricamente tais noções do humanismo cívico
e tenta adaptá-las a situações contemporãneas como a do Brasil.
 164 · Ralfo Edmundo da Silva Matos
grupos econômicos de visibilidade política regional ou nacional passa a ser a
meta do Executivo, mesmo que para tanto se sacrifiquem outras possibilidades
de interlocução e negociação com grupos políticos locais a favor de compromis-
sos de desenvolvimento social. Soa mais relevante estabelecer vínculos "orgâni-
cos" com estruturas partidárias, lobbies setoriais, ou agentes de intermediação
financeira extra-local capazes de fazer o município atrair investimentos e ganhar
projeção por meio de "marketing urbano" . O caráter controlista nesse último
caso, mesmo que oscile conforme o perfil mais ou menos centralizador do chefe
do Executivo, pode ser ampliado, bem mais do que na forma conseruadora-con-
trolista,8 diante dos compromissos que podem advir de cláusulas contratuais,
acordos, financiamentos, contrapartidas, enfim, procedimentos usualmente pre-
sentes nos processos de modernização econômica municipal que pressupõem
organização, racionalização e, inclusive , "choques de gestão". O Plano Diretor
efetivamente aprovado nas Câmaras desses municípios dificilmente proporia
uma cidade muito diferente das práticas históricas que tais representações políti-
cas protagonizam, mesmo que o Estatuto da Cidade estimule coisa diferente.
Mais contemporaneamente é possível discernir dois outros tipos de gestão nas
administrações municipais, a gestão popular dogmática e a gestão popular inovado-
ra. O adjetivo popular se coloca pelo fato de ambas assumirem, de forma direta, a
perspectiva de ação predominantemente voltada para a maioria da população, so-
bretudo as maiorias de pobres e trabalhadores de baixa renda. A primeira é eviden-
temente tão ou mais controlista9 que as formas anteriormente vistas. Geralmente
prima pela centralização administrativa e postula mudanças profundas nas relações
econômicas, geralmente enfatizando ação dirigida à reestruturação da posse dos
principais ativos municipais, por meio de projetos conduzidos por um partido ou
grupos organizados cuja lógica de ação ainda é pautada pelo aumento do grau de
intervenção governamental, como se a finalidade última fosse por em prática o velho
jargão marxista-leninista da "revolução dos meios de produçãd'.
A segunda forma de gestão popular, igualmente resultante de grupos políticos
historicamente de esquerda, prioriza a maioria da população, mas inova quando
procura incorporar outros segmentos da população, a exemplo de empresários, artis-
tas e religiosos, mediante fóruns de debate a partir dos quais são formulados projetos
de desenvolvimento econômico com forte apelo popular. As habilidades e compe-
tências da equipe que compõe o núcleo do Executivo são fatores preponderantes na
condução das discussões sobre qual cidade vale a pena pactuar consensos mínimos.
8
Onde o controle se faz principalmente por relações primárias, de amizade, de compadrio, de favores,
em meio a promessas, ameaças, "toma-lá-dá-cá" etc.
9
O caráter controlista é aqui sublinhado como um dos mecanismos mais evidentes nas práticas de
dominação - "estar submetido à vontade e interferência arbitrária de alguém" -, o que configura uma
dara restrição da liberdade. A ausência de dominação, como um dos princípios da liberdade, discrepa
visivelmente da concepção liberal que tem na idéia de Interferência (sem participação popular), um dos
seus pílares. Ver a propósito Bignotto (2004, p.18-30) quando discute as formulações de Phillip Pettit.
P LANEJAMENTO URBANO NO BRASIL: TRAJETÓRIA, AVANÇOS E rERSrEcnw.s . 165
A influência desse núcleo nos rumos do planejamento municipal não deve ser negli-
genciada, mas a participação da população, notadamente de seus segmentos mais
organizados, confere legitimidade às propostas e deliberações e acena para o avanço
do processo democrático, mesmo que o elenco de alternativas a ser discutido nas
reuniões plenárias seja ainda restrito ou ambicioso, complexo ou singelo, ou pouco
conhecido pela maioria dos participes.
Em nenhuma das quatro alternativas há experiência consolidada no país,
ou institucionalidade e jurisprudência firmada, capaz de facilitar os processos
decisórios. Não raro, o que se verifica são ações mais ou menos veladas orienta-
das para a despolitização das assembléias, por meio de chamadas e convites por
rádio e imprensa sem clareza e profundidade, às vezes exibindo propaganda des-
necessária da administração, ou manipulação das audiências por meio de con-
luios com parceiros, correligionários, servidores públicos etc.
A População
A população, vista como destinatária do Plano, não é um corpo homogêneo,
mesmo que incorpore muitas características comuns a todos. Assim sendo, con-
vém, inicialmente, não ignorar sua estrutura demográfica, inserção relativa no ciclo
de vida, razão de sexo, diásporas, porque a falta (ou abundância) de homens ou
mulheres, crianças ou adultos, solteiros ou casados, migrantes e nativos, influi dire- 1
tamente sobre uma série de projetos de desenvolvimento. Planos ou projetos,
quando desconhecem as grandes mudanças que a população brasileira experi-
mentou nos últimos 30 anos, tendem a idealizar o crescimento populacional, como
no tempo do "desenvolvimentismo" 1º dos anos 1950. Assim o fazendo, podem in-
correr em erros do passado agravados por gastos excessivos (comprometidos com
tamanhos populacionais irrealistas) e desperdício de recursos.
As populações municipais são heterogêneas e parte de suas diferenciações
implicam conflitos a serem enfrentados pelo planejamento territorial. Em alguns
casos a sua divisão em classes ou frações socioeconômicas é o fator mais relevan-
te a ser considerado. Em outros contextos as diferenças são de tipo étnico/racial
e a centralidade dos conflitos em potencial é específica. Em algumas situações as
desigualdades opõem residentes da cidade e do campo, mesmo na atualidade,
quando a urbanização é o referencial dominante nas expectativas dos agentes e
atores em termos de realização econômica.
De todos os modos a população pode ser mais ou menos dispersa no es-
paço ou pouco coesa socialmente, e isso afeta o alcance da comunicação entre
governo e governados. Não raro, a maioria dos habitantes é desinformada sobre
10 Época em que, sob o comando do Estado, investiu-se fortemente nas infra-estruturas de apoio ao
desenvolvimento industrial, notada mente na chamada era JK (governo de Juscelino Kubitschek entre
1956 e 1961).
 PLANEJAMENTO URBANO NO B RASIL: TRAJh'TÓRIA, AVANÇOS E PERSPECTIVAS ' 167
166 · Ralfo Edmundo da Silva Matos

conteúdos dos planos diretores, por vezes é passiva, manipulada, ou suscetível de
ser arrebanhada por ceitas e religiões, que, na ausência de valores confiáveis da
esfera pública, constroem redes de solidariedade entre os fieis por meio de práti-
cas geralmente apolíticas e não democráticas, fundadas na dicotomia medo e
esperança (Chaui, 2004).
É evidente que, para além das seitas evangélicas e da ausência de lideranças
da esfera pública, há segmentos sociais tematicamente especializados capazes de
aprofundar o debate sobre novos direitos, mesmo que pouco expressivos em termos
de representação política formal no parlamento. São grupos organizados em defesa
das chamadas "minorias", dos ambientes ameaçados, das culturas populares, entre
outros, geralmente estruturados em organizações não-governamentais e que contri-
buem para o processo participativo exigido pelos planos diretores.
Por outro lado, diante da intensidade da urbanização brasileira, da expansão
das comunicações e da informação, das marchas e contramarchas do processo de
demor.ratização e das mudanças identitárias em favor da modernização e forma-
ção de uma sociedade de consumo e de direitos civis, torna-se real a presença de
espaços sociais, a exemplo de bairros, cidades, assentamentos rurais, onde a popu-
lação se reconhece como agente de mudanças, ou mediador imprescindível nos
momentos de discussão, deliberação e implementação de políticas públicas. Nesses
casos, pode-se falar em território, conforme acepções mais contemporâneas do
termo.11 Instaura-se então aquilo que podemos denominar de "empoderamento
territorial" . Talvez uma forma a se desenvolver rumo a uma resposta um passo
adiante da democracia representativa existente, uma espécie de sucedâneo dos
tempos opacos da fragmentação do espaço em favor da política e da cívitas.
sistente, mesmo submetido a forças que podem lhe comprometer o equilíbrio. A inten-
sidade e o "pesd' das diferentes forças políticas e econômicas que interferem no plano
podem desequilibrá-lo irreversivelmente e/ou condená-lo à ineficácia.
Na ilustração em seqüência, a equipe técnica passará a ser denominada de
T, o Executivo municipal será E, a população P e o Plano Diretor PD. As figuras
de 1 a 4 resumem parte da idéias tratadas no texto. Para PD manter-se em equi-
líbrio é razoável que as forças de E, T e P sejam proporcionais, como indica a
Figura 1. A posição central de P, evidentemente, indica a necessária proximidade
de P e PD. Por definição, essa centralidade não deforma PD e, geralmente, não
compromete os propósitos de PD, se se tem em conta que planos são feitos para
as populações municipais.
A Rgura 2 mostra a situação indesejável de o Executivo controlista dese-
quilibrar o Plano fazendo prevalecer seus interesses. O PD pode se corromper ou
perder legitimidade de acordo com o grau de intervenção e o tipo de gestão em
ação, conservadora ou populista.
A Rgura 3 expõe um resultado também desequilibrado diante do peso de
uma equipe técnica mais ou menos elitista (de grande notoriedade, por exemplo,
mas autoritária), que fará prevalecer o que os chamados "imperativos técnicos".
Figura 1 Figura 2

Se fosse para conduir...

