Gestão Pública

Módulo II

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 SUMÁRIO

14 ORÇAMENTO PÚBLICO .......................................................................................... 1

14.1. O QUE É ORÇAMENTO PÚBLICO? ........................................................... 2
14.2. PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS ................................................................ 3
15 DIREITO ADMNISTRATIVO ................................................................................... 4
15.1. FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO ............................................... 5
16 TIPOS DE CONTROLE ............................................................................................. 7
16.1. CONTROLE ADMINISTRATIVO ................................................................ 8
16.1.1 RECURSOS ADMINISTRATIVOS ......................................................... 9
16.1.2 MODALIDADES .................................................................................... 10
16.1.3 CONCEITOS ........................................................................................... 11
16.2 CONTROLE LEGISLATIVO ........................................................................ 13
16.3 CONTROLE POLÍTICO ................................................................................ 14
16.4. CONTROLE FINANCEIRO ......................................................................... 15
16.5. CONTROLE JUDICIAL ............................................................................... 17
NESTE CAPÍTULO VOCÊ APRENDEU QUE: .................................................. 21
CAPÍTULO 17 ....................................................................................................... 22
17 MEIOS DE CONTROLE ......................................................................................... 22
17.1. HABEAS CORPUS E HABEAS DATA ...................................................... 22
17.2 MANDADOS ................................................................................................. 23
17.3. AÇÕES .......................................................................................................... 25
18 A REFORMA DO ESTADO .................................................................................... 28
19 LICITAÇÕES ............................................................................................................ 30
19.1. NOÇÕES GERAIS ........................................................................................ 32
19.2. MODALIDADES DE LICITAÇÃO ............................................................. 33
19.3. ESCOLHA DA MODALIDADE DE LICITAÇÃO ..................................... 35
19.4. DISPENSA DE LICITAÇÃO ....................................................................... 35
19.5. TIPOS DE LICITAÇÃO ............................................................................... 36
19.6. FASES DA LICITAÇÃO .............................................................................. 36
19.7. O PROJETO BÁSICO DE LICITAÇÃO ...................................................... 37
19.8. O PROJETO EXECUTIVO DE LICITAÇÃO ............................................. 39
20 A TRANSFORMAÇÃO NECESSÁRIA NA GESTÃO PÚBLICA ........................ 41
20.1 PARCERIAS .................................................................................................. 43
20.2. INFORMAÇÃO E AVALIAÇÃO ................................................................ 44
20.3. AUTONOMIA E RESPONSABILIZAÇÃO ................................................ 46
21 SIMPLIFICANDO PROCEDIMENTOS .................................................................. 49
CONCLUSÃO DO CURSO ........................................................................................... 51
CAPÍTULO 14

14 ORÇAMENTO PÚBLICO

O orçamento público é uma lei que, entre outros

aspectos, diz como deve ser feito o uso dos recursos
públicos.

É uma espécie de planejamento que obedece as

decisões políticas, estabelecendo quais são as ações que
devem ter prioridade para o atendimento da sociedade.
Apresenta múltiplas funções como a de planejamento, a
contábil, a financeira e a de controle. As despesas, para
serem realizadas, têm que estar autorizadas por esta lei.

No Brasil, como na maioria dos países de regime democrático, o orçamento é

responsabilidade de todos os poderes e passa por quatro fases:

1 - A elaboração da proposta, feita pelo Poder Executivo.

2 – O conhecimento e votação pelo Poder Legislativo.

3 - A sua execução.

4 - O controle, ou seja, o acompanhamento e a avaliação da execução.

Em momentos em que a economia encontra-se estável, o orçamento adquiri uma

grande importância, na medida em que os valores expressos tendem a não ficar
defasados, como ocorre em períodos de inflação. Como consequência disso, o uso dos
recursos passa a ser feito de forma mais nítida, uma vez que o acompanhamento e
avaliação das ações governamentais são favorecidos para a sociedade. Este acesso do
contribuinte e de seus representantes aos orçamentos colabora para a construção de um
estado moderno que seja voltado para os interesses da sociedade.

1
 Desta realidade surge a necessidade de tornar amplamente público o conteúdo do
orçamento, que mostra o esforço do governo para atender às ações que a sociedade
requer. Todas as ações governamentais que visam atender às necessidades coletivas são
financiadas pelas contribuições de todos os cidadãos por meio do pagamento de seus
tributos, contribuições sociais e tarifas de serviços públicos.

14.1. O QUE É ORÇAMENTO PÚBLICO?

O Orçamento Geral da União (OGU) prevê todos os recursos e fixa todas as

despesas do Governo Federal, referentes aos Poderes Legislativo, Executivo e
Judiciário.

As despesas fixadas no orçamento são cobertas com a arrecadação dos impostos

federais como o Imposto de Renda (IR) e o Imposto sobre Produtos
Industrializados (IPI). Além disso, temos ainda a arrecadação das contribuições como
a Contribuição para Financiamento da Seguridade Social (COFINS), que é calculada
sobre o faturamento mensal das empresas nas suas vendas e mercadorias e serviços de
qualquer tipo, e do desconto da folha do assalariado no financiamento de sua
aposentadoria. Os gastos do governo podem também ser financiados por operações de
crédito, que nada mais são do que o endividamento do Tesouro Nacional junto ao
mercado financeiro interno e externo. Porém, este mecanismo implica o aumento da
dívida pública.

