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Introdução ao
Orçamento Público
 Sumário

Módulo I - Aspectos introdutórios ...................................................................... 3

Unidade 1 - Conceitos básicos ...................................................................... 3

Unidade 2 - Princípios orçamentários ............................................................ 8

Unidade 3 – A natureza jurídica do orçamento no Brasil ............................. 16

Módulo II - Receita e despesa ......................................................................... 25

Unidade 1 - Conceitos e estágios da receita................................................ 25

Unidade 2 - Classificação da receita e as receitas municipais ..................... 27

Unidade 3 – Conceito, estágios e classificação da despesa ........................ 35

Módulo III - O Orçamento público na Constituição Federal ............................. 45

Unidade 1 - O Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei

Orçamentária Anual ..................................................................................... 45

Módulo IV - O processo orçamentário no Poder Legislativo ............................ 53

Unidade 1 - A Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização

(CMO) e o processo de apreciação do PPA, da LDO e da LOA .................. 53

Unidade 2 – As emendas parlamentares às leis orçamentárias .................. 57

Módulo V - Execução Orçamentária ................................................................ 66

Unidade 1 - A programação orçamentária e financeira e o contingenciamento

.................................................................................................................... 66

Unidade 2 - Alteração orçamentária e apreciação pelo Poder Legislativo ... 69

 Módulo I - Aspectos introdutórios

Bem-vindo(a) ao curso de introdução ao orçamento público. Este módulo

inaugural tem como propósito apresentar a definição de orçamento público e
ilustrar como ele impacta no dia a dia de nossa comunidade. Além disso, iremos
tratar dos princípios que devem ser observados na sua elaboração, bem como
da sua natureza jurídica, apontando as controvérsias envolvidas nesse tema. Ao
final, esperamos que você tenha uma visão geral sobre o papel do orçamento
público.

Unidade 1 - Conceitos básicos

Analisando a imagem acima, podemos ver uma cidade com monumentos

gigantescos, ruas, transportes públicos, instalações elétricas etc. O mesmo
acontece pertinho de você, na sua comunidade, onde diariamente são ofertados
serviços que, de uma forma ou de outra, influenciam a sua vida.
 Para refletir:

Então, você já parou para pensar de onde vêm os recursos para a execução
das obras e prestação dos serviços ofertados à sua comunidade?

A resposta é simples e é também o tema da nossa unidade! Os recursos

vêm do orçamento público que, guardadas as devidas proporções, na sua
essência assemelha-se ao orçamento familiar. Estou certo de que, após a
conversa que teremos, você estará apto a definir orçamento público e a
identificar suas principais características.

Como as decisões tomadas pelos nossos dirigentes afetam a nossa vida

em comunidade?

Vejamos:

A vida em cidades - pequenas, médias, grandes - nos dá a oportunidade

de utilizar os serviços públicos voltados à educação, saúde, transporte, entre
outros. Encontramos obras construídas, ou em construção, pelo governo, como
drenagem de águas pluviais, canalização de um córrego situado na periferia,
ampliação da rodoviária da cidade ou a modernização do aeroporto.

A construção de obras, a prestação de serviços, a concessão de

benefícios, entre outras ações executadas pelo governo, seja ele federal,
estadual ou municipal, dependem do orçamento público.

É através do orçamento público que os governantes estimam o que vão

arrecadar e como devem gastar os recursos obtidos com os impostos pagos pela
sociedade. É por meio dele, ainda, que são decididas as obras prioritárias, as
promessas de campanha a serem cumpridas, e quais as reivindicações sociais
da população serão atendidas, por exemplo.

Por outro lado, você já deve estar habituado a ouvir comentários de

políticos e especialistas no assunto no sentido de que não há recursos para
aumentar o salário mínimo, pagar melhor os professores e médicos, aumentar o
valor das pensões e aposentadorias, por exemplo. E o que dizer da falta de
policiamento nas escolas e da violência nas cidades em geral?

A situação se agrava quando se constata o estado precário das rodovias

e portos do País, tão necessários ao escoamento da produção agrícola, em
especial, a voltada para o setor externo.

Compreenda:

A vida da comunidade e a economia em geral são afetadas diretamente

pelas decisões tomadas pelos nossos representantes, sejam eles
parlamentares, prefeito, governador ou presidente da República.

Algumas famílias, conhecedoras da sua renda anual e das despesas que

têm de efetuar para custear a sua sobrevivência, programam-se para que, mês
a mês, consigam fechar as contas no azul, ou melhor, não encerrem as contas
do mês no vermelho. Se houver sobra, ótimo: pode ir direto para a poupança ou
financiar algum projeto futuro. Quem sabe a reforma da casa? Isso é a essência
do orçamento.

No caso do setor público, o estudo do orçamento faz parte de uma

disciplina mais ampla denominada Finanças Públicas, cujo objeto de estudo é a
atividade financeira do Estado. Isto é, a atuação estatal voltada à obtenção de
recursos e à posterior utilização desses valores para atender às necessidades
da sociedade por bens e serviços a serem providos pela administração pública.

A obtenção de recursos está relacionada à necessidade de custeio do

governo, que pode ser suprida por receitas advindas da tributação, da atividade
econômica desenvolvida pelo próprio Estado ou por meio de empréstimos
obtidos junto ao setor privado. Dentre essas fontes, a tributação é a mais
relevante, e consiste em uma transferência compulsória de recursos da
sociedade para o Estado.

Por outro lado, a aplicação dos recursos arrecadados pelo Estado é

tratada no orçamento público. É o orçamento que estima as receitas que serão
arrecadadas e define em quais atividades o governo poderá gastar os recursos
obtidos, com vistas a suprir as necessidades da população.

É exatamente esse instrumento estatal, o orçamento público, que nosso

curso se propõe a estudar.

Mas, então, o que significa orçamento público?

O conceito de orçamento tem evoluído ao longo do tempo. Cada autor

costuma apresentar mais de um conceito e escolhe o de sua preferência, de
acordo com o objetivo que pretende alcançar com a disciplina.

Veja, por exemplo, o conceito clássico apresentado por Aliomar Baleeiro

(1997, p. 387), um importante estudioso do assunto:

"Orçamento público é o ato pelo qual o Poder Executivo prevê e o Poder

Legislativo autoriza, por certo período de tempo, a execução das despesas
destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados
pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das
receitas já criadas em lei.”

Há quem o defina, também, de uma forma mais jocosa, como o pitoresco

Barão de Itararé, para quem o “orçamento público é uma conta que o governo
faz para saber onde vai aplicar o dinheiro que já gastou.”

Brincadeira à parte, para o nosso curso, o conceito que será adotado é o

seguinte:

Orçamento público é um instrumento de planejamento governamental,

estabelecido por lei, em que são estimadas as receitas e fixadas as
despesas para o período de um ano.

Agora vamos decifrar esse conceito de orçamento público apresentado:

i) É um instrumento de planejamento governamental: o orçamento não

é um mero documento contábil em que se preveem receitas e despesas.
Ele evidencia o programa de trabalho do governo, com metas e objetivos
a serem alcançados.

• Vejamos o exemplo de um plano de trabalho simples no

orçamento municipal: Projeto de ampliação da escola municipal
Dom Pedro II.

a) Objetivo: ampliar a escola municipal Dom Pedro II para

proporcionar aos alunos melhores condições de estudo e
convivência escolar;

b) Meta: construir duas salas de aula, ampliar o espaço da sala de

leitura e do refeitório;

c) Valor: R$ 250.000,00.

ii) Estabelecido por lei: todos os anos, cada ente federado (União,
estados e municípios) deve aprovar sua lei orçamentária. A proposta
orçamentária é elaborada pelo chefe do Poder Executivo (prefeito,
governador ou presidente da República) que a envia para discussão e
votação no Poder Legislativo (câmara municipal, no caso do município;
assembleia legislativa, no caso do estado; e Congresso Nacional, quando
se tratar da União).

iii) Estima as receitas: as receitas são previstas para serem arrecadadas

ao longo do ano. Portanto, o orçamento traz uma expectativa de
arrecadação e não uma certeza de obtenção da receita. Porém, é
importante que essa estimativa, ou previsão da receita, seja a mais
precisa possível, pois ela irá balizar o montante de despesas que serão
autorizadas no orçamento. Por isso, exige-se de quem a elabora um
mínimo de conhecimento técnico e do comportamento da arrecadação
nos anos anteriores. Caso bem realizada, a estimativa da receita evita
problemas como a falta recursos durante o ano para a continuidade dos
serviços e das obras já iniciados, bem como a necessidade de cortes
inesperados em programas sociais ou atrasos no pagamento do
funcionalismo e dos aposentados e pensionistas, por exemplo.

iv) Fixa a despesa: ao contrário da receita, a despesa é fixada no

orçamento, no sentido de que são autorizados gastos até um limite que
 não pode ser ultrapassado. No Módulo V do curso, estudaremos as
formas de alteração desse valor fixado.

v) Para o período de um ano: No Brasil, o orçamento público é anual.

Ele se inicia em 1º de janeiro e se encerra em 31 de dezembro, coincidindo
com o ano civil. Há países que adotam datas diferentes.

Compreenda:

O orçamento é uma lei - a lei orçamentária - que autoriza o Poder Executivo

a gastar os recursos arrecadados e demostra o programa de trabalho de
todos os órgãos e entidades da administração pública.

A programação e as respectivas despesas que não estiverem autorizadas

na lei orçamentária não poderão ser realizadas. Além disso, a elaboração do
orçamento deve seguir determinados princípios, que serão estudados na
unidade seguinte.

Porém, antes de finalizar esse tópico, gostaria de convidá-los a assistir a

um vídeo da série Orçamento Fácil, elaborada pelo Senado Federal, que trata
da importância do orçamento público. Já adianto a vocês que, ao longo do curso,
iremos aproveitar outros vídeos dessa série para aprofundar alguns conceitos
que serão abordados. Agora, clique aqui para assistir ao vídeo e bom
aprendizado!

Unidade 2 - Princípios orçamentários

Na primeira unidade aprendemos o conceito de orçamento público. Agora,

veremos que a sua elaboração deve seguir determinados princípios.

Vejamos, então, o que são esses princípios:

Você já percebeu que os orçamentos da União, dos estados e dos

municípios sempre se referem ao período de um ano? E, mais, que sempre são
publicados?
 Isso ocorre porque a matéria orçamentária é regida por princípios, ou seja,
por normas, que vamos conhecer agora.

O orçamento público – federal, estadual, municipal – obedece a um

conjunto de normas chamadas “princípios orçamentários”. Uns estão previstos
expressamente nos dispositivos da Constituição Federal, outros em leis de
Direito Financeiro, e ainda há alguns que derivam da doutrina que estuda a
matéria.

Os princípios, úteis para o entendimento dos diversos aspectos do

orçamento, são produtos da evolução do processo de elaboração e execução
orçamentária ao longo do tempo.

Veja o que diz o autor Matias Pereira (2003, p. 146-147) a respeito do

assunto:

“Deve-se recordar que, historicamente, o orçamento público apresenta-

se como forma de restringir e de disciplinar o grau de arbítrio do
governante. Dessa forma, procura impor algum tipo de controle
legislativo sobre a ação desses governantes, visto que estes possuem
prerrogativas para cobrar tributos dos cidadãos.

Pode-se afirmar, portanto, que o orçamento público surgiu para cumprir

uma função de controle da atividade financeira do Estado. Para a
efetivação desse controle torna-se necessário que, no processo de
elaboração da proposta orçamentária, sejam respeitados determinados
princípios orçamentários. Assim, os princípios orçamentários se
apresentam como as premissas básicas de ação a serem
cumpridas na elaboração da proposta orçamentária.”

Agora que você conheceu a importância dos princípios, vamos estudar os

mais relevantes:

1. LEGALIDADE: esse princípio impõe que o orçamento público seja

aprovado formalmente como uma lei.
 O princípio da legalidade é inerente ao Estado de Direito. Isto é, a
administração pública só pode fazer aquilo que está previsto em lei. No caso da
lei orçamentária, somente as despesas nela previamente autorizadas poderão
ser executadas pelo governo. Para a elaboração da lei orçamentária, cabe ao
chefe do Poder Executivo (presidente da República, governadores ou prefeitos)
enviar o projeto de lei ao Poder Legislativo, a quem compete analisá-lo, alterá-lo
se for o caso (no Módulo IV veremos as regras para isso) e aprová-lo. Assim,
cada ente federado deve aprovar a sua própria lei orçamentária.

2. ANUALIDADE: o princípio, também conhecido como da periodicidade,

estabelece que a previsão da receita e a fixação da despesa devem referir-se a
um exercício financeiro. No caso do Brasil, o exercício financeiro coincide com o
ano civil, ou seja, tem início em 1º de janeiro e se encerra em 31 de dezembro.

A lei orçamentária tem um “prazo de validade”, quer dizer, o orçamento

fica em vigor por um período limitado. A elaboração de um novo orçamento a
cada ano permite ao Poder Executivo reavaliar os planos de governo e o
cumprimento das metas e prioridades estabelecidas para o período anterior.
Além disso, possibilita ao Poder Legislativo controlar periodicamente as
despesas que estão sendo autorizadas. Na prática, no novo orçamento podem
e devem constar as ações e projetos em fase de execução (que, por isso,
também figuravam no orçamento anterior) ao lado de novos projetos e novas
ações que se pretendem realizar.

3. UNIDADE: o princípio determina que deve existir apenas um orçamento

para cada ente federado. Nenhum governante pode elaborar e executar mais de
um orçamento para o mesmo período.

Talvez você esteja se perguntando sobre a necessidade desse princípio,

uma vez que parece ser tão clara a existência de um único orçamento. Mas a
história recente do orçamento no Brasil registra época em que conviviam vários
orçamentos, por exemplo: orçamento da previdência, orçamento monetário,
além de outros. Essa pluralidade de orçamentos paralelos dificultava
sobremaneira o controle do Poder Legislativo e da sociedade sobre a execução
das despesas públicas. Em boa hora a Constituição de 1988 pôs um fim nessa
história.
 4. EXCLUSIVIDADE: de acordo com essa regra, a lei orçamentária deve
conter apenas matéria financeira e orçamentária. Isto é, não pode cuidar de
assunto que não esteja relacionado com a previsão da receita e com a fixação
da despesa para o período a que se refere.