Se pudéssemos concluir, de forma simples e concisa um assunto que irá se

desdobrar em muitos debates públicos, conviria, pelo menos, reunir as idéias
principais examinadas anteriormente, por meio de um esquema analítico que
facilitasse a compreensão e a visualização dos três elementos que interagem na
elaboração de um plano diretor.
Para isso conviria considerar que o plano, além de ser constitutivo de um sistema
de planejamento, ele em si mesmo pode ser pensado como um objeto em construção,
um meio para se atingir um fim, um móvel que desliza no tempo, uma espécie de em- Por último, a Figura 4 exibe o sistema em equilíbrio, mas com a caixa da
barcação que recebe e abriga diferentes atores-força. O Plano Diretor, no esquema a população requalificada, em decorrência do que denominamos empoderamento
seguir apresentado, pode ser entendido como um produto que tem de se manter con- territorial. A caixa reticulada alude a uma população participativa que faria valer
as identidades territoriais e as articulações supra-espaciais, como as que ocorrem
11
em muitas das redes sociais.
Ver, entrn outros, Souza (1995); Clava! (1999); Dias (1996) ; Badie (1995): Haesbaert (2004);
Storper (1994).
 168 · Ralfo Edmundo da Silva Matos
Figura 3 Figura 4
CJ
~
l1 PD
Figuras elaboradas por Brenner Rodrigues.
Referências
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Bertrand Brasil, 1994.
Política de Desenvolvimento Urbano
no Estatuto da Cidade: em que
realmente avançamos com o modelo de
planejamento regulado pela Lei nº 10.257,
de 10 de julho de 2001 ?1
Marinella Machado Araújo
As discussões jurídicas quase sempre se mantiveram distantes da ordena-
ção do espaço urbano. Em 1988, um importante passo foi dado em direção
contrária a essa tendência. Pela primeira vez na história do direito brasileiro um
texto constitucional regula de forma sistematizada a política de desenvolvimento
urbano. Quase treze a nos depois, outro passo inédito é dado na mesma direção
com a publicação do Estatuto da Cidade, Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001,
com o objetivo de auxiliar a formulação das políticas locais de desenvolvimento
urbano sustentáveis a partir da fixação de diretrizes e instrumentos gerais e parti-
cipativos de planejamento urbano. Não queremos dizer, com isso, que a ocupa-
ção do solo urbano não tenha sido objeto de previsão legal anterior, mas ressaltar
a importância de ambos os textos para o desenvolvimento sustentável do país e
a superação das desigualdades socioespaciais que nos acompanham desde o
período colonial (Regime de Sesmaria).
Este texto tem por objetivo discutir a importância da Lei nº 10.257, de
2001 , para o desenvolvimento sustentável das cidades brasileiras. Para sistemati-
zar a abordagem, partiremos das seguintes questões: (i) O Estatuto da Cidade
introduz um novo modelo de planejamento urbano na ordem jurídica brasileira?
Em caso afirmativo; (ii) quais seriam as características principais desse novo mo-
delo; e (iii) o que fazer para garantir que esse modelo seja efetivo?
1
Este trabalho resulta da pesquisa "Planejamento urbano pós-Constltulc;ão de 1988: nova trajetória ou
velha tradição?", desenvolvida em parceria com Jupira Mendonça, e contou com financiamento do. Co'.1"
selho Nacional de Pesquisa e Tecnologia - CNPq. Uma primeira versão foi apresentada no XI Sem:nário
de Arquitectura Latinoamericana realizado em Oaxtepec, Morellos, México, em setembro de 2005.
 170 · Marinella Machado Araújo
Considerações Iniciais sobre o planejamento urbano no Brasil
Os anos 1980 são conhecidos no Brasil como anos de crise econômica e
polftica2 e de transição da ditadura militar para o regime democrático. Com o
esgotamento do "milagre econômico"3 ocorrido em fins dos anos 1960 e início
dos anos 1970 e o crescimento dos movimentos sociais, particularmente os urba-
nos, o governo militar implementou a "lenta, gradual e segura" transição política
para o regime democrático. Nesse cenário, o movimento político-social das Diretas
Já, em 1984, que reivindicava o direito do povo brasileiro escolher diretamente
seus próprios governantes,4 garantiu não somente que o Congresso Nacional
elegesse o primeiro presidente civil desde 1964, como também que, em 1987,
elegesse o Congresso Constituinte que se encarregaria de elaborar a Constituição
de 1988, posteriormente apelidada Constituição Cidadã.
A Constituição Republicana promulgada em 1988 representou um marco na
concretização da democracia no Estado de direito brasileiro5 e significou um grande
avanço da ordem político-jurídica urbanística, sobretudo no que diz respeito à formu-
lação de uma nova política de desenvolvimento urbano. 6 Como resultado várias
questões importantes são introduzidas no debate sobre as bases das políticas de de-
senvolvimento urbano no Brasil, sobretudo em seu plano local, e, por conseqüência,
sobre as bases do planejamento urbano. 7 Entre elas destacam-se: (i) a vinculação da
política urbana a instrumentos de planejamento, especialmente ao plano diretor, que
adquire o status de instrumento básico da política de desenvolvimento urbano (art.
182, § 1º); (ii) a descentralização do planejamento urbano que passa explicitamente
a valorizar a cidade, /ócus de manifestação natural do poder local (art. 182 e art. 30,
1e VII); e (iii) a inclusão da redução das desigualdades sociais entre os princípios da
ordem econômica brasileira (art. 170, III, e art. 182).
2 Há autores que a denominam "década perdida", ao menos na perspectiva econômica.
3 Os anos compreendidos entre 1968 e 1974 se caracterizaram por altas taxas de crescimento econô-
mico, mais de 10% ao ano, sendo por isso conhecidos por "milagre econômico" .
• Como se sabe durante o período militar os governantes dos Estados e dos municípios das capitais
eram indicados pelo Governo Federal.
5 O período de vigência da Constituição Republicana de 1946 (1946-1964) é considerado a primeira
fase da democracia brasileira em razão de sua preocupação com a regulação dos direitos político-
sociais. Já a Constituição Republicana de 1998 é conhecida como a constituição cidadã pelo cará ter
partidpálivo que imprimiu a o Estado de direito brasileiro.
6 A expressão política de desenuoluimento urbano é utilizada neste texto para nomear o conjunto
de ações desenvolvidas pelo Poder Público, com ou sem participação popular, em qualquer de suas
instãnc1as governamentais (federal, estadual ou municipal) visando garantir a ordenação do solo ur-
bano, incluindo sua ocupação. A partir de 1988, a elaboração dessa política incorpora dois princípios
essenciais: a sustentabilidade, que vincula o desenvolvimento econômico à responsabilidade pelos
danos ambientais dele provenientes e ao direito de acesso por todos à cidade e a participação popular
em todas as fases do processo de planejamento urbano.
7
O planejamento urbano é o principal instrumento das políticas urba nas, pois garante que sua elabo-
ração seja feita de forma racional, ou seja, garantindo que seus objetivos e metas levem em conside-
ração a relação entre custo/tempo/benefício das ações a serem realizadas.
PLANEJAMENTO URBANO NO BRASIL: TR/l) lffÓIUA, AVANÇOS E l'ERSPEcnVAS . 171
Em síntese, a Constituição de 1988 (i) fortaleceu a autonomia municipalª (art.
30, J, II, VIII e IX), sobretudo no que se refere ao papel estratégico do município na
garantia real (efetividade) do direito à cidade sustentável e de outros direitos funda-
mentais; (ii) vinculou expressamente a política de desenvolvimento urbano aos prin-
cípios da função social da cidade e da propriedade (art. 170, III, e art. 182); e (iii)
instituiu o planejamento urbano compulsório ao obrigar as cidades com mais de 20
mil habitantes a planejarem seu desenvolvimento urbano (art. 182, § l º).
Nesse sentido, a Constituição de 1988 representa um marco na história das
políticas de desenvolvimento urbano no Brasil. A primeira fase, fortemente estrutura-
da sob o paradigma do Estado liberal, compreende o período de 1964 a 1988, e se
caracterizou por objetivos expressamente econômicos, por forte centralização política
e administrativa no âmbito federal e ações setoriais de investimento em habitação,
saneamento e transporte.9 A segunda fase, estruturada sob o paradigma do Estado
democrático,1º começa em 1988 e estende-se aos dias atuais. É conhecida pela des-
centralização política e administrativa no nível local da ordenação do espaço ur-
bano e pelo caráter dialógico 11 da Administração Pública. Essa reformulação da
concepção de organização territorial que privilegia o local em relação ao nacional
gera a formação, ainda em curso, de uma cultura de planejamento que se mani-
festa: (i) na preocupação com a articulação das ações setoriais; (ii) na incorpora-
ção da sociedade civil no processo de planejamento urbano; e (iii) na introdução
do conceito de cidade sustentáue/12 no processo de planejamento urbano (art. 2°
e Capítulo da Gestão Democrática da Cidade, Lei nº 10.257, de 2001).
Em linhas gerais, as políticas do primeiro período são resultado de uma preo-
cupação desenuoluimentista com a criação de condições para a expansão industrial
capitalista no país. Esse período foi caracterizado (i) por importantes movimentos
migratórios, principalmente no sentido campo-cidade, resultado do crescimento das
oportunidades de trabalho na cidade e da expulsão do homem do campo diante do
predomínio da monocultura e da mecanização das áreas rural. Em decorrência, a
população urbana cresceu a taxas muito altas e, pela primeira vez, em 1970, superou
a O território brasileiro é organizado para fins políticos e administrativos em unidades físicas com poderes
políticos e administrativos autônomos. São elas a União (esfera de poder central), os Estados-membros e
os municípios (ambos são esferas de poder local). Em conjunto elas formam a federação brasileira.
9 Antes de 1964 a experiência brasileira de planejamento urbano se restringiu a poucos planos urbanos. Para
conhecimento mais aprofundado dessa experiência veja texto de Roberto Luís de Melo Monte-Mór nesta
coletânea, e Bernardes (1986).
10 Em que pese a Constituição de 1988 também se estruturar sob o modelo liberal caracterizado,
segundo Vilani (2002), pela representatividade, voto universal e autonomia da vontade, este aparece
em sua forma mais moderada de Estado de bem-social.
11 Sobre a teoria do discurso e o agir comunicativo ver Habermas (2004).
12 O termo sustentáuel é empregado neste texto nos termos da Declaração de Estocolmo de 1972, ou
seja, para designar a preocupação que passa a direcionar o desenvolvimento econômico no sentido
de garantir que este seja promovido de forma racionalmente justa no que diz respeito tanto ao uso
dos recursos naturais, quanto à necessidade de inclusão social.
 172 · Marinella Machado Araújo
em número a população rural. Em 1980, 75% da população brasileira viviam em
cidades; 13 (ii) observa-se o processo de urbanização, que é contraditoriamente de
expansão territorial e de concentração em grandes cidades; e (iii) surge a necessidade
de incorporação à economia de mercado de zonas cada vez maiores de território e
de população, o que produz o aumento do número de cidades e um maior grau de
urbanização em todas as regiões do país. 14
Nesse contexto, (i) a preocupação com o desenvolvimento urbano e regio-
nal; (ii) a superação das desigualdades regionais; e (iii) o papel que desempenham
as metrópoles e as cidades médias era relevante. As políticas de desenvolvimento
urbano, centralizadas no plano federal, apresentam duas vertentes: de um lado,
as políticas setoriais de saneamento, habitação e transporte, cujas ações, ressalva-
das algumas exceções, não eram integradas; de outro, aquelas em que a dimensão
territorial aparecia de modo mais concreto na formulação de uma política nacional
de desenvolvimento urbano sob a forma de integração nacional e, depois, sob as
propostas de uma rede urbana de apoio ao processo produtivo.15
Breve relato sobre ps planos nacionais de desenvolvimento
Em 1972, o Governo Federal formula o I Plano Nacional do Desenvolvi-
mento - I PND - cujo objetivo de integração nacional era justificado pela neces-
sidade de criar condições para a incorporação à economia de mercado da capa-
cidade de produção e da aquisição de poder de consumo, de largas camadas da
população antes na economia de subsistência.
Para o período de 1974 a 1979 é formulado o II Plano Nacional de Desen-
volvimento - II PND -, que enfatizada os objetivos de reduzir as desigualdades
regionais e consolidar a integração nacional. Nesse plano a dimensão territorial
toma formas explícitas com (i) a definição de regiões para programas especiais de
crescimento; (ii) a destinação de recursos específicos para programas de infra-
13
O signifrcado da expressão população urbana está longe de ser objeto de consenso entre as diversas
áreas de conhecimento científico. Por isso, a expressão é empregada no texto com o sentido que lhe
atribui o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, qual seja, o definido pela lei de organi-
zação político-administrativa do município.
14
Referimo-nos ao movimento desigual ocorrido no Sudeste e no Sul do país entre outras razões
pela expansão industrial que produziu o crescimento das chamadas áreas metropolitanas ao mesmo
tempo em que fez com que crescessem o número de centros urbanos com população entre 50 e 250
mil habitantes, tendo por conseqüências o aparecimento de novas formas de aglomeração urbana e
de pontos de desenvolvimento ao redor de rodovias e áreas urbanas conurbadas. Na parte setentrio-
nal do país o noroeste permaneceu estagnado, enquanto nas novas regiões Norte e Centro-Oeste a
população urbana concentrou-se entorno das capitais dos Estados.
15
As experiências de planejamento setorial Integrado no plano intra-urbano se resumiram a uns
poucos planos de cidades de pequeno e m~dio porte promovidos pelo Serviço Federal de Habitação
e Urbanismo - SERFHAU. Contraditoriamente em razão da forte centralização das polrticas, o SER-
FHAU teve vida curta (veja-se texto de Roberto Luís de Melo Monte-Mór, neste livro).
P LANEJAMENTO URBANO NO B RASIL: TRAJETÓRIA, AVANÇOS E PERSrEcnVAS. 173
estrutura de saneamento e transportes; e (iii) a criação institucional de um órgão
destinado a formular uma política nacional para o desenvolvimento urbano, a
Comissão Nacional de Política Urbana e Regiões Metropolitanas - CNPU.
Em 1979, essa Comissão foi substituída pelo Conselho Nacional de Desen-
volvimento Urbano - CNDU. Resultam desse período: (i) a criação das regiões
metropolitanas em 1973 pela Lei Complementar nº 14, de junho de 1973; (ii) o
Programa Nacional de Apoio às Capitais e Cidade Médias, em 1976; e (iii) a
promulgação de legislação reguladora do parcelamento do solo, a Lei n ° 6.766,
de 19 de dezembro de 1979.
Esse quadro nos permite tirar algumas conclusões preliminares. No plano
local e intra-urbano, o processo de planejamento estruturou-se de duas formas:
por meio (i) dos planos diretores de desenvolvimento lato sensu que abrangiam
todos os aspectos setoriais das políticas públicas; e (ii) das leis de uso e ocupação
do solo que tratavam de ordenar a expansão urbana. Os primeiros, atos adminis-
trativos, não eram aprovados por lei, mas eram estimulados pelo Poder Público
a serem utilizados como instrumentos de captação de recursos públicos centrali-
zados no Governo Federal, apesar de muito poucas vezes serem implementa-
dos. 16 As últimas (leis), existentes geralmente apenas em cidades (municípios)
maiores, se baseavam em matriz de planificação urbana modernista e funciona-
lista que contribuiu para ocultar a cidade real e para a formação de um mercado
imobiliário restritivo e especulativo (Maricato, 2002, p . 124). 17
O período inaugurado pela promulgação da Constituição Republicuna d e
1988 pode ser sinteticamente caracterizado pela ampliação da autonomia dos "
municípios. A partir desse momento, os municípios formalmente passam a inte-
grar o pacto federativo e a serem considerados entes competentes para legislar
sobre qualquer assunto de interesse local (art. 30, 1). Ao mesmo tempo assumem
papel estratégico na formulação das políticas de desenvolvimento urbano locais 18
(art. 182, §1°). Contudo, essa tentativa de legitimar e tornar mais efetiva a atuação
pública por meio das instâncias locais19 não foi acompanhada por um aumento real
da capacidade financeira 20 dos municípios, que permaneceu insuficiente para su-
16
Denominamos esse tipo de planejamento normatiuo em razão de seu caráter regulador e a auséncia
de proposição de estra tégias ou instrumentos de ação concreta sobre o território urbano.
17 Contudo, mesmo nos municípios em que se adotavam regras específicas locais de ordenação do
espaço urbano (i.e. leis de uso do solo, códigos de obras ou leis de parcelamento do solo), essas regras
conviviam com a cidade ilegal, tolerada pelo Estado em razão da necessidade de manter baixos os
custos da reprodução da força de trabalho. Em conseqüência, observou-se uma escassez superficial
de terra urbana legal e a promoção do aumento do preço do solo.
18
No Brasil, de acordo com a Constituição, os municípios são responsáveis pelo planejamento da
política de desenvolvimento urbano.
19
Aqui se nota claramente a opção, em matéria de planejamento urbano, pela aplicação do prlncfp lo
da subsidiariedade.
20Segundo inforrnações do Fundo de Participação dos Municípios, divulgadas pelo Tesouro Nacional
brasileiro, 60% dos municípios brasileiros dependem de transferências de recursos do Governo Federal.
 174 · Marinella Machado Araújo
portar suas novas atribuições. Igualmente não foram feitos investimentos na estru-
tura administrativa local a fim de torná-la operacionalmente apta ao desempenho
da tarefa de planejar o desenvolvimento intra-urbano.
Em síntese, as transformações ocorridas na esfera administrativa do Estado
brasileiro em meados dos anos 19802 1 representaram uma ruptura com a estru-
tura centralizadora e tecnocrática do período militar. Entretanto, a construção de
um novo paradigma tem sido um processo lento e fragmentado, o que contribui
para a fragilidade do sistema brasileiro de informação e planejamento. Nesse
processo a extinção do Banco Nacional de Habitação - BNH, criado em 1964,
pessoa jurídica da administração indireta responsável pelas políticas nacionais de
habitação e saneamento, constitui um sinal evidente desse quadro.
Entre as causas dessas transformações destaca-se a ausência de unidade
no enfrentamento pelo Poder Público brasileiro da questão urbana, a qual tem
sido tratada de forma fragmentada por diferentes órgãos de atuação setorial.
Em certo sentido, a situação descrita, a qual permaneceu durante os anos 1990,
contribui para reforçar as dificuldades dos governos locais agravadas pela inexis-
tência de estrutura administrativa federal estável capaz de formular uma política
nacional de desenvolvimento urbano e garantir a execução das ações públicas de
planejamento no âmbito local.22
Estatuto da Cidade e planejamento urbano participativo sustentável
O Estatuto da Cidade promoveu a regulamentação do capítulo da política ur-
bana introduzido pela Constituição Republicana de 1988 e, assim, conferiu suporte
jurídico, conceituai e instrumental aos governos municipais comprometidos com o
enfrentamento das questões urbanas, de forma a considerar seus impactos sociais e
ambientais, que afetam a vida de 82% dos brasileiros que vivem em cidades.23
Resultado de um intenso processo de pressões económicas e negociações po-
líticas que durou mais de 10 anos,24 dentro e fora do Congresso Nacional, o Estatuto
21
Entre 1987 e 1992, a competência administrativa federal para a regulação da política urbana foi
alterada três vezes. Em 1985 vinculava-se ao Ministério de Desenvolvime nto Urbano e Meio Ambien-
te, que foi substituído pelo Ministério da Habitação, Urbanismo e Meio Ambiente, criado em 1987.
Em 1988 passou a ser tratada pelo Ministério da Habitação e Bem-Estar Social, extinto em 1989. Em
1990 foi çriaclo o Ministério da Ação Social responsável pelas políticas de habitação e de saneamento,
enquanto os assuntos de meio ambiente vinculava m-se diretamente à Presidência da República.
22
Em 1995, foi criada a Secretaria de Política Urbana, órgão do -Ministério de Planejamento e em
1999, eSSil Secretaria passou a se vincular à Presidê ncia da República e passou a ser denominada Se-
cretaria Especial do Desenvolvimento Urbano. Em 2003, a Secretaria Especial do Desenvolvimento
Urbano transformou-se em Ministério das Cidades.
23
Dados referentes ao Censo 2000 realizado pelo IBGE.
24
Na verdade, pode-se dizer que o Estatuto da Cidade teve sua origem no Projeto de Lei nº 775
de 1983, de a utoria do Poder Executivo federal. Este projeto inspirou a edição do Projeto de Lei n~
P LANEJAMENTO URBANO NO B RASIL: 11V.Jlrl'ÓRIA, AVANÇOS E rERSl'ECTIVAS ' 175
da Cidade complementa a vitória protagonizada pelo Fórum Nacional de Reforma
Urbana e iniciada em 1987 com aprovação da Emenda Popular da Reforma Urbana
apresentada ao Congresso Constituinte com cerca de 160 mil assinaturas.25
A redação finalmente aprovada e sancionada de certo modo incorpora a
experiência local, pois consagra práticas e instrumentos de política urbana já adota-
dos por poucos municípios,26 que, amparados pelas competências constitucionais
descritas no artigo 30, já os haviam introduzido em sua legislação urbanística. Alguns
municípios não aguardaram a publicação da referida lei federal para por em prática
os princípios democráticos e sociais expressos na Constituição Republicana, tais
corno a função social da propriedade e a soberania popular. Assim, durante a
década de 1990, enquanto se discutia e elaborava o Estatuto da Cidade, no âm-
bito local desenvolvia-se paralelamente um rico processo de renovação no campo
da política e planejamento urbano.27 Contudo, a aprovação do Estatuto da Cidade:
por um lado, (i) reforça a constitucionalidade ao mesmo tempo em que amplia a
utilização dos instrumentos já utilizados por esses municípios; por outro, (ii) regu-
la a atualização de outros instrumentos que a falta de previsão legal no âmbito
federal impedia de ser constitucionalmente utilizados.
Passamos então a responder à questão (i) O Estatuto da Cidade introduz
um novo modelo de planejamento urbano na ordem jurídica brasileira? Em ter-
mos de política urbana, a publicação do Estatuto da Cidade em 2001 estabelece
urna nova concepção de planejamento urbano que se estrutura em dois preceitos
fundamentais: (i) participação popular e (ii) desenvolvimento sustentável (art. 2°,
VIII) . O primeiro tem por fundamento o princípio do discurso,de Habermas, se-
gundo o qual "são válidas as normas de ação às quais todos os possíveis atingi-
dos poderiam dar o seu assentimento, na qualidade de participantes de discursos
racionais" (Travessoni, 2007, p. 66). E confere pela primeira vez caráter delibera-
tivo legal expresso de natureza procedimental em Haberrnas ou contestatário
consultivo em Pettit às políticas públicas de desenvolvimento urbano brasileiras.
Isto significa que as demandas urbanas, objeto de regulação nos planos diretores
municipais, devem ser definidas por consensa28 entre sociedade civil organizada
181, de 1989, de autoria do Senador Pompeu de Souza, que na Câmara de Deputados recebeu a
classificação de Projeto de Lei nº 5 .788, de 1990.
25 A mobilização que resultou na Emenda Popular da Reforma Urbana é responsável pela introdução
do capítulo sobre o desenvolvimento urbano no texto da Constituição Republicana de 1988.
26 É o caso do Plano Diretor de Belo Horizonte de 1996, o qual previu, por exemplo, a transferência
do direito de construir, atualmente regulada em â mbito nacional no artigo 35 do Estatuto da Cidade,
entre os instrumentos de política urbana.
-n Para mais detalhes sobre este processo ver Grazia (2002) e Rolnik e Saule Júnior (2001).
:111 Observe-se que o termo consenso não é empregado como sinônimo de unanimidade. Ao con-
trário, reconhecemos que a cidade é território de interesses múltiplos e por natureza na maioria das
vezes divergentes. Contudo, parece-nos que a racionalidade do argumento é uma forma adequada a
acomodar esse pluralismo, pois explica as incoerências dos argumentos apresentados pelos diversos
atores sociais, sujeitos de direito.
 176 · Marinella Machado Araújo
e poder público local. Assim, ao estabelecer a participação popular como requi-
sito de validade do planejamento urbano, o Estatuto da Cidade vincula tanto a
validade formal, como a validade material e a legitimidade da política de de-
senvolvimento urbano ao processo dialógico de produção da lei plano diretor e
da execução dos direitos que dela decorrerem (Habermas, 2004). Tal processo
dialógico se manifesta por meio de fóruns participativos das mais diversas na-
turezas: audiências públicas, conselhos gestores, orçamentos participativos etc.
que vinculam o processo de produção das regras e princípios norteadores do
planejamento urbano de cada cidade brasileira.
O segundo preceito estabelece uma vinculação necessária entre planeja-
mento urbano e redução das desigualdades socioespaciais e proteção ambiental,
que passam a constituir expressamente, também pela primeira vez, seus objeti-
vos. O planejamento urbano funcionalista inspirado nas idéias de Le Corbusier,29
que desconsiderava a dimensão social e dinâmica das cidades, as quais deveriam
ser planejadas segundo suas quatro funções-chave (habitação, lazer, trabalho e
circulação), teve como conseqüência a estratificação do solo urbano segundo
classes econômicas que o utilizavam. Isso explica em certa medida o processo de
favelização dos centros urbanos brasileiros.30
Pode-se dizer que com o Estatuto da Cidade o planejamento deixa de ser
visto como ato administrativo regulatório burocrático cujo conteúdo se limita a apre-
sentar diretrizes gerais e amplas sobre a ordenação do espaço urbano (planejamento
compreensivo) e passa a ser concebido como processo democrático de construção
de cidades sustentáveis. De acordo com esse conceito de planejamento urbano o
conteúdo do plano diretor deve vincular ações públicas efetivas e apresentar garan-
tias de sua exeqüibilidade orçamentária (planejamento operacional). Para tanto, a
elaboração do planejamento urbano que tem nos planos diretores sua expressão
mais geral deve: (i) resultar de ampla discussão com a sociedade civil, a qual deve
participar tanto de sua formulação e execução, quanto do controle de seus efeitos
(art. 2o, II, e art. 43, art. 44, art. 45 do Estatuto da Cidade); (ii) identificar no território
do município as áreas onde seu conteúdo deve ser aplicado particularmente no que
se refere aos demais instrumentos de política urbana previstos no Plano Diretor (art.
2°, X); (iii) integrar cidade e campo3 1 (art. 2°, IV); e (iv) promover a distribuição justa
29 Sobre funções da cidade, ver Carta de Atenas de 1933 disponível no site do Instituto do Patrimônio
Histórico e Artístico Nacional (www.iphan.gov.br).
30 Belo Horizonte, por exemplo, considerada a quarta cidade do país em termos de desenvolvimento
econômico tem, segundo o órgão municipal responsável pela política habitacional, um quinto de seu
território ocupado por favelas ou aglomerações subnormais.
31 Apesar de o plano diretor ser destinado a promover o desenvolvimento urbano, para que este desen-
volvimento urbano seja sustentável é imprescindível que considere todo o território municipal, pois (i)
os problemas urbanos encontram-se interligados a atividades que não se desenvolvem necessariamente
no espaço urbano. Por definição histórica resultaram, por exemplo, do processo de industrialização que
teve entre outras conseqüências o êxodo rural. (ii) Em um mundo cujas relações econômicas se encon-
tram globalizadas não é possíve l desconsiderar que todo espaço físico ou não se encontre conectado e
P l.ANEJAM ENTO URBANO NO B RASIL: TR.AJETÓRIA, AVANÇOS E PERSPECTIVAS. 177
dos benefícios e dos encargos da urbanização entre os atores (sujeitos de direitos, ci-
dadãos) que produzem e que se apropriam da cidade (art. 2°, VI e IX).
Essas características que os planos diretores apresentam a partir da pu-
blicação da Constituição de 1988, de certa forma consolidadas no Estatuto
da Cidade, refletem a d imensão democrática do Estado de direito brasileiro
pós-1988 e expressam as transformações importantes sofridas pelo planeja-
mento urbano em relação a décadas anteriores. Em primeiro lugar seu caráter
democrático, decorrência do novo modelo de Estado brasileiro, que incorpora
a cidadania entre seus fundamentos (art. 1º, li da Constituição Republicana).
Esse caráter repercute na forma de realização do planejamento urbano e na
divisão de responsabilidade entre poder público e sociedade, agora co-aui:ores
e co-executores do planejamento. Em segundo lugar a percepção de que não se
pode produzir desenvolvimento urbano (cidade) a custo da dignidade humana
(art. 1º, 1, da Constituição Republicana) . Essa percepção leva ao reconhecimento
da habitação como direito fundamental estrutural para o pleno desenvolvimento
sustentável das funções da cidade (art. 6° da Constituição Republicana e art. 2°,
1, do Estatuto da Cidade) e em certa medida estabelece toda a intervenção pú-
blica deve ser motivada por razão de equidade, o que justifica a utilização de
instrumentos de política urbana para a captura da mais-valia imobiliária pro-
veniente de ações públicas, como, por exemplo, a realização de obras públir..as e
de instrumentos de compensação de restrições urbanísticas como as limitações
de uso, que concretizam a aplicação do princípio da função social da proprieda-
de. Em decorrência, o planejamento urbano passa a ter um caráter mais opera-
cional e predominantemente físico-territorial.
Planejamento urbano no Brasil: riscos e desafios para seu avanço
Como vimos, as transformações descritas acima introduzem uma nova
concepção de planejamento. Ainda assim, isto não é suficiente para que possa-
mos falar em ruptura com os modelos de planejamento praticados em décadas
anteriores, mas sim , em evolução. Sem dúvida, manteve-se inalterada a con-
cepção geral de planejamento urbano que continua sendo definido como um
instrumento de ordenação do espaço urbano segundo fins de desenvolvimento
econômico e com objetivo de garantir a melhoria das condições de vida nas
cidades brasileiras. Nesse sentido, o objeto do planejamento urbano não se alte-
rou. Igualmente não houve alterações no sentído geral do termo planejamento, 1
qual seja, atividade tipicamente administrativa por meio da qual são estabeleci-
que as relações socioeconômicas que nele se desenvolvem funcionem segundo o princípio da c.ausali-
dade. Por isso, estabelece o Estatuto da Cidade ao tratar da abrangência dos planos diretores que estes
considerem o território municipal como um todo e não apenas sua parte urbana. (art. 40, § 2•).
 178 · Marinella Machado Araújo
das diretrizes para se alcançar metas de acordo com as seguintes variáveis:
tempo, custo e benefício. Então o que mudou?
As mudanças no planejamento urbano brasileiro não dizem tanto respeito ao
seu conteúdo,32 mas, sobretudo à sua forma, ou seja, à metodologia de definição das
estratégias e diretrizes de ordenação do espaço urbano. Contudo, em termos objeti-
vos, como se caracteriza essa nova forma de planejamento? Eis a questão (ii) quais
seriam as características principais desse novo modelo? Passemos a respondê-la.
Podemos identificar algumas mudanças substanciais expressas no Estatuto
a Cidade: (i) concepção do planejamento urbano como processo e não ato
adminlstrativo (art. 40, §§ 3° e 4°, art. 42, III); (ii) definição do Plano Diretor
como decorrente de pacto social que impõem responsabilidades também à socie-
dade (art. 2°, II, XIII, XVI , art. 4°, § 3°, art. 40, § 4°, art. 43, art. 44, art. 45) ; (iii)
vinculação expressa do planejamento urbano à capacidade financeira do muni-
cípio expressa no orçamento (art. 2°, X, art. 4°, III, f, art. 40, § 1º); e (iv) ênfase
na articulação e cooperação interinstitucional (art. 2°, III, art. 3°, li, III, V) .
O Estatuto da Cidade, amparado pelo Texto Constitucional , por um lado,
impõe que essas diretrizes e estratégias devem resultar de consenso social, que
devem ser construídas com a participação da sociedade politicamente organiza-
da.33 Por outro, destaca seu caráter operacional que recupera a base teórica do
planejamento como instrumento de gestão e não apenas como instrumento de
regulação, isto é, um de diretrizes normativas da ordenação do espaço urbano.
Para tanto, o Estatuto da Cidade introduz uma nova forma de planejamento:
o planejamento como processo dia/ógico e dinâmico . Esse planejamento tem por
pressupostos: (i) a necessidade de realização de pacto social resultante de negocia-
ções com representantes de segmentos sociais, econômicos e políticos que atuam
no cotidiano das cidades; (ii) o compromisso do poder público com a sua efetivida-
de34 do conteúdo (normas jurídicas regra e normas jurídicas princípios) dos planos
urbanísticos resultantes desse pacto, bem como das leis urbanísticas que os regu-
lam, que (iii) impõe o seu constante monitoramento pelo poder público auxiliado
pela sociedade. O Estatuto da Cidade prevê mecanismos, sobretudo de controle
32 Aqui não se nega a importância que a regulação da propriedade privada segundo sua função so-
cial, nem tampouco a inovação que essa impõe ao conteúdo do direito de propriedade brasileiro se
considernmos o peso que a natureza social democrata do texto constitucional de 1988 confere ao seu
conteúdo. Contudo, não se pode negar que essa seja uma novidade relativa: ou porque o princípio da
função sccial da propriedade já constava da Constituição de 1967, ou porque, por natureza, o direito
de/à propriedade privada sempre esteve, mesmo no modelo liberal clássico, sujeito a restrições face
ao interesse público, i.g. desapropriação, direito de vizinhança, confisco etc.
33 Essa dimensão legal da validade dos planos urbanísticos, no Brasil constitucionalmente denomi-
nados planos diretores, representa uma conquista ainda em processo de concretização, portanto nã o
universalizada na práxis administrativa de nossos municípios.
34
Por efetividade entendemos a produção de efeitos (eficácia) lendo em vista os fins que justiçam a
próptia existência da lei. Sobre efetividade ver Hesse (1991) e Canolilho (2007).
P LANEJAMENTO URBANO NO B RASIL: TltAJCT RIA, AVANÇOS E l'ERSl'ECTIVAS . 179
social, para concretizar essas inovações, entre eles, a criação do Conselho Nacional
das Cidades em 2004 pelo Decreto nº 5.031,35 a realização de audiências públicas
para a elaboração e a aprovação dos projetos de planos diretores.
Flnalmente chegamos à questão (íii) o que fazer para garantir que esse mode-
lo seja efetivo? Os mecanismos previstos pelo Estatuto da Cidade em si não são sufi-
cientes para garantir que as desigualdades socioespaciais sejam superadas. Vários
são os problemas que devem ser enfrentados pela Administração Pública local para
que a efetividade do planejamento urbano seja alcançada. A baixa capacidade finan-
ceira dos governos municipais, que tem por conseqüência o comprometimento da
autonomia política e administrativa municipais, talvez seja o mais grave, pois reper-
cute diretamente sobre a capacidade administrativa de esses governos elaborarem e
executarem os planos que devem ser propostos.36
A efetividade de direitos fundamentais sociais tais como o direito à cidade
sustentável e os que dela decorrem, direito à moradia, por exemplo, não depende
apenas (i) da existência de boas leis ou da interpretação concretizadora pelo Po-
der Judiciário, mas também de políticas públicas que garantam a realização
concreta desses direitos. Ainda que consideremos que a efetividade de direitos
fundamentais sociais seja alcançada de forma processual,37 enquanto o Brasil
for um Estado de Direito em que: (i)l0% da população concentre 57% da ren-
da; (ii) 53% dos jovens em idade escolar não estejam estudando; (iii) seis milhões
de pessoas vivam em áreas precárias; (iv) o Supremo Tribunal Federal demore
em média 14 anos para examinar um recurso extraordinário, não será possível
dizer que haja efetividade de direitos fundamentais sociais,,ainda que de um
conteúdo mínimo dos direitos fundamentais. 38
Nesse contexto, o planejamento urbano no Brasil, por via de conseqüência,
também apresenta um déficit de efetividade. O desenvolvimento sustentável das
cidades brasileiras, o que realmente tornaria concreto o planejamento urbano no
Brasil, ainda depende no mínimo da superação de grandes desafios: o primeiro,
segundo nosso entendimento, seria a criação de condições financeiras e adminis-
trativas suficientes para consolidar essa nova abordagem de planejamento urba-
35 O Decreto n. 5.790, de 25 de maio de 2006, alterou a composição, estruturação, competências e funcio-
namento do Conselho das Cidades.
36 O Governo Federal desde 2005, por intennédio do Ministério das Cidades, tem auxiliado os governos
municipais na elaboração de seus planos diretores de várias formas, tais como: (i) realização de cursos de
capacitação para a elaboração de planos diretores; (ii) abertura de crédito para financiamento de planos di-
retores municipais que sejam elaborados com a coordenação técnica de profissionais vinrulados à academia
brasileira; e (üi) fomento à aiação de núcleos gestores nos Estados e muniópios do planejamento urbano.
37 No sentido atribuído por Robert Alexy (1993) em Teoria dos direitos fundamentais, ou seja, con-
quistada não em termos absolutos, mas em termos relativos (mínimo existencial).
38 Em estudo recente divulgado pelo Banco Mundial intitulado Govemance and Matters, o qual se
refere aos anos de 1996 a 2006, o Brasil foi considerado um Estado de direito com desempenho
inferior ao demonstrado pela Índia e a Botswana. Estudo disponível em http://www. info.worldba nk.
org/governance/wgi2007/home.htm.
 180 · MarineUa Machado Araújo
no participativo, processual e integrado, que tem sido construída desde o final
dos anos 1980. Contudo, para que isso ocorra é necessário uma redistribuição
mais equânime dos recursos financeiros entre as unidades federadas brasileiras,
que contemple em especial os municípios.39 Uma reforma tributária ampla que
desconcentre o poder dos Estados-membros e da União e conferira capacidade
de administrativa (planejamento e gestão) aos municípios. Sabe-se que a descen-
tralização política que caracteriza a autonomia das unidades federadas em uma
federação somente se efetiva se acompanhada de capacidade financeira real.
Por outro lado, entendemos que essa não seria a única medida necessária
para a concretização do modelo de planejamento preconizado pelo Estatuto da
Cidade. Em verdade, em pouco adiantaria se não viesse acompanhada da
construção de uma identidade administrativa federa l. Eis o segundo desafio: a
construção de uma coordenação nacional eficiente, com poderes administrati-
vos para articular as políticas públicas locais de modo a garantir sua integração
com as demandas regiões e nacionais de desenvolvimento, nos termos do arti-
go 3o do Texto Constitucional. Sem dúvida a criação do Ministério das Cidades
em 2003 constituiu importante passo nessa direção. Podemos citar vários exem-
plos de tentativas de integração das políticas públicas de desenvolvimento ur-
bano promovidos pelo Ministério: a Campanha Cidade para Todos em 2005; o
Sistema Único de Habitação e o Fundo Nacional de Habitação em 2006.
Entretanto, a efetividade dessa articulação ainda permanece um desafio
para o Governo Federal. Primeiro porque depende da articulação de políticas
setoriais no âmbito dos próprios ministérios. 40 Segundo porque depende da cons-
trução de uma política nacional de desenvolvimento urbano que, ao mesmo tempo,
(i) seja elaborada de forma a contemplar as necessidades globais sem desconsiderar
as demandas locais e (ii) sirva de referência para o planejamento local.
Em síntese, entendemos que (i) o Estatuto da Cidade introduz um novo
modo de planejamento urbano, porém este modelo não rompe com a tradição de
planejamento urbano no Brasil, apenas a complementa, pois suas inovações se
vinculam à metodologia do planejamento urbano e não aos objetivos, à essência
do planejamento. (ii) A participação popular no planejamento urbano, sobretudo
na gestão urbana, ao lado da concepção processual e da importância da dimensão
territorial do planejamento urbano, são as principais características desse modelo.
39 A base da arrecadação tributária dos municípios é o IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano) e o
ISSQN (Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza). Entretanto, a irregularidade fundiária presente em
todo o país impede que esses tributos tenham representação de destaque na receita municipal. Sabe-se
que, segundo o IBGE, 40% a 70% dos municípios brasileiros apresentam algum tipo de irregularidade
fundiária. Por outro lado, os instrumentos de captura de mais-valias urbanas previstos no Estatuto da
Cidade dificilmente são aplicáveis em cidades pequenas. Além disso, a grande parte dos instrumentos que
concretizam a função social da propriedade ainda precisa ser experimentada na prática.
"° O Ministério das Cidades é estruturado de forma setorial, desenvolvendo suas competências por meio
do funcionamento de quatro secretarias: Habitação, Saneamento, Transporte e Programas Urbanos.
P LANEJAMENTO URBANO NO B RASIL: TRAJh•ÓRIA, AVANÇOS E PERSPECTIVAS • 181
(iii) A efetividade do planejamento urbano brasileiro está diretamente condiciona-
da ao aumento da capacidade administrativa dos municípios e à consolidação da
articulação interinstitucional (de órgãos públicos) e intersetorial (de políticas públi-
cas) como pedra angular da eficiência desse planejamento urbano.
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Governança local e regulação urbana
no contexto metropolitano: reflexões
a partir do caso belo-horizontino 1
Jupira Gomes de Mendonça
Nos últimos quinze anos, vários estudos brasileiros têm apontado os avan-
ços no quadro jurídico-institucional do país, na direção de um conjunto de
normas que visam garantir a democratização do acesso à terra urbanizada nas
cidades, bem como dos processos decisórios relativos à política urbana, nos
diversos níveis da Federação.2 Tendo como marco a Constituição Federal de
1988, esse conjunto de normas é resultado de lutas travadas por vários tipos de
associações civis e classistas, no chamado Movimento pela Reforma Urbana,3
cujo ápice foi a promulgação da Lei nº 10. 257, de 10 de julho de 2001, denomi-
nada Estatuto da Cidade, referência também para importante legislação posterior,
relativa à política urbana, incluindo a Lei nº 11. 124, de 16 de junho de 2005, que
dispõe sobre o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social.
Na esteira do processo que resultou nessa legislação, desde os anos 1990
as chamadas administrações municipais democrático-populares iniciaram esfor-
ços no sentido de elaborar planos diretores. 4 Em vários deles foram incorporados
instrumentos urbanísticos previstos na Constituição de 1988 e no Estatuto da
Cidade. Depois de mais de uma década de experiências municipais e após sete
anos de promulgação do Estatuto da Cidade, cabe perguntar em que medida a
legislação municipal e a ação pública local vêm possibilitando a democratização
do acesso aos recursos urbanos?
1
Este texto incorpora reflexões realizadas no âmbito das seguintes pesquisas: "O planejamento urbano
Pós-Cor..slituição de 1988: velha tradição ou nova trajetória?", realizada com o apoio do CNPq; "Obser-
vatóno das Metrópoles: território, coesão social e govemança democrática", apoiada pelo CNPq/Instituto
Milênio"; "Dinâmicas socioterritoriais e planejamento urbano na Região Central de Minas Gerais", finan-
ciada pela FAPEMIG e "Experiências de gestão metropolitana: possibilidades e desafios", desenvolvida
no Centre for Urban and Community Studies!University of Toronto, com apoio da CAPES.
2
3
Ver, entre outros, Fundação Prefeito Faria Lima (2001); Fernandes (2001 , 2006); Mattos (2002).
Atualmente denominado Fórum Nacional pela Reforma Urbana (FNRU) . Para maiores detalhes sobre
este movimento, ver, entre outros, Ribeiro e Cardoso (1989); Grazia (1990); Santos Jr. (2001).
' Como resultado da exigência do Estatuto da Cidade para elaboração de planos diretores para
várias categorias de municípios (municípios com mais de vinte mil habitantes; integrantes de regiões
metropolitanas e aglomerações urbanas; onde o Poder Público municipa l pretenda utilizar os instru-
mentos relacionados ao parcela mento e edificação compulsórios; integrantes de áreas de especial de
interesse turístico e aqueles inseridos na área de influência de empreendimentos ou atividades com
s ignificativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional), nos anos recentes vários municípios
brasileiros aprovaram leis instituindo planos diretores.
P LANEJAMENTO URBANO NO 6 11ASIL: TRAJ ETÓRIA, AVANÇOS E PEJISl'ECTIVAS ' 183
Além disso, é importante também discutir o impacto da aplicação desses
instrumentos, tendo em vista o contexto metropolitano. Isto porque o caráter
municipalista da Constituição tem significado que os planos diretores constituem,
com raras exceções, ações isoladas dos municípios, com resultados que, se no
plano local, às vezes apresentam características progressistas, no plano metro-
politano podem configurar um panorama diferente. O novo quadro jurídico
não trouxe novidades, no que diz respeito ao planejamento metropolitano. Pelo
contrário, a Constituição delegou aos estados o tratamento da questão, e o
Estatuto da Cidade não avançou no sentido de propor novas formas de gestão
nesta esfera. Desta forma, processos de democratização de decisões sobre in-
vestimentos urbanos e a criação de instrumentos que visam ampliar o acesso à
moradia nas cidades não necessariamente têm contribuído para a geração de
uma nova organização do espaço metropolitano, caracterizado, nos países peri-
féricos, pela urbanização extensiva e precária, pela segregação socioespacial e
pela concentração dos recursos urbanos nas áreas mais centrais.
Este texto busca contribuir para discutir estas questões, a partir de reflexões
sobre o caso belo-horizontino. Belo Horizonte foi uma das primeiras capitais bra-
sileiras a aprovar um Plano Diretor orientado pelos princípios da Constituição
Federal de 1988 e da Lei Orgânica Municipal de 1990. Simultaneamente, foi
aprovada nova Lei de Parcelamento, Ocupação e Uso do Solo no Município,
com significativas alterações em relação à legislação anterior, principalmente no
que diz respeito ao zoneamento urbano e a parâmetros urbanísticos e de uso do
solo.5 Além disso, o Plano Diretor criou o COMPUR - Conselho Municipal de
Política Urbana, com atribuições relativas ao monitoramento da implementação
das novas normas urbanísticas, e a Conferência Municipal de Política Urbana,
com objetivos de, a cada quatro anos, avaliar os impactos da legislação urba-
nística e sugerir alterações, bem como sugerir alteração no cronograma de
investimentos prioritários em obras (Art. 82, Lei nº 7. 165/96).
A expansão de potenciais construtivos para fora da área central e sua pe-
riferia imediata, abrangendo grandes áreas da cidade, entre outros fatores,
contribuiu para a democratização relativa do acesso à moradia para novos
segmentos sociais, na forma da ampliação do mercado empresarial de edifícios
de apartamentos. Ao mesmo tempo, a legislação possibilitou a concentração do
mercado de monopólio na região central (a chamada Zona Sul),6 ao manter po-
tenciais construtivos relativamente altos, além de determinados parâmetros favo-
ráveis a esse segmento de mercado. 7
5
Para mais detalhes sobre as mudanças na legislação urbanística recente de Belo Horizonte, ver, entre
outros, Cota (2002); Torre (2003); Mol (2004). Ver também os textos de Jeanne Marie Ferreira Freitas
e de Daniela Abritta Cota e Natá lia Aguiar Mol, ambos nesta coletânea.
6 Ver, entre outros, Mol (2004).
1
Entre outros exemplos, podemos citar o fato de que vários quarteirões da área cent.ral têm parâ-
 184 · Jupira Gomes de Mendonça
No entanto, observado o contexto metropolitano, o plano e a nova lei
não foram capazes de instituir mecanismos para reverter o movimento de
periferização da pobreza. A expansão da produção capitalista de moradia no
pólo metropolitano parece estar associada à contínua expulsão de grupos po-
pulacionais de baixa renda para fora da cidade. Como veremos, o crescimento
populacional é mais alto em municípios que apresentam grande precariedade de
infra-estrutura urbana, e parte deste crescimento é resultado da mobilidade resi-
dencial de trabalhadores com origem em Belo Horizonte.
Desta forma, a aplicação dos instrumentos de política urbana presentes no
atual quadro jurídico do país ainda permanece na pauta do debate sobre a go-
vernança metropolitana . Somente uma articulação de políticas urbanas no
â mbito metropolitano dará conta de uma problemática que não está circuns-
crita nos limites municipa is.
Expansão urbana e govemança
Na medida em.que a distribuição dos recursos urbanos (entendidos como o
conjunto das infra-estruturas, equipamentos e atividades de apoio à residência) não
é uniforme por todo o território da cidade,8 estabelece-se uma associação entre a
localização e o preço do solo e da moradia. Ao mesmo tempo, há uma divisão social
do espaço, seja em função de determinada qualidade natural, seja em função de
uma diferenciação simbólica de prestígio, que também incide sobre o preço da terra
e do produto imobiliário, gerando um mercado de monopólio, cujo fundamento é
justamente a não-reprodutibilidade de uma das condições de produção, ou seja, a
terra enquanto localização na divisão social e simbólica do espaço urbano, além de
descontinuidade da produção no tempo e no espaço (Ribeiro, 1997, p. 126)
A dinâmica imobiliária, diz Lemos (1988), está relacionada à crescente ur-
banização e centralização urbano-espacial e à diferenciação entre os espaços
econômicos, resultantes do crescimento e complexificação dos serviços necessá-
rios à reprodução do modo capitalista de produção. Essa diferenciação implica
que determinados espaços passam a deter vantagens comparativas na produção
de certos bens, expressas no diferencial do custo de serviços ou de taxa de lucro.
metros especiais, através da sua classificação como Área de Diretriz Especial "Residencial Central",
destacando-se a impossibilidade de instalação de uso não residencial em edificações verticalizadas
- usos não residenciais só podem ser Instalados, neste caso, em edificações horizontais já existentes.
Na prática, ocorre a reserva de um espaço para a manutenção de um modelo de prédio de aparta-
mentos típico do segmento de mercado de alta renda.
8 Várias são as principais ações estatais com impacto direto na distribuição dos recursos urbanos, des-
tacando-se: a legislação urbanística, as políticas sociais, habitacional e de transportes e a execução de
obras viárias, promotoras de novas e maiores acessibilidades. Neste trabalho, a ênfase está colocada
sobre a primeira, qual seja, a legislação urbanística.
P LANEJAMENTO URBANO NO BRASIL: TRAJETÓ RIA, AVANÇOS E PERSPECTI VAS . 185
À medida que esta vantagem se expressa numa opção locacional, materializa-se
a formação de uma renda espacial (Lemos, 1988, p . 295).
Assim, o capital imobiliário, ao definir a localização de novos empreendi-
mentos, muitas vezes alterando usos e formas de ocupação do solo e, outras 1
1
tantas vezes, pressionando por mudanças na legislação urbanística de modo a
garantir essas alterações, tem papel importante na estruturação das cidades.9 ·i
Portanto, a democratização do acesso à terra e à moradia e, conseqüentemen- 1
te, à Justiça na apropriação da renda real,10 somente serão possíveis se houver efe-
tivo controle público e social desse processo. Os instrumentos previstos no Estatuto
da Cidade têm o objetivo de garantir esse controle, criando condições para a cons- :l
trução de um novo paradigma de planejamento urbano e de ação pública, capaz de 1
assegurar o cumprimento da função social da propriedade e da cidade. Cabe então
investigar em que medida os avanços no quadro jurídico têm um rebatimento real na ·1
1
condução das políticas urbanas, no nível municipal, instância fortalecida na Consti-
tuição de 1988, mas também no nível metropolitano, esfera que engloba um impor-
tante conjunto dos processos de expansão das cidades.
O Plano Diretor é, segundo a Constituição e o Estatuto da Cidade, o instru-
mento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana. Para assegurar
ao Poder Público a capacidade de implementação dessa política, o Estatuto defi-
ne, ainda, um conjunto de instrumentos que possibilitam regular "o uso da pro-
priedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cida-
dãos, bem como do equilíbrio ambiental".
Na medida em que, como vimos, parte importante do lucro imobiliário
depende da localização, o processo de expansão da cidade é resultado do jogo
de interesses entre agentes privados, entre os quais: os proprietários de terra, os
incorporadores e os habitantes urbanos, estes divididos em grupos sociais com
diferentes condições de disputa nesse jogo. A utilização dos instrumentos legais
presentes no marco jurídico brasileiro recente pode propiciar a reorganização das
relações entre o capital imobiliário e a instância pública.
Nesse contexto, o conceito de governança pode ser útil para pensar essã rela-
ção, na medida em que tira o foco do Estado como lugar exclusivo de formulação de
políticas públicas e recoloca uma visão ampliada que incorpora os diversos ateres
presentes no processo de planejamento e implementação de políticas urbanas. A
instância pública deve então, no contexto da governança, abranger o conjunto dos
atores participantes dos processos decisórios referentes às políticas em jogo.
9 Para melhor entendimento dessa dinâmica, ver, entre outros, Topalov (1978) e Ribeiro (1997).
'º A rendo real é um conceito utilizado por Harvey (1979) para tratar do controle dos recursos urba-
nos, o qual está em função da acessibilidade e da proximidade da localização.
 186 · Jupira Gomes de Mendonça
Para além da definição dada pelo Banco Mundial no início dos anos 1990,11 a
governança tem sido trabalhada na literatura das ciências políticas como uma forma
de rela~o entre Estado e sociedade civil que resulta na capacidade de implementa-
ção de políticas. Eli Diniz (1999) diferencia governabilidade, enquanto um termo
utilizado para caracterizar as condições sistêmicas mais gerais do exercício do poder
em determinada sociedade, de govemance, que está relacionado à capacidade de
ação do Estado na implementação de políticas públicas e na consecução das metas
coletivas. Govemance, afirma Diniz (1999) refere-se a três dimensões essenciais: a
primeira é a capacidade de comando e direção do Estado, que significa não só assu-
mir a direção efetiva do processo de produção de políticas públicas elaborado pelo
conjunto da máquina estatal, mas também definir e ordenar prioridades, garantindo
sua continuidade ao longo do tempo (p. 108). 12 A segunda é a capacidade de coor-
denação do Estado, que se refere à integração entre as diferentes áreas de governo,
de modo que seja garantida a coerência e consistência entre as políticas de governo.
A terceira dimensão refere-se à capacidade de implementação, qual seja, a capacida-
de de mobilizar os recursos técnicos, institucionais, financeiros e políticos necessários
para a implementação das decisões. É necessário, para isso, considerar a competên-
cia técnica e a excelência do quadro administrativo, assim como as condições de
sustentação política das decisões. A natureza eminentemente política da implementa-
ção, conclui a autora, requer, portanto, uma estratégia que mantenha abertos os
"canais de comunicação com a sociedade e o sistema representativo" (p. 110); ou
ainda, implica expandir e aperfeiçoar os meios de interlocução e de administração do
jogo de interesses (Diniz, 1996, p. 13)
A noção de governança tem sido crescentemente aplicada à instância local
de governo, na medida em que, no processo de reestruturação produtiva em nível
mundial, importância crescente tem sido dada às localidades. A literatura interna-
cional aponta como razões desta mudança de enfoque, de um lado, o fato de os
governos locais estarem "mais próximos da população" e, portanto, apresentarem
maior accountabi/ity 13 que os governos nacionais e, de outro lado, o fato de que os
governos locais são mais maleáveis nas respostas às necessidades do novo sistema
internacional (Stren, 1993, p. 130).
11 Govemance foi definida pelo Banco Mundial, em 1992, como lhe manner in which power is exer-
cised in the management of a country's economic and social resources for development. Naquele
imomento, o enfoque era centrado no Estado, com ênfase na eficiência governamental, boa adminis-
tração financeira e accountability. Em 1994, a sociedade civil foi incorporada ao discurso do Banco,
mas um escopo mais abrangente do termo govemance tem sido encontrado em grupos de cientistas
políticos fora daquela instituição (McCarney; Stren, 2003).
12
Tradução livre.
13 Diniz (1999) resgata de finição de Guillermo O'Donnel para dizer que o termo accountability expres-
sa duas dimensões: a submissão das autoridades à lei e o seu dever de prestar contas de suas decisões
e a tos com a transparência necessária para que os cidadãos possam avaliar a sua administração
governamental (p. 146 ) - tradução livre.
P LANEJAMENTO URBANO NO B RASIL: TRAJETÓRIA, AV~ÇOS E PERSPEcnVAS • 187 1 ~
No Brasil, a Constituição Federal de 1988 conferiu aos municípios a condi-
ção de entes federativos e fortaleceu o seu papel na formulação e condução de
polfticas públicas, em parte seguindo a tendência mundial, mas também como
reação ao centralismo autoritário dos governos militares. 14 Ainda que a autono-
mia dos municípios seja bastante limitada pela sua debilidade financeira, 15 eles
têm a responsabilidade sobre várias políticas públicas, destacando-se aqui a polí-
tica de controle do processo de expansão urbana.
Do ponto de vista da governança local no Brasil, a constituição de conse-
lhos municipais e as experiências de orçamentos participativos são exemplos de
avanços na incorporação de novos atores nos processos decisórios, em que pese
a tradição patrimonialista e clientelista ainda presente na cultura política brasilei-
ra.16 Particularmente no que se refere à política urbana, cabe verificar os resulta-
dos concretos desses avanços sobre a organização socioespacial. Para desenvol-
ver esta análise, trataremos do caso específico do município de Belo Horizonte e
sua inserção no contexto metropolitano.
Belo Horizonte: avanços na governança local17
Com uma população residente em 2000 de 2.232.747 pessoas18 distribuídas
em uma área de 330 km2, Belo Horizonte vem sendo governada, desde 1993, por
coalizões políticas de centro-esquerda, que propiciaram várias formas de participação
e controle social das políticas públicas no nível local, com destaque para o Orçamento
Participativo Regional (OPR) e o Orçamento Participativo da Habit.crt;ão (OPH). 19
No que diz respeito à política de regulação da expansão urbana, em 1996 foi
aprovado o Plano Diretor do município, conjuntamente com uma nova Lei de Par-
celamento, Ocupação e Uso do Solo (LPOUS). depois de processos de discussão
14 Uma a nálise sobre o "novo federalismo brasileird' pode ser encontrada em Abrucio e Soares (2001).
15 Segundo a Confederação Nacional dos Municípios, em 2003 a participação deste nível de governo no
conjunto das receitas correntes do Brasil era de 18%. A participação dos Estados era de 29% e a da União
53% (http://www.cnm.org.br/insütucionaVestudos tecnicos.asp, acessado em fevereiro de 2007).
16 Para uma visão crítica dos processos de dem;;cratização na condução de políticas públicas no Bra-
sil, com ênfase na política habitacional, ver Navarro (2003).
17 A palavra govemança vem aqui em itálico para expressar a ainda titubeante tradução da palavra
govemance, do idioma inglês. Azevedo (1998, p. 15) diz que, "embora Maria Helena Castro [Gover-
nabilidade e Governança: criação de capacidade governativa e o processo decisório no Brasil pós-
constituinte. ln: XX Encontro Anual da ANPOCS. Caxambu, 1996] tenha sugerido, como a lternativa
para a tradução de 'governance' , a expressão 'capacidade governativa' tudo indica que devemos
terminar por institucionalizar mesmo a palavra governança".
18 IBGE (Censo Demográ fico de 2000). Desde julho de 1997 os limites municipais coincidem com a
delimitação do perímetro urbano, ou seja, toda a população do município é urbana.
19 Para mais detalhes sobre o Orçamento Participativo em Belo Horizonte, ver, entre outros, Somarri-
ba e Dulci (1997).
 188 · Jupira Gomes de Mendonça
pública que duraram mais de um ano.20 No processo de discussão das propostas
elaboradas pela equipe técnica da Prefeitura destaca-se, do ponto de vista da go-
vernança, a comissão instituída para deliberar sobre minuta dos dois projetos de
lei, constituída por representantes da sociedade civil organizada, eleitos entre seus
pares durante a realização de um seminário promovido pela Prefeitura.21 Esta comis-
são deu origem ao Conselho Municipal de Política Urbana (COMPUR) , mecanismo
instituído pelo Plano Diretor, de grande relevância para o fortalecimento da gover-
nança local nas questões referentes à política urbana, embora tenha caráter
deliberativo apenas em nível de recurso, nos processos administrativos de casos
decorrentes cjo PD e da LPOUS (Artigo 80, Alínea VII) . Além do COMPUR, o
Plano Diretor instituiu também a Conferência Municipal de Política Urbana,
com realização prevista para cada quatro anos. 22 A Conferência deve ser organizada
pelo COMPUR, amplamente divulgada, e tem a atribuição de avaliar a implementa-
ção do Plano Diretor e da LPOUS. Alguns institutos legais, como o zoneamento, só
podem ser alterados após a realização da Conferência. A 1Conferência Municipal de
Política Urbana foi realizada em 1999, e suas propostas resultaram em alterações no
Plano Diretor e na Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo, através da Lei n.
8.137, de 22 de dez(>Jllbro de 2000. A li Conferência Municipal de Política Urbana
foi realizada de outubro de 2001 a agosto de 2002. Suas propostas de alteração das
leis, entretanto, só foram enviadas ao Legislativo municipal em 2005.
De modo geral, o Conselho e a Conferência têm se configurado em fóruns de cliscus-
são e negociação de parâmetros urbanísticos e de mecanismos de implementação da polí-
tica urbana no muniápio.23 No COMPUR têm sido discutidos projetos de lei que regula-
mentam o Plano Diretor e a LPOUS, previamente ao seu envio para a Câmara Municipal.
Exemplo disso é a regulamentação das l.onas de Especial Interesse Social e de Áreils de
Diretrizes Especiais. No caso das conferências, cabe dizer que os seus resultados têm sido
conservadores em termos de propostas concretas de instrumentos de política urbana. No
20
Foram dois anos de trabalhos conduzidos pelo Poder Executivo Municipal e um ano de discussão
e aprovação no Poder Legislativo. Para detalhes sobre o processo de elaboração e aprovação desta
legislação, ver, entre outros, Torre (2003) e Mo! (2004). Ver, ainda, o site do Banco de Experiências de
Planos Diretores Participativos, do Ministério das Cidades http://www.cidades.gov.br/planodiretorpartici-
pativo/index.php?option=com_content&task=section&id= 12&1temid=8. Acesso em: 5 jan. 2007.
21
A comissão teve a seguinte composição: 4 representantes do executivo municipal; 4 representantes
do setor técnico (lAB e CREA, por exemplo); 4 representantes do setor empresarial; 4 representantes
do setor popular; 4 representantes dos religiosos (agregados posteriormente, a partir de reivindicação
dos evangélicos, que tinham interesses nas propostas de regulamentação de localização de "templos
e locais de culto", entre outras) e 4 representantes do Poder Legislativo como observadores. Os traba-
lhos da Comissão estenderam-se de novembro de 1994 a julho de 1995, tendo sido discutidos todos
os artigos das minutas dos projetos de lei.
22
Outros mecanismos inicialmente propostos foram rejeitados na Cãmara Municipal, a exemplo da
proposta de instituição de comissão de aniillse de empreendimento de impacto, com participação
de representante da comunidade atingida, bem como comissão de acompanhamento de operações
urbanas, também com participação de representante de moradores das áreas afetadas.
23
Importante registrar também as Conferências Municipais de Habitação e as comissões regionais de
transporte.
P LANEJAMENTO URBANO NO B RASIL: TRAJETÓRIA, AVANÇOS E PERSPECTIVAS · 189
conjunto de instrumentos presentes na atual legislação urbanística de Belo Horizonte locali-
zaremos as mais importantes lacunas da atual política urbana no muniápio.
A política e a legislação resultantes constituem o retrato da governança no
nível local, isto é, representam o resultado da correlação de forças e do jogo de
interesses em relação à estrutura urbana, bem como às reais possibilidades de
implementação de uma política urbana mais agressiva com relação à contenção
de processos especulativos com a terra urbana e à justa distribuição dos custos e
dos benefícios da urbanização. De modo geral, pode-se dizer que a nova legisla-
ção urbanística e o Orçamento Participativo promoveram uma inversão na loca-
lização das obras públicas e na lógica de distribuição dos potenciais construtivos
em Belo Horizonte. Isto porque, de um lado, a LPOUS ampliou consideravel-
mente as possibilidades de construção vertical em áreas periféricas ao núcleo
central e, ainda, de constituição de novas centralidades, na medida em que am-
pliou a possibilidade de usos não-residenciais em várias áreas do município. De
outro, o Orçamento Participativo resultou na maior proporção de investimentos
em obras públicas nas áreas mais periféricas, além dos investimentos em urbani-
zação de favelas nas á reas mais centrais24 - 73% dos investimentos aprovados
nos Orçamentos Participativos entre 1994 e 2002 foram para obras de intra-es-
trutura (a quase totalidade em áreas periféricas) e de urbanização de favelas. 25
O somatório destes dois fatores propiciou importante expansão do merca-
do empresarial de imóveis residenciais: de acordo com os dados do IBGE, con-
siderando os municípios que compunham a RMBH em 1991, entre os anos de
1991 e 2000 houve um incremento de 41 % no número de apartamentos em
Belo Horizonte (Censos Demográficos) , enquanto que o incremento populacio-
nal foi de 24%.26 Para compreender o significado desses números, podemos ob-
24
Os gastos de investimento da PBH em 1999 somaram R$163,97 milhões (Revista Planejar BH, n. 7,
Prefeitura de Belo Horizonte, p. 38, abr. 2000,). O conjunto de obras aprovadas no OPR e no OPH em
1998 totalizou R$21 ,21 milhões. Embora as obras aprovadas não sejam necessariamente executadas
no ano seguinte, pode-se dizer, grosso modo, que os recursos do OP representam cerca de 13% do$ in-
vestimentos da Prefeitura. É importante dizer que as despesas de investimento induem: manutenção de
prédios prõprios, parques e jardins e vias públicas; aquisição, construção e/ou reforrna de equipam2ntos
públicos; obras de drenagem; implantação e conservação de vias públicas; operações de sistemas de
transporte e trâ nsito; urbanização de áreas e construção de habitação de interesse social.
25
REVISTA PLANEJAR BH. Prefeitura de Belo Horizonte, n. 10, dezembro de 2000. (http://portal2.
pbh.gov. br/pbh/index.html?idConte udoNv3=10008&emConstrucaoNv3 =N&verServicoNv3 = N&id
Nivel2Nv3= 184). Acesso em: jan. 2007). O mapa apresentado na página 13 da mesma publicação
perrnite visualizar a localização das obras.
26 Sabemos que apartamento não é uma categoria que necessariamente diz respeito às formas capi-
talistas de provisão de moradias. A sua produção pode ser resultado de diferentes formas, variando
desde a organização de usuários que compram o terreno e contratam os serviços de projeto e
construção, cujo produto é um valor de uso, até a ação do capital incorporador, que vai articular os
diversos serviços necessários à produção de um valor de troca, a mercadoria-moradia. No entanto,
a produção desse tipo de moradia exige a mobilização de um montante relativamente grande de
recursos financeiros, o que dificulta os processos de produção não-mercantil. Desta maneira, a mo-
radia-apartamento pode ser tomada como indício de uma forma capitalista de produção, embora
nem todos os apartamentos se enquadre m nesta situação.
 190 · Jupira Gomes de Mendonça
servar, ainda, a evolução da participação do número de apartamentos sobre o
total de moradias na RMBH nas últimas décadas: em 1980, esta relação era de
13% e, em 1991, de 17% (Mendonça, 2002). No ano de 2000, o Censo Demo-
gráfico mostra uma participação igual à de 1991 (também 17%). 27 No entanto,
estima-se que na década de 1980 uma parcela significativa dos novos aparta-
mentos tinha sido resultado da implantação de conjuntos habitacionais - cerca
de 20% (Mendonça, 2002). Como na década de 1990 não houve produção sig-
nificativa de conjuntos, pode-se dizer que o incremento de apartamentos naque-
les anos esteve localizado predominantemente na produção empresarial.
Essa expansão do mercado de incorporação de imóveis residenciais parece
ter ocorrido através da agregação de novos segmentos, como mostra o trabalho
de Cota e Mol: 28 há uma expansão territorial da produção de moradias no final
dos anos 1990, com uma tipologia típica de segmentos de média e baixa renda
(ausência de elevador e de área de lazer e menor número de vagas de gara-
gem). Os dados apontam para a democratização do acesso à moradia. No
entanto, estudos sobre a mobilidade residencial na Região Metropolitana de
Belo Horizonte29 mostram a saída de trabalhadores e grupos de baixa renda
do território da cidade e a expansão de grupos de maior renda pelas áreas
peri-centrais. A observação desse fe nômeno re mete à relatividade do proces-
so de democratização do território belo-horizontino e à hipótese de que um
impacto importante da nova ação pública, qual seja, o encarecimento dos pre-
ços dos terrenos no núcleo metropolitano, promova mudanças nas condições
para o assentamento residencial.
Desta análise surgem algumas questões relativas à governança local e à
regulação urbana no contexto metropolitano. Mudanças nos critérios de investi-
ment0 público, bem como alterações na legislação urba nística, constituem im-
portantes fatores explicativos da expansão do tecido urbano belo-horizontino.
Entretanto, a organização socioespacial metropolitana vem mantendo uma
evolução que, como veremos, é caracterizada por um padrão de crescimento
populacional periférico, crescentemente constituído por grupos de baixa renda
assentados em espaços urbanos precários.
A estrutura socioespacial metropolitana recente
O processo de metropolização em Belo Horizonte começou no final dos
anos 1940, quando foi implantada a Cidade Industrial de Contagem, a oeste, e
27
Belo Horizonte concentra 84,5% dos apartamentos existentes na RMBH (IBGE, Censo Demo-
gráfico de 2000).
28 Ver o trabalho destas autoras nesta coletâ nea e, ainda, Cota (2002).
29 Ver Mendonça (2002).
P LAN EJAMENTO U llHANO NO 6 1\ASI L: TIV.JETÔ RIA, AVANÇOS E r ERSPECTIVAS • 191
executadas importantes obras na região da Pampulha (represa, complexo de edi-
ficações30 e avenida ligando a área ao Centro da cidade), localizada a norte da
área central de Belo Horizonte. À região metropolitana institucionalizada em
1973 foram sendo agregados novos municípios a partir da Constituição Estadual
de 1989, até o ano de 2002, quando a RMBH passou a contar com 34 municí-
pios. Nos anos 1970, o Plambel3 1 havia identificado níveis de integração ao
processo metropolitano e delimitado o aglomerado metropolitano, qual seja,
aquela porção do território da região metropolitana que configurava uma man-
cha urbana conurbada, que abrangia seis municípios. 32 Partindo da centralidade
representada pelo Centro Metropolitano e pela Cidade Industrial, regiões que,
juntas, já naqueles anos concentravam os bens, serviços e "rede de fluxos da re-
gião", o Plambel identificou ainda a intensidade com a qual os diversos lugares
eram "comprometidos" com o processo metropolitano, isto é, se articulavam
com essa região dotada de centralidade, o que permitiu a identificação de ma-
crounidades espaciais:33 Núcleo Central, Área pericentral, Pa mpulha, Eixo
Industrial, Periferias, Franja, Área de Expansão Metropolitana e Área de
Comprometimento Mínimo (Plambel, 1984) . O aglomerado metropolitano
correspondia aproximadamente às cinco primeiras macrounidades.
Mais recentemente, trabalho realizado pela Rede Observatório das Metró-
poles34 também classificou os municípios da RMBH pelo grau de integração ao
processo metropolitano, a partir de metodologia que levou em consideração as
densidades demográficas, as taxas de crescimento populacional, o grau de ocu-
pação dos trabalhadores em atividades preponderantemente.urbanas, os fluxos
de movimento pendular e a dinâmica econômica local. Dos 33 municípios, além
do pólo, 12 apresentaram alto ou muito alto grau de integração metropolitana;
10 apresentaram grau médio de integração e 11 municípios mostraram-se pouco
integrados ao processo metropolita no. Estes últimos, em geral, coincidem com a
macro-unidade de Comprometimento Mínimo definida pelo Plambel quase 30
anos antes, e com grande parte das áreas correspondentes às Franjas e à Área de
Expansão Metropolitana, mostrando que, no período, não houve alterações sig-
nificativas no processo de metropolização.
Tomando como base pesquisas realizadas no âmbito do Observatório das Me-
trópoles",35 pode-se destacar como principais características da estruturação socioespa-
cial da Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH) nas duas últimas décadas:
30
Cassino, Casa do Baile e Igreja, todos com projeto de Oscar Niemeyer.
31
Órgão de planejamento metropolitano, criado por lei em 1974 e extinto em 1996.
32
Municípios de Belo Horizonte e Contagem mais as áreas conurbadas de Santa Luzia (região de São
Benedito), Sabará (General Carneiro), lbirité (Durval de Barros) e Ribeirão das Neves (Justinópolis).
33
A identificação dessas unidades espaciais foi feita através de pesquisa de campo e do estudo do
processo histórico de forrnação da RMBH (Plambel, 1984).
3' OBSERVATÓRIO DAS METRÓPOLES/ FASE/ lPARDES (2004).
l i Metrópoles, desigualdades socioespaciais e gouemança urbana (CNPq/PRONEX) e Observatório
 192 · Jupira Gomes de Mendonça
a) Elitização dos espaços centrais e peri-centrais (a chamada Zona
Sul e sua expansão a noroeste, em direção à região turística e de
alta renda da Pampulha), com crescente concentração, nestas áre-
as, dos grupos dirigentes e intelectuais,36 bem como do mercado de
incorporação residencial para segmentos de alta renda; 37
b) permanente mobilidade residencial dos segmentos populares
(trabalhadores ocupados em atividades pouco ou nada qualifica-
_das) para fora do território do núcleo metropolitano;
c) consolidação dos espaços populares nos municípios periféricos
a norte de Belo Horizonte, com aumento das taxas de crescimento
populacional dos municípios mais distantes;
d) expansão de segmentos das classes médias para a região indus-
trial contígua a Belo Horizonte, na direção oeste da região metropolita-
na, promovendo mescla social com segmentos operários, simultanea-
mente à saída de grupos populares destas áreas;
e) intensificação do processo de expansão da Zona Sul, ao longo
da BR-040 em direção ao Rio de Janeiro (a sul de Belo Horizonte),
com o surgimento de uma nova centralidade caracterizada pelo ter-
ciário avançado e uma ocupação residencial fragmentada em lote-
amentos fechados (denominados condomínios) nos municípios de
Nova Lima e, em parte, Brumadinho.38
Do ponto de vista do pólo metropolitano, ou seja, o município de Belo
Horizonte, as ações públicas anteriormente mencionadas parecem ter resultado
na expansão das áreas ocupadas pelas classes médias e grupos de alta renda e na
das Metrópoles: território, coesão social e gouernança democrática (CNPq/Instituto Milênio) - ver
também Mendonça (2002). que constituiu um produto destas pesquisas, especificamente para a Re-
gião Metropolitana de Belo Horizonte. ·
36 As pesquisas mencionadas produziram uma classificação sócio-ocupacional da população ocupada
em cada região metropolitana do país, como uma representação da hierarquia social. Os grupos
dirigentes são constituídos por grandes empregadores e dirigentes públicos e privados; os grupos in-
telectuais são constituídos pelos profissionais de nível superior, autônomos ou empregados, Incluindo
professores e servidores públicos estatutários.
3 7 Ver Mendonça (2002), particularmente o capítulo 6, e Mol (2004).
38 Para detalhamento desta particular forma de ocupação e uso do território metropolitano ver Costa (2006).
P LANEJAMENTO URllANO NO B llASIL: TRAJETÓRIA, AVANÇOS E PERSPECTIVAS · 193
expulsão de segmentos de baixa renda para fora do município. Isto tem significado
a consolidação de uma organização socioespacial metropolitana ainda fortemente
marcada pelo padrão centro-periférico, caracterizado, segundo Caldeira (2000),
por: ocupação dispersa, em vez de concentrada; distância física entre as classes
sociais - classes média e alta vivendo nos bairros centrais, legalizados e bem
equipados, enquanto os pobres vivem na periferia precária; aquisição de casa
própria como regra para a maioria dos moradores, ricos e pobres; e, finalmente,
sistema de transporte baseado no uso de ônibus para as classes trabalhadoras e em
automóveis para as classes médias e altas (p. 218).
A comparação entre a dinâmica demográfica metropolitana e a evolução
das condições de saneamento do conjunto de municípios metropolitanos corro-
bora essa análise, como veremos a seguir.
Do ponto de vista populacional, as maiores taxas de crescimento têm se
localizado nos municípios mais distantes da região metropolitana. Comparando
os municípios que constituíam a RMBH em 1991, aqueles que apresentaram as
maiores taxas de crescimento populacional urbano (mais de 5% ao ano) nos
anos 1980 foram , em ordem decrescente, Jbirité (incluindo Sarzedo e Mário
Campos, emancipados posteriormente), 39 Santa Luzia, Betim, Ribeirão das Ne-
ves, Lagoa Santa (incluindo Confins) e Igarapé (incluindo São Joaquim de Bi-
cas). Metade destes municípios localiza-se na periferia imediata de Belo Horizon-
te. A outra metade é constituída por Betim, localizado no eixo industrial e
apresentando grande dinamismo econômico após a instalação da Fiat nos anos
1970; Igarapé, localizado na expansão do eixo industrial, e Lagoa Santa, muni-
cípio com características turísticas. Nos anos 1990, as maiores taxas de cresci-
mento populacional urbano (acima de 5% ao ano) encontram-se em Esmeraldas,
Vespasiano, Ribeirão das Neves, Mateus Leme (incluindo Juatuba), Betim, Igara-
pé (incluindo São Joaquim de Bicas), lbirité (incluindo Sarzedo e Mário Campos)
e Brumadinho.40 Ainda que a metade desses municípios se localize também na
periferia imediata de Belo Horizonte, chama a atenção o fato de que o cresci-
mento populacional metropolitano segue em direção às regiões mais distantes do
núcleo central (Figura 1). Em grande medida, este crescimento é decorrente da
mobilidade residencial interna à RMBH. Segundo o Censo Demográfico de 2000,
somando a população dos municípios da região metropolitana, excetuando Belo
Horizonte, mais da metade das pessoas que não nasceram no município, isto é,
dos migrantes, eram residentes havia menos de 10 anos, e cerca de 30% tinham
chegado nos últimos cinco anos.41 Destes migrantes recentes, quase a metãde
(41,5%) era proveniente de Belo Horizonte.
39
Dado que vários municípios foram emancipados depois de 1990, eles não puderam ser considera-
dos Isoladamente para o cálculo do crescimento demogr6flco.
4-0 Esmeraldas, Mateus Leme, Igarapé e Brumadinho foram anexados à RMBH em 1989.
41
Em julho de 1995 moravam em município diferente daquele em que residiam em agosto de 2000.
 194 · Jupira Gomes d e Mendonça PLANEJAMENT URBANO NO B l\ASIL: Tl<AJ IITÓ(((A, AVANÇOS E l'ERSl'ECrlVAS • 195