O governo faz uma previsão do valor das receitas, porém, elas podem ser
maiores ou menores. Se a economia crescer durante o ano, mais do que se esperava, a
arrecadação com os impostos também vai aumentar. O movimento inverso também
pode ocorrer.

Com base na receita prevista, são fixadas as despesas dos poderes Executivo,
Legislativo e Judiciário. Depois que o Orçamento é aprovado pelo Congresso, o
governo passa a gastar o que foi autorizado. Se a receita do ano for superior à previsão
inicial, o governo encaminha ao Congresso um projeto de lei pedindo autorização para
incorporar e executar o excesso de arrecadação. Nesse projeto, define-se as novas
despesas que serão custeadas pelos novos recursos. Se acontecer o contrário e a receita

2
cair, o governo fica impossibilitado de executar o orçamento na sua totalidade, o que
exigirá corte nas despesas programadas.

A inflação crônica, antes do Plano Real, distorcia o orçamento. Quando o

governo elaborava a proposta orçamentária, previa uma taxa anual de inflação, a fim de
corrigir as dotações orçamentárias para que elas mantivessem o valor real. Mas no início
dos anos 90, quando a inflação estava crônica e ascendente, essa taxa prevista quase
sempre era menor que a inflação efetivamente ocorrida no ano. Com isso, o processo
inflacionário trazia prejuízos para o Orçamento Público.

Por exemplo, se o orçamento previa um determinado valor para a construção de

uma estrada federal, quando o recurso era liberado, o seu valor real (ou seja, descontada
a inflação do período) não era mais suficiente para a execução da obra. Esse problema
gerou inúmeras distorções, como a paralisação de projetos pela metade ou a construção
de estradas de péssima qualidade.

14.2. PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS

Existem princípios básicos que devem

ser seguidos para a elaboração e o controle do
orçamento, que estão definidos na Constituição,
na Lei nº. 4.320, de 17 de março de 1964, no
Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes
Orçamentárias.

A Lei nº. 4.320/64 é baseada na

transparência, o que consta no artigo 2º:

"A Lei do Orçamento conterá a

discriminação da receita e despesa, de forma a evidenciar a política econômico-
financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios da unidade,
universalidade e anualidade".

PRINCÍPIO DA UNIDADE - Cada entidade de direito público deve ter apenas um

orçamento, seguindo uma única política e estruturado uniformemente. Assim, existe o
orçamento da União, o de cada Estado e o de cada Município.

3
PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE – O orçamento deve considerar todas as
receitas e despesas, ou seja, nenhuma instituição pública deve ficar de fora.

PRINCÍPIO DA ANUALIDADE – O orçamento deve ser feito considerando o

período de um exercício, que corresponde ao ano fiscal.

NESTE CAPÍTULO VOCÊ APRENDEU QUE:

 O Orçamento Público é uma lei que diz como deve ser feito o uso dos recursos
públicos.
 No Brasil, o Orçamento Público é responsabilidade dos três poderes: o
Judiciário, o Legislativo e o Executivo, sendo que cada um deles desempenha
uma função específica.
 Os recursos públicos são arrecadados através dos impostos pagos pelos cidadãos
como, por exemplo, o Imposto de Renda.
 A Constituição estabelece alguns princípios básicos que devem ser seguidos
para a construção e o controle do Orçamento Público. São eles: Princípio da
Unidade, Princípio da Universalidade e Princípio da Anualidade.

CAPÍTULO 15

15 DIREITO ADMNISTRATIVO

Direito administrativo é o ramo do direito

público que estuda as normas jurídicas que a
administração pública deve seguir.

O Direito Administrativo não deve ser

confundido com a atividade do Estado de julgar, que é
função do Poder Judiciário, nem com a atividade de inovar a ordem jurídica, que é
função do Poder Legislativo. Sendo assim, salvo exceções previstas em lei, um ato
administrativo, não decide de forma definitiva a situação jurídica de alguém, e, também,
não cria somente por suas ações isoladas, direitos e obrigações para os cidadãos.

4
 O direito administrativo sofre grande influência do direito constitucional, mas,
ao mesmo tempo, distancia-se dele por voltar-se mais à realização da função
administrativa e ao desempenho da atuação do Estado na sua manifestação mais
próxima do cidadão. Isso acontece na medida em que é o Poder Executivo o responsável
por prestar os serviços e regular as atividades, pondo-se mais em contato com o
administrado.

O direito administrativo sofre também a influência dos valores constitucionais

de ordem política, procurando reproduzí-los no seu ordenamento administrativo.
Portanto, não se trata de um direito neutro que pretensamente regularia uma burocracia
também absolutamente neutra e desprovida de valores e princípios, mas, ao contrário, é
a todo momento influenciado por outros âmbitos do direito. O direito administrativo
varia também segundo as concepções de Estado e, seguramente, não é o mesmo num
Estado autoritário e num Estado democrático.