Em alguns países, inclusive no Brasil, existiu por um tempo um tipo de

orçamento que recebeu o apelido, ou a denominação, de “orçamento rabilongo”.
Quer dizer: a lei orçamentária incluía em seu texto matérias de interesse dos
governantes que não diziam respeito propriamente ao orçamento, as chamadas
“caudas orçamentárias”. Muitas vezes, era a oportunidade que o governante
tinha para legalizar decisões efetivadas por decretos ou atos administrativos,
quando, na verdade, deveriam ter sido objeto de leis. Outras, era o momento
oportuno para, aproveitando-se do trâmite mais célere das matérias
orçamentárias, aprovar temas que enfrentariam dificuldades pelo rito ordinário
das leis em geral.

Por que isso ocorria?

Ora, como a lei orçamentária possui um rito especial de tramitação e tem

sua aprovação pelo Poder Legislativo quase certa, que melhor oportunidade teria
o governante para emplacar suas pautas ou dar caráter legal a atos já praticados,
sanando eventuais situações irregulares?

Quer exemplos de “caudas orçamentárias”?

A inclusão na lei orçamentária de autorização para o prefeito alterar a

estrutura administrativa da prefeitura, criar novos cargos públicos, perdoar
dívidas etc.

5. UNIVERSALIDADE: todas as receitas e todas as despesas do ente

federado devem ser incluídas na sua lei orçamentária. Nenhuma previsão de
arrecadação ou de gasto pode ser feita “por fora” do orçamento. Isso é válido
para todos os órgãos e entidades da administração pública direta e indireta.

Mas, e aquela unidade administrativa da prefeitura situada na Vila

São João? E a representação que a prefeitura ou o governo do estado tem
em Brasília? Entram no orçamento?
 Sim, toda e qualquer instituição que receba recursos orçamentários ou
gerencie recursos públicos deve ser incluída no orçamento do ente federado a
que está vinculada, com suas respectivas programações e autorizações de
gastos, para o período de um ano.

Até os fundos?

Claro, até os fundos que porventura existam, seja na esfera da União, dos
estados ou dos municípios. Cada um deverá constar do orçamento da unidade
federada que o gerencie.

6. PUBLICIDADE: a lei orçamentária precisa ser amplamente divulgada,

para permitir que qualquer pessoa tome conhecimento do seu conteúdo e saiba
como são empregados os recursos arrecadados da sociedade e de outras fontes
de receita. Como o próprio nome diz, o orçamento público é público.

O orçamento do Governo Federal deve ser publicado no Diário Oficial da

União logo que for sancionado (aprovado) pelo Presidente da República. Os
orçamentos do Distrito Federal, dos estados e das grandes cidades também
devem ser publicados nos respectivos diários oficiais.

E, no caso das prefeituras de cidades pequenas, que não possuem

jornal próprio ou internet para dar publicidade à lei?

Estas podem distribuir o texto da lei nos locais mais frequentados pela
população ou afixar a lei orçamentária em um quadro de avisos à entrada da
prefeitura.

O importante é que a população possa conhecer o conteúdo da lei e

compreender do que ela trata.

Esse princípio é reforçado pelo que vamos estudar a seguir.

7. CLAREZA: de nada adianta dar divulgação ao conteúdo do orçamento

se a linguagem for incompreensível para a população. Cabe à equipe
responsável pelo documento expor números e palavras de forma clara e exata,
de tal forma que a sociedade possa compreender suas disposições.

8. EQUILÍBRIO: por este princípio, o orçamento deverá estar sempre

equilibrado, ou seja, o valor total da despesa fixada deve ser exatamente igual
ao valor da receita estimada para o ano a que se refere.
 Lembra-se de que na unidade anterior mencionamos a importância da
precisão na estimativa da receita? Como dissemos, ela balizará o montante de
despesas a ser autorizado, tendo em vista o princípio do equilíbrio.

Saiba mais:

Os princípios são de grande utilidade para o orçamento público no que diz

respeito aos aspectos financeiro, contábil e ético. Servem,
fundamentalmente, como instrumento de controle social, posto que
fornecem as condições para que os atos financeiros do Estado sejam
conhecidos e avaliados pela sociedade.

E como podemos identificar alguns princípios na Constituição

Federal?

Vejamos a seguir. Vamos destacar os dispositivos constitucionais que

enunciam princípios orçamentários:

Constituição Federal – 1988

i) O art. 165 enuncia o princípio da legalidade, no caput, e o da

anualidade, no inciso III:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

(...)

III - os orçamentos anuais.

ii) O mesmo art. 165, desta vez no § 5º, trata do princípio da unidade:

Art. 165, § 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos,

órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
 II - o orçamento de investimento das empresas em que a União,
direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com
direito a voto;

III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as

entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou
indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos
pelo Poder Público.

O dispositivo pode dar a entender que são três orçamentos. Mas, na

verdade, trata-se de uma lei que engloba três documentos, cada um com um
enfoque específico.

i) No § 8º do art. 165, encontramos o princípio da exclusividade:

Art. 165, § 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo

estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se
incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos
suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que
por antecipação de receita, nos termos da lei.

O dispositivo consagra o princípio da exclusividade. As exceções nele

tratadas também são, na verdade, matérias relacionadas ao orçamento, que
visam dar alguma flexibilidade ao Poder Executivo na gestão orçamentária. A
autorização para abertura de créditos suplementares, que será estudada no
Módulo V, possibilita ao governante aumentar o valor de uma despesa
autorizada no orçamento em montante insuficiente. Já a autorização para
contratação de operações de crédito está relacionada com uma das formas de
obtenção de receitas ao longo do ano.
Saiba mais:

A OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico) é

uma organização internacional fundada em 1961 que tem por missão “promover
políticas que aperfeiçoem o bem-estar econômico e social das pessoas ao redor
do mundo”.

Dado o papel central que o orçamento público assumiu no planejamento

governamental, em 2015, a organização tomou como referência as boas
práticas adotadas em seus países membros e elencou 10 princípios que, na
sua visão, devem orientar o processo orçamentário. São eles: (i) os orçamentos
devem ser gerenciados dentro de limites fiscais claros, críveis e previsíveis; (ii)
os orçamentos devem ser estreitamente alinhados com as prioridades
estratégicas de médio prazo do governo; (iii) o orçamento de capital deve ser
projetado para atender às necessidades de desenvolvimento nacional, de forma
eficiente, efetiva e coerente; (iv) os dados e documentos orçamentários devem
ser abertos, transparentes e acessíveis; (v) o debate sobre as escolhas
orçamentárias deve ser inclusivo, participativo e realista; (vi) os orçamentos
devem apresentar um retrato abrangente, preciso e confiável das finanças
públicas; (vii) a execução orçamentária deve ser ativamente planejada,
gerenciada e monitorada; (viii) avaliações de desempenho devem ser parte
integrante do processo orçamentário; (ix) a sustentabilidade de longo prazo e
outros riscos fiscais devem ser identificados, avaliados e gerenciados de forma
prudente; e (x) a integridade e a qualidade das projeções orçamentárias, do
planejamento fiscal e da execução orçamentária devem ser promovidas
mediante rigorosa asseguração de qualidade, incluindo auditoria independente.

Tais diretrizes não substituem os princípios orçamentários clássicos que

estudamos nesta unidade, mas os complementam com enfoque em pilares da
governança pública, tais como transparência, integridade, participação,
responsabilidade e planejamento para atingir os objetivos.

Para quem tiver interesse em se aprofundar no assunto, sugiro a leitura do

artigo Governança orçamentária: uma relevante agenda em ascensão,
elaborado por Paulo Roberto Simão Bijos e publicado na série Orçamento em
Discussão da Consultoria de Orçamentos do Senado Federal.
Unidade 3 – A natureza jurídica do orçamento no Brasil

Vimos, na unidade anterior, que não é permitida a execução de nenhuma

obra, pagamento de serviços e de outras despesas que não estejam autorizadas
na lei orçamentária, correto?

Você já percebeu que a lei orçamentária constitui um instrumento de

controle político do Poder Legislativo sobre o Poder Executivo?

Sim, é controle político, porque é do Congresso Nacional, da assembleia

legislativa e da câmara de vereadores a competência privativa para autorizar,
em nome da sociedade, o Poder Executivo a arrecadar as receitas e a realizar
as despesas necessárias ao funcionamento dos serviços públicos e outras que
objetivem o bem-estar coletivo.

Dessa relação entre Poderes, surge um debate interessante acerca da

natureza jurídica da peça orçamentária: uma vez autorizada pelo Poder
Legislativo, a despesa prevista no orçamento deve necessariamente ser
realizada pelo Poder Executivo? Isto é, a despesa prevista no orçamento obriga
o governo a executá-la ou apenas autoriza o gasto e deixa a critério do gestor
realizá-lo ou não. No primeiro caso, estamos diante de um orçamento de
natureza impositiva; no segundo, de natureza autorizativa.

Vamos partir para uma situação hipotética, para deixar mais claras as
duas alternativas. Suponha que, ao examinar o orçamento do seu município,
você verifique que constam ações de suma importância para a comunidade e
que eram esperadas com grande expectativa, como, por exemplo:

i) construção da quadra de esportes – projeto incluído no orçamento pelo

próprio prefeito; e
ii) ampliação da biblioteca da escola municipal – obra incluída pelos
vereadores no orçamento, atendendo à reivindicação de alunos e
professores.

Além disso, você observa que os recursos necessários para custear essas
despesas também estão previstos no orçamento, conforme manda a lei.
 Nesse contexto, se entendermos que o orçamento tem caráter impositivo,
o prefeito estaria compelido a realizar as despesas ao longo do ano. Por outro
lado, caso entendamos que o orçamento tem caráter autorizativo, o prefeito
poderia ponderar, com seu juízo de conveniência e oportunidade político e
administrativo, se realiza as duas, uma ou mesmo nenhuma das despesas.

Mas, afinal, qual entendimento prevalece no Brasil?

Historicamente, a maioria dos estudiosos do assunto tem defendido que

o orçamento no Brasil possui caráter autorizativo. Por essa razão, o governo não
estaria obrigado a executar todas as despesas autorizadas pelo Poder
Legislativo na lei orçamentária.

Os defensores da natureza autorizativa sustentam que o orçamento não

cria direitos e deveres para o Estado nem para os cidadãos e, por isso,
não pode impor, por si só, determinada conduta a nenhum deles. O
orçamento apenas prevê as receitas, cuja cobrança depende de
autorização e regulação pela legislação tributária; e autoriza a execução
da despesa, até determinado montante. A obrigatoriedade de realizar
determinados gastos, quando existente, deriva de outras normas (como
a lei previdenciária, que determina o pagamento de aposentadoria para
quem preencha determinados requisitos, ou mesmo a Constituição
Federal, quando determina que parte da arrecadação de impostos
federais seja repartida com estados e municípios), mas não do próprio
orçamento.

No entanto, esse entendimento acerca da natureza meramente

autorizativa do nosso orçamento já sofria algumas críticas. E elas se tornaram
ainda mais contundentes com as recentes mudanças que foram promovidas na
parte da Constituição Federal que trata da matéria orçamentária. Vejamos cada
uma delas.

Quando se deixa de avaliar o orçamento apenas pelo aspecto conceitual

e parte-se para a prática, verifica-se que a maior parte das despesas nele
autorizadas já é de execução obrigatória pelo governo. Isto é, muitas das
despesas previstas independem de qualquer avaliação do gestor para serem
pagas, pois sua realização decorre de regras constitucionais ou legais
previamente estabelecidas. São os casos, por exemplo, do pagamento de
aposentadorias e pensões, de salário de servidores, de juros da dívida pública,
do repasse que a União é obrigada a fazer para estados e municípios de acordo
com o mandamento constitucional.

Além disso, há uma parcela da receita que deve necessariamente ser

direcionada para certas despesas, também por imposição constitucional ou
legal, tais como os gastos mínimos que o governo deve realizar com educação
e saúde.

Essas despesas, em função do seu caráter compulsório para o governo,

são chamadas de despesas obrigatórias, em contraposição às denominadas
despesas discricionárias, sobre as quais o governo tem maior margem de
escolha sobre sua realização.

Analisando os últimos orçamentos federais, e excluindo as despesas

direcionadas ao pagamento da dívida pública e seus encargos, verificamos que
as despesas obrigatórias têm girado em torno de 92% do total de despesas nos
últimos anos. Ou seja, as despesas discricionárias têm representado apenas 8%
do total no âmbito da União.

Além desse aspecto estrutural de nosso orçamento, as mudanças

recentes na Constituição Federal têm reduzido ainda mais o espaço de escolha
do governo para realizar as despesas discricionárias.

As primeiras alterações nesse sentido alcançaram algumas

programações decorrentes de emendas parlamentares ao orçamento, que, até
então, se submetiam às mesmas regras das demais despesas discricionárias.
Em 2015 foi publicada a Emenda Constitucional nº 86, que conferiu caráter
impositivo às programações decorrentes de emendas parlamentares individuais
apresentadas ao orçamento federal. Em 2019, a partir da Emenda Constitucional
nº 100, esse caráter impositivo foi estendido às programações decorrentes de
emendas de bancadas estaduais.

Atenção:

As emendas parlamentares ao orçamento, dada sua relevância, serão

tema de estudo em unidade específica de nosso curso, no Módulo IV.

Por ora, é suficiente sabermos que a apresentação de emendas a

projeto de lei é uma prerrogativa inerente à atividade parlamentar. No
caso da lei orçamentária anual, as emendas apresentadas pelos
parlamentares, em regra, destinam-se a direcionar recursos para suas
bases eleitorais. No âmbito federal, as emendas ao orçamento podem
ser apresentadas pelo parlamentar individualmente, por uma bancada
estadual (formada por deputados e senadores pertencentes ao
mesmo estado) ou por uma comissão permanente das Casas do
Congresso Nacional.

As alterações constitucionais mencionadas visaram tornar obrigatória

a execução das programações incluídas no orçamento
individualmente por cada parlamentar ou pelas bancadas estaduais.
Com isso, afastou-se a discricionariedade que o governo federal tinha
em executar ou não essas despesas.