Tabela 1 • Região Metropolitana de Belo Horizonte

Oomlclllos com aaneamento adequado

·+·• 1991
% Domlcllloa
2000
'/,
Domlcllloa
Domlcllloa com Domlclllos
com
Total do com sanoamento Total de com
Municlpfo saneamento
domlcllios saneamento adequado domicllios sanoamonto
adequado
adoquado sobro o total adequado
sobre o total
do município do município

Belo Horimnte 502.671 378.522 75.3% 621.753 564.427 90,8%

Betim 38.451 10.534 27.4% 79.019 54.360 68,8%

Bnmadinho 4.559 1.434 31,5% 7.187 3.991 55,5%

Caeté 4.559 1.434 31,5% 7.187 3.991 73,1%

Contagem 107276 58.824 54,8% 143.790 111.699 77,7%

Esmeraldas 5.530 1.024 18,5% 12.144 1.530 12,6%

o blrité 20.703 1.31 4 6,3% 33.929 17.629 52,0%

=
C<I Mário Campos 2.720 450 16,5%
...
..Q

Sarzedo 2.720 450 60,0%

o:i
lblrité/Mário
4.437 2.662 50,5%
CamposlSarzodo
garapé 5.956 1.590 26,7% 6.413 3.341 52,1%
São JoaqLim de Bicas 4.697 1.891 40,3%
lgarapé/S.Joaqulm de
11.109 5.232 47,1%
Bicas

.
·+· Lagoa Santa 11.109 5.232 23,8%

• Comns 1249 28 2,2%

• • DO Lagoa Santa/Confins
2g,03
11.195 2.400 21,4%
Mateus Leme 6.344 1.841 6.540 2.922 44,7%
Juatlila 4.370 1.839 42,1%
Matous Lomo/Juatuba 10.910 4.761 43,6%
Nova Lima 12.007 8.636 71,9% 16.822 14.442 85,9%
Pedro Leopoldo 9.678 4.457 46,1 % 13.985 8.381 59,9%

..
e:o
Raposos
Ribeirão das Neves
3.108
31.420
1.983
4.380
63,8%
13,9%
3.519
62220
2.755
26.563
78,3%
42,7%
1""'I ·E!o Rio Acima 1.556 357 22,9% 1.932 1.344 69,6%
C\ J:
C\ o Sabará 20.383 9.197 45,1% 29.418 21.205 72.1%
1""'I
1 Jl.. Santa Luzia 30.910 13.250 42,9% 46.933 32.964 70,2%
o -o
00 o Vespa siano 12.130 5.743 47,3% 19290 8.055 41,8%
C\
1""'I
.g "ª
"êl
São José da Lapa 3.843 1.367 35,6%
1le OI
o:
Vospaslano/S.Josó da
Li'.! 23.133 g.422 40,7%
e Lapa

a:"
01 TOTAL 826.994 507.883 61 ,4% 1.141.654 891 .678 78,11'.
Fonto: l!GE. Censo Demográfico de 2000 - dados lrabalhados.
 196 · Jupira Gomes de Mendonça P LANEJAM ENTO URBANO NO B RASIL: TRAJETÓRIA, AVANÇOS E PERSPECIWAS. 197

A confrontação da dinâmica populacional com a evolução da infra-estrutu- 1996 têm como característica mais relevante o fato de serem favoráveis à expan-
ra dos municípios no mesmo período permite observar que o alto crescimento são do mercado de incorporação residencial, além de reforçarem a concentração
populacional ocorre justamente nos municípios com infra-estrutura mais precária. do mercado de monopólio na área central do município. As lacunas estão relacio-
Para possibilitar essa comparação foi calculado um indicador de saneamento ade- nadas, de um lado, à capacidade de controle e direção, por parte do Poder Público,
quado,42 tendo como parâmetros a existência de canalização de água,43 de rede de desse processo de expansão imobiliária, e, de outro, às condições efetivas de
esgotamento sanitário ou fossa séptica e a coleta direta de lixo (Tabela 1).44 implementação de políticas habitacionais de interesse social no município.
De modo geral, houve melhoria das condições de saneamento na região
metropolitana, seguindo a tendência observada no país. A exceção está para três
As lacunas na atual legislação urbanística de Belo Horizonte
municípios que viram diminuídos os já baixos percentuais de domicílios com sane-
amento adequado: Esmeraldas {passou de 18,5 % de domicílios com saneamento
O Plano Diretor de Belo Horizonte, aprovado pela Lei nº 7.165, de 27 de
adequado, em 1991, para 12,6% em 2000), Lagoa Santa/Confins (de 25,3% para
agosto de 1996, instituiu os seguintes instrumentos de política urbana:
21 ,4%)45 e Vespasiano/São José da Lapa (de 47,3% para 40,7%). Por outro lado,
em 1991, apenas três municípios metropolitanos possuíam mais de 60% dos seus
a) Transferência do Direito de Construir, definida como o direito de
domicílios com saneamento adequado (Belo Horizonte, Nova Lima e Raposos).
alienar ou de exercer em outro local o potencial construtivo previsto na
Em 2000 nove municípios apresentaram esta condição.
Lei de Parcelamento, Ocupação e Uso do Solo que não possa ser
É relevante aqui observar que, à exceção de Betim, os municípios com maior exercido no imóvel de origem (Art. 60);
crescimento populacional nas duas décadas (Rgura 1) situam-se entre aqueles com
mais baixo nível de sàneamento (incluindo os três mencionados conjuntos de muni-
cípios cuja condição piorou), mostrando a consolidação da histórica "periferização b) Operação Urbana, definida como o conjunto integrado de inte1ven-
da pobreza" na Região Metropolitana de Belo Horizonte. Destaque-se, por outro ções, com prazo determinado, coordenadas pelo Executivo, com a par-
lado, o alto grau de adequação de saneamento do pólo metropolitano (91 % dos ticipação de entidades da iniciativa privada, objetivando viabilizar proje-
domicílios em 2000) e do município de Nova Uma, principal destino da expansão da tos urbanísticos especiais em áreas previamente delimitadas (Art. 65);
Zona Sul de Belo Horizonte (85% dos domicílios em 2000).
Se antes havíamos analisado avanços alcançados no município de Belo c) Convênio Urbanístico de Interesse Social, definido como o acordo
Horizonte, relativamente às melhorias das condições urbanísticas, à expansão do de cooperação firmado entre o Município e a iniciativa privadã, para
acesso ao mercado residencial e à democratização dos processos decisórios, po- execução de programas habitacionais de interesse social (Art. 70);
demos agora, à luz do processo de expansão metropolitana, discutir as limitações
da regulação urbana na capital.
A nosso ver, essas limitações estão relacionadas, em grande medida, às d) Mecanismos de Intervenção Urbana, remetendo para lei específica
lacunas ainda hoje presentes no Plano Diretor e na legislação urbanística. Como a exigência de adequado aproveitamento de solo urbano não edifi-
veremos a seguir, os instrumentos presentes na legislação belo-horizontina desde cado, subutilizado ou não utilizado. O parágrafo único do Artigo 74
define que o IPTU Progressivo [sic] somente poderá ser aplicado nas
áreas definidas em conformidade com o art. 55 [zonas passíveis de
adensamento]. em terrenos que tenham mais de 5.000 m2 {cinco mil
42
Cuja sintaxe foi produzida pelo Obse rvatório das Metrópoles.
43 No que se refere ao abastecimento de água, que aparece com critérios diferentes nos dois Censos
Demográficos, para 1991 foi considerada qualquer forma de abastecimento (rede geral, poço ou nas- metros quadrados), salvo se a lei federal citada no caput [regulamen-
cente ou outra forma) com canalização interna; para 2000 foi considerada existência de canalização tação do Art. 182, §4° da Constituição Federal) fixar outro limite.
em pelo menos um cômodo ou apenas na propriedade ou terreno.
44
Para os municípios emancipados posteriormente a 1991, os dados referentes ao ano 2000 estão apre-
sentados individualmente e para cada conjunto de municípios que foram separados pela emancipação. É importante acrescentar que a Lei nº 7.166 - conhecida como LPOUS - ,
45 Desteca-se que apenas 2,2% dos domicílios do município de Confins (emancipado de Lagoa Santa
que estabelece as normas para parcelamento, uso e ocupação do solo do municí-
em 1995) apresentam nível adequado de saneamento, dada a precariedade do seu sistema de esgota-
mento sanitário - segundo o Censo Demográfico de 2000, apenas 2,2% dos domicílios deste município
pio, aprovada em conjunto com o Piano Diretor, definiu como ZEIS-2 (Zona de
estão ligados a rede ou fossa séptica. Especial Interesse Social-2) regiões não edificadas, subutilizadas ou não utilizadas,
198 · Jupira Gomes de Mendonça
nas quais há interesse público em promover programas habitacionais de produção
de moradias, ou terrenos urbanizados de interesse social (Art. 12, Alínea II).
Do ponto de vista dos mecanismos que interessa aqui analisar, cumpre
lembrar ainda a criação, pelo Plano Diretor, de Áreas de Diretrizes Especiais
(ADE) , definidas como aquelas que, por suas características específicas, deman-
dam políticas de intervenção e parâmetros urbanísticos e fiscais diferenciados, a
serem estabelecidos em lei, os quais devem ser sobrepostos aos do zoneamento
e sobre eles preponderantes, tais como: l) proteção do patrimônio cultural e da
paisagem urbana; II) proteção de bacias hidrográficas; III) incentivo ou restrição
a usos; IV) revitalização de áreas degradadas ou estagnadas; V) incremento ao
desenvolvimento econômico; VI) implantação de projetos viários (Art.75) .
A LPOUS delimitou 16 tipos de ADE, que podem ser agrupadas em dois
conjuntos:
a) Áreas com diretrizes de planejamento e de intervenção específica:
• ADE Bacia da Pampulha, sujeita, em função da preservação ambiental
da lagoa, a diretrizes especiais de parcelamento, ocupação e uso, de movi-
mentação de terra e de recuperação de áreas erodidas, degradadas ou
desprovidas de cobertura vegetal;
• ADE do Vale do Arrudas, que, em função de sua localização estratégica
e de suas condições de degradação ou subutilização, demanda projetos de
reurbanização;
• ADE Cidade Jardim, área em que deverão ser adotadas políticas especi-
ficas visando à preservação paisagística, cultural e histórica;
• ADE Savassi, que, em função de suas características, demanda a adoção
de incentivos e normas especiais visando a sua revitalização;
• ADE Hospitalar, que, devido à alta concentração de atividades da área de
saúde e hospitalares de caráter geral, demanda a adoção de medidas visan-
do inibir a crescente especialização dos usos e a adequá-la aos já existentes;
• ADE de Interesse Ambiental, constituída por áreas nas quais existe inte-
resse público na preservação ambiental, a ser incentivada pela aplicação de
mecanismos compensatórios;
• ADE de Venda Nova, região administrativa localizada a norte de Belo
Horizonte, destinada ao desenvolvimento das atividades econômicas liga-
das ao setor têxtil e dele complementares, mediante a adoção de políticas
que contemplem a melhoria da acessibilidade, a implantação de incubado-
ras de empresas e de equipamentos indutores similares e a regularização
urbanística e fundiária dos terrenos.
PLANEJAMENTO URBANO NO BHASJL: TRAJETÓRIA, AVANÇOS E l'ERSPECTJVAS • 199
• ADE Lagoinha, em função de sua localização estratégica e da importân-
cia cultural e econômica da região destinada à proteção do patrimônio
cultural e da paisagem urbana; à revitalização de áreas degradadas ou es-
tagnadas e ao incremento ao desenvolvimento econômico.
b) Áreas com restrições de uso ou de parâmetros construtivos, a maior parte das
quais é resultado de mobilizações de moradores ou, no caso da ADE-Residencial
Central, do segmento de incorporação imobiliária:
• ADEs da Serra, Trevo e Santa Tereza, que têm restrições de gabarito e de
outros parâmetros construtivos;
• ADEs Estoril, Mangabeiras, Belvedere, São Bento, Santa Lúcia, Pampulha
e Belvedere III, destinadas exclusivamente ao uso residencial unifamiliar.
• ADE Residencial Central, onde somente é permitido o uso não-residencial
em edificações horizontais e nas destinadas a hotéis ou a apart-hotéis.
• Em 2000, a Lei nº 8.137 criou duas novas ADEs, como resultado de
mobilização de moradores de dois bairros:
• Primeiro de Maio, com o objetivo de preservar as características tradicio-
nais de uso e ocupação do bairro, restringindo a altura das edificações em
dois pavimentos;
• Buritis, onde, dada a precariedade de articulação viária com o restante
da cidade, houve restrição de parâmetros de ocupação, visando limitar o
adensamento populacional e construtivo.
Analisemos primeiramente os instrumentos de política urbana promulga-
dos pelo Plano Diretor. As Operações Urbanas e o Convênio Urbanístico de Inte-
resse Social têm em comum o fato de constituírem instrumentos para viabilizar a
parceria entre o Poder Público e a iniciativa privada, sendo que, no primeiro
caso, o fato de cada operação depender de lei específica torna o instrumento
mais transparente e mais permeável ao controle social, na medida em que, em
geral, processos legislativos são mais transparentes do que decretos do Executivo.
Trata-se, entretanto, de instrumento vigoroso para viabilizar investimentos com
flexibilização de regras urbanísticas em áreas de interesse do capital imobiliário. .1
O Convênio Urbanístico é um instrumento mais frágil , dado que o interesse
do investidor existirá em situações muito específicas, não tendo sido aplicado
nestes dez anos de vigência da lei. Essa fragilidade é reforçada pelo fato de que
não há outros instrumentos que pudessem se somar no estímulo, ou mesmo na
imposição de ocupação de áreas com objetivos de interesse social. Em primeiro
lugar, porque poucas foram as áreas delimitadas como ZEIS-2 na LPOUS - as
poucas existentes são, em geral, em regiões periféricas. Em segundo lugar, porque
 200 · Jupira Gomes de Mendonça
um conjunto de instrumento de grande vitalidade, constituído pelo Parcelamento
Compulsório, pela Ocupação Compulsória, pelo IPTU Progressivo no Tempo e
pela Desapropriação com Títulos da Dívida Pública, foi tremendamente esvaziado
na lei que instituiu o Plano Diretor. Cabe aqui lembrar que a minuta de lei apresen-
tada pela Prefeitura para discussão pública propunha que estes instrumentos fos-
sem aplicados em terrenos subutilizados ou não-utilizados nas áreas classificadas
como de adensamento preferencial e na ZEIS-2. A lei aprovada não só deixou de
definir a aplicação do instrumento, como tornou-o inócuo, na medida em que limi-
tou a sua aplicação a terrenos com área superior a 5.000 metros quadrados. 46
Por fim a Transferência do Direito de Construir, regulamentada pelo Decre-
to nº 9.616 de 26/06/1998, tem sido utilizada no mercado de incorporação de
imóveis para transferir potencial construtivo de imóveis classificados como de
interesse de preservação, em geral imóveis tombados. Embora este instrumento
tenha como base o princípio da separação entre a propriedade do terreno e o
direito de nele construir, os demais instrumentos decorrentes desse princípio
não estão instituídos na legislação vigente em Belo Horizonte. A minuta de lei que
foi discutida anteriormente ao envio do projeto de lei para a Câmara Municipal
propunha a concessão onerosa de potencial construtivo na área central e nas zonas
de adensamento preferencial. Este instrumento foi, entretanto, rejeitado pela maio-
ria dos vereadores, sob pressão de segmentos do capital imobiliário. O principal
argumento para rejeitar a concessão onerosa era de natureza ideológica e estava
relacionado ao fato de que ao capital imobiliário já havia sido concedido, em
leis anteriores, altos potenciais construtivos. Na medida em que o Plano Diretor
e a nova lei de uso e ocupação do solo propunham uma diminuição geral dos
coeficientes, a concessão onerosa configuraria, segundo os empresários, uma
expropriação de potencial construtivo.
De modo geral, pode-se dizer que o conjunto de instrumentos urbanísticos
instituídos na legislação belo-horizontina tem como principais conseqüências
abrir para o mercado de incorporação imobiliária as possibilidades de novos in-
vestimentos e de flexibilização nos parâmetros de uso e ocupação do solo. De
fato, não constituem reforço à política de habitação de interesse social.
Com relação às Áreas de Diretrizes Especiais (ADE), que efetivamente re-
gulamentam parâmetros urbanísticos, é relevante registrar que elas são, na quase
totalidade, resultados da prática de governança local no município, em que gru-
46 O argumento utilizado pelos vereadores para rejeitar a aplicação desses instrumentos era de natureza
jurídica e tinha apoio em juristas de outras regiões do país, cujo entendimento era de que os instrumen-
tos instituídos pelo §4° do artigo 182 da Constituição Federal dependiam de regulamentação para serem
aplicados. Contra este argumento, outros juristas entendiam que, na medida em que a Constituição
definia como competência municipal "legislar sobre assuntos de interesse local" e "promover, no que
couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento
e da ocupação do solo urbano" (art. 30) a legislação municipal poderia regular esta matéria.
P LANEJAMENTO URllANO NO B RASIL: TRAJETÓRIA, AVANÇOS E PERSPECTIVAS · 201
pos populacionais se mobilizaram nos bairros, antes e depois de aprovada a legisla-
ção em 1996, para garantir a manutenção de características, sejam paisagísticas ou
de uso do solo, do seu local de moradia. Há, aqui, uma contradição inerente à gover-
nança: no jogo de disputa de interesses, no contexto histórico-político brasileiro a!nda
prevalecem os interesses corporativos. Assim, em vários casos, a mobilização ocorreu
em busca da manutenção de privilégios, tais como a suposta tranqüilidade do
uso exclusivamente residencial47 nas áreas de alta renda. É verdade, entretãnto,
que este mecanismo foi utilizado também para garantir a permanência de mora-
dores de baixa renda em locais onde a melhoria da acessibilidade tornou-os
atrativos para o capital imobiliário. Este foi o caso do Bairro Primeiro de Maio,
tradicionalmente constituído por população operária, que se mobilizou para soli-
citar, no COMPUR e na Conferência de Política Urbana, parâmetros urbanísticos
que inviabilizassem a entrada da incorporação residencial no bairro, a partir da
extensão da linha do trem metropolitano e de obras de drenagem e abertura de
novas vias de conexão ao sistema viário principal da cidade.
Regulação urbana, govemança local e impacto
metropolitano: considerações finais
Os canais de interlocução e de administração do jogo de interesses entre os
diversos grupos sociais avançaram no contexto da política urbana local belo-ho-
rizontina. Entretanto, os seus resultados são ainda limitados, se consideradas as
possibilidades de redistribuição da renda real, particularmente no contexto me-
tropolitano. Sob essa ótica, os instrumentos aprovados na recente legislação ur-
banística municipal têm promovido a expansão do mercado residencial, inclusive
com a agregação de novos segmentos, mas ainda não deram conta de promover
o controle da expansão urbana de forma a garantir aos grupos de baixa renda o
acesso aos recursos urbanos em expansão. O caso do Bairro Primeiro de Maio
parece ser a exceção que confirma a regra.
O quadro de expansão metropolitana em Belo Horizonte tem, como vi-
mos, consolidado o modelo centro-periférico de crescimento e a cristalização da
chamada periferização da pobreza. Nesse contexto, cabe corroborar as críticãs ao
novo federalismo brasileiro, pós-Constituição de 1988, em que preponderam a
fragmentação e a competição intermunicipal. No que diz respeito à política de
regulação urbana, a fragmentação tem resultado na manutenção de um movi-
mento de segregação de grupos de baixa renda em periferias precárias e distantes
das oportunidades de emprego, renda e facilidades urbanas. Internamente ao
município de Belo Horizonte, tem havido um avanço na governança local e na
47Poderíamos aqui refutar essa visão, a partir da análise de Jacobs (2001) , em que são evidenciados
os benefícios da multiplicidade de usos nas áreas residenciais.
 202 · Jup ira Gomes de Mendonça
produção de melhores condições de infra-estrutura e de acessibilidade. No en-
tanto, trata-se de um avanço ainda limitado a resultados conservadores, porque
prevalecem, na legislação resultante, mecanismos de suporte à dinâmica imobili-
ária empresarial, mantendo-se importantes lacunas no que diz respeito ao supor-
te à produção de habitação de interesse social. Esse processo promove, ao mes-
mo tempo, a elitização do te rritório municipal, ge rando efe itos perversos para a
estruturação socioespacial metropolitana.
Desta forma, há que se avançar no sentido de construir uma noção coletiva
do território metropolitano e de sua organização socioespacial. Essa construção
requer a articulação e a coordenação de processos d e negociação, sob os princí-
pios constitucionais e do Estatuto d a Cidade. Em outras palavras, há que se
construir uma governança me tropolitana orientada para o cumprimento da função
social da propriedade e do território, para a promoção, a justiça e a redistribuição
dos benefícios da urbanização. A governança m etropolitana vai significar, aqui,
reforçar a dimensão que Diniz (1999) re lacionou à capacidade de implementação
cuja natureza e minentemente política requer canais abertos de comunicação e ne-
gociaç.ão com os diferentes grupos sociais e com o sistema representativo, que, no
contexto metropolitano, abrange as várias instâncias do Poder Público municipal.
Fundamental, nesse processo, é a licitude das diversas forças presentes na socie-
dade, cuja participação nos processos decisórios será tanto mais legítima quanto
mais representativa dos diversos interesses em jogo.
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 PARTE 3 - Avaliações de uma
experiência: o caso de Belo Horizonte

Planejamento urbano de Belo
Horizonte: reflexões sobre
um momento limiar 7
Jeanne Marie Ferreira Freitas
Introdução
Passados dez anos após a aprovação do primeiro Plano Diretor de Belo
Horizonte (Lei nº 7.165/96) e da primeira Le i de Parcelamento, Ocupação e Uso
do Solo (Lei nº 7.166/96), concebidos segundo os princípios preconizados pela
Constituição Federal de 1988, o momento incita à reflexão. Se tal reflexão pode
servir, por um lado, à auto-avaliação necessária a todo processo de planejamen-
to, por outro não d~ixa de fornecer subsídios à elaboração dos novos planos
diretores que se tornaram obrigatórios para todos os municípios com população
urbana superior a 20 mil habitantes. Nos anos 1970 e 1980, quando ainda não
existia esta obrigatoriedade, a quase totalidade dos municípios que se empenha-
ram em criar legislações urbanísticas próprias praticamente não avançou além da
simples reprodução adaptada das legislações em vigor nas grandes capitais. Desta
feita, porém , espera-se que a experiência já acumulada nos anos 1990 e 2000,
em especial aquela associada aos grandes centros urbanos, desestimule definiti-
vamente a sua mera replicação e fomente as reflexões críticas necessárias ao
embasamento das novas propostas que irão surgir.
Tendo em vista este objetivo geral, a primeira parte da discussão que se
apresenta a seguir reflete sobre um momento considerado limiar na evolução do
planejamento urbano de Belo Horizonte, ou seja, o momento em que, sob o es-
tímulo do ideal redemocratizante pós-1988, repensar o planejamento urbano
municipal significava questionar os modelos até então praticados, "contamina-
dos" pela centralizaÇão e pelo autoritarismo típicos da política urbana nacional
praticada no período militar. Trata-se já de uma reflexão histórica, cuja importância
reaviva-se toda vez que se procura compreender os desdobramentos posteriores a
partir de tal ponto de inflexão, bem como aferir os seus reais alcances rumo às
transformações que se pretendiam alcançar.
1
Grande parte da re flexão aqui apresenta foi objeto de discussão da dissertação de mestrado in-
titulada Perspediuos do planejamento urbano contemporâneo: reflexões a partir do caso de Belo
Horizonte (Freitas, 1996).
P LANEJAMENTO URBANO NO B RASIL: TRAJETÓRIA, AVANÇOS E PERSPECTIVAS · 209
Caracterizado tal momento de inflexão, a segunda parte da discussão dedi-
ca-se ao esforço de contextualizá-lo numa reflexão teórica ampliada, através da
qual se verifica em que medida as modificações introduzidas inserem-se em no-
vas tendências de abordagem do espaço urbano e seus rebatimentos sobre o
planejamento.
A evolução do planejamento urbano de Belo Horizonte: breve histórico
De 1897 a 1988
Inicialmente, tem-se o plano proposto por Aarão Reis, concebido segundo
uma perspectiva técnico-funcionalista, inspirado pela racionalidade do urbanis-
mo progressista. A nova capital foi concebida como um todo acabado, onde as
diferentes funções urbanas estariam harmoniosamente organizadas e distribuídas
nas zonas urbana, suburbana e rural. Entretanto, logo nas primeiras décadus de
sua existência, a dinâmica de produção do espaço urbano contrariou o plano
inicial, emergindo daí novas formas de uso e ocupação do solo não previstas pelo
mesmo, em especial a ocupação das zonas suburbana e rural pela população de 1
menor poder aquisitivo, associada à ação especulativa sobre os terrenos aí loca-
lizados, gerando crescentes demandas por serviços públicos de infra-estrutura. ·I
No período 1897 a 1976, foram implantadas legislações urbanísticas com-
plementares ao plano inicial, dentre elas a fixação de normas de uso e ocupação
do solo e de parâmetros para a construção de edificações através do Código de
Obras (Decreto-lei 84/40). Como contribuição importante desse período, destaca-
se o trabalho efetuado pela SAGMACS (Sociedade para a Análise Gráfica e Mecano-
gráfica Aplicada aos Complexos Sociais), que produziu detalhado diagnóstico de
Belo Horizonte na virada das décadas de 1950 / 1960, culminando numa proposta
de plano diretor. Em busca de objetivação e validação, tanto o diagnóstico elaborado
quanto o plano proposto prendiam-se a um excessivo rigor matemático-estatístico,
onde, para a proposição de índices, taxas, projeções etc., recorria-se a amostragens,
simulações e previsões. Assim, foram previstas percentagens de distribuição relativa
entre os diversos usos urbanos, formas de ocupação dos terrenos, e até o ajustamen-
to de parâmetros urbanísticos quando determinadas situações (definidas numericamen-
te) fossem atingidas. Da mesma forma, dimensionaram-se áreas verdes, distribuições de
usos segundo os tipos de vias, densidades admissíveis, coeficientes e demais parâme-
tros. O mais interessante, entretanto, é evidenciar no Plano Diretor formulado uma
série de propostas que seriam mais tarde resgatadas (instrumentos urbanísticos do
1
tipo taxa de ocupação do terreno, índice de utilização e imposto territorial progres- ..
1
sivo, propostas de descentralização urbana através da consolidação de subcentros,
e classificação hierárquica do sistema viário, por exemplo). O Plano Diretor elabo-
rado não foi, no entanto, aplicado.
 210 · Jeanne Marie Ferreiro Freitas
Em 1976, aprovou-se a primeira Lei de Uso e Ocupação do Solo de Belo
Horizonte (Lei nº 2.662/76), vinculada ao processo de planejamento que se ins-
taurou no país a partir do Golpe de Estado de 1964, quando o governo federal
iniciou a construção de uma política urbana nacional centralizada, tecnocrática e
não participativa. A estrutura espacial proposta baseava-se no modelo rádio-con-
cêntrico, onde as maiores possibilidades de ocupação e diversidade de usos con-
centravam-se na área central, diminuindo gradativamente tal intensidade à medida
que se avançava rumo à periferia. Os principais corredores de transporte permitiam
a concentração de uma maior variedade de comércios e serviços, de acordo com
o nível hierárquico que cada um desempenhava na estrutura viária geral. O zo-
neamento funcionalista foi empregado para classificar o espaço urbano segundo
uma predominância de usos desejada (zona residencial, zona comercial, zona
industrial etc.). A fim de atingir tal objetivo, as diferentes atividades foram clas-
sificadas, assim como sua localização e forma de implantação passaram a ser
controladas. De modo geral, a aprovação da Lei nº 2.662/76 pouco alterou a
dinâmica, seja do mercado imobiliário ou dos demais agentes urbanos, princi-
palmente devido ao fato de ser caracteristicamente muito permissiva. Assim,
embora sua revisão estivesse prevista para ocorrer dentro de cinco anos a partir
de sua implantação, estabeleceu normas que ganharam grande permanência no
tempo e forte apoio dos agentes imobiliários.
Em 1985, aprovou-se a Lei nº 4. 034/85, uma nova Lei de Uso e Ocupa-
ção do Solo de Belo Horizonte, em vigor até 1996, que apenas introduziu algu-
mas modificações na Lei nº 2. 662/76, não alterando, portanto, sua concepção
segundo o zoneamento funcionalista adotado anteriormente. Tais modificações
restringiam-se à revisão de algumas zonas, a ajustes nas combinações de usos per-
mitidos, ao detalhamento da listagem de atividades, e à alteração de alguns parâ-
metros urbanísticos. De modo geral, salvo raras exceções, as a lterações introduzi-
das tornaram ainda mais permissivas as possibilidades de uso e de ocupação do
solo: diminuíram-se áreas mínimas de lotes exigidas, taxas de ocupação máximas
admitidas foram aumentadas assim como coeficientes de aproveitamento máxi-
mos, além da diminuição de afastamentos mínimos obrigatórios.
Até aqui, identifica-se um primeiro momento na evolução do planejamento de
Belo Horizonte, calcado em fortes princípios de racionalidade, técnica e funcionalida-
de. Verifica-se o predomínio de um planejamento rígido, organizado a partir da ide-
alização de uma lógica urbana, como se tal lógica pudesse não apenas ser claramen-
te percebida, como também facilmente produzida ou controlada. A concepção de
uma ordem funcional é, portanto, subjacente às propostas formuladas. Tal ordem,
entretanto, reflete a lógica político-institucional, ligada à necessidade de centralização
e controle, à lógica técnica, proveniente da visão dos planejadores urbanos, e à lógi-
ca dos agentes imobiliários, que tiveram seus interesses respaldados pelas propostas
de planejamento. Exatamente por refletir as lógicas parciais dos agentes de atuação
P LANEJAMENTO UROANO NO B RASii.: , l<A)lríÓIUA, AVANÇOS f. 1'61<51'ECTIVAS . 211
dominante sobre a produção do espaço urbano, detectam-se constantes subversões
relativas ao planejamento oficial, visto que reiteradamente os interesses de outros
agentes que atuam no processo de produção desse mesmo espaço foram negligen-
ciados. Daí decorrem as contradições entre as chamadas cidade formal e cidade in-
formal, como se tais expressões revelassem interesses formalmente incluídos pelo
planejamento, de um lado, e interesses também formalmente excluídos, por outro.
Além disso, à medida que se caminha rumo à escala dos microcontextos intra-urba-
nos, tais contradições parecem exacerbar-se, visto que a concepção desta referida
ordem é, antes de tudo, globalizante, generalizadora e homogeneizadora. Como con-
seqüência, características específicas, particularidades e diferenciações localizadas
não são abordadas pelo planejamento em vigor.
Consideradas tais questões, passa-se à análise de um segundo momento
na evolução do planejamento urbano de Belo Horizonte, que culmina num im-
portante ponto de inflexão.
De 1988 a 1995
Com as mudanças políticas ocorridas no Brasil pós-1985 e a posterior pro-
mulgação da Constituição Federal de 1988, desencadeou-se um processo de rom-
pimento com a política urbana nacional até então em vigor. Ao confiar a política de
desenvolvimento urbano ao poder público municipal e definir a obrigatoriedade do
plano diretor para cidades com mais de 20 mil habitantes, a referida Constituição
deu início a uma nova fase de planejamento urbano no país, fortemente calcada
na municipalidade. Em sintonia com a Constituição Federal de 1988 e com a nova
Lei Orgânica Municipal de 1990, foi elaborada, em 1990, uma primeira proposta
de plano diretor para Belo Horizonte, intitulada BH 2010. Apesar da sua não apro-
vação pela Câmara Municipal, ressaltam-se alguns de seus aspectos.
Como seu próprio nome sugere, verifica-se que um horizonte de 20 anos
foi tomado como referência, horizonte este questionável diante da velocidade das
relações espaço-temporais estabelecidas no meio urbano. A proposta partia de
um extenso diagnóstico de Belo Horizonte e culminava num futuro almejado,
quando todas as metas seriam atendidas. Havia uma inegável opção pela previ-
são, acompanhada por uma idealização de cidade. Tal opção se fez em detrimento
da incorporação da dinâmica cotidiana do espaço urbano.
Embora a proposta formulada tenha sido objeto de muitas críticas, consti-
tuiu um marco da retomada do planejamento urbano de Belo Horizonte, a rigor
interrompido desde 1976. Nesse contexto, enfrentou dificuldades inerentes a um
plano piloto, que abrangiam questões relativas à sistematização de dados e infor-
mações, à adoção de novos referenciais para a reflexão associada ao planejamento
urbano, e à organização técnico-institucional para a condução do processo de ela-
boração do plano, uma vez que o poder público municipal até então não tinha se
212 · Jeanne Marie Ferreira Freitas
incumbido de tarefa dessa natureza. Por um lado, os novos planos diretores que co-
meçaram a ser elaborados pós-1988 em várias cidades brasileiras encontravam-se
em estágio inicial, sem que ainda tivessem sido consolidadas bases teórico-metodo-
lógicas capazes de fundamentar a nova reflexão relativa ao planejamento urbano que
se instaurava no país. Além disso, emergentes questões associadas ao espaço urbano
evidenciavam-se, exigindo que fossem contempladas por uma nova proposta de
plano diretor. Por outro lado, a iminente possibilidade de alteração de regras de atu-
ação no espaço urbano via adoção de novos instrumentos urbanísticos ameaçava
romper cristalizadas formas de ação, especialmente de grupos dominantes tais
como os agentes imobiliários, o que levou à explicitação de disputas relativas ao
exercício do poder e ao controle do espaço, transformando a participação no pro-
cesso de planejamento imprescindível.
Em síntese, a proposta do Plano Diretor BH 2010 constituiu um produto
contraditório. Se por um lado percebe-se o arrefecimento da tônica funcionalista
que caracterizava a prática anterior de zoneamento, ou vislumbra-se a exigência
de se agregar novos parâmetros ao planejamento urbano (tais como os instru-
mentos urbanísticos que haviam sido introduzidos pela Constituição Federal de
1988 e reforçados IJ'!la Lei Orgânica Municipal de 1990) bem como incorporar
preocupações ambientais, por outro, ainda não se havia desvencilhado de anti-
gos referenciais. Diante da dificuldade de responder a estas questões, o plano
remete a um futuro modelo idealizado de cidade que deveria ser atingido através
de um programa de execução de ações e obras, criteriosamente baseado em
projeções matemático-estatísticas das demandas e suas formas de atendimento.
Tendo em vista o contexto no qual foi concebido, sua relevância encontra-se
muito mais na retomada da discussão relativa ao "novo" planejamento urbano,
do que no mérito do conteúdo da proposta em si; aproxima-se mais de uma
transição do que apresenta claros elementos sinalizadores de novas tendências.
1995: o ponto de inflexão - A nova proposta de Plano Diretor
de Belo Horizonte de 1995
A partir de 1993, iniciou-se a discussão de nova proposta de plano diretor
para Belo Horizonte, em substituição ao Plano BH 2010, que culminou, em 1995,
na consolidação de dois produtos básicos: o Projeto de Lei do Plano Diretor e o
Projeto de Lei de Parcelamento, Ocupação e Uso do Solo de Belo Horizonte. Am-
bos foram submetidos à Câmara Municipal de Belo Horizonte em 1996, decorren-
do desse processo a aprovação das leis 7. 165/96 (Plano Diretor de Belo Horizonte)
e 7. 166/96 (Lei de Parcelamento, Ocupação e Uso do Solo de Belo Horizonte),
que não foram aqui consideradas, em virtude das variadas mutilações que os pro-
jetos originais sofreram durante a fase de tramitação e negociação: importantes
inovações e avanços concebidos tiveram que ser suprimidos ou reformulados,
P LAN liJAMENTO UllBANO NO B RASIL: TRAJETÓRIA, AVANÇOS E l'ERS PECTIVAS . 213
comprometendo a compreensão dos princípios inicialmente eleitos, que, em sínte-
se, caracterizam o momento de inflexão que se pretende discutir.
As novas legislações urbanísticas propostas partiam da consideração da di-
nâmica própria e particular da cidade de Belo Horizonte, incorporando-a em sua
concepção. Efetivos esforços foram efetuados no sentido de primeiramente com-
preender a cidade em seu dinamismo peculiar e, em seguida, extrair dessa compre-
ensão as possibilidades de sua transformação. Dentre os variados estudos que se
realizaram a título de diagnóstico urbano, emergiram discussões inovadoras, tais
como: a democratização do espaço urbano orientada por princípios de justiça so-
cial e igualdade; a estruturação do espaço urbano vinculada a uma estratégia de
desenvolvimento econômico (baseada em redirecionamento da base exportadora
e em implantação de uma política de incubadoras); 2 a identificação de centros e
centralidades; a avaliação dos impactos decorrentes da legislação urbanística até
então em vigor; a tentativa de considerar a capacidade de suporte das infra-estru-
turas instaladas como fator de restrição ao adensamento populacional; a flexibiliza-
ção de usos associada à noção de impactos ambientais como forma de enfrentar a
diversidade urbana· a preocupação ambiental; a tentativa de estabelecer as rela-
ções intervolumétricas entre os edifícios a partir da avaliação da carta solar do
município; os incentivos tributários e a modernização dos instrumentos urbanísti-
cos; dentre outras. Discussões dessa natureza mobilizaram numerosos técnicos e
demandaram consultorias variadas. Desta feita, as reflexões que embasavam a
formulação dos novos planos diretor~ que se realizavam pós-1988 no país encon-
travam-se mais avançadas, possibilirc;ndo frutíferos intercâmbios.
Contrariamente ao zoneamento funcionalista, o território municipal foi subme-
tido a um macrozoneamento segundo potenciais de adensamento e demandas de
preservação ambiental. Superpondo-se ao macrozoneamento, foram propostas Áre-
as de Diretrizes Especiais (ÀDEs), destinadas à proteção do patrimônio histórico-cul-
tural e paisagístico urbano, ao desenvolvimento econômico de algumas atividades
específicas, e ao tratamento diferenciado de áreas consideradas peculiares. Tal
procedimento expressava uma tentativa de considerar variáveis tipicamente mais
localizadas e específicas no planejamento geral da cidade.
Quanto ao uso do solo, foi proposta uma grande flexibilidade de usos, possibi-
litando uma maior diversidade quanto às alternativas de localização das diferentes
atividades na malha urbana. As atividades foram classificadas em usos incômodos e
usos não incômodos, sendo que as condições para a implantação dos primeiros de-
viam considerar aspectos relativos às suas possibilidades de gerar extemalidades am-
2 A polltlca de Incubadoras caracterizava-se por uma tentativa de Induzir a crlaçllo de manchas de
atividades especializadas, espacialmente concentradas em algumas áreas da cidade, facilitando a
comercialização de produtos específicos e , em alguns casos, a produção dos mesmos. A implantação
de incubadoras devia contar com incentivos tributários e parãmetros urbanísticos diferenciado~.
 214 · Jeanne Marie Ferreira Freitas
bíentais negativas, ao porte das atividades, às conseqüências vinculadas aos efeitos
de concentração espacial, aos tipos de vias e ao potencial de atração de veículos leves
ou pesados. Grande importância foi atribuída às questões ambientais, associando-as
a parâmetros urbanísticos e tomando-as condicionantes para a localização e implan-
tação das atividades. A criação dos chamados empreendimentos de impacto (empre-
endimentos passíveis de sobrecarregar a infra-estrutura instalada ou de provocar re-
percussões ambientais significativas em seu entorno) enfatizava a preocupação de
natureza ambiental. Tais empreendimentos deveriam sujeitar-se a licenciamento es-
pecial, mediante a apresentação de Relatório de Impacto Urbano (RIU).
Do ponto de vista conceituai, tais. propostas normativas foram implicita-
mente concebidas como um processo dinâmico, devendo inserir-se no âmbito de
um sistema municipal de planejamento e gestão urbana, ao mesmo tempo des-
centralizado e integrado, de modo a realizar o ideal democrático de participação.
O Plano Diretor de Belo Horizonte e a Lei de Parcelamento, Ocupação e Uso do
Solo propostos deveriam ser complementados por planos regionais e planos lo-
cais, 3 incorporando ao planejamento geral da cidade, os aspectos particularizados
e as demandas localizadas. Para tal, era preciso efetivamente descentralizar e de-
mocratizar as instâncias de planejamento. Sendo assim, foi proposta a criação de
Conselhos Regionais de Política Urbana e de Núcleos de Planejamento Urbano
em cada Região Administrativa, que deveriam responsabilizar-se pela elaboração
destes planos. Tais medidas associavam-se à busca do aumento da participação
popular, mediante novas formas de envolvimento da população na discussão do
planejamento urbano em diferentes escalas de abrangência. Buscava-se garantir e
estimular a real participação, compartilhando com as comunidades a responsabili-
dade referente às decisões de planejamento, envolvendo tanto os processos de
elaboração e revisão de planos (especialmente de planos regionais e locais),
quanto a sua aprovação em audiências públicas.
Por fim , com o intuito de subsidiar a implementação do Plano Diretor de Belo
Horizonte, propôs-se a criação de um índice de monitoramento da qualidade de vida
urbana capaz de balizar as ações e os investimentos públicos. Tal índice, chamado
Índice de Qualidade de Vida Urbana (IQVU), baseava-se na análise da oferta de
serviços públicos urbanos, tais como infra-estrutura, limpeza, transportes etc., asso-
ciada à acessibilidade da população aos mesmos, priorizando a avaliação do grau de
justiça quanto à distribuição dos benefícios sociais no espaço da cidade.
Em síntese, o Plano Diretor e a Lei de Parcelamento, Ocupação e Uso do
Solo propostos em 1995 para Belo Horizonte caracterizam claramente um pon-
to de inflexão, inaugurando um novo momento na evolução do planejamento
3Os planos regionais deveriam referir-se ao território das Administrações Regionais, cada uma orga-
nizada em unidades de planejamento (UP) . Os planos locais, por sua vez, deveriam referir-se a cada
unidade de planejamento, na tentativa de abordar os aspectos mais particularizados e específicos dos
diferentes lugares urbanos, no intuito de reforçar sua identidade e integração interna.
PLANEJAMENTO URBANO NO BRASIL: TKAJETÓRl/I, AVAN OS E l'El<Sl'ECrlVAS. 215
urbano municipal. Dentre as novas reflexões trazidas em seu bojo, destacam-se:
o distanciamento relativo à adoção de modelos idealizados, para os quais a
estrutura urbana deveria racional, organizada e logicamente caminhar; a incor-
poração equilibrada de questões ambientais ao planejamento urbano; a flexi-
bilização quanto às formas de uso e ocupação do solo; a preocupação em
integrar escalas de planejamento diferenciadas (desde as mais globalizantes
até as mais localizadas); a ampliação da participação no planejamento e ges-
tão urbanos; e por fim , a tentativa de promover efetivamente o planejamento
local dos diferentes contextos intra-urbanos, considerando-se que suas parti-
cularidades não conseguem ser totalmente atendidas pela escala de planeja-
mento municipal. De algum modo, esse conjunto de inovações sinalizam ten-
dências de transformação, cujas raízes certamente se encontram em reflexões
tanto mais genéricas quanto mais profundas que merecem ser explicitadas.
As novas tendências de abordagem do espaço urbano e suas relações com
o planejamento urbano
A reflexão que aqui se inicia tem o objetivo de verificar se as tendências iden-
tificadas no momento considerado de inflexão na evolução do planejamento urba-
no de Belo Horizonte podem ser inseridas num quadro de discussões teóricas mais
amplo, que, mesmo extrapolando o âmbito específico do planejamento, seja capaz
de contextualizá-las em processos gerais de transformação tanto do próprio espaço
urbano, quanto da sua abordagem analítica. Tais discussões apresentam-se de for-
ma muito abrangente, por vezes, fragmentada, e nem sempre correlacionada à ati-
vidade prática de planejamento. De qualquer modo, tentou-se organizá-las através
de um esforço em compreender os rebatimentos sobre o planejamento urbano de
um novo entendimento das relações espaço-temporais, da incorporação de preocu-
pações ambientais, bem como de aspectos correlacionados aos lugares. 4 Sintetizando
bem as discussões teóricas em plena efervescência naquele período, David Harvey,s
ao ser questionado sobre as novas tendências e preocupações na investigação espe-
cífica do espaço urbano, afirmou que elas giravam em torno de quatro conceitos-
chave -space (espaço), time (tempo), p/ace (lugar) e environment (meio ambiente)
- que fornecem um precioso referencial analítico, apesar de não definirem conteú-
dos precisamente delimitados em função de suas interfaces.
4
Ressalta-se que o contexto da abordagem teórica aqui empreendida remete a um conjunto de refle-
xões características da época em que as transformações relativas à prática de planejamento em Belo
Horizonte se evidenciavam, ou seja, reflexões teóricas típicas da primeira metade dos anos 1990.
5
Durante a palestra intitulada Tendências no urbanismo pós-moderno, ministrada na Pontifícia Uni-
versidade Católica de Minas Gerais (PUC Minas), em 24/03/95.
 216 · Jeanne Marie Ferreira Freitas
A abordagem espaço-temporal e suas relações com o planejamento urbano
Dada a ampla possibilidade de abordagem das questões espaciais e tempo-
rais, restringe-se aqui à elucidação de alguns aspectos, com o intuito de apontar
em que medida a sua consideração tem importância para a compreensão das
tendências de transformação do planejamento urbano.
Primeiramente, ao se admitir a existência de variadas noções espaço-tempo-
rais (biológica, simbólica etc.), não excludentes, porém complementares, o indivíduo
passa a ser visto como ser plural: ao mesmo tempo um ser social globalizado, um ser
social territorializado (que estabelece relações à escala local), um ser individualizado
em sua percepção cotidiana do espaço, e um ser humano com suas capacidades e
limitações biológicas. Seu rebatimento sobre a atividade de planejamento urbano
conduz ao rompimento da abordagem homogeneizadora.
Harvey, 6 ao se referir ao binômio space-time, enfatizou o grande desafio
atual com o qual se depara o planejamento urbano, ou seja, o desafio de lidar
com uma multiplicidade de processos sociais que definem, cada um, as suas
próprias relações espaço-temporais. Isto significa, por exemplo, que, enquanto as
relações espaço-tempÕrais de uma comunidade podem levar até muitos anos
para serem construídas, as relações espaço-temporais definidas pelo capital fi-
nanceiro constroem-se (e podem desfazer-se) à escala mundial e em questão de
segundos. Apesar disso não ser um fenômeno exclusivamente urbano, é exata-
mente nas cidades onde a convivência de diferentes processos sociais se torna
mais intensa. Desta maneira, o binômio espaço-tempo pode se remeter tanto aos
processos que ocorrem à escala mundial, quanto aos processos que ocorrem à
escala dos microcontextos intra-urbanos.
Por extensão, dada a complexidade de fenômenos sociais que se instauram
na cidade, o planejamento urbano tem necessariamente que lidar com diferentes
escalas, associadas aos diferentes processos. Entretanto, o que em teoria parece
tratar-se de uma mera questão de integração de escalas de planejamento distin-
tas, enfrenta, por outro lado, questões não facilmente contornadas pela prática.
Se cada processo social determina a sua própria rede de ligações locais, regionais
ou mundiais, então, cada contexto urbano pode associar-se a uma variada gama
de processos nem sempre reduzíveis aos seus limites físicos. Assim, falar de pla-
nejamento de um bairro, de um município ou de uma região, é, antes de tudo,
falar de algo que ultrapassa a questão territorial. O problema a ser enfrentado
torna-se, então: dado um território definido, como descobrir a variedade de pro-
cessos sociais associados a essa escala de intervenção? Ou ainda: dentre todos os
processos sociais envolvidos, quais seriam aqueles considerados intrinsecamente
localizados? É preciso reconhecer que mesmo os processos que ultrapassam a
6 Ver nota anterior.
P LANEJAMENTO UROANO NO B RASIL: TRAJETÓRIA, AVANÇOS E PERSPECTIVAS · 217
escala do território considerado possuem suas facetas localizadas, só que integra-
das verticalmente com escalas hierarquicamente mais abrangentes. Portanto, a
partir de uma dada escala de planejamento, deve-se considerar tanto as facetas
localizadas dos processos sociais mais abrangentes, quanto os processos sociais
intrinsecamente localizados. Estes últimos seriam aqueles cujas redes de ligações
estabelecidas fossem restritas à área consideràda. Trata-se, por exemplo, de pro-
cessos associados à vida cotidiana em comunidade, envolvendo questões rela-
cionadas às formas de habitar e coabitar, às relações de vizinhança, à qualidade
do espaço público compartilhado, aos elos afetivos que ligam as pessoas aos lu-
gares, aos aspectos culturais particulares, dentre outros.
Henri Lefebvre (1993). por sua vez, vislumbra novas tendências de trans-
formação como sementes existentes no contexto das relações espaço-temporais
dominantes, decorrentes de contradições intrínsecas às mesmas. 7 O espaço é,
para ele, um produto específico determinado por cada modo de acumulação e
de produção (Gottdiener, 1993). A história do espaço mostra que a antiga con-
cepção de espaço absoluto - organizado em torno de lugares sagrados, integra-
dos com a natureza, místicos, mágicos, simbólicos e posteriormente políticos - foi
gradualmente sendo aniquilada pela imposição do espaço abstrato. Este último
foi estabelecido pela prática espacial que se instalou a partir do modo de produ-
ção capitalista, correspondendo ao espaço da acumulação de riqueza e de recur-
sos, de dominação, de violência e de homogeneização.
A atividade de planejamento urbano, na condição de prática socioespacial in-
serida no espaço abstrato cuja expressão mais comum se revela através do zonea-
mento funcionalista, consubstancia-se como instrumento de poder e controle a servi-
ço das classes dominantes. Revestida de um discurso não-ideológico, apresenta-se
como uma função exclusivamente técnica, mas desempenha papel específico no
processo de produção e reprodução contínua do espaço abstrato. Ainda que se refira
a recortes territoriais diferenciados, os princípios norteadores de sua atuação são os
mesmos: a segregação socioespacial, a organização hierárquica das formas de uso e
de ocupação do solo, gerando valorizações diferenciadas no espaço urbano, a distri-
buição desigual dos serviços e dos espaços públicos qualificados, dentre outros.
Para Lefebvre (1993), a superação do espaço abstrato seria possível caso a
construção de uma nova concepção espaço-temporal, denominada espaço dife-
rencial, fosse desenvolvida, exigindo, necessariamente, um novo conjunto de re-
lações sociais e práticas espaciais, cujo nascimento poderia partir de contradições
inerentes ao próprio sistema capitalista e seu espaço abstrato. Tais contradições
representam aberturas para que as transformações realmente ocorram, provo-
' Embora Lefebvre tenha sido praticamente ignorado pela pesquisa urbana marxista dos anos 1970
(Topalov, 1988), atualmente, a sua obra tem sido resgatada, especialmente por sua contribuição às
discussões contemporâneas.
218 · Jeanne Marie Ferreira Freitas
cando possíveis rebatimentos sobre o planejamento urbano. Analisemos algumas
destas contradições.
1) Os desejos humanos (liberdade, segurança etc.) nem sempre podem ser
supridos por produtos, criando novas demandas sobre o espaço urbano, e
exigindo novas respostas do planejamento.
2) O espaço, ao mesmo tempo em que pode ser tratado como um espaço
global (homogeneizado, sistemicamente organizado e controlado), pode
também ser concebido como um espaço fragmentado (subdividido para
comercialização, e segregado para dominação e repressão), conferindo a
este espaço dual um caráter estratégico para o exercício do poder. Entre-
tanto, o espaço fragmentado é também o espaço da vida cotidiana à esca-
la dos microcontextos intra-urbanos, onde convivem relações de produção
e relações não produtivas. Trata-se, ainda, do espaço compartilhado pelas
necessidades objetivas e pelos desejos subjetivos, assim como do espaço
particularizado, diversificado e múltiplo. Enfim, ainda que a fragmentação
estratégica prevaleça sobre as práticas não capitalistas, sua atuação não
consegue dissolvê-las. Ao planejamento urbano cabe a consideração da
existência de processos específicos, particularizados, associados aos micro-
contextos intra-urbanos, superando a prática do zonear:nento funcionalista
e enfrentando aspectos excluídos do espaço abstrato dominante.
3) O espaço abstrato é o espaço dos valores de troca. Os valores de terras,
imóveis, objetos etc., são conferidos pelo seu grau de transformação tecno-
lógica e pelo potencial de comercialização que apresentam. Entretanto, ape-
sar da indiscutível supremacia dos valores de troca, os valores de uso não
foram completamente subjugados a ponto de desaparecerem, emergindo
através de diferentes formas de apropriação do espaço, em especial asso-
ciados à experiência da vida cotidiana. Decorrem, portanto, de relações
espaço-temporais distintas daquelas atreladas ao sistema capitalista. Deste
modo, os valores conferidos às mesmas terras, imóveis e objetos anteriores,
não se traduzem em linguagem econômica, mas provêm de relaçõe~ afetivas,
emocionais, culturais ou ligadas à memória, por exemplo. Ao planejamento
urbano impõe-se a necessidade de potencializar a apropriação de diferentes
espaços, especialmente à escala localizada, contrapondo-se à prática domi-
nante de atribuição de valores que exerce sobre terrenos e imóveis.
PLANEJAMENTO URBANO NO B RASIL: TRAJETÓ RIA, AVANÇOS E l'ERSl'IOCIWAS ' 219
4) Lado a lado ao consumo produtivo de espaço, que demanda a cons-
tante criação e recriação de espaços inseridos na lógica de produção e
reprodução capitalista, emerge o consumo não produtivo de espaço, que
demanda a criação de áreas de bem-estar e lazer, por exemplo, refletindo
sobre o planejamento urbano.
5) O espaço abstrato exerce um poder centralizador, exigindo que o mesmo
seja exercido em todos os níveis, desde o nível global até o nível local, a fim
de manter continuamente a hegemonia do modo de produção capitalista.
Contraditoriamente, o nível local é o mais adequado à necessária trans-
formação rumo ao espaço diferencial, coincidindo com o espaço da vida
diária e, conseqüentemente, com demandas particularizadas, freqüente-
mente carregadas de valores de uso, podendo transformar-se em efetivo
desafio ao poder central localizado, por requerer aspectos não contempla-
dos pela lucratividade, pelo funcionalismo ou pela homogeneidade pró-
prios do exercício do poder no espaço abstrato. Ao planejamento urbano
impõe-se, então, uma nova responsabilidade de gerenciamento das de-
mandas comunitárias localizadas, levando à concepção de novas formas
de gestão que conduzam à real descentralização do poder e efetive a parti-
cipação da população em decisões de seu interesse.
6) O espaço abstrato, por ser um espaço racionalizado, organizado funcio-
nalmente e hierarquizado, torna-se mensurável, sendo passível de manipu-
lações quantitativas. Entretanto, ainda que os aspectos não mensuráveis
sejam desprezados, a sua existência não pode ser negada por revelar valo-
res de uso, diferentes graus de apropriação e de identidade com o espaço.
Sendo assim, ao planejamento urbano aponta-se a necessidade de consi-
derar aspectos mais qualitativos e, porque não dizer, mais humanísticos.
Outras reflexões acerca da globalização da economia, da reestruturação
capitaJista, da produção flexível e da fragmentação socioespacial, dentre outras,
somam-se às anteriores, enfatizando a busca de compreensão do espaço urbano
que não despreze nem os aspectos mais propriamente específicos e localizados,
por um lado, nem os aspectos mais globalizantes, por outro. Preteceille (1994),
por exemplo, afirma que a globalização não é capaz de ariiquilar as diferenças
existentes, nem globais, nem locais (até mesmo no que se. refere aos próprios as-
pectos econômicos). Em decorrência da inter-relação entre processos globalizados
(macroeconomia, mercado finaneeiro, transportes, telecomunicações etc.) e proces-
sos locais (comportamento local do mercado de trabalho, contrastes sociais, segrega-
ção espacial etc.), surge uma nova concepção espaço-temporal, representada pela
 220 · Jeanne Marie Ferreira Freitas
noção de cidade com dupla velocidade, que expressa a coexistência de processos
que ocorrem ém escalas e ritmos diferenciados. Por outro lado, a chamada crise do
Estado, ou crise da economia, revela o processo de reestruturação pelo qual os mes-
mos (Estado e economia) passam, tendo em vista as novas relações de mercado que
se estabelecem, as novas tecnologias que se criam e os novos ideais liberalistas ou
neo-liberalistas (Becker, 1991 ; Furtado, 1987; Lipielz, 1984; Ribeiro; Santos Jr.,
1994), conduzindo à necessidade dS? repensar o papel desempenhado pelo Estado,
principalmente no que se refere ao seu grau de intervenção nos processos político-
econômicos e sociais, à prática de planejamento e à gestão territorial. Paralelamen-
te ao desenvolvimento de uma economia flexível, que caminha em busca de uma
produção mais flexível, capaz de se desconcentrar no espaço, inovar-se continua-
mente e valorizar diferenças, Bertha Becker (1991) aponta a necessidade de trans-
formação do papel do Estado no sentido da consolidação de um novo Estado
também flexível. Na visão de Harvey (1992), embora as crises, transformações e
reestruturações que vêm ocorrendo constituam alterações superficiais no regime
capitalista, elas assumem feições de uma mudança cultural generalizada, cujas fa-
cetas são integradas sob o jargão do pós-modernismo.
Diversas são a~repercussões destas reflexões sobre o planejamento urbano.
Primeiramente, enfatiza-se, novamente, a necessidade de reconhecer a ocorrência
concomitante de processos globalizados e localizados em diferentes escalas de plane-
jamento, processos estes complementares, que dão origem a complexas formas de
interações espaço-temporais. Embora muitos estudos enfatizem a premência de se
pensar e planejar globalmente, constata-se que há uma crescente preocupação com
os aspectos mais próprios e particularizados dos diversos espaços intra-urbanos. Em
segundo lugar, a crise do Estado leva ao arrefecimento do planejamento central, das
grandes intervenções urbanísticas e dos projetos de grande escala, conduzindo à
descentralização do planejamento e ao fortalecimento da esfera local. Há uma rup-
tura em relação ao ideal urbanístico modernista, centrado no planejamento racional,
funcionalista e internacional. Em terceiro lugar, no contexto do regime flexível, privi-
legiam-se as diferenças, sejam elas referentes aos processos de produção, consumo
ou ao espaço, reconhecendo-se a diversidade e a multiplicidade do espaço urbano,
o que proporciona novas perspectivas para o planejamento. A quarta questão que se
apresenta está relacionada à importância de distinguir variados níveis de associação
entre os diferentes territórios e os processos globais de reestruturação capitalista. Des-
ta análise, podem decorrer propostas distintas de planejamento.
A abordagem ambiental e suas relações com o planejamento urbano
A exemplo da discussão anterior, busca-se aqui abordar alguns aspectos relativos
à questão ambiental, avaliando em que medida a sua consideração tem importância
para a compreensão das tendências de transformação do planejamento urbano.
P LANEJAMENTO UHílANO NO B HASIL: Til.AJETÓllJA, AVANÇOS E PEHSPEcnVAS · "1:1.J.
Uma crescente aproximação entre as questões urbanas e ambientais, revela-
da por uma nova noção de meio ambiente urbano, apresenta-se ao planejamento,
evidenciando a emergência de uma abordagem mais qualitativa , que tende a con-
siderar as características ambientais do meio urbano. Além da preocupação com os
aspectos físicos da cidade ou com as relações econômicas que nela se estabelecem,
buscam-se meios de incorporação de aspectos qualitativos que sejam capazes de
revelar facetas não contempladas pelas formas tradicionais de abordagem do espa-
ço, desvelando a dinâmica das relações estabelecidas entre os usuários e a cidade.
Em nome desta abordagem qualitativa, utilizam-se antigos conceitos ou novas ter-
minologias criadas: nível de vida; qualidade de vida, qualidade urbana; qualidade
de vida urbana; qualidade ambiental; qualidade ambiental urbana; qualidade so-
cioambiental urbana, dentre outras. As tentativas de caracterização qualitativa do
espaço urbano têm sido efetuadas através de linhas nem sempre convergentes,
embora tenham como ponto de partida argumentos semelhantes que giram em
torno do processo de urbanização acelerada e a conseqüente deterioração social e
ambiental. Podem ser reunidas em dois tipos, conforme os objetos de observação
investigados, os procedimentos teórico-metodológicos adotados e os objetivos al-
mejados: propostas de aferição quantitativa, através da adoção de variados indica-
dores, e propostas de avaliação que consideram a percepção dos usuários.
Dentre as tentativas de aferição quantitativa, o Índice de Desenvolvimento
r
Humano (HDI), criado pela ONU, constitui um exemplo genérico, especialmente por 1
ter nascido do reconhecimento de que os tradicionais indicadores de desenvolvimento 1
1
econômico até então empregados não refletiam o grau de desenvolvimento humano 1
das populações. Quando aplicadas ao espaço urbano, tais tentativas valorizam os as-
pectos passíveis de mensuração, quantificando-os em busca de objetividade. Atravt>.s
i
do uso da estatística, criam-se modelos de avaliação da qualidade, priorizando ora um 1
conjunto de parâmetros, ora outro, segundo indicadores e padrões previamente sele-
cionados como os mais representativos das condições da realidade que se pretende
estudar. No que se refere aos seus rebatimentos sobre o planejamento, observa-se
a crescente utilização de índices de qualidade ambiental, para fins de controle e
monitoramento do espaço urbano, bem como a adoção de instrumentos no1ma-
tivos que incorporam preocupações ambientais.
Por outro lado, as tentativas de aferição qualitativa do meio ambiente urba-
no encontram na percepção ambiental suporte para seu desenvolvimento (Whyte,
1977; Oliveira, 1983). Embora sob abordagens muito variadas, compartilham
como foco central as relações entre os indivíduos (ou grupos) e o meio ambiente.
Diante da complexidade urbana, os estudos procuram revelar a realidade em sua
totalidade, considerando variáveis indissociáveis no processo de interação ho-
mem-meio, tais como: a subjetividade, os sistemas de valores, a afetividade, as
atitudes e a experiência. Desta forma, o próprio conceito de qualidade assume
diferentes significados, pois decorre da natureza das relações estabelecidas entre