Em síntese, o direito administrativo cuida do regime jurídico aplicado à função

administrativa. É composto tanto de normas jurídicas, como de princípios jurídicos que
atuam com o objetivo de transformar em manifestações concretas as prescrições
abstratas da lei, mantendo sempre os fins por esta descritos.

15.1. FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO

O Direito Administrativo é baseado em quatro

fontes principais: a lei, a doutrina, a jurisprudência e os
costumes.

A lei é a fonte primária do Direito Administrativo,

abrangendo desde a Constituição até os Regulamentos
Executivos. Ela pode ser entendida como uma regra de conduta imposta aos cidadãos.
Todos estão submetidos à lei e sua aplicação é dever do Estado.

5
 A doutrina diferencia as regras do Direito Público e do Direito Privado e, mais
particularmente, a cada um dos subramos do saber jurídico. Ela influencia não só na
elaboração da lei, mas também nas decisões contenciosas (que demanda o direito) e não
contenciosas (que não demanda o direito), ordenando, assim, o próprio Direito
Administrativo. Para compreender podemos observar exemplos fora do direito
administrativo como, por exemplo, a doutrina religiosa, a doutrina militar e a doutrina
comercial. Todas elas possuem um funcionamento diferente e seus próprios princípios.

Jurisprudência é um termo jurídico com diversos significados. O mais comum

deles refere-se à aplicação de estudo de casos jurídicos na tomada de decisões judiciais.
Tecnicamente, jurisprudência significa "a ciência da lei". São os estatutos que
articulam as regras da lei, mas com referências a situações reais. A aplicação destes
estatutos para fatos é deixada para os Juízes, que consideram não só o estatuto, mas
também outras regras legais relevantes para se chegar a uma decisão judicial. Assim,
"jurisprudência" se refere à "lei baseada em casos", ou as decisões legais que se
desenvolveram e que acompanham estatutos na aplicação de leis em situações de fato.

A jurisprudência influencia poderosamente a construção do Direito, e

especialmente a do Direito Administrativo. Ela tem um caráter mais prático e objetivo
que a doutrina e a lei, mas nem por isso deixa de ter base em princípios teóricos que,
acabam por integrar a própria ciência jurídica.

Em outras palavras, a jurisprudência atua criando uma contextualização para a

aplicação da lei. Ela considera as particularidades de cada acontecimento e as considera
na aplicação da lei, de forma que esta não seja aplicada apenas de maneira literal.

No Direito Administrativo Brasileiro o costume ainda exerce influência em

razão da deficiência da legislação. O fato de algumas práticas existirem há muito tempo
na sociedade, torna esse costume algo legitimado por todos. A aceitação dos costumes é
tamanha que, em grande parte das situações, ele passa a predominar e a e lei, passa a
atuar apenas como algo complementar ou um suporte.

NESTE CAPÍTULO VOCÊ APRENDEU QUE:

 O Direito Administrativo é o ramo do direito que estuda as normas jurídicas

que a Administração deve seguir.

6
  O Direito Administrativo não tem total autonomia para agir, na medida em
que é influenciado pelo Direito Constitucional.
 O Direito Administrativo também sofre influências de valores políticos, o
que faz com que ele não seja sempre o mesmo, ou seja, ele varia de acordo
com as características do Estado: se o Estado é autoritário, o Direito
Administrativo é um e se o Estado é democrático, o Direito Administrativo é
outro.
 O Direito Administrativo é baseado em quatro fontes principais: a Lei, a
Doutrina, a Jurisprudência e o Costume.

CAPÍTULO 16

16 TIPOS DE CONTROLE

CONCEITO E ABRANGÊNCIA

A Administração Pública é controlado pólos Poderes Legislativo e Judiciário,

além de exercer, ela mesma, o controle sobre os próprios atos.

Embora o controle seja uma função do Estado, o administrado participa dele à

medida que pode e deve provocar o procedimento de controle, não apenas na defesa de
seus interesses individuais, mas também na proteção do interesse coletivo.

Atualmente, uma instituição que desempenha importante papel no controle da

Administração Pública é o Ministério Público. Além da tradicional função de
denunciar autoridades públicas por crimes no exercício de suas funções, ainda atua
como autor da ação civil pública, seja para defesa de interesses difusos e coletivos, seja
para repressão à criminalidade administrativa. O controle abrange a fiscalização e a
correção dos atos ilegais e, em certa medida, dos inconvenientes ou inoportunos.

Com base nesses elementos, o controle da Administração Pública é definido

como o poder de fiscalização e correção que os órgãos dos Poderes Judiciário,
Legislativo e Executivo exercem sobre ela, com o objetivo de garantir que a sua atuação
está seguindo os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico.
7
 Espécies

Existem vários critérios para classificar as modalidades de controle. Quanto ao

órgão que o exerce, o controle pode ser administrativo, legislativo ou judicial. Quanto
ao momento em que se efetua, pode ser prévio, concomitante ou posterior.