Assim, após a promulgação das Emendas Constitucionais nos 86/2016 e

100/2019, o governo federal passou a ser obrigado a executar as programações
orçamentárias incluídas pelos parlamentares ou pelas bancadas estaduais, a
despeito dessas despesas ainda serem classificadas como discricionárias.

O gráfico abaixo demonstra, para o período compreendido entre 2016 e

2022, o percentual da despesa federal direcionada para despesas obrigatórias e
para despesas discricionárias, distinguindo, neste último caso, as despesas
decorrentes de emendas impositivas (individuais e de bancadas estaduais) das
demais despesas discricionárias.

Gráfico 1 – Percentual de despesas obrigatória e discricionária no

orçamento federal (2016-2022)

100% 0,50% 0,71% 0,70% 0,75% 0,74% 0,89% 0,78%

6,43% 6,83% 6,00%
95% 8,94% 8,39% 8,74% 9,74%

90%

85%

80%
92,83% 92,28% 93,22%
75% 90,56% 90,90% 90,56% 89,51%

70%

65%

60%
2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

DESP. PRIM. OBRIGATÓRIA DESP. PRIM. DISCRICIONÁRIA EMENDAS IMPOSITIVAS

Fonte: Siga Brasil. Valores empenhados entre 2016 e 2021 e autorizado até jun/2022.
(1) Dados referentes às despesas primárias (não considera, portanto, despesas relacionadas ao pagamento da
dívida pública e seus encargos), excluídos os gastos extraordinários com enfrentamento da pandemia de Covid-
19 realizados em 2020, 2021 e 2022. (2) Apesar de ter sido incluída na Constituição Federal em 2019, pela EC
nº 100, as emendas de bancada estadual já eram consideradas impositivas desde 2017, em razão de previsão
nas Leis de Diretrizes Orçamentárias.
 Conforme pode-se observar do gráfico, as despesas obrigatórias
preponderam no orçamento federal. São despesas sobre as quais não
cabe valoração do governo quanto à conveniência e oportunidade de
realizá-las. Para alterá-las, o governo precisa mudar as leis que as
estabelecem.

As despesas discricionárias, por outro lado, representam uma parcela

reduzida do orçamento. E mesmo assim, parte delas, especificamente
as decorrentes de emendas individuais e de bancadas estaduais,
tiveram sua execução tornada impositiva.

Essa baixa margem de manobra que o governo tem na gestão das

despesas públicas revela a rigidez do orçamento federal.

A propósito, caso reste alguma dúvida, este vídeo da série Orçamento

Fácil diferencia as despesas obrigatórias das discricionárias. Não
deixe de assistir.

De forma similar à sistemática adotada na União, diversos estados e

municípios passaram a prever em suas constituições e leis orgânicas que as
programações decorrentes de emendas parlamentares apresentadas aos
respectivos orçamentos também possuem caráter impositivo.
 A execução de programações decorrentes de emendas parlamentares
sempre foi objeto de atrito entre os Poderes Executivo e Legislativo.
Tendo em vista o entendimento prevalente de que o orçamento possui
caráter apenas autorizativo, o governo muitas vezes deixava de
executar as programações incluídas pelos parlamentares no
orçamento. Em outras situações, usava esse poder discricionário como
barganha para aprovar matérias de seu interesse no Parlamento. Isto
é, só executava as programações orçamentárias de interesse do
parlamentar caso ele votasse favorável ao governo em outras
matérias.

Se, por um lado, conferir caráter impositivo às programações

orçamentárias decorrentes de emendas limita essa prática política
indesejável, por outro, ela torna ainda mais rígida a gestão
orçamentária do governo. Ou seja, ela reduz ainda mais as despesas
sobre as quais o governo tem alguma escolha em sua execução.

Mas esse debate não para por aí, e agora vem a parte mais
importante!

A Emenda Constitucional nº 100/2019, além de conferir caráter impositivo

às programações decorrentes de emendas de bancadas estaduais, incluiu
dispositivo expresso na Constituição prevendo que “a administração tem o
dever de executar as programações orçamentárias, adotando os meios e as
medidas necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e
serviços à sociedade.”

Diferentemente do caráter impositivo conferido às emendas

parlamentares, cuja reprodução pelos entes subnacionais requer ajustes na
legislação local, entendeu-se que esse dispositivo seria de observância
obrigatória por União, estados e municípios. A partir de então, parte da doutrina
passou a considerar que, agora, o orçamento no Brasil seria de natureza
impositiva. Contudo, surgiram algumas dúvidas sobre como implementar essa
nova sistemática. Por essa razão, ainda em 2019, foi aprovada a Emenda
Constitucional nº 102, que tentou aclarar o assunto. Assim, foi incluído novo
dispositivo na Constituição Federal (§ 11 do art. 165), estabelecendo que o dever
de execução das programações orçamentárias:

i) aplica-se exclusivamente às despesas primárias discricionárias;

ii) não se aplica nos casos de impedimentos de ordem técnica
devidamente justificados, isto é, quando alguma situação fática ou
jurídica existente impeça a execução da despesa;
iii) subordina-se ao cumprimento de dispositivos constitucionais e legais
que estabeleçam metas fiscais ou limites de despesas, ou seja, não
precisam ser executadas caso o governo necessite “bloquear” a
execução de algumas despesas para garantir a economia que se
comprometeu a fazer no ano (esse assunto será estudado na Unidade
1 do Módulo V); e
iv) não impede o cancelamento necessário à abertura de créditos
adicionais, isto é, a despesa pode ser cancelada para que seus
recursos sejam direcionados a outra despesa de interesse do governo
(os créditos adicionais são leis que alteram o orçamento vigente. Eles
serão estudados em outro momento, na Unidade 2 do Módulo V).

Assim, ao esclarecer como funcionaria o dever de execução das

programações orçamentárias, a Emenda Constitucional nº 102/2019 acabou por
restringir seu alcance às despesas discricionárias e prever algumas situações
em que esse dever estará afastado.

Se essas modificações mantiveram o caráter autorizativo de nosso

orçamento, ou se, com essas novas regras, nosso orçamento passou a ser de
fato impositivo, é assunto que deixamos para a doutrina discutir. O fato
importante para nosso curso é que as Emendas Constitucionais nos 100 e 102,
ambas de 2019, impuseram um dever ao gestor público de ao menos declarar
as razões pelas quais não executou determinada despesa prevista no orçamento
(seja porque houve impedimento de ordem técnica, a despesa foi contingenciada
por restrições fiscais verificadas ou mesmo cancelada para ceder espaço para
outra despesa). Antes das referidas emendas constitucionais, esse dever não
existia.
 No âmbito da União, as justificativas para eventual não execução das
programações do orçamento deverão constar da prestação de contas que o
governo deve apresentar anualmente aos órgãos de controle da administração
pública.

Aqui chegamos ao final de nosso primeiro módulo. No módulo seguinte

iremos aprender detalhes sobre a receita e a despesa pública. Nos vemos lá!
 Módulo II - Receita e despesa

Objetivos:

Ao final deste módulo, você compreenderá o orçamento na sua totalidade

e estará apto a:

• Conceituar receita pública e identificar seus estágios; e

• Conceituar despesa pública e identificar seus estágios.

Unidade 1 - Conceitos e estágios da receita

Você observou que, nas unidades anteriores, tratamos das questões

orçamentárias relacionadas principalmente à despesa, sem falar muito sobre a
receita?

Pois bem, esta unidade será dedicada exclusivamente à receita,

esperando que, ao final da leitura, você seja capaz de conceituar a receita
pública e identificar seus estágios.

Quem trabalha em orçamento, especialmente no Poder Legislativo, sabe,

por experiência, que a receita não desperta tanto interesse quanto a despesa no
debate orçamentário. Além disso, é um assunto naturalmente antipático à
sociedade, por afetar direta ou indiretamente a sua renda.

A receita é o conjunto de recursos que o governo - federal, estadual e

municipal - espera arrecadar para fazer face às despesas a serem realizadas no
exercício. A maior parte da receita é arrecadada de forma compulsória, quer
dizer, obrigatória, principalmente por meio dos impostos e das contribuições.

De acordo com o Regulamento Geral de Contabilidade Pública, a receita

engloba todos os créditos de qualquer natureza que o governo tem direito de
arrecadar em virtude de leis gerais e especiais, de contratos e quaisquer títulos
de que derivem direitos a favor do Estado. Em outras palavras, define-se como
receita pública o recebimento de recursos pelo Estado com o objetivo de
financiar as despesas públicas.

O orçamento da receita é relativamente simples, se comparado com o da

despesa, pois envolve um número bem menor de regras e normas. É constituído
de um quadro analítico com as estimativas de arrecadação de cada um dos tipos
de receita, além de alguns poucos quadros sintéticos. Ao contrário da despesa,
que é programada, autorizada e controlada, a receita é apenas estimada em
termos orçamentários, sendo seus demais procedimentos regulados na
legislação tributária.

Mas há algum procedimento, algum rito, para que as receitas

previstas no orçamento ingressem nos cofres públicos?

Sim, para que os recursos efetivamente ingressem nos cofres públicos, a

receita passa pelos seguintes estágios: previsão, lançamento, arrecadação e
recolhimento.

A previsão diz respeito à estimativa do valor que será arrecadado no ano.

Em geral, a previsão toma por base o comportamento da arrecadação efetivada
no ano anterior, conjugado com o emprego de técnicas de projeção que levam
em conta o cenário econômico esperado para o período.

O lançamento, especialmente no caso dos tributos, é a informação

prestada à sociedade sobre o valor e a data do pagamento. Certamente você já
recebeu em sua residência, ou mesmo por e-mail, o carnê do IPTU (Imposto
Predial e Territorial Urbano) ou do IPVA (Imposto sobre a Propriedade de
Veículos Automotores) com a data e o valor que deverá ser pago. Isso é o
lançamento. Nos dias atuais, o lançamento é acompanhado de ampla divulgação
na mídia.

Quando você paga o carnê referente ao imposto, seja no órgão

arrecadador da prefeitura, numa agência bancária, ou mesmo no aplicativo de
celular do seu banco, está dando cumprimento ao terceiro estágio da receita, ou
seja, à arrecadação.

O quarto estágio, recolhimento, se dá quando os recursos arrecadados

ingressam na conta do Tesouro e estão aptos a serem gastos.
 Modernamente, para tornar mais eficiente a gestão dos recursos públicos,
a administração pública trabalha com o que se convencionou chamar de Conta
Única, tanto na União quanto nos estados e municípios. É uma conta bancária
onde ficam depositados todos os recursos do ente federado e de onde serão
retirados os valores para efetuar o pagamento de compromissos por ele
assumidos.

Para refletir:

A menor complexidade do orçamento da receita não diminui em nada a

sua importância, uma vez que sem receita não haverá despesa, certo?

Aqui chegamos ao final da nossa unidade. No próximo tópico,

continuaremos nosso estudo sobre a receita pública, com enfoque na sua
classificação e nas receitas de interesse dos municípios.

Unidade 2 - Classificação da receita e as receitas municipais

Objetivos:

Na unidade anterior, iniciamos o estudo da receita pelo seu conceito e

estágios. Passaremos, agora, à sua classificação. Vamos ver, também, o
detalhamento das receitas municipais, esperando que, ao final, você
identifique cada tipo de receita.

Existem várias formas de classificar a receita. A mais conhecida, e mais

utilizada, é a classificação por categoria econômica, estabelecida pela Lei nº
4.320/1964. De acordo com essa classificação, a receita se divide em:

• Receita corrente, e
• Receita de capital.
 Como a Lei nº 4.320/1964 dispõe sobre normas gerais de Direito
Financeiro aplicáveis a todos os entes federados, a classificação por categoria
econômica deve ser utilizada pela União, estados e municípios.

O termo "corrente" desta classificação está relacionado com o aumento

das disponibilidades financeiras do Estado, sem o surgimento de um passivo
correspondente. Ao receber uma receita corrente, o Estado não se obriga a
entregar nada em troca, ou seja, não há obrigatoriedade de prestar nenhuma
contrapartida direta a quem realizou o pagamento. Na prática, essa contrapartida
vem de forma indireta e para toda a sociedade, quando o Estado utiliza as
receitas correntes para financiar as obras e serviços públicos.

Dentro das receitas correntes, a que mais se destaca, em termos de

valores, é a tributária. Ela é constituída pelos recursos cobrados da sociedade
sob a forma de impostos, como o imposto de renda, o IPTU e o IPVA, por
exemplo, além das taxas e contribuições, como a previdenciária.

A receita de capital, por sua vez, também gera aumento de disponibilidade

financeira para o Estado, porém acompanhada de um dever patrimonial. São
receitas de capital os recursos recebidos em razão da venda de um imóvel do
governo, por exemplo (o governo recebe o recurso e, em troca, tem que transferir
a propriedade sobre o bem).

A principal receita de capital, porém, advém dos recursos originados de

empréstimos, mais conhecidos como operações de crédito. Quando o governo
necessita de recursos para financiar obras de grande valor, por exemplo, ele
pode recorrer a esse tipo de operação. É a sociedade – famílias e empresas –
quem empresta dinheiro ao governo, que, em contrapartida, obriga-se a
devolver, no prazo combinado, o capital recebido acrescido de juros
remuneratórios. É muito comum o emprego desse tipo de operação pelo setor
público.

Certamente, você já leu ou ouviu falar sobre a dívida pública, não?

Ao tratarmos de operações de crédito, é indiretamente sobre isso que

estamos falando. Os empréstimos realizados pelo governo afetam a dívida
pública do Estado. Todavia, o estudo desse tema é amplo e complexo e escapa
ao escopo deste curso introdutório. De toda forma, se quiserem ter uma breve
noção sobre essa relação entre operações de crédito e dívida pública, sugiro
assistirem ao vídeo da série Orçamento Fácil, do Senado Federal, destinado ao
assunto. Basta clicar aqui.

Outra classificação bastante utilizada é a que divide a receita em:

• Receita própria - aquela arrecadada pela própria unidade da Federação,

valendo-se do suporte administrativo de seu quadro de servidores; e
• Receita transferida - receita recebida de outra unidade federada.

Essa classificação é importante para analisar as finanças públicas

municipais, haja vista que essas unidades federadas costumam receber
transferências tanto da União quanto do estado em que estão inseridas.