222 · Jeanne Marie Ferreira Freitas
os homens e os lugares, fazendo com que os requisitos básicos associados a uma
boa qualidade do espaço urbano tornem-se mutáveis. A abertura do planeja-
mento urbano a esse tipo de abordagem qualitativa implica em novas formas de
conhecimento da realidade urbana (considerando a percepção individual ou co-
letiva), de formulação de propostas (levando em conta os interesses e desejos da
população envolvida), de definição de escalas de abrangência (associando-as
aos níveis de participação correlatos) e de gestão urbana (descentralizando o
poder de decisão e estimulando a participação). Essa nova postura de planeja-
mento pressupõe a consideração de sujeitos com subjetividade, afetividade, sen-
timentos e valores, e não apenas sujeitos que se comportam exclusivamente em
função de relações de classe, de trabalho ou de troca, e cuja participação nos
processos decisórios relativos ao espaço urbano passa a ser imprescindível. Nesta
nova visão, o próprio espaço urbano deixa de ser vislumbrado apenas em sua
materialidade física e através de seus valores de troca, assumindo seus valores
simbólicos em função das relações estabelecidas entre o mesmo e os indivíduos
ou grupos. O espaço ascende, então, à categoria de lugar.
A questão ambiental e a busca de uma abordagem mais qualitativa do
espaço urbano a ela associada não deixam de estar vinculadas às relações es-
paço-temporais estabelecidas pelo sistema capitalista dominante e seus diferen-
tes processos sociais, fazendo com que também possam ser analisadas sob esta
ótica. Os problemas urbano-ambientais estão associados aos processos sociais
de dominação do espaço, de exploração de sua base física e de transformação
do meio natural ou construído. Ao se estudar as inter-relações entre a urbanização
e os problemas ambientais, emergem reflexões acerca dos processos de produção,
consumo e de troca. Quanto à produção, apesar da sua estreita vinculação com a
degradação ambiental, os problemas ambientais não se restringem ao espaço ur-
bano, uma vez que grande parte dos processos produtivos que sustentam o modo
de vida urbano localiza-se externamente às cidades, assim como as externalidades
por ele provocadas não se restringem ao território da cidade. Entretanto, tais proces-
sos possuem suas facetas localizadas, ainda que façam parte de um grande sistema
estruturãdo globalmente. Sendo assim, o equacionamento da questão ambiental
exige a sua abordagem em diferentes escalas. Quanto aos padrões de consumo,
verifica-se que estão diretamente associados à geração de resíduos, podendo
transformar-se em forças propulsaras do esgotamento ambiental (Parikb, 1994).
Se, por um lado, o padrão de consumo das classes de baixa renda é insustentá-
vel, desde o local onde residem até os locais de trabalho e lazer, por outro, o padrão
de consumo das classes abastadas também é insustentável pelo nível de desperdício
e pela pressão excessiva sobre os bens naturais. Quanto aos processos de troca, um
dos grandes dilemas que a questão ambiental enfrenta refere-se ao fato de que o
meio ambiente engloba tanto produtos comercializáveis e, portanto, possuidores de
valores de troca e inseridos nas relações de mercado, quanto produtos não comercia-
PLANEJAM ENTO URBANO NO B RASIL: Tll.AJCTÓIUA, AVANÇOS r; l'rnSl'EC rl VAS . 223
lizáveis, possuidores de valores de uso apenas. Para Lefebvre (1993), por exemplo, a
natureza não é somente uma fonte de recursos, mas uma fonte de valores de uso, que
tem progressivamente sofrido pela dominação tecnológica.
Este tipo de abordagem apresenta novos desafios ao planejamento urbano.
Das inter-relações estabelecidas entre as necessidades de desenvolvimento eco-
nômico impostas pela dominação capitalista e os aspectos ambientais emergem
sérios conflitos. Se, por um lado, defende-se o crescimento econômico como sa-
ída para problemas tais como desemprego, deficiência de infra-estrutura, condi-
ções precárias de moradia e outros, por outro, o modo predominante pelo qual
este crescimento é alcançado gera sérios problemas ambientais, que, por sua vez,
refletem-se sobre a população. Portanto, embora planejamento econômico e pla-
nejamento urbano sejam indissociáveis, deve-se atentar para seus conflitos. Além
disso, a histórica falta de internalização nos custos de produção ou consumo das
externalidades ambientais provocadas implica numa divisão social dos custos
ambientais (que se tornam custos sociais), desproporcional à divisão privada dos
benefícios ou lucros gerados. Isto demanda medidas de planejamento que pro-
movam a incorporação dos custos ambientais.
A abordagem dos lugares e suas relações com o planejamento urbano
Por fim , complementado as discussões anteriores, busca-se aqui abordar
alguns aspectos relativos à abordagem dos lugares, avaliando em que medida a
sua consideração também tem importância para a compreens2to das tendências
de transformação do planejamento urbano.
Falar sobre lugares é, dentre outras coisas, falar de algo tipicamente quali-
tativo do espaço, remetendo à compreensão de elementos diversos além da-
queles de caráter funcional, político-econômico ou físico-territorial. Não se ex-
cluem, a priori, aspectos intrínsecos à natureza humana, tais como: traços
culturais, interações afetivas, formas de apropriação, atribuição de significados,
representações simbólicas, dentre outros.
Apesar da abordagem das questões relativas aos lugares estabelecer corre-
lações tanto com os aspectos ambientais, quanto com os aspectos espaço-tem-
porais, sua consideração em separado justifica-se apenas pelo destaque que se
pretende conferir à mesma. No âmbito da discussão espaço-temporal, por
exemplo, a noção de lugar pode pressupor um conceito estático (Tuan, 1983).
Entretanto, não se pode entender estático como imutabilidade ao longo do tem-
po, visto que tanto os indivíduos quanto os lugares transformam-se continuamen-
te, assim como a própria interação que estabelecem entre si e com outros lugares
ou grupos sociais. A compreensão de lugar como processo, ou seja, um ponto
singular de interseção entre uma diversidade de relações sociais e uma localiza-
224 · Jeanne Marie Ferreira Freitas P LANiô)MtENTO URBANO N O B RASIL: TRAJETÓRIA, AVANÇOS E PERSPECTIVAS · 2.25

ção determinada, proporciona um contraponto à noção anterior ao conduzir a nível de qualificação do espaço urbano. Por fim, a não exclusão de valores, de re-
um conceito não estático de lugar, " ... um sentido do lugar que é extrovertido, lações simbólicas, de elos afetivos, de sentimentos e emoções, enfim, de toda uma
que inclui uma consciência de suas ligações com o mundo mais amplo, que inte- gama de atributos não mensuráveis do ser humano, proporciona tanto uma visão
gra de forma positiva o global e o local" (Massey, 2000, p . 184). mais propriamente humanística do espaço urbano, quanto uma abordagem mais
De qualquer modo, do ponto de vista perceptivo, a busca de referenciais, integral do próprio homem que produz esse espaço, demandando formas de pla-
sejam eles proporcionados por certo grau de permanência espaço-temporal nejamento igualmente sensíveis a estas questões.
(vinculada à idéia de estático), sejam eles proporcionados pela localização
particularizada de complexas relações sociais (vinculada à idéia de processo),
Conclusão
é demandada pela necessidade humana de se posicionar fisicamente no es-
paço, pela necessidade de representar ou imaginar o espaço e pela necessida-
A institucionalização do planejamento urbano no Brasil nos anos 1960 re-
de de sentir o espaço. Tal busca se dá tanto no campo tangível objetivo, como nos
vela uma gênese revestida de aparência técnica e despolitizada, porém característica
campos mental e afetivo. No campo tangível objetivo, o lugar toma-se referencial
de um poder centralizador e autoritário. Tais aspectos contribuíram para a redução
de territorialidade, funcionalidade, localização, escala e meio visível (espaço onde o
das questões urbanas a relações prioritariamente econômicas, de alto interesse nacio-
homem se insere, desloca e se orienta). No campo mental, o lugar toma-se referencial
nal em função do desenvolvimento urbano-industrial que se processava no país. O
como representação, visto que imagens são construídas através da percepção. Nesse
planejamento urbano tomou, então, feições de política nacional, primando-se pela
sentido, interessa tanto conhecer o modo pelo qual os lugares são percebidos, quan-
abordagem globalizante, que logicamente se afastou da diversidade intra-urbana.
to as maneiras como os mesmos são expressados através da linguagem, do simbolis-
Com a promulgação da Constituição Federal de 1988, fruto de um processo de
mo, da arte e demais formas de representação. No campo afetivo, o lugar toma-se
reabertura política rumo à redemocratização nacional, iniciou-se um movimen-
referencial de sentimentos, emoções e subjetividade (medo, atração, familiaridade,
to de rompimento com os moldes antigos fren te às prementes necessidades de
nostalgia, segurança, prazer, preferências etc.). O estabelecimento destes referen-
descentralização e de atendimento às demandas emergentes, a partir da mobili-
ciais conduz à construção de um conjunto que habilita o homem a interagir com
zação de novos atores urbanos. Conseqüentemente, os antigos paradigmas que
o espaço, considerando variadas facetas de sua própria complexidade. Desta for-
haviam norteado a atividade de planejamento urbano tornaram-se incapazes de
ma, os atributos da realidade objetiva ou mental não se sobrepõem ou subjugam
atender aos requisitos impostos por esta nova realidade, exigindo-se, em decor-
os demais aspectos, especialmente os afetivos.
rência, uma também nova forma de se planejar o espaço urbano.
Em oposição à separação entre sujeito e objeto, prioriza-se a compreensão das
A análise da evolução do planejamento urbano de Belo Horizonte demons-
inter-relações que vinculam os homens aos lugares através da experiência cotidiana
tra que os planos d iretores propostos pós-1988 (em 1990, e, em especial, em
do mundo vivido. Apesar da percepção individual, assim como da experiência vivi-
1995) revelam um processo de transformação na atividade de planejamento, P.vi-
da, ser única e idiossincrática (Lowenthal, 1982), é possível identificar lugares valori-
denciando novas tendências. Tais tendências podem ser vislumbradas a partir da
zados coletivamente, a partir do reconhecimento de traços comuns nas percepções
observação de uma série de mudanças, destacando-se dentre elas: o distanciamen-
individuais. A interação cotidiana com os lugares gera processos de identificação. A
to em relação à prática dÔ zoneamento funcionalista, que se tomara incompatível
criação de identidade coletiva pode se dar por diferentes razões, mas não há dúvidas
com a necessária abordagem da complexidade urbana; a tentativa de enfrenta-
quanto à sua importância, por reforçar as condições de cidadania, ampliar as deman-
mento do dinamismo inerente ao espaço urbano através da busca de normas igual-
das por participação, requalificar os espaços públicos e abrir caminho para a melho-
mente mais flexíveis, seja no que diz respeito ao uso e à ocupação do solo ou à maior
ria da qualidade ambiental (Viviescas, 1988).
variedade de instrumentos urbanísticos; a incorporação de aspectos ambientais ao
A consideração dos lugares apresenta, pois, novas questões ao planejamento planejamento urbano, o que também significava a adoção de uma inovadora abor-
urbano. Esforços devem ser feitos para identificar os lugares valorizados pela popu- dagem econômica; o esboço de preocupações relativas à escala das particularidades
lação em diferentes escalas, associando-os a modalidades de planejamento também intra-urbanas, especialmente através da concepção de formas mais descentraliza-
diferenciadas, conforme as especificidades de cada situação. Cabe ao planejamento das de planejamento; e a busca de ampliação dos meios de participação nas ques-
promover ou intensificar o grau de identidade entre as pessoas e os lugares, fortale- tões associadas ao planejamento urbano.
cendo as formas de participação e o sentimento de cidadania. Além disso, a preo-
cupação com a criação de referenciais de identidade urbana pressupõe um novo
 226 · Jt:anne Marie Ferreira Freitas
Entretanto, longe de constituírem um movimento de transformação isola-
do, taio tendências encontram ressonâncias com uma discussão teórica mais
ampliada dos processos de transformação do espaço urbano e de suas formas
de anfilise, permitindo tanto melhor contextualizá-las, quanto melhor compreen-
dê-las. Nesse sentido é que se procurou evidenciar, em meio às reflexões acerca
das questões espaço-temporais, ambientais e relativas aos lugares, as suas possí-
veis interfaces com a prática de planejamento urbano.
A abordagem das questões espaço-temporais evidencia que, no contexto
do modo de produção capitalista hegemónico, a atividade de planejamento é
exercida como instrumento de controle e de poder, legitimando-o historicamen-
te. Entretanto, o próprio sistema capitalista e seu correspondente espaço abs-
trato apresentam contradições inerentes ao seu funcionamento e à sua contí-
nua reprodução, proporcionando novas perspectivas à concepção e à prática
de planejamento urbano. A emergência de demandas indefinidas economica-
mente por serem estreitamente vinculadas a processos de interação afetiva,
simbólica etc. com o espaço da vida cotidiana, a existência de relações espa-
ciais não-produtivas, bem como de formas de apropriação que geram valores
de uso, os conflitos urbanos associados às resistências impostas pelo nível
local ao poder dominante centralizado, e a permanência da diversidade e da
multiplicidade urbanas mesmo diante da ação homogeneizadora imposta
pela lógica repressora capitalista, constituem exemplos de tais contradições.
Além disso, as próprias discussões acerca da globalização e da reestruturação
capitalista não indicam o aniquilamento da perspectiva local; pelo contrário,
tal perspectiva é reforçada, na medida em que se concebe a coexistência de
processos socioespaciais que ocorrem tanto em escalas quanto em velocida-
des diferenciadas. Variados são os reflexos destas questões sobre o planejamen-
to urbano, ao qual cabe enfrentar as desigualdades e injustiças impostas pelo modo
de produção e acumulação capitalista, tirando partido de suas contradições inter-
nas, destacando-se dentre eles: o atendimento de novas demandas sobre o espa-
ço urbano, em especial aquelas associadas à criação e à qualificação dos espaços
de apropriação coletiva, de lazer e de vivência comunitária, a necessidade de
integrar diferentes escalas de planejamento, a consideração de processos so-
ciais particularizados vinculados aos microcontextos intra-urbanos, a contem-
plação de demandas sociais localizadas através de formas de gestão e de pla-
nejamento urbanos mais descentralizadas e participativas, e a incorporação de
variáveis mais qualitativas e humanísticas.
A incorporação ao planejamento urbano da preocupação ambiental, por
: sua vez, questiona o sistema capitalista dominante, evidenciando o esgotamento
dos recursos naturais que sustentam o modo de vida urbano, a exploração e a
degrndação acentuadas, que determinam, em última instância, a expropriação
coletiva, por comprometer a qualidade ambiental presente e futura . A emergên-
P u.NEJAMENTO URBANO N O B 1v.s1L: 111AJeróR1A, AVANÇOS ~ rEHSl'ECTIVAS · 227
eia do discurso ambiental aliado ao planejamento urbano representa um clamor
em busca de qualificação, que abre perspectivas para ultrapassar tanto a preocu-
pação com os aspectos físicos do espaço, quanto as próprias abordagens estrita-
mente econômicas. Isto significa, portanto, ultrapassar a materialidade física e a
lógica econômica do espaço, com o intuito de agregar variáveis mais qualitativas
e propiciar a elaboração de propostas de planejamento que considerem a intera-
ção que se processa entre os homens e o meio urbano.
Por fim, ao perceber que a interação constante entre os homens e o espaço
designa lugares, ou seja, que a experiência cotidiana do mundo vivido é um processo
que determina relações de preferências, de identidades, de representações, de simbo-
lismos e de subjetividade, pode-se conceber um novo papel a ser desenvolvido pelo
planejamento urbano, que deve necessariamente ir além das relações de funcionali-
dade e hierarquia, priorizando tanto uma visão mais humanística do espaço urbano
quanto uma abordagem mais integral dos homens que interagem com o mesmo.
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Introdução

A dinâmica de ocupação do solo urbano reflete o embate de relações entre as

diversas forças que atuam na produção do espaço. Em geral, pouco se tem questio-
nado sobre a eficácia da legislação urbanística no controle do processo de
(re)estruturação do espaço urbano. As normas determinadas em lei são colocadas
em prática objetivando corrigir distorções. No Brasil, tais distorções são consideradas
estruturais e determinadas pelo processo histórico de industrialização / urbanização
concentrada, que promoveu o contexto de exclusão e segregação socioespacial que
ora se observa nas grandes cidades brasileiras. No entanto, novos conflitos podem
emergir, uma vez que são-diferentes os interesses que estâo em jogo nessa produção
do espaço: o do empreendedor, o do poder público, e o do cidadão - que é quem
mais sofre com as conseqüências negativas desse processo.
Nesse contexto, o objetivo deste trabalho é analisar a eficiência socioespacial
da legislação urbanística enquanto instrumento capaz de redirecionar o crescimen-
to e o desenvolvimento urbanos, principalmente em um contexto de mudanças
que envolvem o planejamento - especialmente no que se refere ao cumprimento
do princípio da "função social da cidade e da propriedade" - segundo o qual o
processo de expansão urbana deve estar assentado no predomínio do interesse
coletivo sobre o privado. Sendo o urbano entendido como o lugar de disputa entre
os diversos agentes que produzem e ocupam a cidade, toma-se necessário com-
preender as formas de uso, ocupação e gestão que se dão neste espaço. Reverter o
padrão de ocupação em prol da redução das desigualdades socioespaciais e da
ampliação da cidadania é um dos objetivos principais das novas legislações urba-
nísticas que tomam forma no Brasil, principalmente a partir da Constituição Fede-
ral de 1988. Por meio da análise do caso específico da cidade de Belo Horizonte,
pretende-se contribuir com reflexões sobre o alcance socíoespacial resultante da
aplicação dessas novas legislações urbanísticas.
 230 · Dnniela Abritta Cota / Natália Aguiar Mel
Belo Horizonte e a regulação urbanística mais recente
Belo Horizonte, assim como diversas cidades brasileiras, experimentou um
processo de expansão socialmente perversa do seu tecido urbano, apesar de con-
tar com uma regulamentação urbanística específica desde os anos 1970. Isso
significa dizer que os mecanismos que regulam o uso e a ocupação do solo urba-
no não têm interferido de maneira eficaz no controle urbano, reforçando o modelo
segregador da urbanização brasileira.
A partir da Constituição de 1988 e das novas legislações urbanísticas que a
seguiram, tenta-se promover a distribuição mais justa e equilibrada da população
no espaço da cidade, sem deixar, entretanto, de provocar reações em setores
historicamente beneficiados pelas desigualdades socioespaciais e que, por muito
tempo, foram definidores da lógica da regulação urbana.
Desde então, os novos planos urbanísticos devem fazer com que a proprie-
dade, incluindo aí a moradia, cumpra uma função social, além de se constituírem
em regra5 que articulem e organizem todos os agentes que constroem a cidade,
estabelecendo critérios de uso e ocupação do solo que respeitem a heterogeneida-
de das formas de produção e de apropriação do espaço. Devem também "prever
maior qualidade do meio ambiente urbano, legitimar a cidade ilegal e o planeja-
mento participativo", para a formulação e implementação de políticas públicas
(Osório, 2001, p. 173). Dessa forma, os novos planos e as novas leis não podem
apenãS delimitar padrões ideais, mas estabelecer condições de uso, investimento e
formas de ocupação compatíveis com a cidade real: segregada e fragmentada.
Nesse contexto, busca-se refletir sobre a atual legislação urbanística de Belo
Horizonie (Lei nº 7.166/96), analisando os principais impactos de suas normas
na produção imobiliária mais recente, 1 bem como na estruturação socioespacial
da capital mineira.
Conforme determinado pela Constituição de 1988, o Plano Diretor (PD - Lei
nº 7.165/96) e a Lei de Parcelamento, Ocupação e Uso do Solo de Belo Horizonte
(LPOUS - Lei nº 7.166/96), ambos aprovados em 1996, têm como princípio a
: busca da função social da propriedade e da cidade. o .antecedente mais imediato
do Plano Diretor é a Lei Orgânica do município,2 instrumento que introduziu a
administração participativa na gestão municipal. O Plano Diretor reúne dispositivos
para normatizar e estimular o desenvolvimento do município, constituindo impor-
tante instrumento para definir a ocupação e o uso do espaço, bem como os rumos
de crescimento da cidade. Ressalta-se que o fato de Belo Horizonte estar vivendo
um momento de gestão democrática foi importante para o processo de aprova-
1
Considera-se aqui a produção do espaço pelo setor imobiliário na cidade dita "legal".
2
Lei aprovada em 1990 e que teve como relator o então vereador Patrus Ananias. que viria a ser 0
futuro preieito de Belo Horizonte, eleito em 1992.
PL.AN!!JAMENTO URBANO NO B RASIL: TRAJETÓRIA, AVANÇOS E l'ERSPEcnVAS • 231
ção da Lei nº 7.166/96. Dessa forma, caracterizaram as iniciativas da adminis-
tração municipal da época as idéias de descentralização, a busca da eficiência
político-administrativa, a incorporação de diferentes interesses em jogo nos
processos de formulação e de implementação de políticas, inclusive com a
participação direta da população, para que fossem ampliados os direitos de
cidadania e reduzidas as desigualdades sociais.
Anteriormente à aprovação da LPOUS e do Plano Diretor, duas outras leis
de uso e ocupação do solo existiram em Belo Horizonte: uma promulgada em
1976 e a outra em 1985. Ambas de caráter essencialmente funcionalista, caracteri-
zaram-se por reforçar a tendência de ocupação e expansão do espaço da cidade
orientadas essencialmente pela atuação do mercado imobiliário. Como resultado,
observavam-se bairros mais nobres excessivamente adensados em contraposi-
ção a outros que, apesar de bem dotados de infra-estrutura e serviços urbanos,
permaneciam pouco adensados.
Tanto o Plano Diretor quanto a LPOUS, ambos instituídos a partir do
ideário da reforma urbana, orientaram-se pela busca de igualdade no acesso à
cidade, pela redução das desigualdades socioespaciais, pelo fomento ao desen-
volvimento econômico sustentado e pelo respeito às condições ambientais.
Quanto à estrutura urbana, ambos almejavam a desconcentração urbana e a
multiplicidade de usos, através do estímulo ao surgimento e fortalecimento de
centros fora da área central e à sua articulação, de modo a romper com a proble-
mática organização rádio-concêntrica do projeto urbanístico de Belo Horizonte.
Trata-se de uma nova lógica em relação às legislações urbanísticas anteriores,
especialmente no que se refere aos seus princípios norteadores.
Pode-se resumir as principais características da LPOUS do seguinte modo:
a) zoneamento atrelado às possibilidades de adensamento de cada porção da
cidade, considerando como critérios as condições de acessibilidade e a disponi-
bilidade de infra-estrutura, além das condicionantes ambientais; b) flexibilização
da localização dos usos no território urbano, desde que garantidas boas condições
de convivência com o uso residencial (a noção de impacto ambiental foi incorpo-
rada à LPOUS como uma das formas de controle da implantação das atividades);
c) ocupçção do solo compatível com as infra-estruturas instaladas e de forma am-
bientalmente mais equilibrada. Novos parâmetros urbanísticos foram adotados,
tais como a quota de terreno por unidade habitacional (parâmetro que regula o
adensamento populacional), e a taxa de permeabilização (parâmetro que garante
menor impacto sobre a drenagem urbana). Parâmetros tradicionais foram revistos,
como a exigência de afastamentos proporcionais à altura das edificações, garan-
tindo melhores condições de ventilação e iluminação, e a supressão da taxa de
ocupação em diversas zonas, permitindo maior liberdade quanto à concepção
volumétrica das novas edificações.
 P LANEJAMENTO URUANO NO B RASIL: TRAJETÓRIA, AVANÇOS E PERSPECTIVAS . 233
232 · Danie la Abritta Cota / Natália Aguiar Mol

A proposta de criar instrumentos que contribuíssem para a promoção do

princípio da função social da propriedade e da cidade incluiu, entre os seus objeti-
vos, a separação de parâmetros relativos à ocupação daqueles associados ao uso
do solo urbano, estabelecendo parâmetros urbanísticos de ocupação que conside-
ram as condições de adensamento de cada área. A ênfase dada à ocupação do
solo urbano era uma tentativa de promover a redistribuição socialmente mais justa
da população e de buscar o cumprimento da função social da propriedade. Para
isso, o macrozoneamento da cidade e os parâmetros urbanísticos adotados teriam
importante função no sentido de direcionar a atuação do setor imobiliário, um dos
principais agentes responsáveis pela produção do espaço urbano.
Assim, o macrozoneamento constante da LPOUS determina zonas de acordo
com os seus potenciais de adensamento. As principais zonas criadas que passam a
interferir diretamente na atuação do agente imobiliário são: Zonas de Adensamento
Preferencial (ZAP); Zonas Adensadas (ZA) e Zona Central de Belo Horizonte (ZCBH).3
(ver Figura 1). Isso porque tais zonas permitem maior adensamento (construtivo e
populacional) e, por isso, são interessantes para o setor imobiliário.4 São nessas áreas
que o setor vislumbra a possibilidade de maximização de seus lucros, seja porque são
áreas atrativas do ponto de vista locacional,5 seja porque tais áreas representam a
possibilidade de ganho de sobre-lucro através da renda diferencial.6