EXEMPLO:

Prévio - Previsão constitucional de necessidade de autorização ou aprovação prévia do

Congresso Nacional para determinados atos do Poder Executivo.

Concomitante - Acompanhamento da execução orçamentária pelo sistema de auditoria.

Posterior - Anulação de um ato administrativo ilegal.

O controle ainda pode ser interno ou externo. É interno o controle que cada um
dos Poderes exerce sobre seus próprios atos e agentes. É externo o controle exercido
por um dos Poderes sobre o outro, como também o controle da Administração Direta
sobre a Indireta.

A Constituição Federal prevê o controle externo como função do Congresso

Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas (art. 71) e o controle interno que cada
Poder exercerá sobre seus próprios atos (arts. 70 e 74). No artigo 74 é prevista a
responsabilidade solidária dos responsáveis pelo controle quando, ao tomarem
conhecimento de irregularidade, deixarem de dar ciência ao Tribunal de Contas.

O controle ainda pode ser de legalidade ou de mérito, sendo que o primeiro

pode ser exercido pelos três Poderes, enquanto o segundo cabe à própria Administração.

16.1. CONTROLE ADMINISTRATIVO

Conceito e alcance

Controle administrativo é o poder de fiscalização e correção que a

Administração Pública exerce sobre sua própria atuação baseando-se nos aspectos de
legalidade e mérito, o que se dá por iniciativa própria ou mediante provocação. Na
esfera federal esse controle é denominado supervisão ministerial pelo Decreto-lei
200/67. Abrange os órgãos da Administração Direta ou Centralizada e as pessoas
jurídicas que integram a Administração Indireta ou Descentralizada.
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 O controle sobre os órgãos da Administração Direta é um controle interno e
decorre do poder de autotutela que permite à Administração Pública rever os próprios
atos quando ilegais, inoportunos ou inconvenientes, sendo amplamente reconhecido
pelo Poder Judiciário (Súmulas 346 e 473 do STF).

16.1.1 RECURSOS ADMINISTRATIVOS

Conceito e alcance

Recursos administrativos são todos os meios que os administrados podem

utilizar para pedir a revisão de atos realizados pela Administração Pública quando não
concordarem com eles. Podem ter efeito suspensivo ou devolutivo. No silêncio da lei,
como veremos mais adiante, o recurso tem apenas efeito devolutivo.

Efeito Suspensivo: Ocorre quando a partir do pedido de revisão, o ato da

administração é interrompido até que se tenha uma resposta definitiva do recurso.

Efeito Devolutivo: Ocorre quando o recurso volta para uma instância superior,
como o Supremo Tribunal Federal, para ser avaliado. Isso garante uma segunda opinião
sobre o ato administrativo.

O recurso administrativo com efeito suspensivo produz de imediato duas

consequências: o impedimento da fluência do prazo prescricional e a impossibilidade
jurídica de utilização das vias judiciárias para ataque do ato pendente de decisão
administrativa. O prazo prescricional é o tempo limite para que determinada ação
perca a sua validade, podendo extinguir o direito de reclamação, revisão ou punição em
questão.

A Constituição de 1967, no artigo 153, § 4º, previa a possibilidade de a lei

instituir que, apenas depois de esgotados todos os recursos administrativos, poderia se
propor uma ação judicial. Essa possibilidade não foi repetida na Constituição de 1988,
que exige apenas a ocorrência de lesão ou ameaça a direito (art. 5º, XXXV) para a
instituição de ação judicial.

9
 No recurso sem efeito suspensivo, ainda que um ato possa vir a ser corrigido
pela própria autoridade administrativa, ele produz lesão a partir do momento em que se
torna exequível (passível de ser executado). O interessado pode propor ação judicial
independentemente do uso ou não de recurso administrativo pela autoridade.

Os recursos administrativos têm duplo fundamento constitucional: artigo 5º,

incisos XXXIV e LV. O inciso XXXIV estabelece o direito de petição, enquanto o
inciso LV assegura o contraditório e a ampla defesa.

Petição é um meio pelo qual se faz o pedido de direitos perante a justiça. É um

instrumento usado para conseguir a decisão judicial que se deseja.
O Princípio do Contraditório e da Ampla Defesa consiste na possibilidade de
resposta e a utilização de todos os meios de defesa.
Como a Constituição assegura o direito de petição independentemente do
pagamento de taxas, não mais têm fundamento as normas legais que exigem a chamada
“garantia de instância” para interposição de recursos administrativos, ou seja, o depósito
de quantias em dinheiro como condição para decisão do recurso.

16.1.2 MODALIDADES

Dentro do direito de petição há inúmeras modalidades de recursos

administrativos como:

Representação – É a denúncia de irregularidades feita perante a própria Administração.

Está disciplinada pela Lei 4.898/65, quando se tratar de representação contra abuso de
autoridade. É dirigida à autoridade superior que tiver competência para aplicar ao
culpado a respectiva sanção, bem como ao órgão do Ministério Público que tiver
competência para iniciar processo crime contra a autoridade culpada. A Constituição
Federal prevê um caso específico de representação perante o Tribunal de Contas, no
artigo 74, § 2º, aberto a qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato.