Aproveitando, então, vamos conversar um pouco sobre receitas

municipais.

Receitas dos municípios

Atenção:

Quando discutimos as questões municipais, devemos ter em mente que

não se pode olhar os municípios como uma categoria homogênea, ou seja,
não há como comparar o orçamento da cidade de São Paulo, por exemplo,
com o de um município pequeno da região Norte ou Nordeste. Apesar de
empregarem a mesma classificação, existem diferenças na programação
e nos valores que devem ser levados em conta nas análises que se
pretende fazer.

O município brasileiro conta com várias fontes de receita. É a Constituição

Federal que determina os componentes da receita, tanto no âmbito da União,
quanto dos estados e dos municípios.

Entende-se como receita própria a arrecadada diretamente pela

prefeitura, como os tributos municipais. Via de regra, essa arrecadação requer
do município um aparato administrativo mínimo para que seja efetivada.

Já a receita transferida é aquela recebida de outro ente da Federação, ou

seja, do estado ou da União. Nesse caso, o município adota uma postura mais
passiva, pois o esforço arrecadatório já foi feito pelo ente que transferiu o
recurso.

Ao tratar das receitas próprias municipais, a Constituição Federal atribui

a esses entes competência para instituir impostos sobre:

i) propriedade predial e territorial urbana: trata-se do IPTU, que incide

sobre a propriedade dos imóveis localizados na zona urbana do município.

Para as capitais e grandes municípios, em que há quantidade significativa

de imóveis em seu território, o valor arrecadado com o IPTU é significativo.
Contudo, para os pequenos e médios, o imposto gera pouca receita e é de difícil
cobrança, pois exige uma estrutura administrativa capacitada para efetuar os
procedimentos tributários inerentes à sua arrecadação, que muitas vezes o
município não possui.

Observe que o IPTU varia de acordo com o tamanho e a condição do

imóvel e não se relaciona com a renda do proprietário. Assim, é comum
encontrarmos situações em que uma pessoa é proprietária de um bom imóvel,
mas não possui renda suficiente para pagar o imposto. Nesse caso, corre-se o
risco de perder o bem, se a obrigação tributária perante a prefeitura não for
cumprida.

ii) transmissão “intervivos” de bens imóveis: é o imposto incidente

sobre a transação de compra e venda de bens imóveis, conhecido como ITBI.
Para que essa receita seja relevante, é preciso que haja quantidade significativa
de transações imobiliárias no território municipal e que a prefeitura tenha ciência
desses negócios (muitas vezes, os imóveis transacionados não são
regularizados, sequer possuem matrícula em cartório de imóveis). A receita de
ITBI também é insignificante nos pequenos municípios.

iii) serviços de qualquer natureza: trata-se do ISS, cobrado dos

prestadores de serviço em território municipal. Os serviços passíveis de
tributação pelos ISS são elencados em lei complementar editada pela União, e
não alcançam aqueles que já são tributados pelo ICMS (Imposto sobre
Circulação de Mercadorias e Serviços), um imposto estadual.
 Saiba mais:

Um estudo publicado pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada

(IPEA) traçou uma série histórica da arrecadação anual de cada
município brasileiro com o IPTU, ITBI e ISS, entre 2003 e 2019.

O estudo revelou que a arrecadação dos impostos municipais é

extremamente desigual no Brasil, com os municípios maiores
respondendo por parcela desproporcionalmente alta da arrecadação
total. Em 2019, por exemplo, o estudo estimou que 96% de toda a
arrecadação do IPTU, ISS e ITBI tenha ocorrido nos 1.772 municípios
brasileiros com mais de 20 mil habitantes naquele ano (que
representam 32% dos municípios brasileiros). Isso significa que os
3.796 municípios com população abaixo de 20 mil habitantes somados
(68% dos municípios brasileiros) teriam sido responsáveis por apenas
4% da arrecadação conjunta dos impostos municipais em 2019.

O estudo completo pode ser acessado por aqui.

Além dos impostos, a Constituição Federal estabelece que os municípios

poderão instituir e cobrar taxas pelos serviços públicos prestados ao contribuinte,
ou postos à disposição, e também para o custeio do serviço de iluminação
pública.

E as receitas transferidas, também estão previstas na Constituição

Federal?

Sim, a transferência de recursos entre entidades federadas é uma forma

de repartição compulsória dos recursos arrecadados na Federação, e tem como
objetivo garantir o equilíbrio financeiro dos entes com menor potencial
arrecadatório. Por essa razão, sua previsão também decorre da Constituição.

Enquanto na receita tributária - receita própria - o município exerce o seu

poder de tributar, na receita partilhada - ou transferida – o município recebe
parcela da arrecadação de tributos cuja competência foi atribuída pela
Constituição a estados ou à União.

Assim, o estado é obrigado a transferir vinte e cinco por cento da

arrecadação do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS)
para seus municípios, de acordo com critérios definidos em lei. Além disso,
devem repassar cinquenta por cento da arrecadação do Imposto sobre a
Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) para o município onde o veículo
está licenciado.

No caso da União, o município recebe cinquenta por cento da receita do

Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR) relativa a imóveis nele
situados. Os municípios recebem, ainda, a parcela de 25,5% da arrecadação do
Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza (IR) e do Imposto
sobre Produtos Industrializados (IPI), que vão compor o Fundo de Participação
dos Municípios (FPM).

Cabe destacar que, originalmente, a Constituição Federal de 1988 previa

que o FPM seria composto por 22,5% da arrecadação do IR e do IPI. Contudo,
como resultado da constante luta dos prefeitos por mais recursos, o Congresso
Nacional tem ampliado esse montante ao longo do tempo. Hoje, além dos 22,5%,
a União deve repassar aos municípios 1% adicional sobre a arrecadação do IR
e do IPI nos meses de julho, setembro e dezembro a título de FPM.

Para Refletir:

Acreditamos que você já possua algum conhecimento sobre a importância

dos recursos do FPM para os municípios. E qual o motivo desta importância,
além do valor, é claro?

Como já adiantamos, a repartição da receita proveniente da arrecadação

de impostos entre os entes federados representa um mecanismo fundamental
para amenizar as desigualdades regionais, na busca por promover o equilíbrio
socioeconômico da nação. Dessa forma, o FPM é importante pois sua receita é
contínua e certa, permitindo o planejamento mais racional das despesas
municipais e dos respectivos desembolsos, ou seja, da programação
orçamentária e financeira da prefeitura. Para a grande maioria dos municípios
brasileiros, o FPM é a principal fonte de receita. Pode-se afirmar: os pequenos e
médios municípios são extremamente dependentes dos recursos do FPM.

Saiba mais:

A receita própria é muitas vezes insuficiente para o gestor municipal

realizar as despesas demandadas pela população local, posto que a
atividade econômica do município pode não ser capaz de gerar
receita em valor suficiente. Daí a necessidade das transferências
governamentais. Porém, se, por um lado, ela resolve o problema da
receita, por outro, agrava a dependência financeira do município.

Partindo para dados concretos, o mesmo estudo do IPEA citado

anteriormente avaliou a quantidade de municípios brasileiros cuja
receita própria de impostos superava 10% da sua receita total (própria
+ transferida). De acordo com o estudo, mais de 90% dos municípios
com mais de 500 mil habitantes superam esse patamar. Esse número
cai para pouco mais de 60% nos municípios com população entre 100
mil e 500 mil habitantes; para cerca de 40% nos municípios com
população entre 50 mil e 100 mil habitantes; para a casa dos 20% nos
municípios com população entre 20 mil e 50 mil habitantes; e, por fim,
para menos de 1% nos municípios com população inferior a 20 mil
habitantes.

O estudo completo pode ser acessado por aqui.

O FPM tem suas cotas calculadas pelo Tribunal de Contas da União

(TCU), que também atua como órgão fiscalizador dos repasses. A participação
de cada município é determinada pela aplicação de coeficientes que variam de
acordo com o número de habitantes, reajustados por meio de recenseamento
demográfico geral.

Finalizando a unidade, e como informação complementar, que tal

algumas palavras sobre as receitas dos estados?
 É o art. 155 da Constituição Federal que define a competência dos
estados em matéria tributária, estabelecendo que lhes compete instituir:

i) O ICMS - imposto sobre operações relativas à circulação de

mercadorias e sobre prestações de serviço de transporte interestadual e
intermunicipal e de comunicação;

ii) O IPVA - imposto sobre a propriedade de veículos automotores; e

iii) O ITCMD - imposto sobre a transmissão por herança e doação de

quaisquer bens ou direito.

Os estados e o Distrito Federal também participam da partilha do IR e do

IPI por meio do Fundo de Participação dos Estados (FPE), que recebe 21,5% do
total arrecadado pela União com os dois impostos.

Além disso, os estados e o Distrito Federal recebem 10% da arrecadação

da União com o IPI, proporcionalmente ao valor das respectivas exportações de
produtos industrializados, e 29% da arrecadação da União com a Contribuição
de Intervenção no Domínio Econômico incidente sobre combustíveis (Cide-
Combustíveis), na forma da lei.
 Saiba mais:

Para ampliar e consolidar seu conhecimento sobre o FPE e o FPM,

recomendo a visita ao Portal Tesouro Transparente, em que são
disponibilizadas diversas informações acerca das finanças públicas
geradas ou consolidadas pela Secretaria do Tesouro Nacional. Dentre
os painéis disponíveis, há um exclusivo para transferência de recursos
da União para estados e municípios, que pode ser acessado por aqui.
Que tal verificar quanto o seu estado e seu município receberam no
último ano a título de FPE e FPM?

Outra fonte de informações relevantes sobre os fundos constitucionais

é o sítio do próprio Tribunal de Contas da União, em que você poderá
conhecer os coeficientes definidos para o rateio dos recursos do FPE e
do FPM entre as unidades federadas. Clique aqui que te direcionamos
para o portal!

Unidade 3 – Conceito, estágios e classificação da despesa

Pode-se conceituar a despesa pública como a aplicação dos recursos

arrecadados pelo Estado com vistas ao atendimento das necessidades
coletivas e ao cumprimento das responsabilidades institucionais.

O acompanhamento da realização da despesa pública é uma atividade de

grande importância para o Estado. Afinal, os recursos disponíveis são limitados
e é por meio da sua aplicação que o governo consegue entregar à sociedade os
bens e serviços por ela demandados.

Conforme já estudamos em unidades anteriores, o Estado só está

autorizado a executar as despesas previstas na lei orçamentária. No entanto,
para que os recursos públicos sejam efetivamente desembolsados, os gestores
públicos devem cumprir algumas etapas necessárias à execução da despesa.
São elas o empenho, a liquidação e o pagamento.
 Vamos ver com um exemplo prático como cada estágio ocorre.

Suponha que uma prefeitura necessite comprar materiais para equipar

uma nova escola que acabou de construir. Será necessário adquirir novas
cadeiras, mesas, bebedouros, lousas etc. Para isso, a lei orçamentária municipal
autorizou a Secretaria de Educação a gastar R$ 100 mil.

Para realizar a compra das cadeiras, por exemplo, a prefeitura estima que
precisará de R$ 20 mil. Após realizar o processo licitatório, o fornecedor
escolhido solicitou prazo de 1 mês para entregá-las. Para evitar que nesse
período os recursos destinados à compra das cadeiras sejam direcionados para
outra finalidade (como a compra das mesas, por exemplo), o governo deve
“reservar” esses R$ 20 mil. Essa “reserva” é chamada orçamentariamente de
empenho da despesa.

Assim, o empenho é o estágio da despesa em que o governo separa o

recurso que será utilizado para pagamento quando o bem for entregue ou o
serviço concluído. Por um lado, o empenho ajuda o governo a organizar os seus
gastos, evitando que se gaste mais do que foi planejado. Por outro, é uma
garantia ao fornecedor de que existe previsão orçamentária suficiente para que
seu crédito seja honrado.

Continuando com o nosso exemplo, imagine que, no prazo combinado, o

fornecedor efetue a entrega das cadeiras. Nesse momento, cabe ao governo
verificar se o objeto foi entregue na quantidade e na qualidade pactuadas, isto é,
se corresponde àquilo que foi contratado. Caso esteja tudo certo, o governo deve
reconhecer que o fornecedor cumpriu sua parte do contrato e, portanto, merece
receber o valor combinado. Essa etapa é denominada liquidação da despesa.

Dessa forma, podemos dizer que a liquidação da despesa ocorre quando

o governo atesta que recebeu aquilo que efetivamente contratou. Ou seja,
quando se confere que o bem foi entregue corretamente, que o serviço foi
prestado da forma devida ou que a etapa da obra foi concluída como acordado.

Por fim, após o governo reconhecer que as cadeiras foram entregues

conforme o combinado, ele pode efetuar o devido pagamento ao fornecedor,
que consiste no efetivo desembolso do recurso público.
 A série Orçamento Fácil, do Senado Federal, possui um episódio
específico sobre os estágios da despesa pública. Convido todos a assisti-lo
clicando aqui.

Agora que já aprendemos os estágios para a execução da despesa

pública, podemos tratar da sua classificação.

Você pode se perguntar: classificação? Há necessidade disso? Qual

a importância? É só para complicar o estudo do orçamento?

A classificação da despesa é de grande importância, sim, pois auxilia na

compreensão do orçamento e das contas públicas. São utilizadas para facilitar e
padronizar as informações que se deseja obter.

Pela classificação é possível visualizar o orçamento por poder, função,

subfunção, programa, categoria econômica, e olhar a despesa sob diferentes
enfoques, ou abordagens, conforme o ângulo que se pretende analisar.

Imagine que um organismo internacional, como o Banco Mundial, por

exemplo, necessite de informações sobre o valor gasto com o Poder Legislativo
do País em determinado ano, ou sobre o valor aplicado em educação e saúde.
Pela despesa classificada, temos condições de dar a resposta quase que
imediatamente com a utilização dos instrumentos fornecidos pela informática.

Observe que o gasto total com o Poder Legislativo engloba as despesas

com as câmaras de vereadores de todos os municípios, com as assembleias
legislativas dos estados e com o Congresso Nacional. Para obter essa soma é
preciso que as despesas estejam classificadas da mesma forma e sob os
mesmos critérios. O mesmo ocorre com educação, saúde e outros setores.