3 Além dessas três, existem as Zonas de Proteção (ZP) e as Zonas de Preservação Ambiental (ZPAM);
a Zona de Adensamento Restrito (ZAR); as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) e as Zonas
Centrais do Barreiro e de Venda Nova (ZCBA e ZCVN, respectivame nte).
4
Ao longo deste texto os parâmetros atribuídos a essas zonas serão analisados no sentido de compro-
var tal afirmação.
5 As áreas mais centrais (como a ZCBH e ZA) e as menos centrais, porém bem servidas de equi-

pamentos e serviços urbanos (ZAP), sllo aquelas de maior Interesse para aqueles que buscam
acesso à moradia. São áreas alvo da atuação do setor Imobiliário. Porém, este setor se diferencia
quanto aos nichos de mercado, atuando de forma d iferenciada em cada área da cidade. Tratare-
mos disso adiante neste trabalho.
6 Refere-se aqui à re nda diferencial 1, que determina o lucro excedente do empreendedor proveniente
das condições do terreno edificáve l (topografia, potencial construtivo etc.). Ver Cota (2002) sobre a
relação da renda da terra com os agentes que atuam na produção do espaço.
 234 · Daniela Abritta Cota / Natália Aguiar Mol P l..llNEJAMENTO URBANO NO BIV.SIL: TIV\JC"TÓIUA, AVANÇOS E l'Ell.Sl'ECflVAS . 235

As ZAP são as áreas passíveis de adensamento em decorrência de condições CA aumentado de 1,0 para 1,7, abrindo novas regiões para atuação do mercado
favoráveis, especialmente de infra-estrutura e de topografia. As ZA são áreas nas imobiliário em áreas que eram pouco dinâmicas. Trata-se de áreas que, apesar
quais o adensamento deve ser contido, por apresentarem alta densidade demográfica de apresentarem características físico-funcionais favoráveis e infra-estrutura ins-
e intensa utilização da infra-estrutura urbana. Já a ZCBH é o zoneamento que apresen- talada semelhante às áreas centrais, são consideradas menos "nobres" e, por isso,
ta condições favoráveis de topografia, acessibilidade e infra-estrutura, servindo como não são atraentes para os segmentos de alta renda da população. Favorecem,
centro polarizador e, por isso, o adensamento demográfico e a maior verticalização entretanto, a atuação de outros tipos de empresas imobiliárias, como aquelas
devem ser induzidos nessas áreas. Tais definições foram determinadas pelo Plano Dire- voltadas para os segmentos de renda média a baixa7 da população. Percebe-se,
tor, no capítulo sobre zoneamento. Suas diretrizes foram transformadas em parâmetros portanto, que a Lei nº 7. 166/96 procurou incentivar o adensamento dessas áreas
urbanísticos capazes de promover um maior ou menor adensamento em cada zonea- até então consideradas subutilizadas, ampliando as possibilidades de acesso de
mento e, dessa forma, redirecionar a atuação do setor imobiliário, promovendo uma outros segmentos da sociedade à moradia.8
disbibuiç.ão socioespacial mais equilibrada.
Na última parte deste texto, analisaremos a produção imobiliária nessas
P.s chamadas Zonas Adensadas (ZA) e Zona Central de BH (ZCBH), por serem áreas (ZA, ZCBH e ZAP). verificando se as diretrizes para elas propostas vêm
mais centrais e muito valorizadas, constituem focos históricos de atuação da pro- sendo efetivadas.
dução imobiliária para os segmentos de alta renda da população, reforçados pe-
Em 2000, ocorreu a primeira revisão das leis nº 7. 165/96 (PD) e 7. 166/96
las legislações anteriores através de maiores potenciais construtivos associados à
(LPOUS) - Lei nº 8. 137/00- incluindo correções e ajustes, porém sem alterar os.
maior diversidade de usos. Essa conjugação de fatores reforçava a excessiva con-
princípios norteadores dessas legislações urbanísticas. Pode-se resumir as principais
centração de atividades, a supervalorização dos terrenos e aumentava as desi-
modificações introduzidas do seguinte modo: a) correção de limites entre zonea-
gualdades socioespaciais. Para o caso das ZA, a LPOUS propôs restrições à sua
mentos e criação de novas ADEs (Áreas de Diretrizes Especiais); b ) maior flexibili-
ocupação em função da saturação da infra-estrutura em geraj e do sistema viário
zação relativa ao uso do solo, mediante a definição de medidas mitigadoras ou da
em particular. Em tais zonas, o Coeficiente de Aproveitamento (CA) passou para
exigência de licenciamento ambiental, além da revisão dos grupos de atividades e
1,5 (em geral, o coeficiente era de 3,4, conforme definido nas legislações anterio-
de suas possibilidades de localização em diversas áreas da cidade; c) alteração de
res) , e foi estabelecida a quota de terreno por unidade habitacional de 40 m2/uni-
várias exigências relativas à ocupação do solo, que, em seu conjunto, proporciona-
dade. No entanto, verifica-se que tal restrição atingiu apenas os lotes menores
ram maior permissividade, tais como: redução do pé direito mínimo exigido, au-
que 800 m 2 (e com testada inferior a 20 m) , sendo que em lotes maiores o coefi-
mento da distância vertical máxima sem obrigatoriedade de elevador,9 extinção do
ciente de aproveitamento pode chegar a 2,0. Além disso, foram permitidos afas-
gabarito, desconsideração da casa de máquinas para cálculo da altura das edifica-
tamentos laterais e de fundo menores nessas zonas. Isso nos permite concluir que
ções, ampliação das áreas não computáveis no coeficiente de aproveitamento,
' a restrição pode, de fato, não estar ocorrendo nos moldes pretendidos, levando,
compensações para construções em terrenos sujeitos a recuo de alinhamento e
inclusive, ao agrupamento de lotes, fato que passou a ser comum nessas áreas,
taxa de permeabilização, dentre outras. Os parâmetros relativos à ocupação dos
uma vez que tal ação permite a utilização daqueles parâmetros mais permissivos
zoneamentos analisados neste texto não sofreram alteração na Lei nº 8. 137/00. No
quanto ao adensamento construtivo e populacional, atendendo ao interesse do
entanto, algumas modificações, especialmente as definidas acima no item "c", aca-
setor imobiliário que atua nesta região da cidade.
baram por resultar em um maior adensamento construtivo em tais áreas.
Com relação à ZCBH, a LPOUS propôs um coeficiente de aproveitamento
igual a 3,0 (anteriormente estabelecido entre 3,2 e 4,5) e quota de terreno por
unidade habitacional igual a 20 m2/unidade, além de permitir menores afastamen-
tos laterais e de fundo com relação ao permitido para os demais zoneamentos da
cidade. Tais parâmetros vêm promovendo um adensamento construtivo e popula-
cional na área que parece condizente com as diretrizes previstas.
7 Os empreendimentos voltados para esses segmentos de menor poder aquisitivo têm adotado me-
<Já para as extensas áreas que foram classificadas como Zona de Adensa- didas de redução de custos, tais como: ausência de elevadores, técnicas construtivas alternativas
mento Preferencial (ZAP), a Lei nº 7. 166/96 propôs um estímulo ao adensamento, (alvenaria autoportante, por exemplo), e materiais de baixo custo, dentre outras.
e Não se pode esquecer que, a partir de 1996, foram abertas novas linhas de financiamento habita-
ao estabelecer o CA igual a 1,7 e a quota de terreno por unidade habitacional igual
cional, o que favoreceu a ação das construtoras.
a 25 m2/unidade. Grande parte dessas ZAPs eram antigas zonas que tiveram seu 9 A conjugação dessas duas primeiras permitem a construção de edificações com 5 pavimentos sem
elevador.
 236 · Daniela Abritta Cota / Natál.ia Aguiar Mol
Belo Horizonte e o setor imobiliário
A produção do espaço urbano está associada diretamente à ação do setor
imobiliário. Os espaços produzidos segundo esse setor são definidos por uma
estratégia empresarial que objetiva, obviamente, o lucro, e determina uma lógi-
ca própria de parâmetros de intervenção, relocando pessoas e influindo no di-
recionamento dos serviços e da infra-estrutura, segundo as variações do merca-
do e os limites da legislação.
Nesta seção, busca-se compreender a lógica de atuação do setor imobiliá-
rio (responsável pela produção imobiliária, especialmente produtos voltados para
o uso residencial e misto, alvo de nossa análise), ou seja, a forma como ele con-
trola a produção e a oferta dos produtos e (re)organiza a ocupação do espaço, de
modo a obter a máxima taxa de lucro.
A produção de imóvel para o uso residencial (edifícios exclusivamente
residenciais ou de uso misto) ocorre em função de quem pode comprá-lo; nem
sempre em função de quem precisa dele (Costa, 1983). 10 Dentro do grupo da-
queles que podem comprá-lo, há uma diferenciação em relação ao tipo de
consumidor e, conseqüentemente, ao tipo de produto direcionado a esse mer-
cado. Ou seja, para cada nicho de mercado corresponde um tipo de produto
que este mercado pode absorver. Conforme Lucena (1985, p. 27), "os diferen-
tes preços assumidos pelos diversos tipos de habitação mostram que a habita-
ção deve ser composta de um número finito de características que os indivíduos
valorizam diferenciadamente (... )".
Além de o produto habitação apresentar preços diferenciados relacionados
com suas características físicas (tamanho da unidade, tipo de acabamento emprega-
do etc.), seu preço e sua valorização no mercado (seu potencial de capitalização)
também irão depender de alguns outros fatores: a forma como ele é produzido, a
disponibilidade no mercado, e os atributos do terreno no qual o produto habitação
se insere, isto é, suas características físicas, seu potencial de edificação e seu preço.
A localização privilegiada, isto é, o acesso fácil à infra-estrutura e aos servi-
ços urbanos, a acessibilidade ao terreno, bem como as características de seu en-
torno, influenciam sobre o preço da terra. Conforme afirmam Ribeiro e Cardoso
(1996, p. 234): "A terra terá seu preço regulado pelas condições de competição
entre os vários capitais e pelas possibilidades de lucratividade propiciadas pelas
diversas localizações no espaço urbano."
10
Não abordaremos neste trabalho o segmento da população de baixa renda, segmento não atendido
pelo mercado Imobiliário e que compõe a maior parcela do déficit habitacional. Para esse segmento,
o sonho da casa própria somente poderá ser realizado através de programas habitacionais subsidia-
dos pelo poder público. No caso deste trabalho, focaremos nossa análise na demanda atendida pelo
mercado imobiliário, isto é. segmento da população com renda acima de três salários mínimos.
P LANEJAMENTO URBANO NO B RASIL: TRAJETÓRIA, AVANÇOS E PERSPECTIVAS . 237
No caso da produção industrial de apartamentos, o que contribui para a
d
grande variação de preços da moradia são, de fato, o lote e o material empregado. 11
11
Isso porque uma habitação produzida em um terreno mais bem localizado e, por
1
isso, mais caro, terá um valor maior que outra produzida em um terreno na perife-
ria, em geral mal servida de equipamentos e serviços urbanos. Da mesma formêl, a
moradia que receber um acabamento de alto luxo será mais cara que outra cons-
truída com.materiais de menor custo. Ou seja, no preço final da moradia insere-se
o valor de sua localização e os materiais empregados em sua construção.
Se o fator "lote" é determinante do preço final da unidade habitaciona.1 ,
seu potencial construtivo ou edificável é também determinante na escolha do
setor imobiliário. Este busca produzir imóveis que o possibilitem obter a má-
xima taxa de lucro, em geral em áreas que permitam construir um grande
número de unidades, de modo que o produto final atinja no mercado um
valor compatível com as características da demanda para a qual atua. Nl'!sse
caso, a produção imobiliária aparece estritamente relacionada com os parâ-
metros da legislação urbanística. Parâmetros que possibilitam um maior aden-
samento construtivo e populacional (maior CA e menor quota de terreno por
unidade habitacional) tornam-se mais atrativos para o setor imobiliário. Nes-
se caso, estamos abordando a legislação urbanística não apenas como um
instrumento de controle da atuação imobiliária, mas também como responsá-
vel pela ordenação espacial, uma vez que essa legislação pode propiciêlT no-
vas frentes lucrativas de ocupação do espaço urbano a partir da proposição
de parâmetros urba nísticos mais atrativos para a atuação do capital imobiliá-
rio. Dessa forma , o empreendedor imobiliário vai direcionar seu produto a
um consumidor específico, balizado pelos limites da legislação. Cada empresa
procura , assim, investir e m locais onde é viável o seu produto-padrão, tar.to
em termos de preço quanto em termos de potencial construtivo, direcionando
cada produto a um nicho de mercado específico. Em Belo Horizonte, tal for-
ma de atuação tem resultado na criação de empresas diferenciadas em fun-
ção, por exemplo, dos mercados para os segmentos sociais de renda média a
alta e para aqueles de re nda baixa a média .
Afetado pela limitação dos créditos imobiliários, o mercado de renda média a
alta voltou-se para os segmentos de renda mais elevada ao longo dos últimos quinze
anos, caracterizando-se pela oferta de apartamentos em locais tradicionais (região
Centro-Sul) ou atraídos pelos grandes empreendimentos privados, a exemplo do
bairro Mangabeiras e Belvedere 1, cuja evolução refere-se à implantação de empre-
endimentos como o Instituto Hilton Rocha e o BH Shopping, respectivamente. Sa-
vassi, Anchieta, Sion, Santa Lúcia, Santo Antônio são as Unidades de Planejamento
 238 · Daniela Abritta Cota / Natália Aguiar Mal PLANEJAM ENTO URBANO NO B RASIL: TRAJETÓRIA, AVANÇOS E l'ERSPEClW AS ' 239

(UP) 11 preferenciais desses empreendimentos, apresentando altos percentuais de no-

vos apartamentos no período 1992-2000 (Figura 2).
Vale salientar que tais áreas foram classificadas como ZA ou ZCBH pela
LPOUS de 1996. A Figura 2 indica uma concentração da produção nessas áreas,
o que, conforme as diretrizes da ZCB, é algo positivo, o mesmo não valendo para
I
a ZA. Isso porque a ZCBH refere-se às áreas definidas pelo Plano Diretor como
as indicadas para um maior adensamento e as ZAs aquelas onde o adensamento
deve ser restringido. Uma análise mais detalhada da produção imobiliária nessas
áreas será feita na próxima parte deste texto.
Em outras UPs, tais como Estoril / Buritis, Cristiano Machado, Castelo, Padre
Eustáquio, a produção de apartamentos no período 1992 a 2000 também se desta-
ca, porém refere-se à oferta direcionada para os segmentos de renda média-baixa.

11 LEGENDA:
UP = Unidade de Planejamento. As Unidades de Planejamento - UPs - propostas pela Secretaria de
Planejamento d e Belo Horizonte, possuíam um tamanho adequado para o estudo, intermediárias entre as D o
administrações regionaís e os bairros populares. Na verdade, são subdivisões das regiões administrativas D 1 a 500
sem serem, necessariamente, agregação de bairros populares. Para sua definição foram considerados os
E 500 a 1.000
Escala 1 : 130000 • 1.000 a 2.000
limites ou barreiras físicas existentes, os processos e características de uso e ocupação e a articulação inter- 1300 7«X> 3000m • 2.000 a 3.000
na. Foran1 criadas com o objetivo principal de constituírem unidades físico-territoriais de referência para a • 3.000 a 7.000
compatibilização das diversas bases de dados existentes e para a produção de indicadores que direcionem
o planejam<!nto urbano e a gestão municipal. Atualmente, Belo Horizonte divide-se e m 80 UPs.
Figura 2 - Belo Horizonte: apartamentos construídos por UP no período de 1992 a 2000
t::r.ntn· DRnnARl"I /?()()()\ _ R,._.., r;,rfnor.'ifica: PBH/CTM 12000l - Dados: Elaboração: Cota, D. A.
 P LANEJAMENTO URBANO NO BRASIL: TRAJETÓRIA, AVANÇOS E PERSPECTIVAS. 241
240 · Daniela Abritta Cota / Natália Aguiar Mo!

O segmento de mercado de renda media a baixa é dominado, em Belo Hori- Produção Imobiliária no período 1997-2002
zonte, por dois tipos de empresas: algumas poucas que conseguiram criar mecanis-
mos próprios de financiamento, dominando um mercado oligopolizado, e aquelas O estudo apresentado nesta seção baseia-se em informações relacionadas d
que controlam o acesso ao crédito associativo (cooperativas habitacionais).12 A partir a projetos aprovados para os usos residencial ou misto no período de 1997 a j 1

de 1997, dois fatores afetaram esse mercado: a liberação de maior volume de crédito 2002, em uma amostragem de 43 bairros oficiais de Belo Horizonte que concen- 1
pela Caixa Econômica Federal e a mudança na legislação urbanística. 13 traram cerca de 70% do total de projetos aprovados no município (Mol, 2004).
A maior disponibilidade de recursos levou à produção de um número ele- Comparando os dados referentes aos projetos aprovados no período de
vado de novas unidades habitacionais, superior à capacidade de absorção do 1997 a 2002 e no período anterior à LPOUS (1993-1996), é possível verificar um
mercado, provocando a retração da produção diante da antecipação de demanda certo "espraiamento" da ocupação na forma de um movimento centrífugo a par-
futura. Diante disso, as empresas tentaram adequar-se a essa nova realidade, redu- tir da área central da cidade (Rgura 3 ). Observa-se que os bairros que tiveram as
zindo preços, inovando no sistema de financiamento das vendas e elevando a sua maiores quantidades de área de construção aprovada no período de 1997 a
participação no financiamento público. Algumas empresas chegaram mesmo a 2002 localizam-se distribuídos por todo o território do município, indicando a
abandonar esse mercado, diversificando os seus produtos. As condiçôes macroe- dispersão espacial de edificações residenciais aprovadas, o que pode ser um in-
conômicas desfavoráveis, que conduzem sistematicamente à redução do poder dício de um aproveitamento mais racional do solo urbano.
aquisitivo da população e ao acirramento das desigualdades socioeconômicas no
1
país, afetaram diretamente esse segmento, apesar da disponibilidade de crédito !
para financiamento habitacional. Em contrapartida, as cooperativas habitacio- '
nais tornaram-se alternativas mais baratas de acesso à terra urbana. B&irroslrcgiõcs com indicadores de: drcu de comtruçio aprovadas superiores
81.inoslregicks com indicadores de ircu de construÇlo aprovadas supe!iorcs L
Do ponto de vista da localização dos empreendimentos, de modo geral, as
a 1% cm relação ao paiodo 1993-1996. (L<i 403.\/85 cm vigor)
Uso Residencial ou misto.
a 1% cm relação ao paiodo 1997-2002. (L<i 7166196 cm vigor)
Uso Rcsidcnci1l ou misto. !1
empresas que atuam nesse setor têm buscado áreas já consolidadas, com infra-
estrutura instalada, porém em situaçôes menos nobres, a exemplo das ZAPs, ins-
tituídas pela LPOUS. Nesse caso, pode-se considerar que o impacto da legislação
pode ser considerado positivo para o segmento, à medida que novas localizações
foram abertas a esse mercado, isto é, extensas zonas tiveram o seu coeficiente de
aproveitamento aumentado através da sua reclassificação como ZAP pela nova
LPOUS, com coeficiente de aproveitamento passando de 1,0 para 1 7. Como
reflexo dessa modificação, a produção habitacional, característica desse segmen-
to, aumentou em várias Unidades de Planejamento (UP) , outrora pouco dinâmi-
cas. Exemplos dessas áreas podem ser vistos na Figura 2 , na qual as UPs como
Estoril / Buritis, Cristiano Machado, Santa Amélia, Castelo, Jardim América, Bar-
roca, Padre Eustáquio e Instituto Agronômico apresentaram significativo número
de novos apartamentos no período de 1992 a 2000.

' --, /
12 Neste último caso, havia um grupo de empresas tradicionais, que sofreram muito com o corte da
! l
__./
liberação de recursos do FGTS já contratados no inicio dos anos 1990, sendo que algumas delas
faliram e as demais dimlnufram seu ritmo, buscando outras alternativas de investimento. Figura 3 - Bairros/Regiões mais significativos em área de construção aprovada nos períodos
13 Estamos nos referindo à mudança ocorrida em 1996 quando da aprovação da LPOUS, significan-

do a abertura de novas frentes de atuação para o setor imobiliário. 1993-1996 e 1997-2002

Fonte: Prodabel (200 1) - Base cartográfica: PBH/SMARU (2002) - Dados; Elaboração: Mo!. Natália A.
 242 · Daniela Abritta Cota / Natália Aguiar Ma l P LANEJAM ENTO URBANO NO B RASIL: TRAJETÓ RIA, AVANÇOS E PERSPECTIVAS • 243

Comparando-se as informações da Figura 3 com aquelas da Figura 4,
constata-se um decrésdmo da quantidade de área aprovada na região central
(diminuição do número de projetos aprovados), o que pode significar uma certa
saturação da área, em contraponto com regiões mais afastadas, que apresenta-
ram um crescimento no volume de área de construção aprovada.
Observa-se que as regiões que estão inseridas nas Zonas de Adensamento
Preferendal (ZAP) apresentaram um aumento na média anual de área de cons-
trução aprovada após a instituição dos parâmetros da LPOUS, fato este direta-
mente associado à elevação do Coeficiente de Aproveitamento de 1,0 para 1,7
naquelas zonas. (figuras 1 e 4). O tamanho médio da edificação aprovada tam-
bém aumentou, porém continua inferior ao tamanho daqueles aprovados nas
zonas ZA e ZCBH. Percebe-se, portanto, que a atuação do setor imobiliário nas
ZAPs é caracterizada por tipologias de prédios menores (ausência de elevador e
de área de lazer, menor número de vagas de garagem etc.) , apesar do valor rela-
tivamente alto do coeficiente de aproveitamento da zona (1,7). Isso acontece
porque a tipologia adapta-se ao segmento socioeconômico que irá adquirir tais
imóveis - segmento de renda média a baixa da população.
Os bairros inseridos em zoneamento permissivo das áreas centrais (ZCBH
- ver Figura. 1) apresentaram uma diminuição na média anual de projetos apro-
vados em relação ao período anterior, indicando uma possível saturação da área,
apesar das possibilidades de adensamento proporcionadas pela LPOUS. A Figu-
ra 4 mostra o incremento negativo desses índices após a aprovação desta lei (nº
7. 166/96). Entretanto, quando se analisa o porte das edificações aprovadas,
(Figura 5) , a ZCBH permanece como a zona que possui os projetos com maior
área de construção aprovada, o que indica a apropriação integral dos parâmetros
construtivos da LPOUS pelo segmento do setor imobiliário que atende à deman-
da de renda média a alta da população. Observa-se ainda uma diminuição da
área de construção aprovada em relação ao período anterior, uma vez que houve
uma pequena redução no valor do CA. No entanto, trata-se do CA com valor
mais elevado encontrado no município e , por isso, a ZCBH mantém o maior
adensamento construtivo da cidade, proporcionado tanto pelo CA mais permis-
sivo quanto pela área construída não computada no coeficiente (varandas, maior
número de vagas de garagem etc.).

~ Incremento NeoaUvo (·36 a · 100,.,)

D Incremento Neoativo (O a ·35~ )
• I ncremento Positivo (O a lOOIMt)

• I ncremento Positivo (acima 100,,.)

'""'

Figura 4 - Incremento da média anual de área de construção aprovada nos bairros/regiões mais
signifiCátivos nos períodos 1993-1996 e 1997-2002
Fonte: PRODABEL (2001) - Base cartográfica; SMARU (2002)- D ados; Elaboração: Mal, N atália A .
244 ·Daniela Abritta Cota / Na tália Aguiar Mol
P LANEJAMENTO URBANO NO B RASIL: TRAJITÔRIA , AVANÇOS E PERSPECTIVAS · 245

Já a dinâmica de ocupação dos bairros inseridos em ZA, parece responder à

intenção de contenção do adensamento ao apresentar um incremento negativo na
média anual de área de projetos aprovados após a LPOUS (FlgUra 4). De uma
maneira geral, houve diminuição da produção imobiliária nessa região (redução
do número de projetos aprovados), bem como da área de construção aprovada em
relação ao período anterior, principalmente devido à redução do CA nessa zona.
As informações coletadas, entretanto, mostraram edificações de maior ta-
manho médio, ficando abaixo somente das ZCBH (Rgura 5). Isso porque o s~g­
mento do mercado imobiliário que atua nessas áreas opta por uma tipologia de
unidades de grandes áreas, em geral apartamentos de quatro quartos, adequados
ao segmento de média a alta renda. Trata-se, na verdade, de uma apropriação
:s
e:
preferencial pelo mercado imobiliário de uma exceção definida pela LPOUS
Q) quanto aos parâmetros urbanísticos, conforme consta no art. 45 da desta lei. Tal
E exceção considera que, para lotes com área superior a 800 m2 e testada superior
ca
Q)
e a 20 m, pode-se utilizar o CA = 2,0 e quota de terreno por unidade habitacional
2
:se de 70 m2/um. Tais parâmetros contribuem para manter o adensamento constru-
tivo nesse zoneamento, incentivando, inclusive, a junção de lotes a fim de se
§ obter as condições necessárias que permitam utilizar os parâmetros mais permis-
o
N
sivos. De certa forma , isso contraria as diretrizes do Plano Diretor, que determina
restrição ao adensamento nas ZAs. No entanto, a ocupação observada na área
expressa os parâmetros definidos pela própria LPOUS.
Cf)
:J
oo..
_J Considerações finais

A análise apresentada permite concluir que, apesar da legislação urbanística

em vigor e do seu pretenso objetivo de estimular o adensamento em áreas mais
periféricas, proporcionando novas possibilidades de atuação do capital imobiliário
fora das já saturadas áreas centrais e pericentrais, na prática, a LPOUS tem-se
mostrado pouco eficaz para intervir na histórica tendência do mercado em Belo
Horizonte. A lei tem permitido ao setor imobiliário investir maciçamente nas áreas
voltadas para os segmentos de alta renda (ZA e ZCBH). Embora seja reconhecida
a saturação da região Centro-Sul da cidade, a LPOUS não tem obtido êxito no
controle do seu adensamento. Entretanto, ainda que de modo menos expressivo, a
legislação urbanística tem contribuído para a melhoria do acesso da população à
moradia, em especial de segmentos de renda média a baixa, por meio do incentivo
ao adensamento em novas frentes de ocupação no território municipal (ZAPs, prin-
cipalmente), levando uma parcela dos empreendedores imobiliários a explorares-
ses nichos de mercado. Ou seja, o setor imobiliário foi, em parte, influenciado pela
nova LPOUS, que enfatiza o adensamento na ocupação de partes do espaço urba-
no, em função de certas características das diversas macrozonas da cidade. Além
disso, pode-se dizer que a atual legislação de uso e ocupação do solo, por meio dos
 PLANEJAMENTO URBANO NO BRASIL: TRAJETÓRIA, AVANÇOS E PERSl'EcnVAS • 247
246 · Daniela Abritta Cota / Natália Aguiar Mel

MOL, N. A. Bairros/Regiões mais significativos em área de construção aprovada nos p~rí­

parâmetros urbanísticos que propõe, acaba contribuindo para direcionar o tipo de
produto e o local onde o empreendimento deverá ser implantado conforme a de-
manda a ser atendida pelo setor imobiliário: o mercado para os segmentos de
renda média a alta opta pelos parâmetros definidos para ZCBH e ZA; o mercado
para os segmentos de renda média a baixa opta pelos parâmetros da ZAP. Desta
forma, a legislação urbanística pode ser um fator responsável pela ordenação espa-
cial, uma vez que tem a capacidade de criar condições para implementação de
novas frentes lucrativas de ocupação do espaço intra-urbano.
odos 1993-1996 e 1997-2002. Belo Horizonte, 2004. Escala gráfica. Base cartográfica:
PRODABEL; Dados: SMARU (2002) .
MOL, N. A. Incremento da m~dia anual de área de construção aprova~a nos bairros/regi-
ões mais significativos nos períodos 1993-1996 e 1997-2002. Belo Horizonte, 2004. Esca-
la gráfica. Base cartográfica: PRODABEL; Dados: SMARU (2002).
MOL, N. A. Tamanho médio das edificações aprovadas após a LPOUS (1997-2002). Belo Ho-
rizonte, 2004. Escala gráfica. Base cartográfica: PRODABEL; Dados: SMARU (2002).

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Material Cartográfico
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2004. Escala gráfica. Base cartográfica: PRODABEL; Dados: SMARU (2002) .

Legislação urbanística e estruturação do
espaço urbano em Belo Horizonte:
um estudo do Bairro Buritis1
Letícia Maria Resende Epaminondas
Em Belo Horizonte, um dos fatores que contribuíram -contribuem - para a
estruturação de seu espaço foram as sucessivas leis de parcelamento, ocupação e
uso do solo. Mais do que normas técnicas que participam do processo de singula-
rização e hierarquização de territórios, essas leis representam uma concepção de
cidade idealizada e acabam por se constituir num forte referencial de civilidade e de
cidadania - servindo como difusores dos valores dos grupos sociais diretamente
envolvidos em suas formulações (Rolnik, 1997, p. 13). Assim sendo, a legislação
urbanística2 pode ser considerada uma das faces expostas do planejamento urbano
em que são explicitados os objetivos e as intenções que emergiram de uma dada
conjuntura, consistindo num importante instrumento para a compreensão dos pa-
radigmas técnicos adotados e do contexto socioeconômico de sua proposição.
De acordo com Souza (2004, p. 217-219), os instruméntos de controle urbano
definidos pelas leis urbanísticas, identificados pelo autor como coercitivos, são aque-
les que expressam uma proibição e que estabelecem limites legais para as atividades
dos agentes modeladores dos espaços da cidade. Assim sendo, pode-se dizer que, ao
criar parâmetros de controle de parcelamento, ocupação e uso do solo, a legislação
passa a participar da contradição inerente ao imóvel urbano, que é aquela existente
entre o seu valor de troca e o seu valor de uso, contradição que se manifesta nos
processos sociais que atuam na estruturação dos espaços urbanos, especialmente
naqueles afetos à dinâmica do mercado imobiliário (Harvey, 1980).
Seguindo esse entendimento, a aplicação de tais instrumentos expressaria
o conflito existente entre dois princípios intrínsecos aos imóveis urbanos: o direito
de propriedade e a função social da propriedade. 3 De um lado, o direito de usar,
1
Este artigo está baseado na dissertação de mestrado defendida em 2006 no Progra ma de Pós-
Graduação - em Geografia - IGC/UFMG, intitulada A legislação urbanística e a produção do espaço:
estudo do Bairro Burítis em Belo Horizonte.
2 As legislações urbanísticas abrangem um amplo espectro de atuação, Incorporando Códigos de
Posturas, Códigos de Obras, Leis de Parcelamento, Ocupação e Uso do Solo (LPOUS), dentre outras
normas. No presente artigo, ao utilizarmos esta expressão, legislação urbanística, estaremos nos refe-
rindo especialmente a LPOUS.
3 Fernande5 (1998, p . 6-9) ressalta que, no Brasil, o conflito Inerente aos direitos de propriedade tem
sido objeto de três paradigmas jurídicos:
1 - o paradigma hegemónico é o proposto pelo Código Civil (o autor se refere ao Código Civil de
P LANEJAMENTO URBANO NO B RASIL: TRAJETÓRIA, AVANÇOS E PERSPECTIVAS • 7A9
gozar e dispor do bem - condição que numa sociedade capitalista implica, dentre
outras competências, a obtenção de renda4 a partir de seu estatuto de proprieda-
de privada. De outro, a função social do imóvel, um princípio que relativiza o
primeiro ao tentar garantir o uso do espaço urbano de forma socialmente justa e
ambientalmente equilibrada.
É partindo, portanto, dessas premissas que se desenvolve o presente artigo,
que busca contribuir para a compreensão da forma como o planejamento urbano,
através da legislação urbanística, se insere no processo de estruturação do espaço
em Belo Horizonte. Para isso, tomou-se como objeto de estudo o processo de par-
celamento do solo5 do Bairro Buritis, localizado na Região Oeste6 do município.
Ao mesmo tempo em que participa e reflete um movimento mais amplo de
estruturação do espaço da cidade, o Bairro Buritis apresenta algumas particularida-
des que o tornam um rico objeto de estudo. Localiza-se na Região Oeste, mas é
considerado uma extensão da Zona Sul de crescimento de Belo Horizonte, tanto no
1916) e que explica, em parte, a predominância dos interesses privados na condução do processo de
urbanização no país. Este paradigma trata a questã o da propriedade de forma liberal e individualista
e tem orientado a maioria das decisões judiciais, bem como obstaculizado as tentativas do Estado
em controlar o uso e a ocupação do solo urbano. Em que pese a promulgação do novo Código Civil
Brasileiro em 2002 acreditamos que, na prática, o paradigma po uco se alterou;
2- 0 paradigma relacionado ao Direito Administrativo, que contribui para o reconhecimento do papel
do Poder Público, especialmente local, no controle de atividades urbanas, particularmente relac?ona-
das às edificações. Este paradigma é orientado pelo princípio do interesse público;
3. 0 paradigma da função social da propriedade, de maior alcance social, estabelecido inicialmente pela
Constituição Federal de 1934 e reforçado pelo capítulo relativo à política urbana na Constituição de 1988.
• Uma das principais questões trabalhadas pelos teóricos marxistas quando se debruçam sobre a
estruturação do espaço urbano é aquela relativa à renda da terra. Isto porque reconhecem a n2ces-
sidade de se compreender os mecanismos que atuam na formação dos valores praticados e a s~a
importância na a locação e localização das atividades urbanas, bem como no processo de segregaçao
socioespacial. De fato, a forma como é entendida a geração e a apropriação da renda fundiilria é
determinante para o enfoque a ser adotado para a análise da produção do espaço urbano. Neste
entendimento, acompanhando a formulação teórica da renda da terra, são idenlificadas: re nda abso·
luta, renda diferencial e renda de monopólio (Farret, 1985; Singer, 1979).
s Não existe uniformidade no território da cidade, nela estão presentes tanto o parcelamento dito
clandestino (que ocorre de forma "espontânea", sem licenciamento prévio e em precárias condições
urbanísticas, sendo as favelas o seu exemplo mais marcante) quanto aquele que segue todos os pa·
râmetros e procedimentos previstos na legislação urbanística (havendo, ainda, uma vasta gama de
situações intermediárias). Essas realidades, apesar de distintas e às vezes opostas, são complementa·
res e mutuamente explicativas, pois todas participam do processo de produção do espaço urbano em
países periféricos, como é o caso do Brasil. No presente artigo, a ênfase foi dada aos parcelament~s
projetados e executados conforme a legislação urba nística. Mesmo re_conhecendo que es~ or:içao
acaba por se ater a um universo mais restrito, entendemos que, ao anahsar o papel do planeiamento
urbano e das le is de parcelamento, ocupação e uso do solo na estruturação desses espaços, esta~mos
contribuindo, mesmo que indiretamente, para a compreensão dos demais. Pois como bem sahenta
Maricato (2001, p . 39): "Legislação urbana detalhista e a bundante, aplicação discriminatória ~3 lel,
gigantesca ilegalidade e predação ambiental constituem um círculo que se fecha em si mesmo.
• Por Região Oeste entende-se a unidade denominada pela Prefeitura Municipal de Belo Horizonte
(PBH) como Regional Administrativa Oeste. Seguindo uma política de gestão descentrallulda, o inu-
nicfpio é dividido em nove á reas administrativas: Barreiro, Ce ntro-Sul, Nordeste, Noroeste, Norte,
Oeste, Leste, Pampulha e Venda Nova.
 250 · Letícia Maria Resende Epaminondas P LANEJAMENTO URBANO N O B RASIL: Tl\J\JliTÓHIA, AVANÇOS E l'EllSPECTIVAS . 251

LocallzaçAo do Du.lrro Dw1lll e da Áa·ca Central de Ddo HorUontc
gendrará um espaço igualmente desigual e hierarquizado e, à medida que esta
estrutura social toma materialidade e permanência na vida cotidiana, ela acaba
por ser "naturalizada". Essa naturalização não apenas contribui para a reprodução
desse modelo de organização espacial como também dificulta a percepção clara
dos agentes e dos processos que concorreram para a produção de um determinado
espaço num dado tempo. Nesse sentido, um dos elementos mais "naturalizados"
da organização física do espaço urbano é o parcelamento do solo. 7

O Bairro Buritis

~ ..........
~ N .. c.tr•o.BelOHart::crtt
c=i un:e oe~Aõnn.sltlbt9
c::J UH. oo ~
routf:.PROOABfL;aJTnoae
Cl.A8QRA.ÇÁO. CRKA K.AGMS De Ol.Mfl:A
DATA.: 19.ou200e
A área atualmente ocupada pelo Bairro Buritis8 era, até meados da década de
1970, integrante da Zona Rural do município, sendo a Fazenda Tebaídas de proprie-
dade do Sr. Aggeo Pio Sobrinho. Por volta de 1973, esta propriedade começou a ser
desmembrada e alguns terrenos foram vendidos. Entretanto, como o acesso era mui-
to precário, a região permaneceu predominantemente desocupada (Penido et ai.,
1996). A situação começaria a se alterar logo depois, com a promulgação da primei-
ra Lei de Uso Ocupação do Solo (WOS) de Belo Horizonte, Lei nº 2662(76, que
classificou a área como Zona de Expansão Urbana 3 (ZEU3) e com a implantação de
importantes eixos viários que facilitaram a integração do local ao restante da cidade
- especialmente com a Região Centro-Sul, região tradicionalmente mais valorizada
do município que apresentava, então, uma tendência de ocupação mais variada e
uma população de maior poder aquisitivo (Plambel, 1987, p. 208-209).
O início do parcelamento do solo do Bairro Buritis ocorreu num contexto
marcado pela forte correlação entre legislação urbanística e o processo de especia-
lização dos espaços de Belo Horizonte. A LUOS 2662/76,9 por ser fundamentada