Reclamação administrativa – Prevista no Decreto 20.910/32, é a oposição solene,

escrita e assinada, contra ato ou atividade pública que afete direitos ou interesses
legítimos do reclamante. Extingue-se em um ano o direito de reclamar, se outro prazo
não for fixado em lei.

10
Recurso administrativo ou hierárquico – É o pedido de reexame do ato dirigido à
autoridade superior à que o examinou. Só podem recorrer os legitimados, que, segundo
o artigo 58 da Lei federal 9784/99, são: I – os titulares de direitos e interesses que forem
parte no processo; II – aqueles cujos direitos ou interesses forem indiretamente afetados
pela decisão recorrida; III – organizações e associações representativas, no tocante a
direitos e interesses coletivos; IV – os cidadãos ou associações, quanto a direitos ou
interesses difusos. Pode-se, em tese, recorrer de qualquer ato ou decisão, salvo os atos
de mero expediente ou preparatórios de decisões.

O recurso hierárquico tem sempre efeito devolutivo e pode ter efeito suspensivo, se
previsto em lei. Atente-se que, se cabe recurso administrativo com efeito suspensivo e,
esse for interposto, é vedada a execução de mandado de segurança, conforme estabelece
o art. 5º, I da Lei federal 1533/51, que regula o mandado de segurança, até que seja
decidido.

Na decisão do recurso, o órgão ou autoridade competente tem amplo poder de revisão,

podendo confirmar, desfazer ou modificar o ato impugnado. Entretanto, a reforma não
pode impor ao recorrente um maior gravame (agravo/encargo/ônus).

Pedido de revisão – É o recurso utilizado pelo servidor público punido pela

Administração, visando ao reexame da decisão, no caso de surgirem fatos novos
suscetíveis de demonstrar a sua inocência. Pode ser interposto pelo próprio interessado,
por seu procurador ou por terceiros, conforme dispuser a lei estatutária. É admissível até
mesmo após o falecimento do interessado.

16.1.3 CONCEITOS

COISA JULGADA ADMINISTRATIVA

Quando inexiste, no âmbito administrativo, possibilidade de reforma da decisão

oferecida pela Administração Pública, está-se diante da coisa julgada administrativa.
Esta não tem o alcance da coisa julgada judicial, porque o ato jurisdicional da
Administração Pública é tão só um ato administrativo decisório, destituído do poder de
dizer do direito em caráter definitivo. Tal prerrogativa, no Brasil, é só do Judiciário.

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 A imodificabilidade da decisão da Administração Pública só é válida na esfera
administrativa. Perante o Judiciário, qualquer decisão administrativa pode ser
modificada, salvo se também essa via estiver prescrita (impedida).

Portanto, a expressão “coisa julgada”, no Direito Administrativo, não tem o

mesmo sentido que no Direito Judiciário. Ela significa apenas que a decisão se tornou
irretratável pela própria Administração.

PRESCRIÇÃO ADMINISTRATIVA

Por um lado, a prescrição administrativa designa a perda do prazo para

recorrer de decisão administrativa; por outro, significa a perda do prazo para que a
Administração reveja os próprios atos. Indica também a perda do prazo para aplicação
de penalidades administrativas.

Na ausência de lei específica estabelecendo prazo para recorrer, aplica-se, na

esfera federal, a Lei 9.784/99, que disciplina o processo administrativo no âmbito da
Administração Pública Federal. O artigo 59 estabelece que “salvo disposição legal
específica, é de dez dias o prazo para interposição de recurso administrativo, contado a
partir da ciência ou divulgação oficial da decisão recorrida”. Nada impede, porém, que a
Administração use de recursos extemporâneos (fora do prazo definido anteriormente),
desde que constate assistir razão ao interessado.

No silêncio da lei, o prazo para que a Administração reveja os próprios atos,

com o objetivo de corrigi-los ou invalidá-los, é o mesmo em que se dá a prescrição
judicial. Na esfera federal, o artigo 54 da Lei 9.784/99 prevê que “o direito da
Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis
para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados,
salvo se comprovada má-fé”.

Com relação aos prazos para punir, são fatais para a Administração. Na esfera
federal, prescreve em 180 dias a pena de advertência, em dois anos a de suspensão e em
cinco anos as de demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade e destituição
de cargo em comissão (art. 142 da Lei 8.112/90).

12
 Quando se trata de punição decorrente do exercício do poder de polícia, a Lei
9.873/99 estabelece prazo de prescrição de cinco anos, contados da data da prática do
ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.

Em caso de paralisação do procedimento administrativo de apuração de infração,

por período superior a três anos, também incide a prescrição, sem prejuízo da apuração
da responsabilidade funcional decorrente da paralisação. Se o fato objeto da ação
punitiva da Administração for crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na
ação penal.

O SILÊNCIO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Quando a Administração deixa de se pronunciar sobre um pedido que lhe é

apresentado pelo administrado na defesa de seus interesses, tem-se o silêncio
administrativo, que é um fato jurídico. A falta de pronunciamento dentro do prazo
fixado pode significar deferimento ou indeferimento do pedido e concordância ou
oposição ao ato controlado.