Ora, falar em “classificadas da mesma forma” é o mesmo que dizer que

todas as unidades da Federação têm que adotar a mesma classificação. Ou
melhor, são obrigadas por lei.
 Saiba mais:

Atualmente, o órgão coordenador da metodologia de classificação

orçamentária é o Ministério da Economia, que dita as normas a respeito do
assunto. Originalmente, a classificação foi estabelecida pela Lei n°
4.320/1964.

Vamos estudar quatro tipos de classificação da despesa. Cada

classificação possui uma finalidade específica e um objetivo original que
justificam sua criação e pode ser associada a uma questão básica que procura
responder:

Classificação • Quem é o responsável pela

Institucinal programação?

Classificação • Em que área de ação governamental a

Funcional desepesa será realizada?

Classificação • Para que os recursos são alocados?

Programática (finalidade)

Classificação da
• O que será adquirido e qual o efeito
Despesa por econômico da realização da despesa?
Natureza

a) Classificação institucional

Sua finalidade primordial é colocar em evidência a unidade responsável

pela execução da despesa, ou seja, os órgãos que gastam os recursos de acordo
com a programação aprovada. Ao evidenciar responsabilidades, a classificação
institucional ajuda no controle e na avaliação da política pública objeto da
despesa.
 A classificação institucional compreende os órgãos orçamentários e
suas respectivas unidades orçamentárias (UOs).

De acordo com a Lei nº 4.320/1964 (art. 14), “constitui unidade

orçamentária o agrupamento de serviços subordinados ao mesmo órgão [..] a
que serão consignadas dotações próprias.”

As UOs constituem-se em agrupamentos de serviço aos quais são

atribuídas dotações orçamentárias com vistas à execução das programações
autorizadas no orçamento. Em outras palavras: a UO é a responsável por aplicar
os recursos públicos, por executar do orçamento. O órgão orçamentário, por sua
vez, agrupa as unidades orçamentárias a ele relacionadas.

No caso do orçamento federal, por exemplo, o Ministério da Saúde é um

órgão orçamentário. A ele estão vinculadas as UOs Fundo Nacional de Saúde,
Fundação Nacional de Saúde (Funasa), Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz),
Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa), Agência Nacional de Saúde
Suplementar (ANS) e Hospital Nossa Senhora da Conceição. A cada UO são
atribuídas dotações orçamentárias para execução das políticas públicas sob a
respectiva responsabilidade.

Como a União, estados e municípios devem elaborar seu próprio

orçamento, a classificação institucional utilizada por cada ente federado vai
refletir a respectiva estrutura administrativa local.

Uma particularidade da classificação institucional é que ela permite

identificar como órgão orçamentário, com suas respectivas UOs, despesas e
encargos que, embora relevantes a ponto de justificar sua segregação para fins
de transparência, não possuem conotação própria de entidade ou unidade
administrativa. No caso do orçamento federal, são exemplos desses “órgãos” os
registros correspondentes a Encargos Financeiros da União, Operações Oficiais
de Crédito, Dívida Pública Federal, Reserva de Contingência e Transferências a
Estados, Distrito Federal e Municípios. Nenhum desses órgãos orçamentários
possui uma estrutura administrativa subjacente, porém eles são segregados no
orçamento em função do montante ou da natureza singular das despesas por
eles realizadas.

b) Classificação funcional
 A atual classificação funcional, utilizada a partir do exercício de 2000,
substituiu a antiga classificação funcional-programática, instituída pela Lei nº
4.320/1964, que, à época, representou grande avanço na técnica de
apresentação orçamentária.

A classificação funcional, composta de um rol de funções e subfunções

pré-fixadas, serve como agregador dos gastos públicos por área de ação
governamental. Por ser de aplicação comum e obrigatória no âmbito dos
municípios, dos estados e da União, essa classificação permite a consolidação
nacional dos gastos do setor público.

No total, são 28 funções, que se subdividem em subfunções, cada uma

com seu código.

A função representa o maior nível de agregação das diversas áreas de

despesa que competem ao setor público. Reflete a competência institucional do
órgão, como, por exemplo, saúde, educação, defesa etc.

A subfunção representa uma partição da função, agregando determinado

subconjunto de despesas do setor público. Identifica a natureza básica das
ações que se aglutinam em torno das funções. Observe que a função Segurança
Pública, por exemplo, possui três subfunções: Policiamento, Defesa Civil e
Informação e Inteligência.

Há outro aspecto a apresentar: as subfunções poderão ser combinadas

com funções diferentes daquelas a que estejam vinculadas, dependendo da
programação que se pretende executar.

Por exemplo: podemos usar a subfunção “181 – Policiamento”, atrelada à

função “01 – Legislativa”, no caso da polícia que garante a segurança dos
membros do Poder Legislativo.
 Explicando melhor: você pode ter a informação de que a prefeitura de seu
município programou R$ 1 milhão para aplicar em Segurança Pública.
Porém, sem maiores detalhamentos, você não consegue saber como
esses recursos afetarão sua realidade. Então, pesquisando mais, você
verifica que estão destinados R$ 800 mil para Policiamento Civil e R$ 200
mil para as ações de Defesa Civil. Essa informação adicional te permite
identificar de forma mais precisa a natureza da atuação governamental.
Entendeu?

c) Classificação programática

O programa é o instrumento de organização das ações do governo. Ele

articula o conjunto de ações que têm o mesmo objetivo. Portanto, a estrutura
programática é o conjunto de programas definidos pelo governante, tendo em
vista as soluções propostas para os problemas de determinada comunidade ou
do País como um todo.

Dessa forma, governador, prefeito e o presidente da República têm a

liberdade de definir a estrutura programática que pretende executar.

Exemplos de programas na área federal: Defesa Agropecuária, Educação

Básica de Qualidade, Proteção e Promoção dos Direitos dos Povos
Indígenas, Atenção Primária em Saúde, Aviação Civil, Modernização
Trabalhista e Trabalho Digno, Defesa Nacional e Mobilidade Urbana.

O programa é executado por meio da ação orçamentária, que consiste

numa operação da qual resultam produtos (bens ou serviços) que contribuem
para atender a finalidade de um programa. A ação orçamentária pode ser
classificada como:

i) Projeto: é o instrumento de programação utilizado para alcançar o

objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam
num período limitado de tempo e das quais resulta um produto em benefício da
sociedade. Em outras palavras: o projeto tem data para começar e data para
terminar.

Exemplos: construção de escolas; ampliação do prédio da prefeitura;

abertura de estradas vicinais.

ii) Atividade: é o instrumento de programação utilizado para alcançar o

objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam
de modo contínuo e permanente e das quais resulta um produto necessário à
manutenção da ação de governo.

Exemplos: pagamento de professores; manutenção do prédio da

prefeitura; manutenção de rodovias.

iii) Operação Especial: são ações que não contribuem para a

manutenção, expansão ou aperfeiçoamento das ações de governo e das quais
não resulta um produto e não geram contraprestações diretas sob a forma de
bens ou serviços.

Explicando melhor, no caso da União, por exemplo, as operações

especiais caracterizam-se por não retratar a atividade produtiva da
administração federal, tais como os desembolsos com pagamento de
previdência social ou juros da dívida pública. Contudo, em algumas situações,
ainda que configurem um desembolso neutro sob a ótica da União, as operações
especiais podem contribuir indiretamente para a produção de bens ou serviços
à sociedade. São exemplos dessas situações as transferências de recursos
realizadas via fundos constitucionais, tais como o Fundo de Participação dos
Estados (FPE) e o Fundo de Participação dos Municípios (FPM), nos quais os
recursos transferidos pela União podem gerar benefícios à sociedade quando
aplicados pelos entes recebedores. Nesses casos, o repasse é uma operação
especial para a União, mas pode ser um projeto ou uma atividade para o estado
ou município que aplicar os recursos. Além desses, são exemplos de operações
especiais no orçamento federal as ações destinadas ao Financiamento de
Operações no âmbito do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar - PRONAF (Lei nº 8.427, de 1992), e à Subvenção Econômica ao Preço
do Óleo Diesel de Embarcações Pesqueiras (Lei nº 9.445, de 1997), ambas
pertencentes ao programa finalístico Agropecuária Sustentável.
 d) Classificação por natureza da despesa

A classificação pela natureza da despesa visa informar o que será

adquirido e qual o efeito econômico de sua realização. Quanto ao efeito
econômico, a Lei nº 4.320/1964 divide as despesas em corrente e de capital.

As despesas de capital são aquelas que contribuem para a formação ou

aquisição de um bem de capital, podendo implicar aumento patrimonial. A mais
importante é a despesa classificada como investimento, que engloba despesas
com o planejamento e a execução de obras e com a aquisição de equipamentos
e material permanente.

Já as despesas correntes, a contrario sensu, são as que não contribuem

diretamente para a formação ou aquisição de um bem de capital. São despesas
correntes, por exemplo, os gastos com pessoal e a manutenção da máquina
administrativa.

A classificação da despesa é instrumento indispensável para o

conhecimento e o controle dos gastos públicos por permitir a leitura
detalhada do orçamento. Propicia, inclusive, que sejam detectados
exageros, erros e desvios na aplicação dos recursos públicos.

E aqui finalizamos nosso segundo módulo. Agora que já compreendemos

os conceitos e classificações das receitas e das despesas públicas, no próximo
módulo vamos ver como a Constituição Federal estruturou nosso sistema
orçamentário.
Saiba mais:

Agora que você já aprendeu a classificar a despesa, que tal ver como
isso funciona na prática? O Senado Federal disponibiliza uma
ferramenta interessante de consulta orçamentária, com interface gráfica
e interativa que permite análises plurianuais da despesa da União. Trata-
se do Siga Brasil Painéis. Para um primeiro contato, recomendo
navegarem pelo Painel Cidadão, que permite pesquisas no orçamento
da União por palavras-chave. Após ganhar familiaridade, pode-se
avançar para o Painel Especialista, em que as consultas têm como
base a linguagem das classificações orçamentárias que tratamos nesta
unidade. O Siga Brasil Painéis pode ser acessado por aqui.
Módulo III - O Orçamento público na Constituição Federal

Objetivos:

Este módulo se destina a estudar o orçamento público na Constituição

Federal. Após a leitura de suas unidades, você será capaz de:

• Identificar os documentos formais que fazem parte do modelo

orçamentário brasileiro;
• Apontar a relação que existe entre eles; e
• Identificar a forma e as etapas de tramitação dos projetos de leis
orçamentárias.

Unidade 1 - O Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a

Lei Orçamentária Anual

O modelo orçamentário brasileiro está definido nos arts. 165 a 169 da

Constituição Federal. Ele tem por base o elo entre o planejamento e a fixação de
despesas para determinado exercício e materializa-se em três documentos
formais: Lei do Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e
Lei Orçamentária Anual (LOA).

O papel dessas três leis orçamentárias é integrar as atividades de

planejamento e orçamento, com vistas a assegurar o sucesso da atuação
governamental. Esse sistema integrado de planejamento e orçamento deve ser
adotado pela União, estados e municípios.

O planejamento orçamentário é inicialmente definido para um período de

quatro anos, nos termos do PPA. Além disso, para cada exercício financeiro são
aprovadas as respectivas LDO e LOA. A LOA trata da alocação dos recursos
públicos propriamente dita. Já a LDO faz a integração entre o planejamento de
médio prazo constante do PPA e as despesas a serem autorizadas para o ano
na LOA. Via de regra, as leis orçamentárias devem ser aprovadas no exercício
anterior ao de sua referência.
SUGESTÃO: Inserir uma imagem representado o PPA (4 anos) e a LDO e a LOA
para cada ano, como a abaixo que peguei da internet a título de exemplo:

As três leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) devem estar estreitamente

ligadas entre si, compatíveis, harmônicas e utilizando a mesma linguagem. Isto
é, a denominação de um determinado programa e das ações correspondentes
constantes do orçamento deve estar condizente com a terminologia utilizada no
PPA.

A Constituição Federal atribui competência exclusiva ao chefe do Poder

Executivo - prefeito, governador e presidente da República – para elaborar os
projetos de lei do PPA, da LDO e da LOA e encaminhá-los à apreciação do Poder
Legislativo. Ao Parlamento compete analisar os referidos projetos e sobre eles
deliberar. Por essa razão, não podem os parlamentares – vereadores, deputados
estaduais e federais ou senadores – dar início ao processo legislativo
relacionado às leis orçamentárias.
 Atenção:

Os prazos de tramitação dos projetos de lei do PPA, da LDO e da LOA

foram estabelecidos, em caráter provisório, no art. 35, § 2°, do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), uma vez que a
Constituição Federal delegou à lei complementar sobre finanças públicas
disciplinar em caráter permanente a matéria. Na prática, esta lei
complementar substituiria a Lei n° 4.320/1964. Porém, a despeito das
diversas propostas que foram apresentadas no Congresso Nacional
sobre o tema, nada foi aprovado e, até os dias atuais, os prazos de
tramitação das três leis orçamentárias continuam regidos pelo ADCT.

Observe que a Lei nº 4.320/1964 foi editada na vigência do regime

constitucional anterior para estabelecer normas gerais de Direito Financeiro
aplicáveis a União, estados e municípios. Essa lei foi em grande parte
recepcionada pela Constituição Federal de 1988, por ser compatível com a
ordem constitucional por ela estabelecida. Por isso, muitos de seus dispositivos
continuam vigentes e fazem as vezes da lei complementar sobre finanças
públicas prevista na atual Constituição. No entanto, a Lei nº 4.320/1964 não trata
dos prazos de tramitação do projeto de LOA, muito menos dos projetos de PPA
e LDO, que foram inovações trazidas pela Constituição de 1988.

Enquanto não for editada pela União a lei complementar dispondo sobre
finanças públicas, os estados e municípios seguem os prazos de tramitação das
leis orçamentárias previstos nas respectivas constituições estaduais e leis
orgânicas municipais. Caso essas normas locais sejam silentes, os entes devem
aplicar os prazos previstos provisoriamente no ADCT.

Na série Orçamento Fácil, do Senado Federal, há um ótimo material com

o propósito de demonstrar a vinculação entre as três leis orçamentárias. Clique
aqui e veja o vídeo.