que se refere à sua inserção no mercado imobiliário quanto no perfil socioeconômi-
co de seus moradores. Trata-se de um bairro de ocupação intensa e relativamente
recente, a partir da década de 1980, que sempre esteve sob a tutela de Leis de
Parcelamento, Ocupação e Uso do Solo (LPOUS) - tendo passado por ajustes nos
parâmetros urbanísticos adotados para seu território em reposta à solicitação de
seus moradores. De modo geral, os projetos de parcelamento do solo tiveram que se
adequar não apenas às sucessivas LPOU$, mas também às leis de controle ambien-
tal que definiram diferentes parâmetros para a utilização do solo do município.
A ênfase ao processo de parcelamento do solo, por sua vez, é justificada
pelo seu caráter estruturante no contexto urbano. Segundo Bourdieu (1998), a
dimensão física do espaço pode ser vista como uma tradução da dimensão social
desse mesmo espaço. Deste modo, uma sociedade desigual e hierarquizada en-
7
A repartição da terra em vias de circulação e em lotes individualizados e comercializáveis pode ser
vista como a materialização, no espaço, da divisão entre as esferas pública e privada da vida urbana.
A forma como as pessoas vive nciam essa divisão e se relacionam com o espaço coletivo também de-
pende de como o solo foi parcelado. A definição prévia, em projeto de parcelamento, da classificação
viária induz a localização das moradias, das atividades econômicas, dos grandes equipamentos urba-
nos. Esse projeto define, dentre outros elementos, a distribuição de ruas e quarteirões, alocalização
de equipamentos coletivos, a articulação com o restante da cidade. Este fato, aliado às dimensões das
quadras, à existência de barreiras físicas (tais como extensas áreas verdes fechadas, vias interrompi-
das ou de grandes declividades), acabam por influenciar a diversidade e a simultaneidade dos even-
tos necessários para a ocorrência - ou não - de um espaço criativo e democrá tico (Jacobs, 2000).
8
Nem sempre o limite do bairro oficial coincide com o limite do bairro popular - delimitação feita pela
população que identifica áreas da cidade pelos nomes tradicionalmente adotados, ignorando a nomen-
clatura e os limites definidos pela aprovação do projeto de parcelamento junto à PBH. Para a análise
da formação do Bairro Buritis foi considerado somente seu perímetro oficial, por ser o que possibilita
a melhor identificação dos processos de parcelamento. De mesmo modo, não foi considerada uma pe-
quena área localizada na porção noroeste do bairro oficial, visto esta não ter passado por um processo
de licenciamento pela LPOUS. Para a elaboração do presente estudo foram consultados expediente
administrativo do Ministério Público de Minas Gerais (MP-MG) e processos administrativos da PBH
relativos a aprovação de projetos de parcelamento e a licenciamento e fiscalização ambientais.
9
Segundo Costa (2003, p.162), na década de 1970 foi adotado pelo governo federal e, por extensão,
 252 · Letícia Maria Resende Epaminondas
em eixos normativos essencialmente funcionalistas, acabava por contribuir para
a formação e consolidação de territórios bem demarcados tanto em seus aspectos
físicos quanto em suas características socioeconômicas.
Além disso, a implantação do Anel Rodoviário (BR-262) e da Av. Raja Ga-
baglia desencadeou a abertura de novas e importantes vias tais como Av. Professor
Américo Werneck e Av. Barão Homem de Melo, possibilitando uma expressiva
melhoria nos acessos à área do futuro Bairro Buritis. Vale lembrar que:
Além da atuação legislativa, em especial de regulamentação urbanísti-
ca, um importante tipo de intervenção no mercado de terrenos é
aquele exercido através da implantação de infra-estrutura e serviços
urbanos. A existência produz valor que é apropriado pelos proprietá-
rios das áreas próximas e sua raridade ou escassez amplia seu impac-
to valorativo. (Pla mbel, 1987, p. 31)
Seguindo, portanto, a dinâmica apresentada pelo mercado imobiliário, em
05/11/ 1976, foi aberto na Prefe itura de Belo Horizonte (PBH) o processo de lo-
teamento do Bairro Buritis. O projeto de parcelamento foi desenvolvido seguin-
do o modelo tradicionalmente adotado na cidade - reduzido número de vias,
quarteirões extensos com o máximo de aproveita mento em lotes comercializá-
veis, áreas verdes e de equipamentos coletivos localizados em terrenos de rele-
vo acide ntado e de menor valor de mercado ou onde o parcelamento não era
legalme nte admitido. A topografia acidentada do local, a configuração dos
quarteirões, a previsão de especialização dos espaços - maior diversidade de
usos nas vias coletoras e arteria is, usos residenciais nas vias locais-, todos esses
fatores concorriam para a reprodução de um espaço economicamente eficiente
para a reprodução do capital imobiliário.
O projeto previa, a inda, a execução do loteamento em duas etapas: a
primeira correspondendo às porções central, nordeste e sudeste; a segunda
abarcando as porções sul e sudoeste. As obras referentes à impla ntação da 1°
Etapa do Buritis ocorreram entre 1979 e 1985 e as obras da 2° Etapa, autorizadas
em 1979, tiveram seu início em 1985 e encontram-se parcialmente executadas.
pelas outras esferas de poder, um estilo de planejamento compreensivo, cujo foco era o controle
sobre o uso e a ocupação do solo bem como sobre a expansão urbana. Fora m criadas estruturas de
planejamento responsáveis pela elaboração de estudos e propostas que Influenciaram decisivamente
a produção e organização dos espaços das grandes cidades brasileiras. No caso de Belo Horizonte,
foi criado um órgão de planejamento metropolitano denominado Plambel (Superintendência de De-
senvolvimento da Região Metropolitana de Belo Horizonte), sendo instituído, em 1976, o Plano de
Uso e Ocupação do Solo da Aglomeração Metropolltam1 (POS). A WOS 2662n6 foi diretamente
influenciada por este Plano e tinha como principa is eixos normativos: zoneamento funcionalista,
Modelos de Assentamento, Modelos de Parcelamentos e Categorias de Uso.
PLANEJAM ENTO URBANO NO B RASIL: ffiAJE'TÓRIA, AVANÇOS E Pl;RS PECTIVAS • 253
A primeira etapa do Bairro Buritis
As fases iniciais do parcelamento do bairro foram o resultado de uma con-
junção de fatores, dos quais se destacam aqueles decorrentes da atuação do po-
der público e da própria dinâmica do mercado imobiliário. Da part_e do go~erno
local pode-se identificar duas ações afetas às políticas urbanas qu~ mflue~c1ar~m
sobremaneira a possibilidade de obtenção de uma maior renda d1ferenc1al pe1os
proprietários da gleba: a abertura de eixos viários que a articularam ~s á~eas mais
valorizadas do município e a classificação da mesma como ZEU3, d1rec1onando-
a para uma ocupação mais elitizada.
. 1otes com á reas maiores
. 10
O zoneamento definido para o local previa que
acabavam por se destinar a um público diferenciado, capaz de arcar com custos
mais elevados tanto para compra do terreno quanto para execução de tipologias
mais elaboradas de ocupação. E havia naquele momento uma série de aspectos
conjunturais que justificava esta opção: o aumento de demanda por moradi~s -
na década de 1970 o país tinha a maior parte da população morando em cida-
des; a emergência e o fortalecimento de uma classe média urbana; e a mai~r
disponibilidade de financiamento para estes setores - o governo feder~!, via
BNH, priorizava o financiamento de casa própria para as camadas de rendimen-
tos médios da população (Belo Horizonte, 1995) . ·
Deste modo o comportamento do mercado imobiliário se coadunou com
a legislação urba~ística em dois momentos: de início ao ser incorporado à Lei
2662/76 _ na medida e~ que esta foi baseada num diagnóstico que identificava
um movimento de expansão da mancha urbana, caracterizada por uma tipologia
mais elaborada de ocupação, em direção à Serra do Curral (porção limítrofe à
área do Buritis). E posteriormente, ao inserir o bairro num mercado formal, foca-
do em setores que apresentavam condições financeiras para arcar com os custos
de aquisição dos lotes e que viam os mesmos como alternativa de poupança.
Cumpre ressaltar que, em 1989, apenas 64 dos 1.135 lotes implantados estavam
ocupados ou em processo de ocupação (Belo Horizonte, 1992), o que pode ~er
um indicativo de que, naquela ocasião, o bairro se inseria num comportamento
mais conservador do mercado imobiliário, direcionado para utilização dos terre-
nos como reserva de valor. 11
10 No intuito de impedir loteamentos muito distantes e controlar as densidades da ocupação futura, a WOS
266'2/76 definiu um expressivo número de manchas de Zona de Expansão Urbana que podiam ser za11.
ZEU2, ZEU3 e ZEU4. Dentro desse contexto sobressaiam, por sua extensã~, áreas ~assificadas como ZEU2
e ZEU3 cujos lotes deveriam apresentar áreas mínimas de 360 m2 e 525 m , ~ente. .
11 Durante a década de 1980, o país passou por uma grave crise economica com expressiva dlml-
nuiçtio de oferta de financiamento para a construção civil e altas taxas inflaclon6.rias. Este contexto,
aliado a o fato da terra não ser um bem fungível. fazia com que o Imóvel urbano constituísse uma
interessante alternativa de investimento e poupança.
 254 · Letícia Maria Resende Epaminondas
O processo de ocupação da I • Etapa do bairro acompanhou as diretrizes
definidas pelas legislações urbanísticas e participou do movimento de "espraia-
mento das classes médias pelos espaços centrais e pericentrais de Belo Horizonte"
(Mendonça, 2003, p. 141). Na primeira metade da década de 1990, na vigência da
WOS 4034/85 (Belo Horizonte, 1985a), 12 o bairro passou a ser uma importante
opção de moradia para segmentos de rendas média e média-alta, i3 sendo classifi-
cado como Zona Residencial 4A (ZR4A). A ocupação se consolidava rapidamente,
mas ainda de forma controlada, dadas as características do Modelo de Assenta-
mento mais permissivo (MA4A), que imprimia uma tipologia pouco verticalizada
(máximo de quatro pavimentos) e com baixa densidade.
No período de 1993 a 1996, o Buritis foi o bairro com mais área de cons-
trução certificada pela PBH com Baixa e Habite-se, 14 129.617,30 m2, correspon-
dendo a 6,37% de toda a área certificada no município. Em segundo lugar, vinha
o bairro vizinho, Bairro Estoril, com 4,99%, desse total - dados que evidencia-
vam o interesse do mercado imobiliário naquela região (Fabiano, 2005). Estes
indicadores ficam mais expressivos quando analisados junto aos dados referen-
tes a projetos arquitetônicos licenciados pela PBH no mesmo período. Pois se a
concessão de Baixa refere-se às edificações efetivamente executadas, os alvarás
de construção demonstram a intenção de se construir nq, bairro. Nesses anos,
foram aprovados 240 projetos arquitetônicos para o bairro, correspondendo a
cerca de 4% dos projetos aprovados e a 7,5% de toda a área de construção li-
cenciada no município. Foram aprovadas para o bairro 1.552 unidades residen-
ciais, 15 significando uma relação de 7 ,2 unidades por projeto. Naquele período, a
ocupação do bairro acompanhava de perto as diretrizes do zoneamento adotado
com o predomínio de edificações multifamiliares verticais. Concorriam para isto
os parâmetros previstos em lei - considerados como os ideais para a utilização
12 Em março de 1985 foi promulgada uma nova Lei de Uso e Ocupação do Solo para Belo Horizonte,
Lei 4034185 que classificou a área do Burilis como Zona de Expansão Urbana (ZEU). Esta lei era uma
revisão da WOS anterior, não significando uma alteração profunda nas diretrizes previstas e nem
nos Impactos desta última na organização espacial do município. A WOS 4034/85 dispunha que
loteamentos localizados em ZEU deveriam ter seu novo zoneamento definido por uma comissão do
Executivo na ocasião de sua aprovação. Desta forma, os zoneamentos da la Etapa do Burilis foram
definidos pelos Decretos Municipais 5004/85, 5013/85, 5061/85, sendo que a predominância era de
Zona Residencial 4A (ZR4A).
13 Em 1991, o Buritis apresentava as tipologias socioespaciais identificadas como Superior e Médio
Superior (Mendonça, 2003, p.130-131).
14 A certificação de Baixa e Habite-se é concedida pela PBH para as obras em condições de habita-
bilidade e executadas conforme as normas urbanfsticas. Este atestado de regularidade deve ser regis-
trado no Cartório de Registros de Imóveis e é, muitas vezes, condição para conclusão de inventários,
para liberação de fmanciamentos e hipotecas.
15 Tendo em conta a expressiva predominância do uso residencial no Buritis, daremos maior ênfase
aos dados relativos a este uso. Para uma análise do processo de formação e consolidação do uso não
residencial no bairro, ver Gomes (2004). Os dados referentes aos projetos aprovados/baixados para o
Bairro Buritis analisados neste artigo têm como fontes: Fabiano (2005) e Belo Horizonte (2006a).
PLANEJAMENTO URBANO NO BRASIL: TRAJl!TÔRIA, AV...NÇOS U l'ERSPBCTIVl\S • 255
-,'
l
racional do solo do bairro - e o comportamento do mercado de imóveis direcio- }
nado para a obtenção da maior rentabilidade poss(vel.
A forma como se deu a ocupação do Burltls trouxe ~ão apenas problemas
de trânsito e de articulação viária como também acarretou uma tipologia bastante
distinta de seu entorno imediato. A vida cotidiana do bairro era afetada pelo pa-
drão de seu parcelamento: extensos quarteirões, vias relativamente estreitas, grandes
'
l
l
barreiras físicas (configuradas pela topografia acidentada e por extensas án?as ver- )
des). Do mesmo modo, a ênfase na ligação do bairro com a Região Centro-Sul e o )
predomínio do transporte individual sobre o coletivo sobrecarregavam as poucas
avenidas coletoras do bairro. A precariedade de articulação com a Zona Sul (área }
polarizadora do Buritis) fez com que o bairro se tomasse praticamente auto-suficien- )
te em serviços e comércio, potencializando sua atração sobre futuros moradores,
}
seduzidos pelo valor relativamente mais baixo dos imóveis. 16
}
Se já havia, nos anos iniciais da década de 1990, um interesse do mercado
imobiliário em investir no Buritis, este foi potencializado pela promulgação da Lei }
nº 7166/97, Lei de Parcelamento Ocupação e Uso do Solo (LPOUS), que foi )
instituída junto ao Plano Diretor de Belo Horizonte, Lei nº 7165/96. 17 Esta LPOUS
classificou a área do bairro, predominantemente, como Zona de Adensamento )
Preferencial18 (ZAP). A nova classificação foi definida considerando a infra-estru- )
tura implantada e a ainda expressiva disponibilidade de terrenos vagos no bairro.
)
Esse zoneamento significou uma importante frente para a atuação das firmas
l,
)
16 Pesquisa de opinião presente em Gomes (2004) identificou que 15% dos moradores do baino entre- )
vistados indicaram como o principal motivo da mudança para o Buriüs o fato de ser um investimento
acessível. ESta mesma pesquisa indicou que 75% dos entrevistados vivem em imóvel próprio. )
17 Definidos pela Lei Orgânica do Município de Belo Horizonte como lnsbumentos de planejamento
wbano, o Plano Diretor e a nova LPOUS foram elaborados com o intuito de se reíorçanmi mutuamen- )
te. A Lei 7165/96, foi marcantemente influenciada pelo processo de discussão da Reforma Urbana que
culminou com o cap!tulo da Politica Urbana da Constituição Federal de 1988. Por seu turno, a nova )
LPOUS - Lei 7166/96 - trazia novidades em relação às WOS anteriores, sua própria denominação
já demonstrava a vontade de se detenninar novas abordagens à regulação urbanística: se antes o uso j
preponderava, agora pretendia-se, ao menos nominalmente, tratar de forma integrada o parcelamento,
a ocupação e o uso. O tenitório da cidade foi totalmente considerado como área urbana e dividido )
em macro zonas, cuja classificação era balizada por sua fragilidade ambiental e pelas possibilidades de j
adensamento, considerando também as demandas de preservação e proteção ambiental, histórica, cul-
tural, arqueológica ou paisagística. A intenção era redirecionar o processo de adensamento que ocortia
'
na cidade, estimulando o melhor aproveitamento de áreas subutilizadas e restringindo a ocupação em
áreas consideradas saturadas. Alguns avanços em relação às WOS anteriores podem ser identificados: j
o rompimento com a tradição do zoneamento funcionallsta; a identificação de maao zoneamentos es-
pecíficos para áreas de Interesse ambiental e de interesse social; uma maior ftexibilização na localização }
dos usos e nas tipologias de ocupação. Outro aspecto importante da Lei 7166196 foi a aíação de Áie.as
de Diretriz.es Especiais que foram definidas como áreas que, por suas peculiaridades, exigem a imple- j
mentação de políticas especfficas (permanentes ou não) e que demandam parâmetros urbanísticos
diferenciados que devem ser sobrepostos aos do maao zoneamento e que sobre eles preponderam. }
18 ZAP: áreas passíveis de adensamento, em função da existência de condições favoráveis de Infra-
j
estrutura e de topografia (Belo Horizonte, 1996).
J
 256 · Letícia Maria Resende Epaminondas
con:trutoras direcionadas aos setores de rendimentos médios, pois apresentava
parametros legais mais permissivos.
_ O n~vo zoneamento acarretou uma brusca alteração no padrão de ocupa-
çao do bairro, acelerando seu processo de verticalização e adensamento. Somen-
te em ~997, primeiro ano de aplicação da LPOUS 7166/96, foram licenciadas
9~4 unidades residenciais para o Buritis, um claro indicativo de que havia um
nicho ~o mercado imobiliário que foi favoravelmente contemplado por esta lei.
No .penado compreendido pelos anos de 1997a2000,19 foram aprovados 167
projetos, totalizando uma área construída de 318.371 ,16 m2 - respectivamente
2,6% do total de projetos e 7,0% da área total licenciada para Belo Horizonte.
Comparando os projetos aprovados nos períodos de 1993-1996 e 1997-2000
per.cebe-se uma importante alteração na tendência de ocupação do bairro. À
aplicação da Lei 7166/96 não implicou o acréscimo no número de projetos apro-
vados (de fato, houve uma redução de cerca de 30% - de 240 para 167) mas
acarretou uma significativa modificação qualitativa dos mesmos. Conside;ando
as médias anuais dos períodos tratados nota-se, em 1997-2000, aumentos de:
4 7% n~ nú~e:o de uni~ades residenciais licenciadas; 11 9% na relação de unida-
des res1denc1a1s por projeto; 40% na área de construção média por projeto.
. Se nos anos de vigência da LUOS 4034/85 as construções executadas no
bairro se caracterizavam pelo caráter artesanal,20 a partir de 1997 as construções
passaram a ser executadas num contexto mais industrializado:
O aumento do coeficiente de aproveitamento [... ] nos bairros Buritis e
Castelo, que já tinham um processo construtivo dinâmico, levou para
esses bairros as grandes construtoras, que aí atuaram intensamente.
Onde até então os pequenos construtores, os profissionais liberais e
grupos de moradores faziam prédios de até 3 pavimentos com aparta-
mentos de 100 m2, entraram os grandes construtores do segmento de
mercado de classe média baixa, com grandes projetos de pequenas
unidades. (Belo Horizonte, 2005)
1~6, lendo sofrido alterações pelas Leis 8137/00 e
19
A Lei 7166196 enlr?u em vig?r em dezembro de
~7/05. Como a Lei 8137/00 implicou a criação da Area de Diretrizes Especiais (ADE) do Buritis, con-
sideraremos estes dois mome~l?s ~e forma específica, de 1997 a 2000 -vigência dos parâmetros da Lei
71?6196. a partir de 2001 - v1genc1a dos novos parâmetros urbanísticos introduzidos pela Lei 8137/00 A
Lei 9037/05 n~o será tra!11da no presente artigo, visto não se referir 110 balJTO em estudo. A tflulo de lnf~r­
:ação, esta lei refere-se a regulamentação das ADEs do Trevo, da Pampulha e da Bacia da Pampulha.
Costa (1983, p. 23-26) apresenta e analisa a relação entre as três formas de produção de habita-
ção na América Latina: a autoconslrução, a produção artesanal, e a produção Industrial - modelo
hegem~nlco que determina a dinâmica do mercado de moradias. A produção artesanal pode ser
exemplificada _pelos pequenos construtores e pelos condomínios que contratam profissionais liberais
para a execuçao da obra (obra por administração).
PLANE)11~1 8''TO URBllNO NO B RASIL: TR/\)ETÓ RJll, llVllNÇOS E PERSPECTIVAS • 257
A intensificação21do processo de ocupação trouxe consigo o agravamento dos
problemas de trânsito. Esta situação ensejou um movimento dos moradores, através
da Associação dos Moradores do Bairro Buritis (ABB), solicitando a alteração do
zoneamento do bairro, no sentido de controlar o seu adensamento. Reconhecendo
os problemas levantados, o Executivo Municipal enviou uma proposta de alteração
de parâmetros urbanísticos para o Conselho Municipal de Políticas Urbanas (COM-
PUR) . Tal proposta foi aprovada e encaminhada para a Câmara dos Vereadores, in-
corporada ao projeto de lei de modificação da LPOUS (elaborado com base na Pri-
meira Conferência de Política Urbana realizada em 1998). Como resultado desse
processo, foi criada a Área de Diretrizes Especiais do Buritis pela Lei 8137/00:22
A ADE do Buritis é a área que, devido à precariedade de articulação viária
da região com o restante da cidade, demanda a adoção de medidas visan-
do inibir o crescente adensamento, cujo processo deve ser objeto de con5-
tante monitorização por parte do Executivo. (Belo Horizonte, 2000)
A ADE do Buritis sobrepunha ao zoneamento da LPOUS de 1996 parâme-
tros diferenciados com o objetivo de controlar o adensamento. Em algumas quadras,
integrantes da 2• Etapa do bairro, passou a ser admitido somente o uso residenciai
unifamiliar. A promulgação da Lei 8137/00 teve um impacto imediato sobre os pro-
jetos de edificações para o Buritis, interrompendo uma série de empreendimentos
destinados a setores de renda média-baixa. E este foi um dos efeitos mais marcantes
dessa ADE, o retorno a um perfil de moradores mais elitizado.
Analisando os dados referentes aos anos de 2001 a 2005, percebe-se que
houve uma redução no número de projetos aprovados anualmente para o baino.
Comparando com os períodos anteriores nota-se que as médias anuais sofreram re-
dução não apenas no número de projetos, mas também no número de unidades
residenciais e na área de construção por projeto. Com relação aos períodos compre-
endidos pelos anos de 1997-2000 e 2001-2005, ocorreu uma redução de 563 da
média anual de unidades residenciais aprovadas e uma redução de 173 na área
média dos projetos. De modo semelhante, o peso relativo da área licenciada anual-
mente para o Buritis no total de área licenciada para Belo Horizonte vem apresentan-
do uma tendência de queda, de 9,3% em 1997 para 4,03 em 2003. Esta tendência
pode ser analisada como o reflexo da criação da ADE do Buritis, mas também como
21
Na década de 1990, a população da Unidnde de Planejamento Buritis!EstoriV Pilar Oeste apresen-
tou uma taxa de crescimento anual de 16,11 % a.a. - passando de 4 .519 habitante.s em 1991 para
17.337 habitanles em 2000. Neste mesmo período, as laxas crescimento d11 Regltlo Oeste e do muni-
cípio de Belo Horizonte foram respectivamenle 0,81%a.ae1,16% a.a (Belo Horizonte, 2005).
22 Em dezembro de 2000, como um dos efeitos da Primeira Conferêncl11 de Polrtlca Urban11 de Belo
Horizonte, foi promulgada a Lei 8137/00. Est11 Lei 11lterava pontualmente o Pl11no Diretor e, man-
tendo os eixos normativos da Lei 7166/96, modificava, também de forma bem delimitada, alguns
parâmetros de parcelamento, ocupação e uso.
 258 · Letícia Maria Resende Epaminondas
resultante do movimento do mercado de imóveis que agrega múltiplos fatores, dos
quais podem ser destacados: a pulverização da atuação das empresas construtoras
no tenitório da cidade, especialmente nas áreas classificadas como ZAP; as altas taxas
de juros praticadas no Brasil que dificultam não apenas a atividade produtiva como
também o acesso ao financiamento de moradias; um a inda expressivo estoque de
imóveis vagos no Buritis - em 2000, cerca de 20 a 30% dos apartamentos localizados
na UP Burit:WEstoril encontravam-se vagos (Belo Horizonte, 2000).
Cabe notar que, a despeito dos avanços em termos de parâmetros de con-
trole urbano e ambiental apresentados pela Lei 7166/ 96, o zoneamento definido
para o bairro (ZAP) foi justificado por fatores afetos à disponibilidade de terrenos
e à ociosidade de infra-estrutura. A análise de fatores relacionados à interação
com a ocupação pré-existente e à capacidade do bairro em absorver o expressivo
aumento populacional foi protelada para quando houvesse a revisão da legisla-
ção pela la Conferência de Política Urbana, conforme previsto no Plano Dire tor.
Entretanto, quando esta Conferência ocorreu este tema específico não foi tratado.
Com isso, o fato que gerou a revisão dos parâmetros de controle urbanístico para
o bairro foi a solicitação da ABB junto ao Executivo Municipal.
Neste ponto, cabem alguns comentários acerca da atuação dessa associa -
ção. Tomando por base o discurso adotado por e la em seLLjornal mensal, Folha
Buritis, pode-se identificar uma tendência ao que Castells (1999) denomina de
identidade legitimadora. A atuação da ABB no tocante à qualificação do bairro é
traduzida por uma constante vigilância que tanto pode estar relacionada à preser-
vação das áreas verdes existentes, especialmente o Parque Aggeo Pio Sobrinho,
quanto às questões afetas ao controle urbano - adensamento, trânsito,23 saturação
do bai1TO, incômodos ambientais. Pode-se reconhecer nestas ações indícios do
que Castells identifica como movimento difusor de preocupações ambientais, no-
tada mente presente nos subúrbios elitizados e e m áreas ocupadas pelas camadas
de rendas média e média-alta. Conforme este autor, tal movimento apresenta, de
maneira geral, um caráter defensivo e reativo preocupando-se somente com a
preservação da qualidade de seu próprio espaço (não em meu qu intal).
Vale ressaltar que, a despeito da existência de instâncias de participação ins-
tituídas pelo Plano Diretor afetas às políticas urbanas (COMPUR e Conferência de
Política Urbana), a ABB demonstra acompanhar com ma is assiduidade a atuação
do Conselho Municipal de Meio Ambiente (COMAM). Este Conselho recebe uma
vigilância contínua dos moradores, especialmente no que se refere ao lice nciamen-
to ambiental de grandes empreendimentos no bairro o u e m suas proximidades.
Esta atuação reflete um entendimento, a nosso ver correto: a despeito da Conferên-
23 lm~rtante ~otar que o foco dos moradores é no trânsito e não no transporte. São pouco presentes
as re1v1nd1caçoes relacionadas ao transporte coletivo e à integração do bairro com as outras áreas da
cidade por meio deste. As solicitações são mais relacionadas a aberturas de vias, proibição de estaciona-
mento nas vi11S coletoras, num indicativo da preponderância da utilização do transporte individual.
P LANEJAMENTO URUANO NO 13~1L: TRA) tOÓRIA, AVANÇOS U l'URSl'EC!WAS . 259
eia de Política Urbana e do COMPUR serem definidos como instâncias de monito-
ramento da LPOUS, tendo por isso um peso na forma como se dá a organização
territorial de Belo Horizonte, na prática, a interferência do COMAM é mais efetiva
e mais facilmente percebida pelos cidadãos. Diferentemente do COMPUR que é
uma instância eminentemente consultiva, o COMAM é deliberativo e ao licenciar a
24
implantação e operação de empreendimentos de grande porte, estes acabam por
exercer uma função estruturante no espaço do município, influenciando decisiva-
mente não apenas o seu entorno imediato, mas também as relações socioespaciais
construídas entre este entorno e o restante da cidade.
A segunda etapa do Bairro Buritis
Se o processo de consolidação da ocupação da l ª Etapa do Buritis foi marcado
pela conjunção do comportamento do mercado imobiliário com os instrumentos de
regulação urbanística e pela atuação dos moradores junto ao governo local, o processo
de parcelamento do solo da 2• Etapa foi caracterizado pela incorporação de novos
parárnetros normativos instituídos pelas leis municipais de controle ambiental.
Em 1985, deu-se início à implantação da 2ª Etapa do bairro, conforme
autorizado pela PBH em 1979 (resultado da análise do projeto de parcelamento
que tratava a totalidade do loteamento). Contudo, tão logo as obras começaram a
ser executadas houve uma imediata ação fiscal da Secretaria Municipal do Meio
Ambiente (SMMA). Tal ação era referendada pela nova lei ambiental do município,
Lei nº 4253/85 (Belo Horizonte, 1985c),25 e alegava que o projeto de parcelamento
não respeitava as áreas de proteção permanente legalmente instituídas. A SMMA
questionou as obras de urbanização por invadire m áreas de proteção ambiental, sa-
lientando a necessidade de autorização especial para os serviços de movimentação
de terra e de se re parar os possíveis danos ambientais causados quando da implan-
tação da la Etapa do bairro. Ressaltava, também , a necessidade d e se adaptar o
projeto de parcelamento às limitações impostas pela legislação ambie ntal.
24 Indústrias, viadutos, shopping-centers, campi universitários, loteamentos, terminais rodoviários,
dentre outros.
25 Em dezembro de 1985, entrou em vigor a Lei 4253/85 que dispõe sobre a política de proteção e
conservação do meio a mbie nte e da melhoria da qualidade de vida no município. Essa le i criava o
COMAM (Conselho Municipal do Meio Ambiente) e definia as competências da SMMA {criada em
1983), dentre as quais se destacava a de exercer ação fiscalizadora e o poder de polícia em casos
de infração das norrnas de proteção ambiental. Definia, também, que as fontes poluidoras, quando
da sua construção, instalação, ampliação e funcionam ento, deveriam submeter-se a licenciamento
prévio, ocasião em que seriam avaliados seus impactos sobre o meio ambiente. Importante pontuar
que, inicialmente, os parcelamentos do solo (quando de sua implantação) eram considerados fontes
poluidoras. Estando sujeitos, portanto, a este procedimento. Mas foram retirados por veto do Execu-
tivo Municipal sob a alegação de que tal controle já seria feito pela aplicação da WOS 4034/85 e da
Lei 6766n9, lei federa l que regula os loteamentos urbanos (Belo Horizonte, 1985b).
 260 · Letícia Maria Resende Epaminondas
Cabe notar que, a despeito de a legislação urbanística ter sido alterada (o
projeto de parcelamento inicialmente autorizado incorporava a LUOS 2662/76 e
o Decreto 54/35, 26 mas posteriormente foram promulgadas a Lei Federal 6766/79
e a LUOS 4034/85), tal situação não foi argüida pela Secretaria Municipal de
Obras Civis (SMOC) , órgão responsável pelo licenciamento de parcelamento
do solo e acompanhamento das obras de implantação do mesmo. Isto é expli-
cado pelo fato de que o exame do projeto segundo as regras vigentes na
ocasião da formalização do requerimento de licenciamento é reconhecido
como um direito. 27 Deste modo, a adaptação do projeto da 2• Etapa do Buri-
tis foi motivada não pela alteração de parâmetros de controle urbano mas
pelos novos parâmetros de preservação instituídos pela legislação ambiental.
Partia-se, então, do princípio de que qualquer alteração no ambiente existente
acarretava danos e , neste caso, o próprio loteamento era um risco em poten-
cial, dadas as normas pelas quais havia sido elaborado. Percebe-se, portanto,
que, enquanto as LOUS tinham sua aplicação relativizada pelo direito individual
da propriedade privada, o mesmo não ocorria com a lei de cunho ambiental, que
teve a capacidade de gerar a adequação do projeto de parcelamento.
Instado a promover alterações no projeto desta etapa, o empreendedor
encaminhou uma nova proposta de loteamento para a Secretaria Municipal de
Desenvolvimento Urbano (SMDU) em que diminuía o número de lotes a fim de
respeitar os limites das áreas de preservação ambiental. A proposta para a 2°
Etapa era, em linhas gerais: zoneamento residencial mais permissivo que o ZR4A
para a grande maioria dos lotes; zoneamento comercial para os lotes com frente
para as avenidas; destinação de um quarteirão para clube recreativo; e a criação
de uma nova tipologia de ocupação para algumas quadras localizadas na porção
sudoeste do loteamento, denominada Lote Parque. Os Lotes Parques teriam área
mínima de 2.000 m2 , frente mínima de 40 m e parâmetros de ocupação diferen-
ciados, o que significava a criação de um novo Modelo de Assentamento, cuja
aplicação geraria torres residenciais com cerca de treze pavimentos por lote (a
tipologia residencial predominante na 1° Etapa do bairro era, então, de prédios
de apartamentos com, no máximo, quatro andares).
26 Em 1935, pelo Decreto Municipal 54/35, os loteadores passaram a ser obrigados a realizar obras
de urbanização. Entretanto, tal instrumento se mostrou insuficiente para garantir a qualidade dos
loteamentos em Belo Horizonte que continuaram a ser produzidos sem a obediência às normas urba-
nísticas, configurando os chamados loteamentos clandestinos. Este Decreto foi uma tentativa de atuar
no controle do "[...l processo de loteamento [que] era gerador de grandes fortunas particulares com
transferência dos custos de seus serviços urbanos para o Poder Público" (Plambel, 1987, p. 48).
27
Percebe-se nesta rotina, a necessidade do Executivo municipal de trabalhar de modo simultâneo
com dois preceitos: o direito de propriedade, regido pelo Código Civil e a função social da pro-
priedade urbana, constitucionalmente definida pelos Planos Diretores e pelo Estatuto das Cidades.
De um lado, garantir à propriedade urbana o seu potencial de geração de renda, de outro, garantir
condições para o desenvolvimento socioespacial.
P LANEJAMENTO URUANO NO B RASIL: TRAJETÓRIA, AVANÇOS E PERSPECTIVAS. 261
Concomitante a esta proposta e como resultado de negociação entre os
empreendedores e o Executivo Municipal, foram promulgados os Decretos Muni-
cipais que definiram os zoneamentos do bairro. A idéia era compensar a perda
de número de lotes (em relação ao primeiro projeto protocolizado em 1976 e que
daria origem à 2° Etapa) , pelo aumento do potencial construtivo dos lotes já e.xis-
tentes e a serem implantados.28
As características dos Lotes Parques, o aumento de área verde e a futura
implantação de um clube contribuíram para a divulgação de um produto diferen-
ciado no contexto da cidade. O discurso ambiental era incorporado às estratégias
de elitização e valorização do empreendimento, num movimento do mercado
imobiliário coerente com o comportamento identificado por Costa (2006):
O uso urbano, porém, aparece mais claramente como conflito quando as
necessidades de preservação impedem ou dificultam a exploração plena
do potencial de renda da terra em áreas muito valorizadas. Se este é o
caso genérico, queremos argumentar que, no marco conceituai da mo-
dernização ecológica do capital imobiliário na expansão urbana, o con-
flito se desfaz quando a internalização de custos ambientais se transforma
em valor ambiental, portanto passível de ser apropriado na forma de
renda imobiliária diferencial e, especialmente, de monopólio. (p. 118).
Tal estratégia podia ser identificada no discurso adotado pelo empreende-
dor junto à PBH:
Tamanho desafio em compatibilização imobiliária e ambiental, ele [sic] é
uma preocupação legítima tanto dos ambientalistas como nossa também,
por termos no verde que ali preservamos, o nosso principal ponto de ven-
da. [... ] Tais modificações aumentam - e valorizam ainda mais as áreas
verdes no bairro, permitindo a conservação da maior parte possível das
reservas naturais da região. Foi justamente através desta "valorização do
verde" que procuramos minimizar as perdas comerciais a que fomos obri-
gados pela PBH, com a redução da quantidade de lotes existentes. [grifos
da autora] (trecho de documento do empreendedor presente às folhas 56
e 57 do processo PBH n.01-059. 392/93-03).
A despeito de as LOUS terem uma preocupação com o meio ambiente, a
questão do uso do solo urbano frente a uma abordagem mais integrada com a
questão ambiental permanecia em elaboração. Mantinha-se o entendimento de
,. Nota-se nesse momento uma estreita relação entre os processos referentes às 1• e 2' Etapas do
bairro: a ~egociação entre a PBH e os empreendedores afeta à 2' Etapa acarretou a definição do
zoneamento dos lotes da 1• Etapa.
 262 · Letícia Maria Resende Epaminondas
uma dicotomia: de um lado a utilização do solo para comercialização e ocupação
(dentro de uma visão de progresso e desenvolvimento urbano), de outro, a ne-
cessidade de se manter "lntocada" a maior quantidade de terra possível (Inserida
numa postura mais preservacionlsta).
Como resultado do acordo entre os empreendedores e a PBH, foram
aprovadas em 28/12/1988 pelo então prefeito, 29 as plantas de parcelamento
correspondentes à 2ª Etapa do bairro. Esta aprovação, autorizada por parecer
da Procuradoria Municipal, seguiu o padrão já adotado - aplicação retroativa de
parâmetros urbanísticos, dada a abertura do processo anterior à primeira LOUS.30
Concomitante a este procedimento, foi promulgado, pelo Executivo, o Decreto
6222/88 de 29/12/1988, que definia, basicamente, o Zona Residencial 4 (ZR4)
para os lotes residenciais, zoneamento comercial para os lindeiros às principais ave-
nidas e o modelo de assentamento especial, destinado aos chamados lotes parques
(classificados como Zona Residencial 48 - ZR4B). Entretanto, este decreto apresen-
tava algumas singularidades: a competência de definir o zoneamento para loteamen-
tos em ZEU era da Comissão Especial de Zoneamento conforme disposto na WOS
4034/85 e não cabia (como ainda hoje não cabe) a um decreto alterar matéria de lei
- os Modelos de Assentamentos eram definidos pela WOS, portanto, um novo
modeio somente poderia ser criado após discussão e aprCU1ação no Legislativo
Municipal. Em função desses aspectos, a aprovação do parcelamento foi questio-
nada pela SMOC em junho de 1989 e como conseqüência de tal procedimento,
houve o cancelamento da mesma e a revogação do respectivo decreto.
Neste ínterim, foi levantada a necessidade de elaboração de EIA (Estudo
de Impacto Ambiental) e RIMA (Relatório de Impacto Ambiental), pois as porções
sul e sudoeste do bairro eram áreas com nascentes, de solo instável, susceptível a
erosão. Considerando os questionamentos afetos à necessidade de licenciamento
ambiental do empreendimento, a PBH e os empreendedores acordaram que,
tendo em vista a entrada do projeto em data anterior às WOS e à lei ambiental,
seria autorizado o parcelamento da área a montante do Parque Aggeo Pio Sobri-
nho desde que destinada exclusivamente ao uso unifamiliar (tipologia menos im-
pactante se comparada com o zoneamento proposto anteriormente - ZR4). O
acordo incluía, também, a dispensa da apresentação de EWRIMA - considerando
a proposta de aumento de área verde com a conseqüente diminuição dos lotes
como forma de minorar os possíveis impactos no meio ambiente.
Porém, tão logo as obras de implantação deste novo projeto foram inicia-
das, as mesmas foram embargadas - em janeiro de 1993 - pelo IBAMA {[nstituto
29Sr. Sérgio Ferrara, prefeito de Belo Horizonte no período de 01/01/1986 a 31/12/1988.
30Tal interpretação da Procuradoria Municipal acompanhava a tradição jurídica brasileira, conforme
ressalta Fernandes (1998, p. 204): "Certamente, a doutrina jurídica dominante no Brasil ainda pensa
a cidade como sendo pouco mais do que uma área limitada, integrada por lotes demarcados de pro-
priedade privada de Indivíduos."
PLANEJAMENTO URllANO NO BRASIL: TRAIETÓRIA, AVANÇOS E PERSPECTIVAS • 263
'l
l
Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis), por danos em '}
área de preservação permanente e degradação de recursos hídrlcos.31 A ação do
IBAMA foi o lnfclo de uma série de autuações, notificações e embargos que l
questionariam, não o projeto em si, mas a forma como o mesmo estava sendo l
implantado. Apesar de todo o discurso ecológico adotado pelo empreendedor,
'
as obras eram feitas de modo agressivo, com a supressão de toda a cobertura
arbórea e vegetal, raspagem do solo sem a devida recomposição, com grande }
movimentação de terra gerando assoreamento em cursos d' água e degradação
de áreas de preservação. Em todas as ocasiões em que a empresa executara
l
sofria ação fiscal da SMMA, ela se defendia alegando excesso de chuvas, obras l
de terceiros, bota-foras clandestinos, mas, especialmente, se respaldava no argu- )
mento de que possuía alvará de urbanização (concedido conforme a WOS), )
estando, portanto, devidamente autorizada a prosseguir a impl~ntação. Tal situa-
ção gerou processos de fJScalizaçáo na SMMA e o ajuizamento de uma Ação Civil )
Pública pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais (MP-MG) em desfavor )
dos empreendedores, acarretando novo embargo das obras.
A sentença resultante desta ação considerou indevida a liberação da apre-
l
sentação do EINRIMA e condicionou a continuidade das obras ao licenciamento )
do loteamento junto ao COMAM.32 Este procedimento ensejou mais um acordo }
entre as empresas e a PBH em que ficou definido: o projeto de parcelamento
)
deveria ser novamente adaptado de modo a minorar os impactos ambientais na
região; a empresa executora deveria colaborar com poder público na implanta- )
ção do Parque Aggeo Pio Sobrinho (criado em 1990); em contrapartida à dimi- )
nuição do número de lotes, seriam autorizadas a ocupação de área vizinha ao
parque e a alteração da vinculação da quadra destinada ao clube recreativo que )
poderia com isso ser parcelada e receber nova destinação. )
O COMAM acatoµ tal acordo por entender que o mesmo atendia aos re- .)
quisitos determinados pela Justiça, sendo firmado, em 08/03/1995, um TAC (Ter-
mo de Ajustamento de Conduta) entre este Conselho e os empreendedores. A
)
assinatura deste termo autorizou a continuidade das obras e a extinção da Ação )
Civil Pública aberta pelo MP-MG. Implicava, também, o cumprimento integral do )
Plano de Controle Ambiental (PCA) apresentado e a alteração do projeto de
J
I'
31 Este embargo acabou sendo retirado dois meses depois por se entender que a continuidade das )
obras garantiria a recomposição dos danos ambientais e que era compet~nda do munic!plo a fiscali-
zação de implantação de loteamento aprovado. }
:iz A hberação do EINRIMA foi oonsiderada indevida por dois fatores concorrentes: a 2• E.lapa do bairro
fazia parte de wn loteamento mais amplo-todo o Bairro Buritis, e a substituição de lotes por áreas verdes J
não alterava a área do loteamento - maior que 100 hectares, sujeito, portanto, a licenciamento ambiental. j
(Sentença de 13/12/1993 do Fbder Judiciário do Estado de Minas Gerais prei;ente às folhas 391 a 402 do
processo 01-0'ZS.245/88-05. Esta sentença contém uma rlc;a disaJssâo a respeito das competências e das j
interações entre as legislações municipais e federais afetas às polllicas urbana e ambiental.)
J
~

264 · Letícia Maria Resen d e Epaminon das
parcelamento. Esta alteração do parcelamento da 2• Etapa do Bairro pode ser,
sucintamente, descrita:
• A porção sul do bairro, área de grande importância para a preservação de
mananciais e para a conservação do Parque Aggeo Pio Sobrinho, teve uma
expressiva diminuição do número de lotes comercializáveis, de 203 para 127
(redução de 37,4% no número de lotes), e acréscimo da área verde institu-
cional (com a incorporação de novas áreas ao Parque). O fato dos novos
lotes terem sido aprovados somente em agosto de 2000 preservou-os de
uma ocupação verticalizada. Apesar de todo o processo de discussão envol-
vendo sua ocupação, a LPOUS 7166/96 classificou estas quadras como ZAP,
num indicativo da ausência de integração entre os setores administrativos
encarregados do planejamento urbano e da aplicação das normas urbanísti-
cas. Somente em dezembro de 2000, com a promulgação da Lei 8137/00,
os quarteirões desta área voltaram a ser definidos para o uso exclusivo uni-
familiar,33 ocupação considerada mais compatível com as limitações tanto
ambientais quanto de controle visual. Este trecho do bairro está inserido,
desde 2002, na área de proteção do entorno da Serra do Curral devendo,
por isso, respeitar diretrizes de controle de volumetria definidas pelo Conse-
lho Deliberativo do Patrimônio Cultural do Município de Belo Horizonte;
• Porção sudoeste do bairro, área ambientalmente frágil, apresentando talve-
gues encaixados, sujeitos a processos erosivos. Após a líberação das obras de
urbanização, constatou-se que as mesmas estavam sendo conduzidas de for-
ma agressiva, ocasionando o surgimento de vários focos erosivos com carrea-
mento de material para áreas de preservação permanente, soterramento de
mata ciliar e assoreamento de cursos d ' água. Novamente, houve ação fiscali-
zadora por parte da, SMMAS (Secretaria Municipal do Meio Ambiente e Sane-
amento, sucessora da SMMA) e o envolvimento do MP-MG. Como o alvará de
urbanização referente à implantação deste trecho do loteamento encontrava-
se vencido desde 2001 , a sua renovação foi condicionada à apresentação de
um PRAD (Plano de Recuperação de Áreas Degradadas) e de um projeto
para a implantação de um novo parque no bairro, incorporando áreas ver-
des contíguas, não limítrofes ao Parque Aggeo P. Sobrinho. Ocorria , nova-
mente, a interface entre regulação urbanística e controle ambiental - um
documento fornecido com base na LPUOS ficava condicionado a procedi-
mentos afetos às normas de cunho ambiental. Atualmente, tendo em vista a
assinatura de um novo TAC junto ao MP-MG, os procedimentos relativos à
renovação do alvará foram autorizados. A finalização das obras de urbaniza-
ção desta área e a conseqüente comercialização dos lotes certamente trarão
alterações na estruturação do bairro, especialmente quando da sua efetiva
33 Conforme disposto no parágrafo l o do artigo 9 1-B da Lei 71 66/96, incluído pela Lei 8137/00.
PtANEJAMEl'TTO URU/\NO N O B RASIL: TRllJETÔRI/\, /\V/\NÇOS E PERSPECTIV"S • 265
ocupação. Pois, trata-se de uma extensa área com 532 lotes ·a provados, c~m
áreas que variam de 450 m2 a mais de 2.000 m2 (os antigos Lotes Parques/.
Considerações finais
O estudo da ocupação do bairro a partir dos processos de parcelamento do
solo permitiu a identificação de algumas questões. De início, deve-se reconhecer
que a análise isolada da aplicação das legislações ur~anísticas não é suficiente P~~
compreender a estruturação do espaço urbano, pois neste processo atuam mu.ti-
plas forças que extrapolam o escopo das leis de controle urbano. Um~ das forças
mais atuantes é aquela relacionada ao mercado imobiliário que é movido, por seu
turno, pela captura da renda da terra, pela necessidade de reprodução.d~ padrões
preestabelecidos e de criação de novas e constantes demandas (matenats e, espe-
cialmente, psicológicas). Este mercado não apenas rege o ritmo d~ ?ferta e de
criação de novos espaços na cidade, como também influencia dec1s1vamente a
formulação das LPOUS - seja por meio de negociação política, seja represer.tado
nas instâncias de participação, seja incorporado nos diagnósticos elaborados pelos
planejadores que subsidiam a proposição de planos e !~is, s:ja no m~n:ento da
aplicação dos parâmetros de controle instituídos pelas leg1slaçoes urbamsbcas.
E é no momento da aplicação desses parâmetros que se explicita de forma
mais aguda a contradição entre a função social da propriedade urbana e o direito de
propriedade. Pelo estudÕ desenvolvido, percebeu-se que a legislação ~rbanísti~, por
si só, não garante a predominância dos interesses coletivos sobre os pnvados e isto se
deve, em grande parte, à tradição do liberalismo jurídico clássico que faz com que o
direito de propriedade seja o princípio hegemónico (Fernandes, 1998). Entreranto,
existem alguns conflitos, inerentes aos processos de produção dos esp~ços urb~n?s,
que podem induzir ações inovadoras e contribuir para o d:Senvolv1men!o soc10-
espacial.34 No estudo em tela, pode-se destacar duas situaçoes que, se nao_ f~ra~
suficientes para modificar substancialmente as relações entre os agentes soc1a1s.~1-
retamente implicados nos processos de parcelamento do solo/ocupação do Buntis,
foram capazes de alterar efetivamente o design do bairro.
A primeira situação refere-se à modificação dos parâmetros de ocupação
definidos para 0 bairro através da ADE do Buritis. A promulgação desta ADE
implicou uma expressiva muda nça na tendência de ocupação do Buritis, além de
refletir a preponderância de valores de uso defendidos pelos moradores sobre os
valores de troca privilegiados pelas firmas construtoras (Harvey, 1980).
34 Entendido como d esenvolvimento urbano e utilizado na ace~ção de. Souza (2004, P· 61): "( ... ]
se está diante de um autêntico processo de desenvolvimento ~0:1oespac1al q~a.ndo se constata uma
me lhoria da qualidade de uida e um aumento da justiça social [e nfases do onginal].
266 · Letícia Maria Resende Epaminondas
A criação da ADE pode ser analisada sob duas abordagens. Se por um lado,
não foi possível identificar na atuação da ABB uma prática socioespacial realmente
transformadora, especialmente se considerados o seu perfil conservador (não em
meu quintal), por outro lado, o processo de mudança dos parâmetros de regulação
urbanística do bairro pode ser considerado pelo seu significado para o planejamen-
to urbano praticado no município. A adequação dos parâmetros urbanísticos às
especificidades locais foi propiciada pela maior flexibilidade dos instrumentos de
controle urbanístico instituídos pela Lei 7166/96. É, também, digno de nota o fato
de os usuários do lugar serem incorporados ao planejamento não apenas e m sua
fase de diagnóstico, mas também nas fases d e proposição/monitoramento. Isto
pode ser visto como uma decorrência da d iscussão da Reforma Urbana e da pro-
mulgaçao da Constituição Federal de 1988, como salienta Fernandes (1998 ):
Além de expressar um movimento geral de fortalecimento da democracia
representativa clássica, a Constituição de 1988 aceitou a possibilidade da
participação direta ativa no plano local no processo de planejamento urba-
no. A sociedade organizada e as organizações não-governamentais po-
dem agora formular leis sobre certas questões urbanas e submetê-las ao
Legislativo local (p. 221).
Outra situação diz respeito à necessidade de remodelação da 2ª Etapa do
loteamento do bairro que implicou o d ecréscimo dos lotes comercializáveis e o
expressivo aumento das á reas verdes. Esta modificação foi acarretada p e la apli-
cação das leis de controle ambiental que representaram uma efetiva limitação à
atuação dos empreendedores imobiliários. Em que pese a atual tendência d e
instrumentalização da natureza pela reestruturação ecológica do mercado imo-
biliário fazendo com que o meio ambiente seja incorporado como capital nas
relações sociais de produção (Costa, 2006; Escobar, 1996), o fato é que as le-
gislações urba nísticas têm sua capacidade de atuar como reguladora das ações
dos agentes modeladores potencializada pela aplicação em conjunto com as
legislações ambientais. Uma das possíveis explicações para este reforço é que
as normas de cunho ambiental, de preservação da natureza, vêm forte mente
atreladas a uma idéia de coletividade, que acaba por reforçar o princípio da
função social da propriedade. Não basta, contudo, a existência de leis urbanís-
ticas e a mbientais pensadas e propostas em conjunto, elas devem ser aplicadas
de forma integrada. Deste modo, se a intenção é garantir o dese nvolvimento
socioespacial - e nã o há dúvidas quanto ao pote ncial do planejamento urbano
neste sentido - não se pode ignorar a importância da gestão neste processo.
P LANEJAMENTO URBANO NO B MSIL: TRAJ~TÓRIA, AVANÇOS E r ERSrEcnVAS • 267
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 P LANEJAMENl"O URBANO NO B RASIL: TRAJETÓRIA, AVANÇOS E PERSPECTIVAS. 269
268 · Letícia Maria Resende Epaminondas