Se não existir prazo para a manifestação da Administração e o silêncio persistir,

o interessado deve buscar a satisfação de seu direito perante o Judiciário. Este decidirá
em favor do interessado se entender que entre o seu pedido e a data da invocação da
tutela judicial decorreu um prazo razoável, isto é, um período de tempo suficiente para
que a Administração se pronunciasse sobre o pedido.

A omissão da Administração deve acarretar a responsabilização do servidor

negligente, bem como a responsabilização da Administração, nos termos do artigo 37, §
6º da Constituição Federal, quando causar dano ao administrado.

16.2 CONTROLE LEGISLATIVO

Alcance

O controle que o Poder Legislativo exerce sobre a Administração Pública limita-

se às hipóteses previstas na Constituição Federal. Ele alcança os órgãos do Poder
Executivo, as entidades da Administração Indireta e o próprio Poder Judiciário, quando
executa função administrativa.

13
16.3 CONTROLE POLÍTICO

O controle abrange aspectos ora de legalidade, ora de mérito, já que permite a

análise das decisões administrativas sob o aspecto inclusive da discricionariedade, ou
seja, da oportunidade e conveniência diante do interesse público.

São hipóteses de controle político:

1. A competência exclusiva do Congresso Nacional e do Senado para apreciar a

priori ou a posteriori os atos do Poder Executivo (art. 49, I, II, III, IV, XII, XIV, XVI e
XVII, e art. 52, II, IV, V e XI); a decisão, nesses casos, se expressa por meio de
autorização ou aprovação contida em decreto legislativo ou resolução.

2. A convocação de Ministro de Estado ou quaisquer titulares de órgãos

diretamente subordinados à Presidência da República, pela Câmara dos Deputados ou
pelo Senado, bem como por qualquer de suas comissões, para prestar, pessoalmente,
informações sobre assunto previamente determinado, importando crime de
responsabilidade a ausência sem justificação (art. 50).

3. O encaminhamento de pedidos escritos de informação, pelas Mesas da

Câmara e do Senado, dirigidos aos Ministros ou a quaisquer titulares de órgãos
diretamente subordinados à Presidência da República, que deverão responder no prazo
de 30 dias, sob pena de crime de responsabilidade (art. 50, § 2º).

4. A apuração de irregularidades pelas Comissões Parlamentares de Inquérito

(art. 58, § 3º).

5. A competência do Senado Federal para processar e julgar o Presidente e o

Vice-Presidente da República nos crimes de responsabilidade, bem como os Ministros
de Estado e os Comandantes das Forças Armadas, nos crimes da mesma natureza
conexos com aqueles; a competência para processar e julgar os Ministros do STF, o
Procurador-Geral da República e o Advogado Geral da União, nos crimes de
responsabilidade (art, 52, I e II).

14
 6. A competência do Senado para fixar, por proposta do Presidente da
República, limites globais para o montante da dívida consolidada da União, dos
Estados, do DF e dos Municípios; para dispor sobre limites globais e condições para as
operações de crédito externo e interno da União, dos Estados, do DF e dos Municípios,
de suas autarquias e demais entidades controladas pelo Poder Público Federal; para
dispor sobre limites e condições para a concessão de garantia da União em operações de
crédito externo e interno (art. 52, VI, VII e VIII).

7. A competência do Congresso Nacional para sustar os atos normativos do

Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação
legislativa (art. 49, V).

16.4. CONTROLE FINANCEIRO

A Constituição disciplina, nos artigos 70 a 75, a fiscalização contábil, financeira

e orçamentária, determinando que essas normas se aplicam, no que couber, à
organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do DF,
bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.

Quanto à atividade controlada, a fiscalização abrange a contábil, a financeira, a

orçamentária, a operacional e a patrimonial.

Quanto aos aspectos controlados, compreende:

1. Controle de legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da

receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e
obrigações.

2. Controle de legitimidade, que a Constituição tem como diverso da

legalidade, admitindo, assim, exame de mérito (ex; verificar se determinada
despesa, embora legal, atendeu a ordem de prioridade estabelecida no plano
plurianual).

3. Controle de economicidade, que envolve também questão de

mérito, para verificar se o órgão procedeu, na aplicação da despesa pública,
de modo mais econômico (relação custo-benefício).

15
 4. Controle de fidelidade funcional dos agentes da administração
responsáveis por bens e valores públicos.

5. Controle de resultados de cumprimento de programas de trabalho

e de metas, expresso em termos monetários e em termos de realização de
obras e prestação de serviços.

Quanto às pessoas controladas, abrange União, Estados, Municípios, DF e

entidades da Administração Direta e Indireta, bem como qualquer pessoa física ou
entidade pública que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens e
valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma
obrigações de natureza pecuniária.

O controle externo compreende as funções de:

1. Fiscalização financeira propriamente dita, quando faz inquéritos, inspeções e

auditorias; quando fiscaliza a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União,
mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao DF
ou a Município.