Agora que já temos uma visão geral sobre as normas relacionadas ao

planejamento orçamentário, vamos analisar cada uma delas mais detidamente.
 a) Plano Plurianual

Certamente você já ouviu falar em PPA, não? E o que vem a ser esse
plano? Qual a sua duração e importância? Vejamos.

O PPA é o principal instrumento de planejamento de médio prazo do

governo, destinado a nortear a atuação governamental por um período de quatro
anos. O plano define, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da
administração pública para as despesas de capital (como os investimentos, por
exemplo) e outras delas decorrentes e para as despesas relativas aos programas
de duração continuada.

Atenção:

Os valores financeiros indicados no PPA são meras estimativas, utilizadas

como referenciais para o planejamento governamental de médio prazo. Na prática,
para que as despesas sejam efetivamente realizadas, é indispensável sua
previsão na LOA.

Ao assumir o governo, em seu primeiro ano de mandato, o chefe do Poder

Executivo (presidente da República, governador ou prefeito) deve elaborar o
projeto de PPA e encaminhá-lo para apreciação do Poder Legislativo, que sobre
ele deve deliberar até o encerramento do ano. Assim, a vigência do PPA se inicia
no segundo ano de mandato do chefe do Poder Executivo e se prolonga até o
primeiro ano de mandato de seu sucessor. Busca-se, com essa sistemática,
evitar lacunas no planejamento governamental.

Embora seja previsto para quatro anos, o governo pode enviar projeto de
lei ao Poder Legislativo propondo alterações no PPA durante sua vigência, caso
entenda necessário. Isso é viável porque o planejamento deve ser flexível e
passível de adaptação caso mudem as circunstâncias fáticas que o
fundamentam.
 Atenção:

Assim como o projeto original, os projetos de lei que proponham alteração

do PPA também são de iniciativa exclusiva do chefe do Poder Executivo.
Além disso, de forma análoga ao projeto original, as propostas de alteração
no PPA devem ser apreciadas pelo Poder Legislativo.

No caso da União, o projeto de lei do PPA deve ser enviado ao Congresso

Nacional até 31 de agosto do primeiro ano do mandato presidencial, devendo
ser aprovado pelo Parlamento até o encerramento da sessão legislativa, em 22
de dezembro.

A série Orçamento Fácil, do Senado Federal, possui dois vídeos para

tratar do PPA. O primeiro trata do papel do PPA no nosso sistema orçamentário,
e o segundo, da elaboração e aprovação do projeto. Dado seu caráter didático,
sugiro que assistam a ambos.

b) Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

A LDO é a mais complexa das leis orçamentárias, tendo em vista a ampla

gama de assuntos relacionados ao orçamento e às finanças públicas que ela
disciplina. A LDO é elaborada anualmente para indicar as metas e prioridades
do governo para o exercício financeiro, criando um elo entre o planejamento
declarado no PPA e a alocação de recursos que será efetivamente realizada na
LOA. Além disso, cabe à LDO definir o montante de recursos que o governo
deverá economizar ao longo do ano (meta de resultado primário, já ouviu falar?);
fixar as regras, vedações e limites que deverão ser observados pelo Poder
Executivo na elaboração do projeto de LOA e pelo Poder Legislativo quando de
sua apreciação; autorizar aumentos de gastos com pessoal; disciplinar o
equilíbrio entre receitas e despesas, entre outros temas.

Além desses assuntos, no âmbito federal, a LDO tem disciplinado temas

que deveriam ser tratados por uma norma geral de finanças públicas. Como essa
norma ainda não foi editada e a Lei nº 4.320/1964 não trata de todos os seus
aspectos, a LDO tem sido utilizada para suprir essa lacuna normativa, o que tem
aumentado ainda mais suas disposições.

Na União, o projeto da LDO deve ser enviado pelo Presidente da

República ao Congresso Nacional até o dia 15 de abril do ano anterior ao de sua
referência. O projeto deve ser aprovado até o dia 17 de julho, caso contrário o
Congresso Nacional não pode entrar em recesso parlamentar.

Assim como para o PPA, a série Orçamento Fácil, do Senado Federal,

também possui dois materiais para explicar a LDO. O primeiro deles trata do
papel da LDO no nosso sistema orçamentário, e o segundo, da elaboração e
aprovação do projeto. Mais uma vez, recomendo que assistam aos dois vídeos.

c) Lei Orçamentária Anual

Como já estudamos, é na LOA que o governo estima as receitas e fixa as

despesas que serão realizadas ao longo do ano. No âmbito federal, o presidente
da República deve elaborar e enviar ao Congresso Nacional a proposta de LOA
até 31 de agosto do ano anterior ao de sua referência. Já o Poder Legislativo
tem até 22 de dezembro para apreciar a proposta, para que ela esteja vigente
no início do ano seguinte.

Atenção:

Perceba que a data de envio do projeto de LOA ao Poder Legislativo é

prevista para ocorrer após a aprovação da LDO, que, como visto acima,
deve se dar até 17 de julho. Isso viabiliza que a LDO cumpra seu papel de
orientar a elaboração e aprovação do projeto de LOA.

A Constituição Federal determina que a LOA seja elaborada com três

enfoques distintos. Esses enfoques são também chamados de esferas
orçamentárias e se dividem em orçamento fiscal, orçamento da seguridade
social e orçamento de investimento das empresas estatais.

O orçamento da seguridade social tem como enfoque as despesas com

três áreas específicas do governo: previdência social (como os desembolsos
com aposentadorias, pensões, etc.), assistência social e saúde. Além disso,
discrimina as receitas de contribuições sociais, que são vinculadas pela
Constituição à seguridade social. Caso as receitas da seguridade social sejam
insuficientes para custar as despesas da área, o orçamento da seguridade social
pode receber recursos do orçamento fiscal.

O orçamento fiscal, por sua vez, contempla os gastos com as demais

áreas do governo, tais como infraestrutura, educação, agricultura, manutenção
dos órgãos, transferências de receitas tributárias federais para estados e
municípios, entre outros, e discrimina as receitas de acordo com a origem.

Por fim, o orçamento de investimento das empresas estatais, como o

próprio nome indica, contempla apenas os investimentos a serem realizados
pelas empresas estatais, com as respectivas fontes de financiamento. Vale
destacar que, apesar do nome, não são todas as empresas estatais que figuram
nesse orçamento, mas apenas aquelas que não dependam de recursos públicos
para seu custeio. Isto é, as empresas estatais cujos gastos com manutenção,
pagamento de pessoal e investimento sejam financiados com recursos próprios,
oriundos de sua atividade de mercado. São as chamadas empresas estatais não
dependentes.

Atenção:

Há algumas empresas estatais cuja atividade desenvolvida não gera

receita suficiente para seu custeio integral e por isso são dependentes de
recursos repassados pelo ente público que as instituiu (por essa razão,
são chamadas de empresas estatais dependentes). Como necessitam de
recursos públicos para seu funcionamento, essas empresas devem
figurar no orçamento fiscal. Assim, torna-se possível o controle pelo
Poder Legislativo e pela sociedade quanto à utilização dos recursos
orçamentários por essas entidades da administração indireta.

Caso o projeto da lei orçamentária não seja aprovado até 31 de

dezembro, o governo não poderá executar nenhuma despesa?

Conforme estudamos em unidades anteriores, nenhuma despesa pode

ser realizada sem prévia autorização orçamentária. Ocorre que, nem sempre, a
LOA é aprovada antes do ano a que ela se refere começar. Para evitar que o
governo pare caso o projeto da lei orçamentária não seja aprovado pelo Poder
Legislativo até o dia 31 de dezembro, as LDOs têm autorizado o governo a
executar algumas despesas constantes do projeto de LOA em caráter provisório,
enquanto a lei não é aprovada. Via de regra, essas despesas são limitadas às
obrigações constitucionais e legais da União e a uma parcela das despesas
discricionárias.

A série Orçamento Fácil, do Senado Federal, também possui dois vídeos

sobre o LOA, que recomendo assistirem. O primeiro, trata do papel da LOA no
nosso sistema orçamentário, o segundo, da sua elaboração e aprovação.

Saiba mais:

O modelo estabelecido na Constituição Federal tem, ao longo dos anos,

recebido críticas relacionadas ao seu formato e conteúdo, principalmente
no que concerne à LDO. Contudo, é incontestável que o modelo
representou um enorme avanço para a regulamentação da matéria
orçamentária, garantindo a harmonia que deve existir entre os
documentos de planejamento e orçamento: a lei orçamentária deve estar
de acordo com as normas definidas na LDO e obedecer à programação
contida no PPA para o ano a que se refere.
 Módulo IV - O processo orçamentário no Poder Legislativo

Objetivos:

Na unidade anterior estudamos as leis que fazem parte do sistema

orçamentário. Nesta unidade, vamos apresentar qual é a participação do
Poder Legislativo no processo orçamentário. Ao final, você saberá
identificar a estrutura e as etapas definidas para a apreciação das leis
orçamentárias.

Unidade 1 - A Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e

Fiscalização (CMO) e o processo de apreciação do PPA, da LDO e da LOA

A Constituição Federal de 1988 devolveu ao Congresso Nacional a

prerrogativa de participar efetivamente do orçamento, instituindo uma comissão
mista de caráter permanente, composta por deputados e senadores, para tratar
da matéria. A essa comissão compete examinar e emitir parecer sobre os
projetos relativos ao PPA, à LDO, à LOA e aos créditos adicionais, bem como às
emendas a eles apresentadas.

Para cumprir essa determinação, o Congresso Nacional criou, pelo

Regimento Comum, a Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e
Fiscalização (CMO). Atualmente, essa Comissão é regida pelas disposições da
Resolução nº 1/2006-CN.

Além das competências atribuídas pela Constituição Federal, também

cabe à CMO examinar e emitir parecer sobre os documentos pertinentes ao
acompanhamento e à fiscalização da gestão fiscal e da execução orçamentária
e financeira, conforme determinação da Lei da Responsabilidade Fiscal.
 Atenção:

De acordo com a Resolução nº 1/2006-CN, a CMO é composta de 40

membros titulares, sendo 30 deputados e 10 senadores, com igual
número de suplentes. Os membros da Comissão são indicados no ínico
de cada ano, sendo vedada a recondução de parlamentar que tenha
figurado como membro titular ou suplente na composição imediatamente
anterior. Com isso, a Resolução nº 1/2006-CN impõe uma renovação
integral da CMO a cada sessão legislativa.

Para toda e qualquer matéria a ser examinada pela CMO é designado um

relator, a quem caberá analisar a proposição e apresentar seu parecer
para deliberação do colegiado. A Resolução nº 1/2006-CN determina que
haja alternância na escolha dos relatores das principais leis orçamentárias:
PPA, LDO e LOA. Um mesmo parlamentar só poderá exercer uma destas
relatorias a cada legislatura, que compreende o período de quatro anos.
Essa medida tem por objetivo evitar a concentração de poder em matéria
orçamentária.

A LOA, devido ao seu tamanho e aos interesses e valores que envolve,

possui uma sistemática peculiar na designação de relator.

Primeiramente, deve ser designado um relator-geral do orçamento, que

irá coordenar os trabalhos durante a tramitação do projeto de LOA e fazer ajustes
na proposta quando autorizado pela Resolução nº 1/2006-CN.

Além do relator-geral, deverá ser designado um relator específico para a

receita, responsável por avaliar as estimativas contidas no projeto bem como as
emendas parlamentares que almejam alterar as previsões de arrecadação.

Por fim, serão indicados os relatores setoriais, uma para cada área
temática em que o projeto, pelo lado da despesa, é dividido. Aos relatores
setoriais compete apresentar um relatório pormenorizado sobre a área e apreciar
as emendas apresentadas nas programações do setor pelo qual ficaram
responsáveis. De acordo com a Resolução nº 1/2006-CN, a proposta de LOA
será dividida em 16 áreas temáticas.

A Resolução nº 1/2006-CN divide o orçamento nas seguintes áreas

temáticas: (i) Transporte; (ii) Saúde; (iii) Educação e Cultura; (iv)
Integração Nacional; (v) Agricultura, Pesca e Desenvolvimento Agrário;
(vi) Desenvolvimento Urbano; (vii) Turismo; (viii) Ciência e Tecnologia e
Comunicações; (ix) Minas e Energia; (x) Esporte; (xi) Meio Ambiente; (xii)
Fazenda e Planejamento; (xiii) Indústria, Comércio e Micro e Pequenas
Empresas; (xiv) Trabalho, Previdência e Assistência Social; (xv) Defesa
e Justiça; e (xvi) Presidência, Poder Legislativo, Poder Judiciário, MPU,
DPU e Relações Exteriores.

A imagem abaixo ilustra um cronograma com as etapas mais importantes

da tramitação do projeto do LOA no Congresso Nacional, como forma de melhor
evidenciar a apreciação da proposta pelo Poder Legislativo:

IMAGEM – Uma linha do tempo com os seguintes marcos

1 – No Congresso Nacional: Chegada do PLOA ao Congresso Nacional;

2 – Na CMO: 2.1 Audiência pública para debate da proposta; 2.2 Apresentação

de emendas parlamentares; 2.3 Deliberação sobre o relatório da receita; 2.3
Deliberação sobre o Parecer Preliminar (apresentado pelo relator-geral, define
as principais regras de atuação do próprio relator-geral e dos relatores setoriais);
2.4 Deliberação sobre os relatórios setoriais; 2.5 Deliberação sobre o relatório
do relator-geral, que constituirá o Parecer da CMO.

3 – No Congresso Nacional: Deliberação do Parecer da CMO pelo Plenário das

duas Casas do Congresso Nacional.

Os projetos do PPA e da LDO não são divididos em áreas, sendo

examinados por apenas um relator cada. No entanto, assim como o PLOA,
ambos são apreciados inicialmente na CMO e, após aprovados pela Comissão,
são levados à deliberação das duas Casas do Congresso Nacional.
 Observe outro ponto importante previsto pela Resolução nº 1/2006-CN: o
relatório do projeto de LOA só pode ser apreciado após a aprovação, pelo
Congresso Nacional, do projeto do PPA ou de projeto de lei que o revise. Essa
medida reconhece a devida importância do PPA no processo orçamentário e
impõe uma ordem lógica na apreciação das leis orçamentárias, uma vez que a
LOA traz o detalhamento do PPA para o ano a que se refere.