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Trajetória da formulação e
implantação da Política Habitacional
de Belo Horizonte na gestão da
Frente BH popular (1993-1996)
Mônica Cadaval Bedê
O problema habitacional urbano no Brasil atinge hoje grandes proporções
e está intimamente relacionado ao processo de degradação física e social das ci-
dades, cuja imagem denuncia cada vez mais explicitamente os resultados do seu
modelo de crescimento: a ocupação descontínua, definida pela prática especula-
tiva e a produção de espaços com padrões muito diferenciados e desiguais, resul-
tado da lógica excludente que determina a dinâmica urbana.
Impossibilitadas de solucionar seu problema de moradia no âmbito do mer-
cado imobiliário convencional, as famílias de mais baixa renda adotam inúmeras
estratégias que resultam na produção de assentamentos ha-bitacionais precários
como as favelas, os loteamentos clandestinos, os cortiços, os acampamentos
oriundos de ocupações organizadas e, até mesmo, os domicílios improvisados no
espaço público das cidades brasileiras. Esses assentamentos, além de irregulares,
costumam concentrar problemas de insalubridade, de risco geológico-geotécnico
e de dificuldade de acesso viário, funcionando como focos de geração de proces-
sos de degradação ambiental e de violência que afetam não só seus moradores,
mas a população da cidade como um todo. 1 Outro tipo de necessidade habitacio-
nal é a que se expressa através da demanda pelo acesso a uma unidade habita-
cional por parte de famílias coabitantes, com ônus excessivo em função de alu-
guel, que morem em domicílios improvisados ou cuja moradia apresenta tal nível
de degradação que implique em substituição. 2 Para completar esse breve quadro
de uma das dimensões da situação de exclusão em que vive grande parte da
população urbana, ou seja, a dimensão das necessidades habitacionais, chama a
atenção o grande número de domicílios vagos no Brasil, quase equivalente ao
. déficit habitacional.3 Sendo assim, apesar dos avanços ocorridos no campo polí-
'
1
Segundo os dados do Censo Demográfico de 2000, são mais de 10 milhões no Brasil e quase 700
mil ern Minas Gerais os domicílios que apresentam carência de infra-estrutura, uma das principais
dimensões do problema (Fundação João Pinheiro, 2002).
2 Socialista Brasileiro - PSB, Partido Comunista do Brasil - PC do B, Partido Comunista Brasileiro-PCB
Essa demanda representa o déficit habitacional urbano que no Brasil, segundo a Fundação João
Pinheiro, é de mais de 5,4 milhões e em Minas Gerais de quase 550 mil unidades habitacionais.
3 São quilse 4,6 milhões na área urbana e em Minas Gerais quase 510 mil.
PLAN EJMIENTO URBANO NO B RASii.: THA)ETÓ lllA, AVANÇOS E PEl\SPECTIVAS · 271
tico e institucional, a necessidade de uma reforma urbana permanece, mais do
que nunca, na pauta da questão urbana brasileira.
Contribui para o agravamento dessa situação a insuficiência de políticas
públicas eficazes, pelo menos do ponto de vista da promoção da inclusão, na
área urbana e habitacional. As mazelas da questão habitacional urbana não
foram consideradas de forma consistente pelos modelos de planejamento urba-
no adotados até hoje, a não ser muito recentemente em a lgumas experiências
envolvendo o planejamento participativo. No campo da política habitacional as
diversas configurações que moldam a atuação estatal nessa área4 vêm tendo
como ponto comum o desempenho insatisfatório em relação ao atendimento
das demandas dos segmentos populacionais de mais baixa renda, que, histori-
camente, constituem a maior parte do déficit habitacional.
Não é clara na Constituição Federal a competência em relação à política
habitacional, que fica diluída entre as esferas federal, estadual e municipal. Ao
longo da década de 1990, face à omissão do governo federal, os municípios pas-
sam a direcionar esforços e recursos para enfrentar o desafio de atender as neces-
sidades habitacionais das famílias de mais baixa renda. Tal esforço é mais visível
nas administrações municipais progressistas que se instalam a partir de 1989. Essas
administrações reuniram técnicos, militantes partidários e lideranças populares
comprometidos com a luta pela moradia, concentrando-se na tarefa de formular e
executar políticas municipais de habitação, com base na bagagem adquirida em
discussões, mobilizações e algumas experiências da década de 1980.
Este texto trata de um caso emblemático nesse sentido, o da administração
municipal da Frente BH Popular em Belo Horizonte no período de 1993 a 1996,
formada por partidos de esquerda.5 A trajetória da política municipal de habitação
nessa gestão foi marcada, de um lado, por realizações no campo da formulação, do
planejamento e da construção de modelos metodológicos e, de outro, por limita-
ções de recursos que comprometeram em parte os seus resultados quantitativos e
determinaram uma série de estratégias que buscavam contornar esse problema.6 ·'
~ Para citar .seus principais agentes: Institutos de Aposentadoria e Pensão, Fundação da Casa Popular,
Banco Nacional da Habitação e, por último, a Caixa Econômica Federal.
5 A Frente BH Popular era composta pelos seguintes partidos: Partido dos Trabalhadores - PT, Partido
e o Partido Verde - PV (Ostos, 2004, p. 83).
6
Ver Bedê (2005) para uma análise da trajetória da política habitacional em Belo Horizonte no período.
 ~
'1 i 272 • Mônica Cadaval Bedê
lf Contexto nadonal: processos e ldilas que Influenciaram as poHUcas munici-
{ pais de habitação no BrasD Implementadas p6s-Omstftulção de 1988
f ciais locais sem aguardar a parceria das outras esferas de governo (Nabuco, 1995).
O período de pouco mais de uma década, dos anos 1980 ao início da gestão
f da Frente BH Popular em Belo Horiwnte, foi marcado por um processo de descen-
( tralização institucional e (re)democratização do país, que incluiu a aprovação de
uma nova Constituição Federal e foi acompanhado por intensá mobilização social
(
protagonizada, em grande parte, pelos partidos de esquerda pelos movimentos e a construção de novos modelos e alternativas para a ação governamental na área da
f sociais urbanos, entre eles o movimento pela reforma urbana e o movimento por
'
moradia. Paralelçmente, consolidou-se no âmbito do Estado brasileiro o projeto ne-
oliberal, resultando na ratração do investimento do governo federal nas políticas pú-
f blicas sociais, entre elas a política habitacional, levando os municípios a assumir de
{ forma isolada e desarticulada o enfrentamento do problema local de moradia.
{ Algumas dimensões desse contexto, discutidas a seguir, interferiram diratamen-
( te na construção da Política Municipal de Habitação de Belo Horiwnte analisada: o
processo de municipalização; a expressiva ampliação do número de administrações
( municipais progressistas, consolidando um novo modo de governar; a trajetória e as
~ principais idéias do movimento pela reforma urbana e do movimento por moradia,
( nesse último com foco no chamado Movimento dos Sem Casa.
No Brasil dos anos 1960 e 1970 o governo militar caracteriwu-se pelo centra-
{ digna em seu sentido amplo, que considera a habitação inserida no contexto ur-
lismo dos processos decisórios. A mobilização social contra o regime militar, que
{ cresceu ao longo da década de 1980, contrapôs ao centralismo a idéia da descentra-
( lização, ou municipalismo, acolhida pela Constituição Federal de 1988. No governo
Collor, que trouxe uma combinação entre populismo e neoliberalismo, o municipa-
( lismo se traduziu principalmente na ênfase às iniciativas econômicas locais e na
( prática da disputa intermunicipal por investimentos industriais. Paralelamente,
aconteceu outro processo no cenário político-institucional brasileiro, representado
( pela proliferação de administrações públicas municipais de caráter democrático e
( popular, instaladas principalmente a partir de 1989, a maioria tendo à frente o Parti-
( do dos Trabalhadores. 7 Já no início da década de 1990 os traços centrais do que à
época foi denominado na literatura política "modo petista de governar" estavam
f consolidados, entre os quais a promoção da participação popular8 como forma de
( permitir o controle do Estado pela sociedade no espaço local.
<{
'
-t
(
7 Para se ter uma Idéia do peso dessas administrações no cenário po!fttco e Institucional do pais,
somando-se apenas a população das cidades governadas pelo Partido dos Trabalhadores· PT na
gestão de 1989 a 1992 chega-se a de cerca de 15 milhões de habitantes (Bittar, 1992, p. 9), ou seja,
aproximadamente 10% da população brasileira na ~.
~ 8 Processos de discussão pública do orçamento municipal e de constituições estaduais, leis cngân!cas muni·
dpals e planos diretores, bem como experiências de implementação de conselhos e conferências Ugados a
~: po!lt!cas setoriais constituem exemplos de lnicialivas de práticas demoaáticas surgidas nesse contexto.
l'u.NEIAMENl'O URllANO NO BRASIL: TRAJETÓRIA, /t.V/\NÇOS !! PERSPl!CilVAS • 273
A partir de meados da década de 1980 uma soma de fatores, principalmente a
retração de investimentos do governo federal em políticas públicas, levou os municí-
pios, de maneira geral, a tomarem iniciativa para resolução de graves problemas so-
Este parece ter sido o caso da política habitacional que, efetivamente, passou por um
processo de descentralização e municipalização nesse período,9 gerando um rico e
diversificadó conjunto de experiências que constituiu uma importante referência para
moradia, dificilmente vislumbrados em oulro contexto.
Idéias e propostas defendidas por movimentos sociais, que vinham numa
trajetória de mobilização crescente desde o final da década de 1970, também
influenciaram fortemente o contexto político-institucional nesse período.
Os problemas urbanos que afetam a população das grandes cidades brasi-
leiras há muitas décadas inspira~m os debates em tomo da idéia da reforma
urbana desde os anos 1960. O movimento pela reforma urbana surgiu na década
de 1970 em função de uma iniciativa da Igreja Católica, através da Comissão
Pastoral da Terra, no sentido de unificar lutas urbanas que haviam surgido por
todo o país. Visava basicamente estabelecer a prevalência da função social da
propriedade e a gestão democrática da cidade, garantindo aos cidadãos o acesso
à cidade de forma mais igualitária, principalmente por meio do acesso à moradia
bano, servida por infra-estrutura, equipamentos e serviços urbanos.
Na década seguinte, a crítica ao planejamento autoritário promovido pelo go-
verno militar resultou na ênfase na participação social e na gestão, em detrimento da
elaboração de planos e políticas urbanas nacionais e globais (Cardoso, 1997). Nessa
linha se estruturou uma Emenda Fbpular apresentada pelo movimento pela reforma
urbana à Assembléia Nacional Constituinte, que propunha: o estabelecimento de
instrumentos para fortalecer a regulação do uso do solo pelo poder público, a adoção
de uma política redistributiva de inversão de prioridades relativas a investimento pú-
blico, e a criação de mecanismos de participação social nos processos de elaboração
e implementação de leis e políticas urbanas (Cardoso, 1997).
No final do processo, a nova Constituição incluiu um capitulo dedicado à
política urbana, incorporando algumas das propostas defendidas pelo movi.'llento
pela reforma urbana. Apesar dessa significativa conquista diante da omissão das
Constituições anteriores no que diz respeito à questão urbana, os avanços foram
considerados tímidos. Em seguida, o movimento pela reforma urbana voltou-se
para a participação social nos processos de elaboração das constituições estadu-
9 Pesquisa realizada pelo IPPUR/UFRJ (1997) avaliou a atuação da administração municipal nas 50
maiores cidades brasileiras no âmbito da poUHca habltadonal na primeira metade da década de 1980
e considerou significativas a abrangência e a diversidade de ações das poUlieas Implementadas.
 274 · Mónica Cadaval Bedê
ais, das leis orgânicas municipais e dos planos diretores, de forma a ampliar as
conquistas até então realizadas, e na regulamentação do Capítulo da Política
Urbana da Constituição Federal, através de lei que seria promulgada em 2001,
conhecida como Estatuto da Cidade.10
A partir do processo de elaboração da Emenda Popular, segundo avalia Marica-
to (1997), a trajetória do movimento pela reforma urbana tenderia a se distanciar das
mobilizações de massa. A autora cita como exemplo o fato de um dos mais importantes
acontecimentos na luta pela moradia não ter tido ligação direta com o movimento pela
reforma urbana, ou seja, o encaminhamento ao Congresso Nacional, em 1991, do
projeto de iniciativa popular para criação do sistema nacional de habitação proposto
pelo movimento por moradia,11 com mais de 800 mil assinaturas.
A modalidade do movimento por moradia responsável pela mobilização
que resultou no projeto de iniciativa popular é a que vem tendo a atuação mais
significatva em termos de abrangência e visibilidade em todo o país desde a
década de 1980, sendo chamada de Movimento dos Sem Casa, em Belo Hori-
zonte, como também de movimento dos sem teto ou de ocupações, em outros
locais. Constitui-se basicamente de famílias de baixa renda que moram de aluguel,
em imóveis cedidos temporariamente por parentes e amigos ou, ainda, em sistema
de coabitação, dividindo o mesmo domicílio com outra família. Foi gestado nos
anos 1970 - no bojo das Comunidades Eclesiais de Base, do movimento contra a
carestia, das militâncias sindicais e das mobilizações por indenizações justas, no
caso de populações removidas - e eclodiu no início dos anos 1980, nos movi-
mentos de ocupação e nas lutas urbanas por infra-estrutura e serviços básicos,
reivindiCãndo, em ambos os casos, o direito à cidade (Lopes, 2004).12
Ao longo das décadas de 1980 e 1990 o Movimento dos Sem Casa atuou
através de ocupações organizadas, passeatas, caravanas e outros tipos de mani-
festações de massa. A partir desse processo de mobilização e da assessoria de
técnicos comprometidos com sua luta, setores desse movimento passaram a
'º_De maneir~ g~r~I, Leis Orgânicas e Planos Diretores aprovados no período imediato após a aprova-
çao da Constitu1çao Federal em 1988 incorporaram as propostas do movimento pela reforma urbana
con_i destaque para a proposição de instrumentos que asseguram a democra tização do acesso à mo'.
radia, a regularização fundiária e a urbanização específica para as áreas ocupadas por população de
baixa renda (Ribeiro; Cardoso, 1999).
Ente~de-s~ por movim.en.to por moradia qualquer modalidade de movimento popular urbano que
11
~e ded1qu<z_il luta pelo ~1re1to de moradia, quer seja no sentido da reversão de a lguma situação de
madeq~açao de moradia, como, por exemplo, no caso dos movimentos de favelas ou de cortiços, ou
no sentido cio assentamento em nova moradia, como no caso do Movimento dos Sem Casa ou do
movimento de população de rua. Certamente pode haver outras moda lidades, tantas quantas são as
dimensões que constituem a luta pelo direito à moradia, mas, apesar das especificidades, as origens
e os objetivos se entrelaçam.
12
Nesse wntexlo é criada, em 1980, a Articulação Nacional dos Movimentos Populares e Sindicais
- ANAMPOS, que abrigaria a Pró-C~ntral dos Movimentos Populares e a Pró Central Única dos Tra-
balhadores, antecessora da Central Unica dos Trabalhadores - CUT (Lopes, 2004).
PLANE)MtENTO URBANO NO B RASIL: TRA)~,ÓKIA, l.V/.NÇOS E l'ERSl'EcnV/.S. 275
defender e formular propostas de caráter mais geral , como a estruturação de
um sistema institucional para a habitação de interesse social, como por exem-
plo, a produção habitacional autogestionária com utilização do mutlráo. 13 Gra-
dativamente, ao longo desse período, o movimento conseguiu abrir espaços
importantes de negociação junto às esferas do poder público e interferir, dessa
forma, nos rumos da política habitacional no país.
A proposta de mutirões autogestionários corno alternativa para a produção
de moradias no âmbito da política habitacional é inspirada numa prática implemen-
tada com sucesso no Uruguai desde a década de 1960, 14 ou seja, o financiamento
estatal para a produção habitacional concedido diretamente a associações ou coope-
rativas que representam os futuros moradores. A proposta brasileira fundamenta-se
principalmente na idéia de que o processo de gerenciamento coletivo do empreendi-
mento habitacional gera um saldo organizativo que estimula as famílias a se envolve-
rem na luta mais geral por melhores condições de vida mesmo após a finalização do
processo de produção habitacional, como constatado no caso uruguaio. Entretanto,
também corno no Uruguai, a proposta agrega ao sistema de autogestão a prática do
mutirão, como forma de ampliar a redução dos custos dos empreendimentos e de
reforçar o espírito de cooperação necessário à gestão coletiva. O sistema de autoges-
tão e a prática do mutirão passam a ser encarados de forma tão vinculada entre si,
em função dessa proposta do movimento por moradia, que os dois termos, autoges-
tão e mutirão, chegam eventualmente a ser tratados como sinônimos. Entretanto,
nem toda experiência que envolve mutirão tem caráter autogestionário, como já
foi exemplificado anteriormente, e vice-versa, nem todo processo de produção
de moradia em autogestão envolve necessariamente a prática de mutirão.
As primeiras experiências brasileiras de mutirões aulogeridos, inspirados na
experiência uruguaia, acontecem na cidade de São Paulo ainda no início dos anos
1980 estendendo-se a cidades do interior do estado ao longo dessa década. Em
1988, no bojo da mobilização em tomo da Assembléia Nacional Constituinte, ini-
13
A prática de nominada mutirão, numa alusão ao termo utilizado para mobilizações coletivas entre
trabalhadores rurais por ocasião de roçada, colheita ele., significa, no sentido aqui adotado, segundo
o Dicionórlo Houaiss: "serviço sem ônus prestado por membros de uma comunidade, geralmente
visando à construção ou ao melhoramento de imóvel".
1
• A experiê ncia uruguaia inovou em relação aos projetos de mutirão tradicionais. Desde 1968 no
Uruguai vigora a Ley Nacional de Vivie ndas, que criou uma política em que o governo central finan-
cia e mpreendimentos habitacionais gerenciados pelas famílias beneficiárias, geralmente pertencentes
à base de algum sindicato, e re prese ntadas por cooperativas. O governo local doa o terreno, o go-
verno central repassa os recursos financeiros à cooperativa e as famílias entram com a mão de obra
mutirante e o gerenciamento do e mpreendimento, em siste ma de autogestão, contratando inclusive
os serviços de assessoria técnica. Em vigor há quase quarenta anos, a política tem e nfrentando difi-
culdades inerentes a contextos políticos diferenciados, inclusive uma ditadura militar. Apesar disso,
em geral, é muito bem avaliada pelo significativo número de e mpreendimentos fina nciados, pela
qualidade construtiva e arquitetônica dos conjuntos reside nciais produzidos e pelo saldo organizativo
gerado não só no âmbito de cada cooperativa como no processo de articulação e ntre elas, resultando
numa federação que vem cumprindo pa pel importante no cenário político do país.
1
 276 · Mónica Cadaval Bedê
eia-se uma articulação nacional da luta pela moradia cujo principal eixo con"siste na
organização de caravanas a Brasília, estabelecendo, a partir de então, um canal
direto de negociação entre o movimento e o poder público federal. Entre as idéias
mais defendidas pelo movimento por moradia está a criação de uma política e de
um sistema nacional de habitação, bem como a implantação de programas gover-
namentais que adotem a autogestão e o mutirão. Em 1989 quando o Partido dos
Trabalhadores - PT ganha a eleição para a Prefeitura de São Paulo, cria um pro-
grama de grande envergadura com o objetivo de financiar empreendimentos em
autogestão com recursos municipais. Esse programa, o FUNAPS Comunitário, is
teve bom deser:ipenho e contribuiu positivamente para a difusão e aceitação da
prática autogestionária no país. Já em Minas Gerais a primeira experiência de pro-
dução habitacional com mutirão e em autogestão aconteceu em lpatinga, de 1989
a 1992, na primeira gestão do Prefeito Chico Ferramenta,16 tendo continuidade
nas gestões seguintes. A proposta do movimento de formulação de um programa
federal na linha da produção hábitacional com mutirão e em autogestão foi con-
templada em parte com a criação do PROHAP Comunidade, um programa ope-
rado pela CAIXA que, embora se restrinja a poucos empreendimentos, representa
um marco nessa trajetória (Tijiwa, 1992).
Esse processo de mobilização e discussão envolve entidades de atuação
nacional, geralmente relacionadas com o Partido dos Trabalhadores ou com o
Partido Comunista do Brasil, com trajetórias independentes entre si, mas man-
tendo pontos importantes de convergência. 17 Uma presença importante nessa
trajetória é a Igreja Ca tólica, 18 cujo envolvimento vinha se dando desde a década
de 1980, pela atuação de padres que trabalhavam diretamente nos processos de
mobilização social, mas é em 1992 , com o lema "Onde Moras?" da Campanha
da Fraternidade, que a Igreja Católica apóia essa luta popular urbana. Assim pelo
menos os setores mais progressistas da Igreja explicitam seu posicionamento ao
lado dos menos favorecidos na luta por melhores condições de moradia, contra-
pondo-se à concentração da propriedade rural e urbana.
A partir dessa articulação institui-se o Comitê Nacional Pró Fundo Nacional
de Moradia Popular, que resulta no primeiro projeto de lei de iniciativa popular do
país propondo a criação do Fundo Nacional de Moradia Popular - FNMP, 19 enca-
minhado ao Congresso em novembro de 1991 com cerca de 830 mil assinaturas
15
Fundo de Atendimento à População Moradora em Habitação Subnormal.
16 Quatro gestões consecutivas do Partido dos Trabalhadores - PT no município de lpatinga garanti-
ram continuidade aos projetos habitacionais nesse formato.
17 As principais entidades eram a União Nacional dos Movimentos por Moradia - União, o Movimento
Nacional de Luta pela Moradia - MNLM, a Pró-Central de Movimentos Populares e a Confederação
Nacional das Associações de Moradores - CONAM.
18
Em Belo Horizonte percebe-se claramente a participação de elementos da Igreja Católica junto ao Mo-
vimento dos Sem Casa, atuando no apoio a lideranças ou, em alguns casos, exercendo a liderança.
19
Projeto de Lei nº 2 .710/92.
PLANE)•\MENTO URllANO NO BRASIL: mAJETÓRIA, AVANÇOS E PERSPEcnw.s . 277
colhidas em vários estados brasileiros. O conteúdo desse projeto de lei, entretanto,
é mais amplo e propõe a instituição de um sistema nacional de habitação voltado
para o atendimento da população de baixa renda, incluindo, além do fundo, um
conselho e agentes operadores e promotores. Contemplando a preocupação do
movimento por moradia em se criar uma política de subsídios que viabilizasse o
acesso de famílias de baixa renda ao financiamento habitacional, o projeto de lei
prevê, além de outros recursos de fontes complementares, a destinação de recursos
onerosos, como os do FGTS, e o aporte de recursos não onerosos, como os do
Orçamento Geral da União, para compor o FNMP (Tijiwa, 1992).
Tais processos e idéias interferiram diretamente na construção da Política Muni-
cipal de Habitação de Belo Horizonte na gestão da Frente BH Popular aqui analisada.
Contexto local: atuação do poder público municipal em Belo Horizonte na
área da habitação de interesse social até início da década de 1990
As favelas são partes integrantes de Belo Horizonte desde a época de sua
fundação, em 1897, quando abrigaram principalmente famílias de operários e
antigos moradores, para os quais não havia sido previsto lugar de moradia no
processo de planejamento da nova capital. A postura do poder público municipal
se restringiu desde então a tentativas de erradicação, prática que se consolida a
partir de 1930, fundamentada no discurso da necessidade de obras viárias e de
saneamento de interesse da coletividade. Na década de 1950, num contexto polí-
tico mais favorável, o mo~imento de favelas se organiza com o apoio da Igreja Cató-
lica e é criado o Departamento Municipal de Habitação e Bairros Populares, com o
objetivo de construir moradias para o reassentamento das famílias moradoras de fa-
velas. O movimento de favelas se intensifica no início da década de 1960, mas é
abafado pelo golpe militar. Durante o período da ditadura, a política de erradicação
de favelas é retomada de forma radical, implicando na criação, em 1971, de um ór-
gão municipal dedicado à realização desse tipo de operação, a Coordenação de
Habitação de Interesse Social - CHISBEL. O sistema utilizado pela CHISBEL era o
da indenização da benfeitoria, cujo valor usualmente só era suficiente para ad-
quirir uma moradia em outra favela (Jacinto, 2004) . No final da década de 1970,
o movimento de favelas se rearticula e o poder público começa a incorporar al-
gumas de suas reivindicações em políticas e programas. Em Minas Gerais, o pre-
cursor dessa nova postura governamental foi o Programa de Desenvolvimento
Comunitário - PRODECOM, programa estadual que atuou de 1979 a 1983, im-
plementando ações numa linha de consolidação urbanística dos assentamentos
favelados a partir de um processo de planejamento participativo envolvendo,
como interlocutores, as lideranças de favelas (Carvalho, 1997).
As intervenções do poder público estadual nas favelas de Belo Horizonte
foram sendo gradativamente substituídas, durante a década de 1980, por pro-
gramas municipais. Este foi o caso do Programa Municipal de Regularização de
 278 · Mõnica Cadaval Bedê
1.
Favelas- PROFAVELA, pioneiro no Brasil, criado em 1983 através de lei muni-
clpal.20 Em 1985, a Lei de Ocupação e Uso do Solo Incorporaria as favelas no
zoneamento da cidade, como Setor Especial 4, para o qual foram definidos
parâmetros e critérios específicos visando a regularização urbanística desse tipo
de assentamento. A implementação do PROFAVELA ficou a cargo da Compa-
nhia Urbanizadora de Belo Horizonte - URBEL. Até o início da década de 1990
o trabalho realizado no âmbito desse programa se caracterizou pela ênfase na
regularização de favelas assentadas sobre áreas públicas municipais. Esse processo
era realizado normalmente de forma desvinculada do processo de urbanização da
favela, feito por meio de obras pontuais, em moldes que não consideraram a ex-
periência do PRODECOM como referência.
No que diz respeito a intervenções de produção habitacional por parte do
poder público estadual e municipal as experiências são poucas. Aproximadamen-
te no mesmo período do PRODECOM, o governo do estado criou um programa
de produção de moradias, o PROCASA, voltado para o reassentamento de famí-
lias desabrigadas em função das chuvas de 1979, que provocaram inundações
sem precedentes por todo do estado. Os municípios forneciam o terreno e as
obras eram executadas por empresas sob a supervisão dos técnicos a serviço do
governo estadual. Especificamente em Belo Horizonte o PRQCASA realizou, em
caráter emergencial, o reassentamento de famOias vitimadas pela enchente do
Ribeirão Arrudas. Ainda na década de 1980 foi criado outro programa estadual
de produção habitacional denominado Pró-Habitação, cuja atuação se deu prin-
cipalmente no interior do estado.
Ao longo da década de 1980 a atuação das administrações municipais
em Belo Horizonte alternou-se entre dois tipos de postura. O primeiro, de caráter
populista, caracterizou-se pela produção de grandes assentamentos habitacionais
em áreas públicas localizadas na periferia da cidade, dotados de infra-estrutura in-
completa e totalmente irregulares. A distribuição de lotes nesses "conjuntos habi-
tacionais" se deu de forma clientelista e sua ocupação resultou num processo
de "favelização" gradativa. O segundo tipo de postura era de omissão total,
fundamentada no discurso segundo o qual a atuação do poder público na pro-
dução habitacional de interesse social poderia resultar na indesejável atração
de população do interior do estado.
Os movimentos populares ligados à questão da moradia que atuam em
Belo Horizonte podem ser divididos em duas categorias que, com trajetórias dife-
rentes, mantêm semelhanças e convergências no que diz respeito às suas bases e
propostas: o movimento de favelas, surgido anteriormente ao período da ditadura
militar, e o Movimento dos Sem Casa, surgido na década de 1980. O movimento
Lei nº 3532, de 06 de. Janeiro de 1983, que autoriza o Executivo Municipal a criar o Programa
20
Municipal do? Regularização de Favelas - PROFAVEU\.
Pl.hNEJAMENTO URBANO NO. BRASIL: TRAJETÓRIA, AVANÇOS E PERSPECTIVAS • ZJ9
,
J
l
de favelas, constituído por associações de moradores desses assentamentos, vinha
de uma trajetória de lutas no campo Institucional cujo ápice foi a aprovação da
...
lei do PROFAVELA, em 1983. Na época da eleição da Frente BH Popular o
)
movimento de favelas passava por um processo de desmobilização - provo- l
cado, em grande parte, pela incorporação de suas principais lideranças aos
quadros da administração municipal - e tinha como sua reivindicação mais
importante junto ao poder público a agilização da implementação do PROFA-
VELA. O Movimento dos Sem Casa, por sua vez, vivia um momento de grande
,
)
}
mobilização e de relativa autonomia em relação ao poder público, centrando
sua ação na organização de ocupações de terras vazias como forma de forçar l
a interlocução com a administração municipal, que havia demonstrado uma )
postura extremamente refratária na gestão anterior. A maioria das lideranças )
de ambos os movimentos se envolveu na campanha da Frente BH Popular e
)
depositava muitas expectativas na nova administração.
Em Belo Horizonte, pode-se dizer que o Movimento dos Sem Casa ao }
longo da década de 1980 e inicio da década de 1990 se dividia principalmente )
entre setores sob a influência conjunta da Igreja Católica e do Partido dos Traba-
lhadores, que privilegiavam o investimento em parcerias institucionais, e do Par-
)
tido Comunista do Brasil, que adotava grandes mobilizações e ocupações de )
terra como principais estratégias de luta. A vinculação desse movimento local
)
com o processo de construção de idéias e propostas em curso naquele momento
no nível nacional deu-se principalmente por ocasião do processo de elaboração }
da nova Constituição e, um pouco mais tarde, na mobilização para a coleta de )
assinaturas do projeto de lei de iniciativa popular para a criação do sistema na-
cional de habitação. 21 )
No que diz respeito à proposta da produção habitacional em autogestão, a apro- )
priação da idéia pelo movimento local ainda era muito tênue na época. Esse processo )
em Belo Horizonte se deu posteriormente, principalmente através da iniciativa da ad-
ministração da Frente BH Popular e da articulação dos setores sob influência do Partido
..)
dos Trabalhadores e da Igreja Católica com os movimentos de São Paulo e de lpatinga, )
onde já havia experiências desse tipo em implantação (Bedê, 2005). )
O Partido dos Trabalhadores havia despontado como partido de oposição )
de bases políticas populares em Belo Horizonte nas eleições municipais de 1988,
quando elegeu a maior bancada partidária da Câmara de Vereadores e ficou em )'
segundo lugar na disputa da Prefeitura, perdendo por uma diferença de cerca de )
apenas 2% em relação ao vencedor (Dulci, 1996). Em 1992, Patrus Ananias, do
}
21Nesse t11timo episódio, por incentivo do então Deputado Federal do PT Nilmário Miranda, criou-se
}
um comitê para coordenar a mobilização para discussão da proposta e coleta de assinaturas, resultan-
do na criação do Fórum Estadual de Moradia Popular - FEMP. Aglutinaram-se em tomo da c.oleta de
assinaturas todas as forças que atuavam politicamente na área e a campanha mineira foi responsável
»
)
pelo melhor desempenho regional na coleta de assinaturas em todo o país.
j
"\
 280 · Mônica Cadaval Bedê
Partido dos Trabalhadores, foi eleito prefeito de Belo Horizonte pela Frente BH
Popular após intensa mobilização política. A conjuntura política do Brasil de 1992
favoreceu esse processo em função, dentre outros fatores, do impeachment do
Presidente Collor de Mello. Na verdade, esse ambiente político de mobilização
social vinha acontecendo num processo contínuo desde a época da discussão
das emendas à Constituição Federal de 1988, passando em 1990 pela discus-
são da Lei Orgânica do Município, que fez da Câf!lara Municipal de Belo Hori-
zonte - então composta por uma expressiva bancada de partidos de esquerda
- o espaço central do debate sobre a questão urbana na época, e desaguando
na campanha para eleições municipais em 1992.
Esses foram, de forma geral no campo político-institucional, os principais
antecedentes locais da Política Municipal de Habitação em Belo Horizonte na
gestão da Frente BH Popular, que se pautou pela transição entre práticas conso-
lidadas e experiências inovadoras.
Configuração do sistema institucional responsável pela gestão
da política habitacional no governo da Frente BH Popular
A composição dos cargos do governo municipal teve que incorporar repre-
sentantes de todos os partidos que compunham a Frente BH Popular, o que na
prática significou alguns ajustes em relação ao originalmente previsto no progra-
ma de governo - inspirado basicamente na cartilha petista - no âmbito de cada
u.m a das políticas setoriais, em função do grupo partidário que estava no coman-
do. No caso da política habitacional, representante do Partido Comunista do
Brasil assumiu a presidência do órgão definido como responsável por sua gestão,
a URBEL, embora numa composição em que a equipe dirigente era integrada
também por técnicos ligados ao Partido dos Trabalhadores. Essa equipe multi-
partidária era quase totalmente constituída de militantes dos movimentos so-
ciais, a começar por sua Presidente, uma reconhecida liderança do movimento
popular. 22 Entretanto, ainda que a origem comum implicasse em convergências
importantes, várias negociações foram necessárias ao longo do governo a res-
peito de diversos aspectos da política habitacional.
Ainda em 1993 foi deflagrado um processo de discussão sobre a criação de
um sistema municipal de habitação, que envolveu a equipe da URBEL, consulto-
res contratados e representantes do movimento popular de luta pela moradia. 23 É
22 A Presidente da URBEL, Dalva Stela Rodrigues de Medeiros, era dirigente da Federação das Asso-
ciações de Moradores de Belo Horizonte.
23 A participação do movimento por moradia nesse primeiro momento se deu principalmente através
de três instâncias: o Fórum ·de Entidades Gerais, que reunia representantes das entidades de caráter
municipal ou estadual que aglutinavam entidades do movimento de favelas e dos sem casa; o Fórum
de Vilas e Favelas que reunia as associações de moradores de favelas; o Fórum dos Sem Casa, que
PW\N EJAMF.NTO UROANO NO B RASIL: TRAJETÓ RIA, AVANÇOS E PERSPECllVAS . 281
importante destacar que o fato de o movimento ter sido o único' segmento da
sociedade civil a ser envolvido num primeiro momento nesse processo de formu-
lação sinaliza, claramente, uma opção da equipe de governo na URBEL no
sentido de considerá-lo como o principal parceiro político. Da mesma forma,
merece destaque por sua relevância a participação de técnicos consultores com-
prometidos com as idéias do programa de governo, tendo, inclusive, em alguns
casos, contribuído para sua elaboração como militantes ou participado de outros
governos locais de caráter democrático e popular.
A idéia de criação de um sistema institucional de gestão da política habita-
cional no Município foi inspirada na proposta do sistema nacional de habitação,
objeto do já mencionado projeto de lei de iniciativa popular encaminhado ao
Congresso pelo movimento por moradia em 1991. Após um processo muito rico
de discussão em que, inclusive, ficaram claras algumas divergências no âmbito
da equipe interna da Prefeitura em relação ao assunto,24 o sistema municipal de
habitação ficou assim configurado: o Fundo Municipal de Habitação Popular, que
existia desde 1955 e havia recebido nova regulamentação em 1993,25 reunia to-
dos os recursos destinados a financiar a implementação de programas, projetos e
ações da Política Municipal de Habitação para população de renda familiar men-
sal de até cinco salários-mínimos; a URBEL, que já existia desde 1983, atuava
como órgão propositor e executor da Política Municipal de Habitação e gestor do
Fundo Municipal de Habitação Popular; o Conselho Municipal de Habitação,
criado por meio da aprovação de projeto de lei de iniciativa do Executivo em
1994,26 exercia a curadoria do Fundo Municipal de Habitação Popular e atuava
como instância participativa de caráter deliberativo no que diz respeito a ques-
tões afetas à Política Municipal de Habitação.
Concepção geral da Política Municipal de Habitação
A proposta da Política Municipal de Habitação foi inicialmente discutida no
âmbito dos fóruns de interlocução com as entidades gerais do movimento, o
Movimento dos Sem Casa e o de favelas, instituídos pela URBEL, tendo sido
posteriormente encaminhada ao Conselho Municipal de Habitação sendo por ele
reunia os mk leos do Movime nto dos Sem Casa.
2• Essas divergências aconteceram, principalmente, pela discordância de membros do governo em
relação à proposta feita originalmente para o conselho, cuja composição era constituída majoritaria-
mente pela representação da sociedade civil. Em função disso, a lei aprovada ficou reduzida à criação
do Conselho, que teve a composição modificada, e a intenção inicial de formalizar o sistema m~nl­
cipal de habitação acabou não acontecendo. Entretanto, esse conjunto de elementos que formarm e
sistema - Conselho, Fundo e URBEL - na prática funcionou efetivamente como tal.
25 O Fundo Municipal de Habitação Popular foi criado pela Lei nº 517/55 e recebeu nova regulamen-
tação pela Lei nº 6.326/93 .
26 O Conselho Municipal de Habitação foi criado pela Lei nº 6.508/94.
 282 · Mônica Cadaval Bedê
aprovada em 1994. De forma pioneira em Belo Horizonte, e talvez no Brasil,
foram definidos conceitos, princípios, diretrizes, prioridades, critérios, linhas de
atuação e insbumentos de uma política habitacional local (ver Quadro 1),27 estru-
turada de forma articulada, com caráter abrangente, instituída no âmbito de um
sistema institucional de gestão bem definido.
O primeiro conceito importante apresentado na Política Municipal de Ha-
bitação é justamente o de habitação: "[ ... ] entende-se como habitação a moradia
inserida no contexto urbano, provida de infra-estrutura básica, serviços urbanos
e equipamentos comunitários básicos" (Conselho Municipal de Habitação, 1994).
Nele, o direito à moradia fica vinculado ao direito à cidade, com os benefícios
que ela pode oferecer e as funções sociais que ela deve cumprir, estabelecendo
uma clara vinculação da Política Municipal de Habitação com o ideário da re-
forma urbana. Quanto às diretrizes, segundo uma publicação da própria UR-
BEL: "Todas as diretrizes que compõem esta polftica têm como pano de fundo
a reforma urbana, que introduz os conceitos de moradia digna e direito à cida-
de" (URBELJPBH, 1996a, p. 8).
As ações previstas no âmbito da Política Municipal de Habitação foram
:enquadradas, em sua maioria, em duas grandes linhas de atuação diretamente
relacionadas aos dois principais tipos de problemas de mortl.dia: uma linha de
atuação voltada para intervenções em assentamentos habitacionais existentes,
objetivando a melhoria das condições de moradia de famílias que apresentam neces-
sidades habitacionais decorrentes da inadequação de domio1ios, como por exemplo,
as que residem em favelas; outra linha de atuação voltada para a produção de novos
assentamentos habitacionais, objetivando ampliar a oferta de moradia especialmente
para a população de mais baixa renda, que constitui a maior parte do déficit habita-
cional. Essa concepção mais abrangente de política habitacional resulta da compre-
ensão de que a complexidade do problema da moradia implica na necessidade de
intervir simultaneamente sobre várias das dimensões que o constituem.
O universo de intervenção da linha de atuação referente aos assentamentos
existentes Incluiu, num primeiro momento, basicamente dois tipos de assentamen-
tos habitacionais urbanos: as favelas e os conjuntos habitacionais implantados
pelo poder público, irregulares e com urbanização incompleta, em alguns casos
degradados a ponto de parecerem favelas. 28 A incorporação desse último tipo de
'l1A análise da Política Municipal de Habitação·aprovada pelo Conselho Municipal de Habitação
toma como referancia a própria Resolução nº li, sintetizada nesse quadro, uma vez que seu texto é o
resultado desse processo Inicial de concepção.
28 Não havia informações precisas sobre a existência de cortiços na área central da cidade, mas sabia·
se que niio havia um número significativo que justificasse a aiação de um programa especifico de in-
tervenção. Por sua vez, os loteamentos irregulares privados vinham sendo há anos objeto de ações de
regularização pela então .Secretaria Municipal de Atividades Urbanas, o que, no mínimo, dificultava
a translerência dessa ahibuição para a URBEL, tanto pela questão política interna da administração
como pela precariedade operacional da empresa.
E'u.NEJAMEm"O URBANO NO BRASIL: TIV\JF.TÓRIA, AVANÇOS E Pl!RSPl!Cl'IVAS º 283
,'
assentamento ao universo da política habitacional implementada pela URBEL
deve-se, em grande parte, à pressão exercida pelas lideranças comunitárias sobre
o novo governo, pois atá então somente as favelas eram atendidas pelo órgão.
'J
)
Os principais traços da estratégia proposta nessa linha de atuação revelam l
a preocupação em mudar uma cultura histórica existente em Belo Horizonte, ou
seja, a de intervenções pontuais e desarticuladas nas favelas. Adotado por ges-
l
tões municipais anteriores, esse modo de atuar observava critérios inspirados na )
relação clientelista estabelecida com lideranças comunitárias, resultando numa }
prática irresponsável do ponto de vista do investimento público e ineficaz em re-
)
lação à melhoria efetiva das condições de moradia dos assentamentos (Bedê,
2005). Nesse sentido, a proposta do planejamento integrado e participativo das )
intervenções em assentamentos existentes, implementada anteriormente através )
do trabalho do PRODECOM, foi resgatada e aperfeiçoada.
)
Outro aspecto contemplado na estratégia proposta para a linha de atuação
em assentamentos existentes é o da graduação de níveis de profundidade de in- )
tervenção, incluindo programas que promovem intervenções de caráter estrutu- )
ral, que investem na reversão definitiva dos fatores de inadequação existentes
nesses assentamentos transformando-os em bairros urbanizados e regularizados,
)
e, paralelamente, intervenções de caráter emergencial, que visam ao atendimen- )
to de problemas críticos que exigem resolução imediata, tais como situações de }
risco iminente e demandas de manutenção. O objetivo dessa estratégia é garantir,
num contexto de extrema limitação de recursos, maior flexibilidade e abrangên- )
cia de atuação. Nesse aspecto observa-se claramente, pela similaridade, uma )
forte influência da experiência com favelas implementada na primeira gestão
pelista de Santo André, em São Paulo, onde haviam trabalhado técnicos que )
participavam da gestão da Frente BH Popular. )
As diretrizes propostas para a linha de atuação referente a novos assenta- J
mentos procuram romper com a prática excludente adotada por gestões munici-
)
pais anteriores que causou impactos de alta magnitude e deixou marcas profundas
na cidade, caracterizadas pela produção de grandes loteamentos e conjuntos habi- )
tacionais irregulares, localizados em áreas não urbanizadas da periferia do Municí- )
pio, dotados de infra-estrutura incompleta e sem acesso a serviços e equipamentos.
Por outro lado, a malha de programas e subprogramas proposta, estabelecida em
)
função das etapas do processo de produção habitacional, aliada às opções de for- )
mas de gestão, permite inúmeros arranjos de tipos de empreendimentos no âmbito )
dessa linha de atuação e proporciona uma flexibilidade de atendimento desejável,
dada a diversidade de situações e de demandas habitacionais existentes. Por últi- j
,
mo, é importante destacar que a Poütica Municipal de Habitação estabelece que j
deve ser estimulada a autogestão no processo de produção dos programas habita-
cionais, acolhendo dessa forma a proposta defendida pelo movimento nacional
por moradia desde o início da década de 1980. )
I
~
 ~
f' 284 • Mónica Cadaval Bedê PLAN!!JAMENTO URBANO NO BRASIL: TRAJETÓRIA, AVANÇOS B PERSPEcnYAS • 285

@
Somente um programa foi proposto fora das duas linhas de atuação, ou propostas originalmente na resolução do Conselho que criou a Política Municipal
~ seja, o que visa o apoio e assessoramento técnico a iniciativas populares, aten- de Habitação, mas, sem dúvida, se referenciou nela desde o início, adotando a
f dendo tanto demandas referentes a assentamentos existentes quanto a novos lógica de sua formulação. Da mesma forma, o conjunto de diretrizes e ações
apresentado cobria potencialmente desde então, por sua consistência, as nuan-
f 1
assentamentos. Sua inclusão na grade de programas revela a intenção de fortale-
ces de atuação desejáveis. Durante a gestão da Frente BH Popular, os instrumen-
cer e incentivar a autonomia do movimento popular. 29
( tos previstos na concepção geral da Política Municipal de Habitação foram sendo
Foram estabelecidas nesse primeiro momento, através da Resolução no II
4: . do Conselho Municipal de Habitação, orientações gerais para uma política de
detalhados e implementados, de acordo com as orientações gerais aprovadas
pelo Conselho Municipal de Habitação.
f • concessão de financiamentos e de subsídios, ficando seu detalhamento para ser
aprovado posteriormente pelo Conselho Municipal de Habitação. Foram criadas Os recursos públicos municipais investidos na área de habitação amplia-
{ ram-se significativamente em relação às administrações anteriores, como pode
linhas de financiamento regidas por critérios sociais, com concessão de subsídios,
( para os programas a serem implementados com recursos do Fundo Municipal de ser observado na Tabela 1, e passaram a ser destinados a cada ano, de forma
Habitação Popular. sistemática, aos empreendimentos de intervenção em favelas e de produção de
í novas moradias, de acordo com as definições do Orçamento Participativo Regio-
( Além do que fazer, definido através das linhas de atuação e seus progra-
nal e do Orçamento Participativo da Habitação, este último criado especialmente
mas, e a quem atender, definido através dos critérios de atendimento, a Política
t( para atender o Movimento dos Sem Casa. A destinação sistemática de recursos
Municipal de Habitação estabelece com clareza como fazer ao indicar as diretrizes
constituiu uma marca da administração no período analisado e foi fundamental
( metodológicas, que retratam bem o contexto da época e os conceitos que funda-
para a continuidade e consolidação das ações propostas ao longo do processo de
mentaram toda essa proposição. A primeira delas diz respeito à atuação integrada
f e reflete, por um lado, a abrangência do conceito de habitação adotado, cuja apli-
formulação da Política Municipal de Habitação. Por outro lado, o montante de
recursos captados junto às esferas federal e estadual do poder público foi insigni-
f cação na prática implica em grande número de interfaces e articulações institucio-
ficante, correspondendo, no período de 1993 a 2002, respectivamente a 6,6% e
nais e disciplinares, e, por outro, a grande mudança de paradigma em curso, que
f. atinge todas as áreas do conhecimento e contrapõe a integração à compartimen-
1,2% dos investimentos em habitação no Município.
( tação do saber e do fazer. A segunda, que trata da promoção da participação
( popular em todo o processo de formulação e implementação da Política Munici-
pal de Habitação, retrata a ênfase dada pelos movimentos sociais, em especial
( pelo movimento pela reforma urbana, à gestão participativa local como elemento
í transformador da dinâmica e da lógica do crescimento urbano.