2. De consulta, quando emite parecer prévio sobre as contas prestadas anualmente pelo
Presidente da República.

3. De informação, quando as presta ao Congresso Nacional, sobre a fiscalização

contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de
auditorias e inspeções realizadas.

4. De julgamento, quando “julga” as contas dos administradores e demais responsáveis

por dinheiro, bens e valores públicos e as contas daqueles que derem causa à perda,
extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário; embora o dispositivo
fale em “julgar” (art. 71, II), não se trata de função jurisdicional, porque o Tribunal de
Contas apenas examina as contas, tecnicamente, e não aprecia a responsabilidade do
agente público, o que é de competência exclusiva do Poder Judiciário.

5. Sancionatórias, quando aplica aos responsáveis, nos casos de ilegalidade de despesa

ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras
cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário.

16
6. Corretivas, quando assina prazo para que o órgão ou entidade adote as providências
necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade; e quando susta se
não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos
Deputados e ao Senado.

7. De ouvidor, quando recebe denúncias de irregularidades ou ilegalidades, feita pelos

responsáveis pelo controle interno ou por qualquer cidadão, partido político, associação
ou sindicato, nos termos do artigo 74, §§ 1º e 2º.

16.5. CONTROLE JUDICIAL

Sistema de unidade de jurisdição

O Direito brasileiro adotou o sistema de jurisdição una. Neste sistema o Poder

Judiciário tem o monopólio da função jurisdicional, ou seja, do poder de apreciar, com
força de coisa julgada, a lesão ou ameaça de lesão a direitos individuais e coletivos
(art.5º, XXXV CF/88). Portanto, ele afasta o sistema da dualidade de jurisdição, em
que, paralelamente ao Poder Judiciário, existem os órgãos de Contencioso
Administrativo, que exerce, como aquele, função jurisdicional sobre lides (quando duas
partes disputam algo ou bem) de que a Administração Pública seja parte interessada.

Limites

O Poder Judiciário pode examinar os atos da Administração Pública, de qualquer

natureza, sejam gerais ou individuais, unilaterais ou bilaterais, vinculados ou
discricionários, mas sempre sob o aspecto da legalidade e da moralidade (art. 5º,
LXXIII, e art. 37).

Os atos normativos do Poder Executivo, como Regulamentos, Resoluções e

Portarias, só podem ser invalidados pelo Judiciário por via de ADIN (Ação Direta de
Inconstitucionalidade). Seu julgamento é de competência do STF (Supremo Tribunal
Federal), quando se tratar de lei ou ato normativo federal ou estadual que contrarie a
Constituição Federal; e do Tribunal de Justiça, quando se tratar de lei ou ato normativo
estadual ou municipal que contrarie a Constituição do Estado.

17
 Nos casos concretos, poderá o Poder Judiciário apreciar a legalidade ou
constitucionalidade dos atos normativos do Poder Executivo, mas a decisão produzirá
efeitos apenas entre as partes, devendo ser observada a norma do artigo 97 da
Constituição Federal, que exige maioria absoluta dos membros dos Tribunais para a
declaração de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público.

Com relação aos atos políticos, é possível também a sua apreciação pelo Poder
Judiciário, desde que causem lesão a direitos individuais ou coletivos.

Quanto aos atos interna corporis (atos que ocorrem no âmbito do próprio
órgão), em regra não são apreciados pelo Poder Judiciário, porque se limitam a
estabelecer normas sobre o funcionamento interno dos órgãos. No entanto, se
exorbitarem em seu conteúdo, ferindo direitos individuais e coletivos, poderão também
ser apreciados pelo Poder Judiciário.

Privilégios da administração pública

A Administração Pública, quando é parte em uma ação judicial, usufrui de

determinados privilégios não reconhecidos aos particulares, como os que seguem:

A. Juízo privativo - Na esfera federal corresponde à Justiça Federal. Excetuam-se

apenas as causas referentes à falência e as de acidente de trabalho (justiça comum) e as
relativas à Justiça Eleitoral e Justiça do Trabalho. Esse juízo privativo beneficia a
União, entidade autárquica ou empresa pública, excluídas as fundações de direito
privado e as sociedades de economia mista.

B. Prazos dilatados - Pelo artigo 188 do CPC (Comitê de Pronunciamentos Contábeis),

a Fazenda Pública e o Ministério Público têm prazo em quádruplo para contestar e em
dobro para recorrer. A Lei 9.469/97 estendeu igual benefício às autarquias e fundações
públicas.

C. Duplo grau de jurisdição - O artigo 475, I e II do CPC determina que está sujeita ao
duplo grau de jurisdição, não produzindo efeitos senão depois de confirmada pelo
tribunal, a sentença proferida contra a União, o Estado, o DF, o Municípios e as
respectivas autarquias e fundações de direito público, bem como a que julgar
improcedente, no todo ou em parte, os embargos à execução de dívida ativa da Fazenda
Pública.

18
Contudo, pelo artigo 12 do Ministério Público n.º2.180-35/2001, “não estão sujeitas ao
duplo grau de jurisdição obrigatório as sentenças proferidas contra a União, suas
autarquias e fundações públicas, quando a respeito da controvérsia o Advogado Geral
da União ou outro órgão administrativo competente houver editado súmula ou instrução
normativa determinando a não-interposição de recurso voluntário”.