Você deve estar se perguntando: já aconteceu algum caso de

aprovação do orçamento antes do PPA?

Sim, em alguns anos, o projeto da LOA foi aprovado antes que o

Parlamento se pronunciasse sobre a programação constante do PPA, em uma
clara quebra no encadeamento lógico previsto para as leis de caráter
orçamentário.

É correto você indagar: se o Módulo IV se refere apenas ao processo

na esfera federal, qual o interesse que pode ter para estados e municípios?

O interesse no orçamento federal é de caráter nacional, e advém do fato

de que nele estão previstos valores que serão repassados para estados e
municípios, seja por constarem originalmente do projeto elaborado pelo Poder
Executivo, seja por terem sido incluídos por emendas parlamentares.

Saiba mais:

É por meio das emendas parlamentares que o Poder Legislativo promove

ajustes e melhorias na proposta orçamentária encaminhada pelo Poder
Executivo. A apresentação de emendas a projetos de lei é uma atividade
legítima, que está na essência da função legislativa. No caso da LOA, é a
oportunidade que os parlamentares têm para realizar alocações de
recursos em benefício das localidades que eles representam.

As emendas são apresentadas apenas ao projeto da LOA?

Não, os projetos do PPA e da LDO também são passíveis de recebimento

de emendas.
 Aliás, para manter a coerência entre as leis orçamentárias, as emendas
ao projeto de LDO devem ser compatíveis com o PPA vigente. Já as emendas
ao projeto de LOA devem observância tanto ao PPA quanto à LDO.

Mas o assunto relacionado às emendas parlamentares merece ser

estudado com mais detalhes. Vamos nos deter nele na próxima unidade, e, após,
continuaremos a analisar o trâmite das leis orçamentárias no Congresso
Nacional após a fase de emendas.

Unidade 2 – As emendas parlamentares às leis orçamentárias

Na unidade anterior, vimos que é por meio das emendas que os

parlamentares alteram os projetos de leis orçamentárias.

Vimos também que, em razão do encadeamento existente entre as leis

orçamentárias, as emendas apresentadas ao projeto de LDO devem ser
compatíveis com o PPA. Já no caso das emendas apresentadas ao projeto de
LOA, devem guardar consonância tanto com PPA quanto com a LDO.

Há alguma regra adicional para que o parlamentar apresente emenda

às leis orçamentárias?

Sim, a Constituição Federal traz regras adicionais para as emendas

apresentadas ao projeto de LOA. Assim, somente são admitidas emendas ao
referido projeto quando compatíveis com o PPA e a LDO e:

a) proponham a inclusão de nova despesa ou o aumento de despesa já

prevista e, em contrapartida, indiquem anulações compensatórias em
programações constantes da proposta (ou seja, não impliquem aumento
no valor da proposta orçamentária). Contudo, a anulação não pode recair
sobre despesas com pessoal, transferências constitucionais ou juros e
amortização de dívidas, por serem despesas obrigatórias.
b) destinem-se à correção de erros ou omissões identificados na proposta;
ou
c) estejam relacionados com os dispositivos do texto (e não valores) do
projeto de lei.
 No âmbito interno do Congresso Nacional, a Resolução nº 1/2006-CN
classifica as emendas, segundo a autoria, em individuais e coletivas. Vejamos
cada uma delas.

a) Emendas individuais

A emenda individual, como o próprio nome indica, é apresentada pelo

parlamentar individualmente.

As emendas individuais apresentadas ao projeto de LOA são consideras

impositivas pela Constituição Federal. Isto é, as programações por elas
inseridas no orçamento devem ser executadas pelo governo, exceto se houver
algum impedimento de ordem técnica (por exemplo, a ausência de uma licença
ambiental prévia para realizar a licitação, quando necessária) ou a necessidade
de limitar a execução de despesas por razões de equilíbrio fiscal (hipótese em
que a limitação imposta às programações decorrentes de emendas individuais
não pode superar a limitação incidente sobre as demais despesas
discricionárias).

A Constituição também prevê o volume de recursos que deverá ser

destinado para as emendas individuais ao projeto de LOA. Esse montante
corresponde a 1,2% da receita corrente líquida constante da proposta, que
deverá ser dividido igualmente entre cada deputado e senador. Dessa forma, os
parlamentares já contam com recursos reservados na proposta orçamentária
para apresentarem suas emendas.
 Ainda de acordo com a nossa Constituição, cada parlamentar deve
destinar ao menos metade do valor de suas emendas individuais para ações e
serviços públicos de saúde.

Atenção:

O caráter impositivo conferido pela Constituição Federal às

programações decorrentes de emendas individuais apresentadas por
deputados federais e senadores ao projeto de LOA federal não se
estende automaticamente aos orçamentos estaduais e municipais. Para
que as emendas parlamentares tenham a mesma prerrogativa nos
demais entes, é necessário que essa regra esteja prevista nas
respectivas constituições e leis orgânicas. No entanto, caso opte por
conferir caráter impositivo às programações oriundas de emendas
individuais locais, o ente deve obrigatoriamente seguir o mesmo modelo
adotado na Constituição Federal, conforme entendimento do Supremo
Tribunal Federal.
 Saiba Mais:

Historicamente, a maioria das emendas individuais tem como objetivo

favorecer os municípios. A partir da Emenda Constitucional nº
105/2019 foram previstas duas maneiras de os parlamentares
destinarem recursos de suas emendas individuais a estados e
municípios.

A primeira delas é a transferência com modalidade definida. Nessa

modalidade o parlamentar indica a programação orçamentária que
será favorecida pela emenda. Isto é, define antecipadamente aonde
serão gastos aqueles recursos (por exemplo, estruturação de unidade
básica de saúde no Município X). Embora não tivesse sido nominada,
essa era forma corriqueira de se repassar recursos aos entes
subnacionais antes da Emenda Constitucional nº 105/2019.

A segunda é a transferência especial. Nela, os recursos são

repassados diretamente ao estado ou município, sem direcionamento
prévio do gasto. Após o repasse, os recursos pertencem ao ente
beneficiário, que poderá aplicá-los em suas atividades finalísticas,
exceto pagamento de pessoal e encargos da dívida. A transferência
especial assemelha-se a uma doação do valor da emenda ao ente
subnacional. Essa forma de transferência foi uma inovação da
Emenda Constitucional nº 105/2019, aplicável exclusivamente às
emendas individuais.

Com relação ao quantitativo, os deputados e senadores podem

apresentar até 25 emendas individuais ao projeto de LOA, limitadas
financeiramente ao valor disponível para cada parlamentar.
 Para exemplificar:

Suponha que cada parlamentar possa apresentar emendas individuais ao

orçamento no valor total de R$ 15 milhões. O deputado A pode optar por
apresentar 25 emendas no valor de R$ 600 mil cada, totalizando R$ 15
milhões. O senador B pode escolher apresentar dez emendas de R$ 1
milhão cada e uma emenda de R$ 5 milhões, totalizando os mesmos R$
15 milhões. Já o deputado C pode apresentar apenas uma emenda no
valor de R$ 15 milhões.

Com relação às demais leis orçamentárias, o parlamentar pode

apresentar individualmente até dez emendas ao projeto do PPA. Já no caso do
projeto de LDO, o parlamentar pode apresentar até cinco emendas ao anexo de
metas e prioridades e não há limites para emendas apresentadas ao texto da
proposta.

b) Emendas coletivas

As emendas coletivas são divididas em emendas de bancada estadual

e emendas de comissão. As primeiras são apresentadas pelo agrupamento de
parlamentares representantes de um estado da Federação (deputados e
senadores eleitos pela respectiva unidade federada). Já as segundas são
apresentadas pelas comissões permanentes do Senado Federal e da Câmara
dos Deputados, bem como pelas comissões mistas permanentes do Congresso
Nacional.

Assim como no caso das emendas individuais, a Constituição Federal

também atribuí caráter impositivo às emendas de bancada estadual ao projeto
de LOA, em montante limitado a 1% da receita corrente líquida prevista na
proposta. Embora a Constituição não obrigue, esse valor tem sido dividido
igualmente entre cada uma das 27 bancadas presentes no Congresso Nacional.

Na prática, as bancadas estaduais costumam apresentar emendas cuja

soma ultrapassa o limite disponível para suas emendas impositivas. Tem-se
entendido, então, que essa parte excedente não possui garantia de execução
pelo governo. São as chamadas “emendas de bancada discricionárias”, em
contraposição às emendas de bancada impositivas.

As emendas de bancada, obviamente, devem destinar recursos para as

ações de interesse do estado que representam. E, quando tiverem por objeto
investimento com duração de mais de um exercício financeiro ou cuja execução
já tenha sido iniciada, deverão ser reapresentadas a cada ano pela mesma
bancada estadual, até a conclusão da obra ou empreendimento.

Diferentemente das emendas individuais, no caso das emendas de

bancada impositivas, não há obrigatoriedade de destinar parte dos recursos para
despesas relacionadas com saúde.

As emendas apresentadas pelas comissões permanentes ao projeto de

LOA, por outro lado, não possuem a mesma garantia de execução que as
emendas de bancada estadual. Todas elas são consideradas “emendas
discricionárias” e estão abarcadas pela regra geral que disciplina a execução das
despesas discricionárias estudadas na Unidade 3 do Módulo I.

As comissões permanentes só podem apresentar emendas em temas

afetos às suas competências regimentais. Assim, por exemplo, a Comissão de
Educação, Cultura e Esporte do Senado Federal não poderia apresentar emenda
ao projeto de LOA para majorar despesa relacionada precipuamente à
agricultura. Além disso, as emendas devem ter caráter nacional, ou seja, devem
beneficiar todo o País, sendo vedada a apresentação de emendas de comissão
destinadas, exclusivamente, a determinado estado ou município.

Com relação à quantidade de emendas, as comissões permanentes

podem apresentar até oito emendas ao projeto de LOA, enquanto que as
bancadas estaduais poderão apresentar de dezoito a 23 emendas ao referido
projeto, dependendo do número de parlamentares na bancada. No caso do
projeto do PPA, cada bancada ou comissão pode apresentar cinco emendas à
proposta. Já no caso do projeto da LDO, ambas podem apresentar até cinco
emendas ao anexo de metas e prioridades e não há limites para emendas
apresentadas ao texto da proposição.
 Atenção:

As emendas ao orçamento despertam interesse não só dos membros do

Poder Legislativo. Prefeitos, governadores e determinados agentes
privados também têm interesse no assunto, e costumam encaminhar seus
pleitos para serem atendidos em emendas de seus representantes.

E depois de apresentadas ao projeto de LOA, qual o destino dessas

emendas?

Lembra-se de que, na unidade anterior, vimos que essas matérias são

examinadas por relatores setoriais? Pois bem: de posse das emendas, os
relatores de cada área temática as analisam, podendo acatar ou rejeitar as que
estão em desacordo com as normas. E, assim, elaboram seus relatórios, que
serão apreciados pela CMO.

Após a aprovação dos relatórios setoriais, é apreciado o relatório do

relator-geral, contendo, inclusive, as emendas por ele sugeridas. Após aprovado,
o documento passa a constituir o parecer da CMO sobre o projeto de LOA.
 Saiba Mais:

Nos últimos anos, um tipo específico de emenda ao projeto de LOA ganhou

repercussão. Trata-se das emendas apresentadas pelo relator-geral do
orçamento.

Conforme estudamos anteriormente, o relator-geral do projeto de LOA atua

como um coordenador dos trabalhos durante a tramitação da proposta
orçamentária. Historicamente, de acordo com a Resolução nº 1/2006-CN, o
relator-geral apresenta emendas para sanar erros ou omissões da proposta,
para recompor cortes em despesas realizados durante a tramitação do
projeto ou para majorar despesas quando autorizado pelo Parecer
Preliminar, isto é, pelo documento aprovado pela CMO regulamentando,
dentre outros aspectos, as possibilidades de atuação do relator-geral no
respectivo processo orçamentário.

No entanto, ao passo em que os pareceres preliminares vêm ampliado o

campo de atuação do relator-geral, as recentes LDOs têm conferido um
tratamento especial às programações por ele incluídas na LOA, dentre elas
a prerrogativa de indicar os beneficiários dessas despesas, o que tem
suscitado intensos debates na mídia, na doutrina e no Poder Judiciário
acerca do tema.

Para quem quiser se aprofundar nesse assunto, recomendo a leitura do

texto As Emendas de Relator-Geral do PLOA nas Normas Regimentais
do Congresso Nacional: Gênese, Configuração e Evolução Histórica,
de autoria de Rodrigo Oliveira de Faria, condecorado no XI Prêmio de
Monografias da Secretaria do Tesouro Nacional.

E o processo encerra aí?

Não, todas as matérias orçamentárias aprovadas pela CMO são

encaminhadas ao Plenário das duas Casas do Congresso Nacional, que tem o
poder de aprovar ou rejeitar, no todo ou em parte, as decisões da Comissão.

Em sendo aprovada, a matéria é encaminhada ao Presidente da

República para sanção.
 Não podemos esquecer que esse rito técnico é eminentemente político,
as decisões são políticas, é o momento em que o Parlamento decide onde serão
alocados os recursos públicos.

No que concerne aos estados e municípios, pode mudar o processo, mas

o caráter político é idêntico.

A despeito de toda a crítica que recebe da imprensa e da sociedade

organizada, o processo orçamentário vem sendo aperfeiçoado ao longo
do tempo. É evidente que está longe do ponto ótimo, porém, a cada ano
são incorporadas medidas moralizadoras e de controle visando evitar o
desvio dos recursos. O Congresso Nacional é o fórum onde se trava,
legitimamente, a luta pelos recursos públicos, sendo que a CMO
desempenha o papel político e o técnico dessa disputa.

Chegamos ao final no Módulo IV. Agora, você já tem conhecimento sobre

como são elaboradas e aprovadas as leis orçamentárias. No próximo módulo,
que será o último do nosso curso, veremos aspectos relacionados à execução
do orçamento, depois de aprovado. Vamos lá?
 Módulo V - Execução Orçamentária

Objetivos:

Passaremos, agora, à etapa da execução orçamentária, ou seja, da

aplicação dos recursos. Este é o último módulo do curso, então, ao final,
esperamos que você tenha uma visão global sobre o processo
orçamentário, desde a elaboração das leis até a sua execução.