~
{ Implementação da Política Municipal de Habitação
no governo da Frente BH Popular
@:'
~ De maneira geral, na prática, a estrutura gerencial e operacional da URBEL
{ não chegou a refletir exatamente a malha de programas, subprogramas e ações

(Í

'
29 As administrações de caráter progyessista como a da Frente BH Popular conh'ibuíram para a ins-
titucionalização da prática, muito comum ao longo dos anos 1980, da assessoria t1knlca aos movi-
~· mentos populares, em geral prestada por militantes de esquerda em caráter voluntário. Por meio de
empresas, entidades de ensino e pesquisa e, principalmente, organizações não-governamentais sem
(· fins lucrativos, esses profissionais eram contratados pelas Prefeituras ou diretamente pelas entidades
do movimento popular financiadas pelo poder pllbllco, numa ação antecessora da atual proposta de

'
implantação de serviços públicos de arquitetura e engenharia. Não raramente, além do papel técni-
co, essas organizações exercem também, em certa medida, o papel de mediadoras da relação enll'I!
(' população organizada e Estado.

{ '
 P LANEJAMENTO URBANO NO B RASIL: TRAJETÓ RIA, AVANÇOS E PERSPECIWAS ' 287
286 · Mônica Cadaval Bedê

Tabela 1 - Belo Horizonte - Recursos Financeiros Municipais URBEL

1993/1996 (em dólares)

Exercício Custeio Investimento Total

1992 1.633.974 1.928.564 3.972.539

- ---
1993 1.822.363 1.169.088 2.581 .451

- -·-- --
1994 3.437.212 3.695.876 7.133.088

- ---
1995 6.260.392 10.194.974 16.455.367

-
1996(') 5.500.000 15.500.000 21.000.000

--
(") Os valores referem-se à prel<isão de gasto feíta pela URBEL em maío de 1996.

Fonte: URBEUPBH, 1996b.

É significativo o número de mecanismos de democratização da gestão da

Política Municipal de Habitação, criados ao longo do período analisado, incluin-
do o Conselho Municipal de Habitação bem como fóruns, mecanismos de discus-
são pública do orçamento, comissões e processos participativos vinculados aos
programas. Entretanto, esse conjunto de instrumentos não chegava a constituir
um sistema de gestão participativa. Na verdade, a relação entre esses elementos
acabava acontecendo na prática, mas sem o respaldo de critérios e atribuições
claras, gerando algumas situações de sobreposição de agendas e atribuições.
A atuação do Conselho Municipal de Habitação, o principal mecanismo de
participação, foi pautada, de um lado, por uma agenda intensa de discussões
relativas à Política Municipal de Habitação e, de outro, pela fragilidade no exercí-
cio de seu papel de curador do Fundo Municipal de Habitação PoP.ular. Obser-
vou-se, também, certa predominância na pauta de discussão, de temas voltados
para a linha de produção de novas moradias em detrimento de temas ligados à
linha de intervenção em assentamentos existentes. Isto, provavelmente, é um in-
dicativo de que, tanto o espaço do Conselho foi melhor apropriado pelo Movi-
mento dos Sem Casa, quanto que as lideranças do movimento de favelas con-
centraram sua participação nas instâncias regionais que discutiam e fiscalizavam
a aplicação dos recursos do Orçamento Participativo - OP. 30

30 Processo de discussão pública que tem como objetivo democratizar as definições sobre aplicação

de recursos orçamentários municipais. Essa prática foi adotada de mane ira generalizada pelas admi-
nistrações de caráter progressista a partir do final da década de 1980.
 288 · Mõnica Cadaval Bedê
Baseada nas diretrizes da Política Municipal de Habitação. a política de
concessão de financiamentos e subsídios foi desenvolvida e aprovada em 1996.
Suas normas sintonizam-se com os debates h'avados entre o movimento por mo-
radia e o poder público, no bojo da discussão do sistema nacional de habitação.
No entanto, a versão municipal apresenta avanços em termos de alcance social
em relação à formulação nacional, principalmente quando propõe o subsídio à
família baseado na renda per capita familiar para o estabelecimento do valor
das prestações.31 A implantação dessa política, entretanto, só veio a acontecer
na gestão municipal seguinte.
Também a articulação da política habitacional com a política urbana não
se realizou efetivamente. Em parte isso se deve ao fato de o Plano Diretor de Belo
Horizonte ter sido aprovado somente no final da gestão (1996), o que impediu
que a Política Municipal de Habitação se beneficiasse, durante o período aborda-
do, de dispositivos nele incluídos cuja aplicação poderia favorecer o acesso à
moradia, como por exemplo: inshumentos urbanísticos que objetivam o combate
à especulação imobiliária, contribuindo indiretamente para o barateamento dos
imóveis residenciais no mercado; inshumentos urbanísticos que visam à transfe-
rência de renda do mercado imobiliário para o financiamento das intervenções
públicas; zonas de especial interesse social destinadas à implantação de empre-
endimentos habitacionais de interesse social.
Unha de atuação referente a assentamentos existentes
A esh'atégia adotada nessa linha de atuação estabelece urna graduação de
níveis de intervenção, incluindo desde programas de caráter estrutural até outros
de caráter emergencial ou pontual. Nessa última categoria foi implementado um
único programa na gestão da Frente BH Popular, o Programa Estrutural em Áreas
de Risco - PEAR, concebido e criado no início do governo em resposta à grave si-
tuação decorrente das chuvas, que havia resultado em centenas de famílias desabri-
gadas. Sua concepção repmsenta um considerável salto qualitativo ao incrementar o
atendimento emergencial, o único que vinha sendo realizado até então, mesmo as-
sim precariamente, e introduz uma dimensão preventiva. Além desses aspectos, o
PEAR inovou também ao incorporar, mais que a participação, a parceria efetiva das
comunidades e de outros órgãos públicos, ampliando o alcance e a eficácia da
ação. Ao construir um diagnóstico da situação de risco abrangendo todo o universo
si Estabeleceu-se que as piestações mensais são objeto de subsfdlo apllcado à fmnDla, Intransferível e revistO
periodicamente e que o valor das piestações deve ser calculado em função da renda per capim, limitado a
30% da renda familiar, incorporar uma taxa de juros de 33 a 6% e serrezjuslado pelo fndlce de reajuste sala-
rial. O prazo nWdmo de financiamento~ de dezoito anos e as famlllas s6 começam a pagar após no mínimo
trinta dias da assinatura do oonbato de financiamento. Em caso de desempmgo do titular do financiamento
o pagamento pode ser temporariamente suspenso (Conselho Municipal de Habitação, 1996).
l'v.NEJAMENl'O URBANO NO BRASIL: TRAJETÓRIA, AVANÇOS E PERSl'ECilVAS • 289
de assentamentos atingidos por esse problema,32 por um lado, e prever a concep-
ção e implementação de obras de estabilização definitiva de encosfas nas áreas de
risco, por outro, o PEAR agraga maior consistência a suas ações e estabelece uma
ponte com a tipologia de intervenção estrutural.
A implantação da outra categoria de intervenção no governo da Frente BH
Popular deu-se através do Programa de Intervenção Estrutural, criado e formataA
do a partir do conceito colocado na Resolução no li do Conselho Municipal de
Habitação, qual seja:
O Programa de Intervenção Estrutural promove transformações profun-
das num determinado núcleo habitacional, consistindo na implantação
de sistema viário, das redes de abastecimento de água, de esgotamento
sanitário, de drenagem, de eletrificação, melhorias habitacionais, repar-
celamento do solo e consolidações geotécnicas, além da regularização
fundiária até o nível da titulação (URBEUPBH, 1996a).
Considerando a complexa realidade física e urbanística das favelas em Belo
Horizonte, implantar a intervenção estrutural completa num assentamento implica
em gasto alto, inviabilizando a sua implantação simultânea em vários assentamen-
tos favelados, 33 com recursos orçamentários municipais. Diante disso, ao longo da
gestão foi se delineando uma estratégia para a implementação dessa tipologia de
intervenção, estabelecida E'JTI função das possibilidades de financiamento, conside-
rando, por um lado, a limitação de recursos municipais, por outro, a incerteza de
captação de recursos externos. Essa estratégia se materializou, naquele momento,
ah'avés de duas experiências: em primeiro lugar, ah'avés do Orçamento Participa~
tiva - OP, que abre a possibilidade de as comunidades conquistarem recursos
para a implantação progressiva da intervenção, a partir de um plano global; em
segundo lugar, ah'avés de projeto piloto de implantação do Programa de Inter-
venção Estrutural financiada pelo Programa Alvorada. 34
32 Em 1993 foram avaliadas 124 áreas e identificadas 75.868 famQias em situação de risco, das
quais 1.264 sob risco iminente e outras 7.647 sob alto risco, concentradas em 45 favelas. Na revisão
do levantamento feita em 1995, foram identificadas 5.428 familias em situação de risco iminente e
outras 9.430 em situação de alto risco, o que significa 14.856 familias, ou aproximadamente 15% da
população moradora de favelas (URBELJPBH, 1995).
33 Em valores de 2005, o custo da Intervenção Estrutural correspondia a aproximadamente R$15.650,00
(quinze mil, seiscentos e cinqüenta reais) em média por domlcmo. Considerando-se o número de do-
midlios existentes em favelas e conjuntos habilacionais inegulares e degradados em 2005, 121.679
segundo a URBEL. seriam necessários quase 2 bilhões de mais para urbanizar e ~totalmente
todos os assentamentos desse universo. Segundo informação obHda junto à Prefettura, o valor total
dos recursos orçamentários municipais de 2005 destinados a Investimento era de R$860.094.670,00
(oitocentos e sessenta milhões noventa e quatro mil e seiscentos e setenta reais).
34 O Programa Alvorada - Ações Integradas para Melhoria da Qualidade de Vida da RJpulação de
Baixa Renda • fazia parte de um acordo bilateral Braslllltálla firmado alraWs do Ministério das Relações
Exteriores e consolidado em convênio de cooperação técnico - financeira em fevereiro de 1994. Parti·

290 · Mê>nica Cadaval Bedê
A implantação do Orçamento Participativo contemplou no mínimo três d i-
retrízes centrais, quals sejam, a democratização da gestão pública, o combate à
corrupção e à prática clientellsta e a Inversão de prioridades de governo, que no
caso de Belo Horizonte se traduziu, por exemplo, na destinação em média de
mais de 25% dos recursos orçamentários colocados anualmente em discussão
para investimentos em favelas. No que se refere à intervenção nesse tipo de as-
sentamento, esse aporte sistemático de recursos se mostrou fundamental como
fator de consolidação e sustentabilidade da política habitacional, especialmente
no que se refere à intervenção estrutural.
O cumprimento dos compromissos gerados pela implementação dessa prá-
tica significou um grande impacto para a estrutura operacional da Prefeitura de
Belo Horizonte, implicando em ajustes gerenciais e operacionais no âmbito dos
órgãos mais diretamente envolvidos em sua execução, entre eles a URBEL. A
tendência inicial de pulverização dos recursos em obras pontuais de pequeno
porte foi gradativamente substituída por uma prática da elaboração de planos
para subsidiar as decisões a respeito da aplicação de recursos destinados à favela.
Ou seja, progressivamente, participação e planejamento se tornam práticas con-
vergentes, e não conflitantes, no novo espaço criado pelo OP.
A oportunidade que o Programa Alvorada propiciou ~o implantar a inter-
venção estrutural em todas as suas etapas foi determinante para a consolidação
desta forma de intervenção. A experiência piloto implementada no âmbito desse
programa possibilitou a quebra da resistência à superação de aspectos centrais da
prática instalada, entre as quais a desarticulação entre as ações de urbanização e de
regularização fundiária e a execução de ações pontuais sem o respaldo de um pla-
nejamento global e integrado, que implicavam na consolidação de um padrão ina-
dequado de condições de moradia e na aplicação irracional de recursos públicos.
A construção da metodologia proposta pela intervenção estrutural cunhou
dois principais aspectos: o investimento no planejamento integrado das ações atra-
vés da elaboração de um pla no de intervenção para cada assentamento, abor-
dando simultaneamente aspectos urbanístico-ambientais, jurídico-legais e sócio-
econômico-organizativos, e a participação efetiva da comunidade, que passou
da condição de cliente à de parceira do poder público nas etapas de captação de
recursos, planejamento e execução. Em decorrência da incorporação gradativa
desses aspectos à realidade da prática, observa-se a elevação do patamar cultural
e técnico de exigência em relação ao nível adequado de urbanização.
cipavam do convênio a Associação de Voluntários para o Serviço Internacional - AVSI, representando o
Ministério das Relações Exteriores da Itália, o governo do Estado de Minas Gerais, as Prefeituras de Belo
Horizonte, Contagem, Santa Luzia, J acuí e Gouveia, a Sociedade Mineira de Cultura e a Pontifícia Uni-
versidade Católica de Minas Gerais. A URBEL era o órgão público gerenciador do Programa Alvorada
e m &lo Horizonte, sendo os recursos provenientes do orçamento municipal e do governo italiano.
PLANEJAMENTO URBhNO NO 13RASIL: TRAIETÔRIA, AVhNÇOS E PERSPECTIVAS • 291
No que diz respeito especificamente à regularização fundiária, em compa-
ração ao desempenho de gestões anteriores quando se promovia a tltulação dos
moradores de forma desvinculada da urbanização do assentamento, houve uma
queda de ritmo ocorrida pela adoção da proposta de atuação integrada, com-
pensada, entretanto, pela qualidade e consistência agregadas ao pro~esso. Ou~o
avanço importante da gestão da Frente BH Popular nesse campo foi a extensao
das ações de regularização fundiária às áreas parliculares ocupadas p~r fa~elas,
0
que nunca havia sido feito antes. Isso se dá principalmente pela aphcaçao do
usucapião, atendendo a uma d iretriz da Lei Orgânica do Município no sentido de
utilizar preferencialmente este instrumento sempre que possível.
Segundo documento elaborado pela URBEL (1996b) para subsidiar o 4º
Seminário de Governo, realizado em maio de 1996, no período entre 1993 e
1996, 115 assentamentos sofreram algum tipo de intervenção de urbanização ou
regularização fundiária, representando 63,69% do universo total de favelas e
conjuntos habitacionais existentes. O balanço das ações realizadas através do
PAE (Plano de Atendimento Emergencial35) durante o período também foi signi-
ficativo: foram executadas 265 obras emergenciais em 67 favelas.
U nha de atuação referente a novos assentamentos
No que diz respeito à linha de atuação referente a novos assentamentos
houve, também, avanços significativos em relação à prática de gestões anteriores,
caracterizada pela produção de grandes assentamentos irregulares e com urbani-
zação incompleta, implantados em áreas periféricas. Efetivamente, cerca de 90%
dos terrenos adquiridos ao longo da gestão da Frente BH Popular para essa finali-
dade foram pequenas áreas inseridas na malha urbana, atendendo diretriz da
Política Municipal de Habitação. Como decorrência dessa opção, de forma a
obter um maior adensamento e viabilizar a utilização de terrenos melhor localiza-
dos, e conseqüentemente mais valorizados, surgiu a necessidade de adotar tipo-
logias residenciais multifamiliares - num primeiro momento horizontais e num
segundo momento verticais -, prática que representou uma ruptura de diversos
valores e preconceitos relacionados à escolha preferencial da residência unifami-
liar implantada no lote individual. Por último, tornou-se obrigatória a regulariza-
ção dos empreendimentos, por força também de diretriz da Política Municipal de
Habitação, inaugurando procedimentos que até então inexistiam na rotina de tra-
balho da URBEL
Quando se analisa o conjunto de ações implementadas nessa linha, um
aspecto que chama a atenção é o grande número de reassentamentos realizados,
35 Constitui um dos instrumentos do Programa Estrutural de Áreas de Risco - PEAR.
 292 · Mõnica Cadaval Bedê
que representam mais de 25% das famílias atendidas com novos lotes e unidades
habitacionais produzidos. Por um lado, nesse caso específico, as ações efetuadas
podem ser vistas como uma resposta ágil da administração municipal a deman-
das emergenciais, num contexto em que ainda não estavam estruturadas políticas
e programas que pudessem constituir referências consistentes. Por outro, de manei-
ra geral, não fica claro até.que ponto os processos geradores de decisões referentes
a reassentamentos são realmente cercados do rigor necessário, uma vez que esse
tipo de ação deve ser adotada somente em casos extremos, já que implica em
custos sociais, financeiros e operacionais altos.
A construção de conjuntos habitacionais totalmente destinados a atender
as demandas de reassentamento mostrou-se uma alternativa inadequada em alguns
aspectos. Em geral, concentram famílias oriundas de diversas regiões da cidade,
agravando o trauma que a remoção por si só representa, uma vez que desestrutura
relações de vizinhança e estratégias de sobrevivência das famílias em seus locais de
origem. Além disso, o tempo de permanência em abrigos ou acampamentos toma-se
longo, pois corresponde ao prazo gasto na produção dos conjuntos. Por último, a
concentração de famílias de baixíssimo nível social, econômico e cultural e a inexpe-
riência para enfrentar a gestão condominial dificultam o período pós-ocupação. No
caso de grandes conjuntos, ao impacto sobre a vida dos reassentados se soma o im-
pacto sobre a região ou o bairro que os recebe, especialmente no que diz respeito à
ampliação da demanda por serviços públicos.
Como alternativa a essa prática foi criado um programa que adotava um
procedimento denominado reassentamento monitorado, que consistia no forne-
cimento de um auxílio financeiro num valor de referência suficiente para a aquisi-
ção de uma unidade habitacional minimamente adequada, mesmo sendo esse
valor superior ao da moradia de origem da família beneficiada. Nos casos em que
a moradia de origem valesse mais do que o valor de referência, a indenização paga
equivalia ao valor avaliado. O imóvel destinado ao reassentamento tinha que ser
aprovado pela URBEL,36 que monitorava a operação de aquisição e de mudan-
ça da família para a nova moradia. A proposta da Prefeitura era que essa fosse
uma alternativa complementar à opção da produção de moradias para reassen-
tamento, de forma a atender no máximo 30% da demanda de reassentamento
de cada obra. Por meio dessa a lternativa durante o governo de Patrus Ananias
foram viabilizados 224 atendimentos. A maior agilidade obtida nos processos
de reassentamento e o a lto nível de satisfação das famílias beneficiadas por
adquirirem casas de melhor padrão construtivo fizeram com que essa opção
fosse avaliada positivamente. No entanto, a operacionalização do programa
contribuiu para a valorização do imóvel residencial no mercado popular da ci-
dade e, ao final da gestão, aproximadamente 70% das famílias atendidas foram
36 Os aspectos avaliados eram segurança, acessibilidade, salubridade, conforto e condição de regularidade.
P1.ANEJAM ENTO URBANO NO B RASIL: TRAJETÓRIA, AVANÇOS E PERS?EcnVAS · 293
residir em outros municípios da Região Metropolitana de Belo Horizonte, onde
o preço das moradias ainda era compatível com os valores pagos pela UBEL.
Isso leva a concluir que a aplicação desse instrumento demanda um estudo
aprofundado sobre seus impactos de forma a evitar que sua utilização contrarie
princípios da Política Municipal de Habitação.
Outra demanda que comprometeu significativamente os investimentos e
a capacidade operacional da administração de Patrus Ananias na área da habi-
tação foi constituída por cerca de mil famílias acampadas em barracas de lona
preta, oriundas de antigas ocupações de terra organizadas pelo Movimento dos
Sem Casa ligado ao PC do B, para as quais foram destinados aproximadamen-
te 42% dos lotes e unidades habitacionais produzidos. Apesar de a Frente BH
Popular reconhecer a través dessa postura a legitimidade desses movimentos, a
opção política deu-se no sentido de desestimular a prática de novas ocupações
e priorizar a consolidação de parcerias no âmbito dos programas da Política
Municipal de Habitação. Efetivamente, ao longo do governo observou-se uma
retração desse tipo de prática na medida em que a Política Municipal de Habi-
tação foi introduzindo outras opções de atendimento e espaços de interlocução
sistemática com as lideranças do movimento por moradia.
A forma de gestão denominada co-gestão, prevista na Política Municipal de
Habitação, foi experimentada no governo da Frente BH Popular através da cria-
ção e implementação do Programa de Apoio ao Autoconstrutor, que teve a maior
parte do seu aterrdimento voltado justamente para as famílias acampadas. A
proposta do programa era fina nciar cestas de material de construção e fornecer
assessoramento técnico a famílias integrantes de grupos assentados em lotea-
mentos públicos, de forma a garantir uma unidade habitacional minimamente
adequada. A partir daí cada família teria autonomia para ampliar sua moradia
por etapas, de acordo com sua conveniência . As lideranças ligadas ao PC do B
se identificavam especialmente com o programa, aparentemente por verem nele
uma possibilidade de ampliação da abrangência do atendimento via Política Munici-
pal de Habitação. Entretanto, por ser uma alternativa que inviabilizava a adoção de
tipologias multifamiliares e por dificuldades operacionais encontradas em sua imple-
mentação,37 o Programa de Apoio ao Autoconstrutor, apesar de muito bem avaliado
pelos beneficiários, teve vida curta e foi extinto no início da gestão seguinte.
A outra forma de gestão prevista, a prática de produção habitacional auto-
gestionária deu-se através do Programa de Produção de Moradias em Autoges-
37Pode-se citar entre elas: grande número de atendimentos individuais simultâneos; capacidade ope-
racional muito restrita; morosidade na aquisição de materiais de construção por parte da Prefeitura;
complexidade da operação de estocagem e entrega de materiais; desmobilização das famílias em
função da demora na aquisição e entrega de materiais; insuficiente capacitação dos benefici6rlos
para desenvolver as tarefas referentes à construção; impossibilidade de as famílias contratarem mAo
de obra , em função de suas condições econômicas.
 P LANEJAMENTO URBANO NO B RASIL: TRAJElÓRIA, AVANÇOS I! PERSPECTIVAS . 295
294 · Mõnica Cadaval Bedê

tão. Apesar de ter sido criteriosamente desenvolvida, inclusive incorporando diver- Tabela 2 - Belo Horizonte - "Conquistas" do Movimento dos Sem Casa -
sos avanços em relação às experiências existentes, a proposta do programa não foi 1993 a 1996
1 - - Lot;;- - UnldadH
imediatamente incorporada pelo movimento por moradia local e sofreu grande Origem Terrenos•
Urb anlzadoa Habitacionais
resistência internamente à Prefeitura.38 Esse contexto fez com que os técnicos e di-
OP 94 (discutido em 54
rigentes da URBEL que a defendiam tivessem que adotar uma estratégia de mobi- 1993)
lização e sensibilização em torno da proposta, incluindo seminários e cursos, com
Fórum dos Sem Casa
o objetivo de divulgá-la. (discutido em 1994)
- 399

As lideranças aos poucos se apropriaram da proposta, inclusive por influ- -

OP 95 (discutido em
ência dos movimentos de lpatinga e de São Paulo, embora houvesse diferenças 1994)
- 585

de visão entre os setores do movimento por moradia em relação à utilização do

mutirão. 39 Finalmente, foi a pressão política desse movimento que viabilizou a OPH 96 (discutido em - 700 708
1995)
implantação do programa já no início da gestão seguinte.
Uma ação do Governo Patrus que se destaca no âmbito dessa linha de OPH 97 (discutido em - 1.004 533
1996)
atuação por seu ineditismo é o Orçamento Participativo da Habitação - OPH,
destinado a atender exclusivamente a demanda do Movimento dos Sem Casa.
Total 54 2.688 1 .241
Sua criação contribuiu para garantir um mínimo de governabilidade, pois repre-
sentava uma alternativa à prática de ocupações organizadas e atendia ao com-
• Segundo informação fornecida pelo coordenador do OPH na época, os valores rela-
promisso político da administração com o movimento por moradia. Além disso, livos ao OP 94 são de US$250.000,00 (duzentos e cinqüenta mil dólares) destinados
era necessário preservar os recursos do OP, destinados, a priocípio, para obras de à compra de terrenos, não incluindo sua urbanização.
urbanização, a cada ano mais comprometidos com as compras de terrenos para
Fonte: SMHAB/PBH, 2002.
o Movimento dos Sem Casa.

Entre os principais desafios enfrentados pelo OPH estão: a limitação quanti-

38 As
resistências à idéia da produção habitacional autogestionária no âmbito do governo em geral eram
fundamentadas por preocupações quanto a seus resultados do ponto de vista técnico e administrativo.
39 Essa prática era defendida sem reservas pelos setores do movimento próximos à Igreja Católica e
ao PT que vislumbravam seu potencial organizativo, mas os setores ligados ao PC do B questionavam
o uso intenso do mutirão por considerá-lo um trabalho adicional que não d everia ser imposto ao
trabalhador na obtenção de sua moradia.
tativa de seus resultados, como mostra a Tabela 2; o desequilíbrio entre o número
de lotes urbanizados e o de unidades habitacionais conquistadas; a pulverização
dos benefícios entre os núcleos do Movimento dos Sem Casa, estratégia utilizada
pelas lideranças para ampliar a capitalização política; o controle para evitar a prática
de clientelismo por parte das lideranças, uma vez que os núcleos tinham autonomia
para indicar os beneficiários. Entretanto, apesar dos desafios, o OP.H representa um
importante espaço de exercício democrático e de experimentação técnica, contri-
buindo, ao longo de sua trajetória, para o amadurecimento da administração pú-
blica e do Movimento dos Sem Casa no trato do déficit habitacional.
Segundo documento da URBELjá mencionado (1996b), durante a gestão
da Frente BH Popular 5.307 famílias haviam sido contempladas por alguma ação
da linha de atuação referente a novos assentamentos. Da mesma forma que no
âmbito da linha de atuação de intervenção em assentamentos existentes, pode-se
considerar que os avanços qualitativos observados na linha de atuação referente
aos novos assentamentos equivalem em importância aos bons resultados quanti-
tativos alcançados.

296 · Mónica Cadaval Bedê
Considerações finais
A gestão da Frente BH Popular constitui um exemplo, a meu ver, positivo
do processo de descentralização e municipalização da política habitacional no
Brasil, ocorrido simultaneamente em função da omissão do governo federal, da
iniciativa dos novos governos eleitos ou, ainda, da redefinição institucional promovi-
da pela Constituição de 1988. Assim como aconteceu em vários outros municípios,
a administração municipal em Belo Horizonte promoveu, a partir desse período,
uma política habitacional com uma razoável diversidade e abrangência de
ações que tive.r am impacto efetivo sobre o quadro das necessidades habitacio-
nais, embora financiadas em grande parte apenas por recursos próprios, refle-
tindo dessa forma a condição de isolamento com que o governo municipal
enfrentou, nesse período, os problemas locais de moradia. Esse rico conjunto
de experiências realizadas, permeado pela participação popular, constituiu uma
importante referência para a construção de novos modelos e alternativas para a
ação governamental na área da moradia.
Além da ampliação do montante de recursos municipais investidos, um
forte indicador do fortalecimento da política habitacional local foi a estruturação
da URBEL, resultando em ampliação significativa de sua capacidade operacio-
nal, ainda que ainda suportada em grande medida por serviços terceirizados.
Entretanto, foram lançadas as bases para a consolidação de uma reestruturação
mais sólida, através de uma série de medidas realizadas em períodos posteriores,
como a proposta de reforma administrativa e a realização de um concurso públi-
co para contratação de novos técnicos.
A Política Municipal de Habitação foi concebida num contexto muito mar-
cado pela mobilização social e pelo debate público em torno das idéias e propos-
tas defendidas pelo movimento pela reforma urbana, cujo ápice se deu entre o
fina l da década de 1980 e início da década de 90. Fruto desse ambiente foi con-
cebida e inicialmente implementada no bojo da segunda geração de administra-
ções municipais progressistas que sucederam a Constituição Federal de 1988.
Sua concepção se referenciou, também, em que pese se tratar de um governo
liderado por uma frente de partidos de esquerda, no denominado "modo petista
de governar", referência importante dos militantes do Partido dos Trabalhadores
então envolvidos na administração pública.
Efetivamente, em função de todo esse contexto, a Gestão Patrus Ananias
significou um redirecionamento do modo de governar adotado até então na ca-
pital mineira, constituindo um momento de transição entre velhas e novas cultu-
ras, entre práticas cristalizadas e propostas inovadoras, entre valores conservado-
res e progressistas. A convivência cotidiana desses elementos deu-se em geral de
forma negociada, mas eventualmente pontuada por conflitos. Não se pode des-
prezar, também, as diferenças de visão trazidas para o espaço da administração
PLANEJAMENTO URBANO NO BRASIL: TRJ\)ETÓ RIJI, AVANÇOS E PERSPECTíVJ\S • 297
municipal pelos militantes dos diversos partidos políticos · que compunham a
Frente BH Popular. Ainda que sutis, pelo fato de tratar-se de uma aliança delimi-
tada apenas no âmbito da esquerda, elas existiam e constituíam fatores de inter-
ferência na construção das políticas públicas locais nesse período.
A equipe multipartidária que compunha o corpo principal de dirigentes e
assessores da URBEL era quase totalmente constituída de militantes dos movi-
mentos sociais, alguns oriundos de outras experiências de governos progressistas.
Essa configuração implicou em convergências importantes e mais significativas
que as divergências existentes, que foram negociadas e ajustadas ao longo do
governo, em relação a diversos aspectos da política habitacional. Destaco aqui a
importância de estar à frente da URBEL nesse período, uma liderança de consis-
tente militância no movimento popular, efetivamente comprometida com o obje-
tivo de construir uma política habitacional de interesse social.
Essa conjuntura político-institucional interna da URBEL determinou alguns
aspectos relevantes da condução do processo. Um deles foi o fato de o movimen-
to por moradia ter sido o único segmento da sociedade civil a ser envolvido
desde o primeiro momento no processo de formulação da política habitacional,
sinalizando, claramente, ser ele o principal parceiro político. Entretanto, o apro-
fundamento do nível do controle público sobre a gestão da política habitacional
ficou limitado, principalmente em função do despreparo e da dependência dos
representantes populares em relação ao apoio fornecido pela URBEL ao exercí-
cio da participaçãr>. Por outro lado, apesar do grande número de insiâncias e
processos participativos instalados por iniciativa da URBEL, essa estrutura não
funcionava como um sistema articulado, observando-se problemas de sobreposi-
ção de atribuições entre as instâncias. O que ficou, no entanto, foi a inscrição da
intensa interlocução entre poder público e movimento popular no dia-a-dia da
construção inicial da Política Municipal de Habitação.
Outro aspecto a ser destacado foi a participação fundamental de equipes
de consultores identificados com os objetivos do programa de governo da Frente
BH Popular, portadores de consistente bagagem técnica e com experiência de
participação na formulação e implementação de políticas habitacionais locais em
outras administrações de caráter democrático e popular, destacadamente em
municípios paulistas. Essas equipes, através das instituições que as abrigavam,
constituíram-se num dos principais agentes de intercâmbio entre as administra-
ções progressistas, contribuindo para a consolidação de um modo inovador de
governar no período após a Constituição de 1988.
Como mencionado anteriormente, a gestão municipal analisada represen-
tou um momento extremamente rico em termos de formulação e implantação do
sistema institucional e da política voltados para a habitação de interesse social,
desdobrando-se em políticas específicas, planos, programas e projetos, processos
que se desenvolveram de forma intensa, simultânea e estruturada internamente.
 298 · Mónica Cadaval Bedê
Também em termos quantitativos, apesar da limitação de recursos os resultados
podem ser considerados significativos (Bedê, 2005).
Em síntese destacam-se os seguintes aspectos que marcaram a gestão da
Frente BH Popular no que diz respeito à área habitacional: o caráter de transição;
o enfrentamento de resistências e diferenças de visão internas à administração; a
intensa interlocução com o movimento por moradia; o ajuste contínuo das práti-
cas implementadas para adequação à limitação de recursos municipais; o isola-
mento institucional e político na relação com outras esferas de governo; grande
presença e contribuição de consultores externos comprometidos com o projeto
político da administração; intensidade no processo de formulação da política ha-
bitacionill aliada ao um bom desempenho quantitativo.
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300 · Mônica Cadaval Bedê
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COMPANHIA URBANIZADORA DE BELO HORIZONTE - URBEL. Programa de Apoio
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REPÚBLICA - SEDU. Política Municipal de Habitação - orientações para formulação e
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SECRETARIA MUNICIPAL DE HABITAÇÃO - SMHAB. Relatório físico-financeiro - Con-
juntos habitacionais populares produzidos pela PBH/SMAHB/URBEL no período de 1996
a 2003. Belo Horizonte: SMHAB / PBH 2003.
Sobre' os Autores
Geraldo Magela Costa (Organizador}
PhD em Geografia/Estudos Urbanos pela London School of Economics and Politi-
cal Science, London University. Professor Associado do Departamento de Geografia
e do Programa de Pós-graduação em Geografia, Instituto de Geociências/UFMG.
Pesquisador do CNPq. Áreas de Interesse: planejamento e gestão urbanos, produção
do espaço urbano e metropolitano, planejamento regional, políticas urbanas.
gemcosta.bhz@terra.com.br
Jupira Gomes de Mendonça (Organizadora)
Doutora em Planejamento Urbano e Regional pela UFRJ. Professora Adjunta da
Escola de Arquitetura da UFMG (Departamento de Urbanismo e Núcleo de Pós-
Graduação em Arquitetura e Urbanismo). Pesquisadora do Observatório das Me-
trópoles/Instituto do Milênio-CNPq. Áreas de interesse: política urbana, planeja-
mento urbano, d inâmica imobiliária.
jupira@gmail.com
Carlos Alberro de Vasconcelos Rocha
Doutor em Ciências Sociais pela UNICAMP. Professor e pesquisador do Programa
de Pós-Graduação em Ciências Sociais da PUC Minas. Áreas de interesse: reforma
do Estado, políticas públicas, democracia e federalismo.
carocha@pucminas.br
Carlos Aurélio Pimenta de Faria
Doutor em Ciência Política pelo luperj. Professor e pesquisador do Programa de
Pós-Graduação em Ciências Sociais da PUC Minas. Áreas de interesse: políticas
públicas, administração pública, Estado de bem-estar social e política externa.
carlosf@pucminas.br
302 ·Geraldo Magela Costa / Jupira Gomes d e Mendonça P LANEJAMENTO URBANO NO B1tASIL: TRA)ETÓIUll, AVANÇOS E PERSPECTIVAS · 303

Cristina Almeida Cunha Filgueiras Letícia Maria Resende Epaminondas

Doutora em Sociologia pela École des Hautes Études en Sciences Sociales, Fran-
ça. Professora e pesquisadora do Programa de Pós-graduação em Ciências So-
ciais e curso de Relações Internacionais, PUC Minas. Áreas de interesse: políticas
sociais, gestão de políticas públicas, cooperação internacional para o desenvolvi-
mento, pobreza e desigualdade.
cfilgueiras@pucminas.br
Engenheira Arquiteta, Mestre em Geografia pelo Instituto de Geociências da Uni-
versidade Federal de Minas Gerais, Arquiteta da Prefeitura Municipal de Belo
Horizonte. Áreas de interesse: políticas urbanas, planejamento urbano e gestão
urbano-ambiental.
leticiam@pbh.gov.br

Marinella Machado Araújo

Daniela Abritta Cota
Mestre em Geografia pela UFMG, doutoranda do Programa de Pós-graduação
em Geografia/UFMG, Arquiteta da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte. Áreas
de interesse: planejamento urbano, legislação urbanística, dinâmica imobiliária,
organização e gestão do espaço.
danielaac@uol.com.br
Edésio Fernandes
PhD em Direito, membro da DPU-Associates e do Lincoln Institute of Land Po-
licy. Áreas de interesse: direito urbanístico e gestão urbana.
edesiofernandes@compuserve.com
Heloisa Soares de Moura Costa
Arquiteta Urbanista, Doutora em Demografia pelo Cedeplar/UFMG. Professora
Associada do Departamento de Geografia e do Programa de Pós-graduação em
Geografia, Instituto de Geociências/UFMG. Áreas de interesse: políticas urbanas,
ambientais e habitacionais, produção do espaço e metropolização.
hsmcosta@ufmg.br
Jeanne Marie Ferreira Freitas
Arquiteta, Mestre em Geografia pelo Instituto de Geociências da UFMG, Doutora
em Geografia pelo Programa de Pós-graduação em Tratamento da Informação
Espacial da PUC Minas, Coordenadora do Curso de Arquitetura e Urbanismo da
PUC Minas, Arquiteta da Gerência de Planejamento do Desenvolvimento Metro-
politano da Secretaria Municipal de Planejamento de Belo Horizonte. Áreas de in-
teresse: planejamento urbano e ambiental, geografia urbana, paisagem urbana.
arquitet@pucminas.br
Doutora em Direito pela UFMG, Professora e pesquisadora do Programa de Pós-
Graduação em Direito da PUC Minas, Coordenadora do Nujup/OPUR. Área de
interesse: direito urbano-ambiental.
marinella@pucminas.br
Mônica Cadaval Bedê
Mestre em Geografia pelo Instituto de Geociências da UFMG, consultora na
área urbana e habitacional. Áreas de interesse: planejamento urbano e políti-
ca habitacional.
mcadaval@gmail.com
Natália Aguiar Mo!
Mestre em Geografia pela UFMG, Arquiteta da Prefeitura Municipal de Belo Ho-
rizonte. Áreas de interesse: planejamento urbano, legislação urbanística, dinâmi-
ca imobiliária, organização e gestão do espaço.
natymol@hotrnail.com
Orlando Alves dos Santos Junior
Sociólogo, Doutor em Planejamento Urbano, Professor do IPPUR/UFRJ. Áreas
de interesse: planejamento urbano, gestão democrática, participação social.
orlandojul 7@hotmail.com
Ralfo Edmundo da Silva Matos
Doutor em Demografia e Mestre em Economia Regional e Urbana, Professor
Associado do Departamento de Geografia do IGC/UFMG. Áreas de interesse:
população, urbanização, estudos regionais, geografia histórica.
ralfo@ufmg.br
304 ·Geraldo Magela Costa / Jupira Gomes de Mendonça

Roberto Luis de Melo Monte-Mór

Arquiteto e Urbanista, Ph.D. em Planejamento Urbano pela Universidade da Ca-
lifórnia, Los Angeles/UCLA, Professor Associado no Centro de Desenvolvimento
e Planejamento Regional-Cedeplar da Face (Faculdade de Ciências Econômicas)
e do Núcleo de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo/NPGAU da Escola
de Arquitetura, ambas da UFMG. Áreas de interesse: teorias urbanas, urbaniza-
ção no Brasil, economia urbano-regional, espaço e meio ambiente.
montemor@cedeplar.ufmg.br.

Rosa Moura
Geógrafa, Pesquisadora do Núcleo de Estudos Regionais e Urbanos do Instituto
Paranaense de Desenvolvimento Econômico e Social (IPARDES), Pesquisadora
do Observatório das Metrópoles/Instituto do Milênio-CNPq. Áreas de interesse:
desenvolvimento regional, gestão urbana e regional.
rosamoura@ipardes.pr.gov.br.

A presente ed lçbo foi composta pela Editora C/Arte em tipologl• Z..pfHumnst BT e Impresso no Gr6flco e Editora O Lutador.
em sistema o ffsct. Inverno de 2008.