Unidade 1 - A programação orçamentária e financeira e o

contingenciamento

A execução do orçamento é tema de maior relevância dentro da

administração pública, posto que é a etapa em que são efetivamente aplicados
os recursos programados.

Nas unidades anteriores, estudamos os aspectos relacionados à

elaboração e apreciação do orçamento.

Após a aprovação pelo Congresso Nacional, a sanção do Presidente da

República e a publicação no Diário Oficial da União, o orçamento está apto a ser
executado. O processo é semelhante nos estados e municípios.

A execução orçamentária é regida por normas constitucionais, por

dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e pela LDO do exercício a
que se refere.

Como você já sabe, não é permitido iniciar a execução de despesas que

não estejam autorizadas no orçamento. Porém, a prudência recomenda que a
execução, mesmo dentro do limite autorizado na lei orçamentária, se dê com
base em alguns parâmetros de planejamento.

Para compreender isso melhor, vamos fazer novamente um paralelo com

o orçamento doméstico. Imagine que uma família tenha uma receita mensal de
R$ 2 mil e que, ao final de um ano, ela espera ter auferido R$ 24 mil. Essa receita
anual é uma estimativa, que só irá se confirmar ao final do exercício, afinal alguns
imprevistos podem ocorrer no meio do caminho (como a demissão do emprego,
ou o desempenho abaixo do esperado nos negócios da família). Supondo que,
da receita anual, R$ 20 mil a família irá usar em suas despesas do dia a dia,
como alimentação, luz, água e aluguel, e os R$ 4 mil restantes serão
direcionados para o lazer. Nesse cenário, você acharia prudente que essa
família, já em fevereiro, planejasse fazer uma viagem que custasse R$ 4 mil?
Em tese, esse valor estaria dentro do orçamento da família para lazer durante o
ano, mas será que a receita prevista para a custear irá mesmo se realizar? Será
que não surgirão novos gastos imprevistos ao longo do ano?

No setor público, as preocupações são similares. Por essa razão, a Lei de

Responsabilidade Fiscal determina que, a partir da publicação do orçamento, o
governo dispõe do prazo de trinta dias para editar um decreto contendo a
programação orçamentária e financeira com um cronograma mensal de
desembolsos, visando ajustar a realização da despesa ao fluxo da entrada
previsto para as receitas. Isto é, o governo planeja como irá realizar suas
despesas mensalmente ao longo do ano, tendo em vista o comportamento
esperado da receita.

Trata-se de uma medida necessária para manter o equilíbrio entre a

receita arrecadada e a despesa realizada. Por outro lado, permite às unidades
orçamentárias saber, de antemão, o volume de recursos que poderão
comprometer mensalmente.

E por que isso?

Porque os recursos não entram de uma só vez e ao mesmo tempo nos

cofres do governo. Eles são estimados para serem arrecadados ao longo do ano.

A partir da edição do decreto de programação orçamentaria e financeira,

as unidades orçamentárias estão aptas a executar suas programações, ou seja,
a dar cumprimento ao que está estabelecido na lei orçamentária. A execução
deverá seguir os estágios da despesa que estudamos na Unidade 3 do Módulo
II (empenho, liquidação e pagamento, lembra-se?) e poderá ser feita diretamente
pela própria unidade orçamentária (execução direta) ou através de convênios
com outras entidades, estados e municípios (execução indireta).
 E se, durante a execução do orçamento, o governo verificar que as
receitas estão abaixo das previstas?

A cada bimestre, o governo avalia se as receitas arrecadadas estão

acompanhando a previsão inicialmente realizada. Assim, caso verifique que a
arrecadação está menor do que a estimada e que essa diferença pode
comprometer o alcance da “economia” que o governo se propôs a fazer no ano
(em termos mais técnicos, comprometer o alcance das metas fiscais fixadas na
LDO), ele pode editar um decreto de contingenciamento de despesas. Esse
decreto se destina a limitar o empenho e o pagamento de uma parte das
despesas até que a receita se reestabeleça, como forma de preservar os
resultados fiscais planejados.

Atente que não se trata de “corte”, de cancelamento, na programação e

sim do estabelecimento de um limite temporário para a realização da despesa.
Esse limite será modificado, e até revogado, caso a receita retome o
desempenho esperado.

E quais as despesas que podem ser contingenciadas?

Somente as despesas discricionárias, isto é, aquelas que não decorrem

de imposição constitucional ou legal, podem ser contingenciadas.

O contingenciamento alcança, inclusive, as emendas individuais e de

bancadas estaduais impositivas. Porém, o Poder Executivo não pode concentrar
a limitação de despesas nessas programações oriundas de iniciativa legislativa.
O contingenciamento sobre elas deve se limitar à mesma proporção da limitação
incidente sobre as demais despesas discricionárias.
 Para exemplificar:

Suponha que no orçamento federal haja despesas discricionárias

passíveis de contingenciamento da ordem de R$ 100 bilhões. Dentro
desse montante, há despesas no valor de R$ 12 bilhões decorrentes
de emendas individuais impositivas, além de R$ 8 bilhões decorrentes
de emendas de bancadas estaduais impositivas.

Ao avaliar o comportamento das receitas ao final de um bimestre, o

governo conclui que precisará contingenciar R$ 10 bilhões para não
comprometer o resultado fiscal do exercício, o que corresponde a 10%
das despesas. Nessa hipótese, o governo está autorizado pela
Constituição a contingenciar, no máximo, esse percentual das
despesas decorrentes de emendas individuais e de bancadas
estaduais impositivas (no caso, R$ 1,2 bilhão e R$ 0,8 bilhão,
respectivamente). O contingenciamento dos R$ 8 bilhões restantes
deverá incidir sobre as demais despesas discricionárias.

Antes de encerrar essa unidade, gostaria de recomendar-lhes assistir ao

vídeo da série Orçamento Fácil que trata do tema que acabamos de estudar.
Clique aqui e bom aprendizado.

Unidade 2 - Alteração orçamentária e apreciação pelo Poder Legislativo

Objetivos:

Na unidade anterior, conhecemos aspectos importantes da execução do

orçamento. Agora, vamos verificar que o orçamento é flexível e que
pode sofrer alterações durante a execução. Ao final, você será capaz de
identificar com facilidade os tipos de mudanças que podem ser feitas.

res
 Conforme já estudamos, a lei orçamentária fixa o limite máximo para o
gasto da administração pública. Entretanto, como em qualquer planejamento,
pode ocorrer de, durante a execução do orçamento, constatar-se que um gasto
que se revelou necessário não foi previsto. Ou, ainda, que, embora previsto,
houve uma falha no valor estimado para uma certa despesa ou para a
arrecadação de uma determinada receita. Tais situações requerem do governo
medidas visando adequar o orçamento às reais necessidades, as quais
estudaremos a seguir.

Imagine que você trabalha no departamento financeiro da prefeitura do seu

município e que o prefeito deseja saber se há possibilidade de realizar uma
importante obra no valor de R$ 100 mil. Você examina o orçamento
municipal e verifica que existe autorização para obra, mas que o valor
disponível é de R$ 70 mil.

O que fazer então? Existe solução para atender ao pedido do

prefeito? Como?

Sim, a solução para o caso é alterar a lei orçamentária aprovada.

A alteração da lei orçamentária é feita por meio da abertura de um crédito

adicional, cujas regras aplicáveis são iguais para a União, estados e municípios.

A Lei n° 4.320/1964 define créditos adicionais como as despesas não

computadas ou insuficientemente dotadas na lei de orçamento. Os créditos
adicionais podem ser suplementares, especiais ou extraordinários.

Os créditos suplementares são destinados ao reforço de dotação

orçamentária existente, isto é, tem como objetivo aumentar o valor de uma
despesa já autorizada no orçamento, porém em montante insuficiente. Já os
créditos especiais são destinados a autorizar despesas novas, para as quais
não haja previsão orçamentária específica.
 A Constituição Federal proíbe a abertura de crédito suplementar ou
especial sem prévia autorização legislativa e sem a indicação dos recursos
correspondentes. Portanto, a abertura do crédito depende da aprovação pelo
Poder Legislativo e da existência de recursos disponíveis para atender à
despesa proposta.

A fonte de recursos mais comum para abertura de créditos adicionais é o

cancelamento de programação constante do orçamento em valor equivalente à
despesa que se deseja autorizar. Contudo, também pode ser utilizado como
fonte um eventual excesso de arrecadação (quando a receita arrecadada supera
a inicialmente prevista e essa “sobra” de recursos é direcionada para autorizar
nova despesa), recursos oriundos de operação de crédito (como um empréstimo,
por exemplo) ou mesmo o superávit financeiro apurado em exercício anterior (ou
seja, saldos livres de caixa não utilizados do ano anterior).

A Constituição prevê, ainda, que, se uma parcela das receitas da lei

orçamentária anual ficar sem despesas correspondentes (por estas terem sido
canceladas por emendas ou vetadas pelo chefe do Poder Executivo), esse valor
pode ser oferecido também como fonte para créditos suplementares e especiais.

Tanto a Lei nº 4.320/1964 quanto a Constituição Federal permitem que a

própria lei orçamentária anual possa ser utilizada para autorizar o Poder
Executivo a abrir, durante o exercício, créditos suplementares até determinada
importância.

O que isso quer dizer?

Significa que o Poder Legislativo, ao aprovar a LOA, pode autorizar, de

antemão, o Poder Executivo a abrir créditos suplementares (ou seja, para
reforçar dotações já existentes no orçamento) em determinado percentual.
Assim, durante a execução orçamentária, o Poder Executivo pode abrir esses
créditos, alterando o orçamento, por mero decreto. Trata-se de medida que visa
dar alguma flexibilidade ao governo para executar o orçamento.
 Atenção:

A autorização prévia dada pelo Poder Legislativo ao Poder Executivo é

somente para suplementar programações existentes na LOA. No âmbito
federal, em regra, essa suplementação tem sido limitada a 20% do valor
inicialmente aprovado para a programação.

Além da autorização na LOA, a cada exercício essa matéria é disciplinada,

também, pela LDO correspondente.

Voltando ao estudo de caso apresentado no início desta unidade:

Uma vez que havia dotação prevista na LOA para a obra, porém em valor
insuficiente, a solução seria recorrer ao crédito suplementar, ou seja, a
prefeitura deveria elaborar um projeto de lei solicitando o valor adicional
de R$ 30 mil para a obra, indicando a fonte de recursos para essa
despesa adicional (que poderia ser o cancelamento do mesmo valor em
outra programação, por exemplo), encaminhá-lo à câmara de vereadores
com a justificativa pertinente e aguardar a aprovação. E, sendo aprovado,
o crédito é incorporado ao orçamento, e a obra pode ser realizada.

E se, ao examinar o orçamento, você verificar que não existe a

autorização para a obra em questão?

O procedimento, nesse caso, seria recorrer ao crédito especial. Como a

obra não está prevista no orçamento, a despesa a ser autorizada será uma
programação nova, no valor de R$ 100 mil. Quanto ao procedimento, o rito é o
mesmo do crédito suplementar mencionado acima.

Falta ainda estudarmos a última modalidade de crédito adicional, os

créditos extraordinários. Neles a atenção não está no fato de a despesa
constar ou não previamente do orçamento, como no crédito suplementar ou
adicional, respectivamente. O foco, aqui, está no contexto que justifica a
realização da despesa. Isso porque, de acordo com a Constituição, os créditos
extraordinários destinam-se a atender a despesas imprevisíveis e urgentes,
como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública. Dado
o contexto de urgência, a Constituição Federal determina que os créditos dessa
natureza sejam abertos por meio de medidas provisórias (que já produzem efeito
desde a sua edição, sendo apreciadas, posteriormente, pelo Poder Legislativo).

Saiba mais:

O Poder Executivo habituou-se a utilizar o crédito extraordinário para

autorizar despesas “ordinárias”, tendo em vista a celeridade com que
o crédito era aberto em função de ser veiculado por medida provisória.
Essa prática configurava um claro desrespeito às prerrogativas do
Poder Legislativo, a quem cabe, via de regra, autorizar previamente a
execução das despesas orçamentárias. Em boa hora, num passado
recente, o Supremo Tribunal Federal pôs um freio nessa situação. De
acordo com a Corte, os conceitos de “guerra, comoção interna ou
calamidade pública” são vetores comparativos indicados pela própria
Constituição que devem ser levados em conta pelo Poder Executivo
na análise da situação fática que demande a abertura de crédito
extraordinário.

Aliás, o controle judicial das leis orçamentárias é tema em constante

evolução. Aos que tiverem interesse no assunto, sugiro a leitura do
artigo Orçamento Público na Jurisprudência do STF: a
possibilidade de controle judicial, a autonomia constitucional
orçamentária e problemática do orçamento participativo, de
autoria do Ministro da Suprema Corte Luiz Fux.

No caso da União, compete à CMO a apreciação dos pedidos de crédito

adicional encaminhados pelo Poder Executivo. O processo é semelhante ao da
apreciação da LOA, porém, em versão simplificada. É definido um relator, os
parlamentares podem apresentar emendas, e o projeto, depois de aprovado pela
Comissão, é encaminhado ao Plenário das duas Casas do Congresso Nacional
para apreciação.

Como forma de respeitar a iniciativa privativa do Presidente da República

para encaminhar projetos de lei propondo crédito adicional, a Resolução nº
1/2006-CN e as LDOs impõem limitações ao conteúdo das emendas que podem
ser apresentadas aos esses projetos. Assim, coíbe-se excessos na
apresentação de emendas e impede-se que os créditos encaminhados pelo
Poder Executivo sejam desvirtuados em seu objetivo original.

Finalmente, se for aprovado, o projeto de lei é enviado ao Poder Executivo

para sanção, publicação e incorporação ao orçamento vigente.

A participação do Poder Legislativo no orçamento é indispensável em todas

as fases do processo, para dar legitimidade a qualquer alteração na peça
orçamentária, pois uma lei só pode ser alterada por outra lei.

Parabéns! Você chegou ao final do nosso curso.

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