D. Processo especial de execução - O artigo 100 da Constituição prevê processo

especial de execução contra a Fazenda Federal, Estadual e Municipal, e que abrange
todas as entidades de direito público. Esse processo não se aplica aos débitos de
natureza alimentícia e aos pagamentos de obrigações definidas em lei como de pequeno
valor.

Conforme o dispositivo constitucional, o Presidente do Tribunal que decidir pela

execução do débito, despacha um ofício precatório para a entidade devedora. Este
devedor tem que organizar seu orçamento para destinar a verba necessária ao
pagamento dos débitos constantes, fazendo-se o pagamento até o final do exercício
seguinte, com atualização monetária.

E. Prescrição quinquenal - Nos termos do artigo 1º do Decreto 20.910/32, “as dívidas

passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem como todo e qualquer direito ou
ação contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza,
prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originaram”.

A prescrição quinquenal abrange as dívidas passivas das autarquias ou entidades e

órgãos paraestatais criados por lei e mantidos mediante impostos, taxas ou quaisquer
contribuições, exigidas em virtude de lei federal, estadual ou municipal, bem como todo
e qualquer direito de ação contra os mesmos (art. 2º do Dec. - lei 4.597/42).

Embora ambos os dispositivos falem em “todo e qualquer direito ou ação”, não se aplica
a prescrição quinquenal quando se trata de ação real, em que o prazo de prescrição é de
10 anos (art. 205 do CC).

F. Pagamento das despesas judiciais - Nos termos do artigo 27 do CPC, as despesas

dos atos processuais efetuados a requerimento do Ministério Público ou da Fazenda
serão pagas a final pelo vencido. O artigo 1º-A da Lei 9.494/97 determina que “estão

19
dispensados de depósito prévio, para interposição de recurso, as pessoas jurídicas de
direito público federais, estaduais, distritais e municipais”.

G. Restrições à concessão de liminar e à tutela antecipada - A Lei 8.437/92 impede a

concessão de medida liminar contra atos do Poder Público, no procedimento cautelar ou
em quaisquer outras ações de natureza cautelar ou preventiva, toda vez que providência
semelhante não puder ser concedida em mandado de segurança, em virtude de vedação
legal. Isto significa que a restrição existe quando se tratar de ações que visem obter a
liberação de mercadorias, bens ou coisas de qualquer espécie procedentes do estrangeiro
(art. 1º da Lei 2.770/56); nas ações que objetivem pagamentos de vencimentos e
vantagens pecuniárias a servidor (art. 1º, § 4º da Lei 5.021/66), bem como
reclassificação ou equiparação de servidores públicos ou concessão ou aumento ou
extensão de vantagens (art. 5º da Lei 4.348/64).

O § 5º do artigo 1º da Lei 8.437/92 impede a concessão de liminar para deferir

compensação de créditos tributários e previdenciários.

Por sua vez, a tutela antecipada contra a Fazenda Pública também sofre restrições. De
acordo com o artigo 1º da Lei 9.494/97, “aplica-se à tutela antecipada prevista nos arts.
273 e 461 do Código de Processo Civil o disposto nos arts. 5º e seu parágrafo único e 7º
da Lei 4.348/64, no art. 1º e seu § 4º da Lei 5.021/66, e nos arts. 1º, 3º e 4º da Lei
8.437/92”. O intuito do legislador é evidente: o de evitar que, diante da vedação de
liminar em mandado de segurança, o interessado se utilize do processo cautelar ou da
tutela antecipada para obter o mesmo resultado.

Outro tipo de restrição é estabelecido quanto à concessão de liminar no mandado de

segurança coletivo e na ação civil pública. A Lei 8.437/92, no artigo 2º, só permite a sua
outorga “após a audiência do representante judicial da pessoa jurídica de direito pública,
que deverá se pronunciar no prazo de 72 horas”.

Outra medida análoga à já estabelecida para o mandado de segurança (art. 4º da Lei

4.348/64) é a prevista no artigo 4º da Lei 8.437/92, ao atribuir ao presidente do tribunal
ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso competência para suspender, em
despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder
Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de
direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante
20
ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia
públicas.

H. Restrições à execução provisória - Em matéria de mandado de segurança, o artigo

5º, parágrafo único, da Lei 4.348/64, determina que, quando o seu objeto for a
reclassificação ou equiparação de servidores públicos, ou a concessão de aumento ou
extensão de vantagens, a execução do mandado somente será feita depois de transitada
em julgado a respectiva sentença. Vale dizer que não é possível a execução provisória
na pendência de recurso, mesmo este tendo efeito apenas devolutivo.

NESTE CAPÍTULO VOCÊ APRENDEU QUE:

 O Controle da Administração Pública é o poder de fiscalização e correção que

os Poderes Judiciário, Executivo e Legislativo exercem sobre os atos da
Administração.
 O Ministério Público é uma instituição que exerce um papel importante no
controle da Administração Pública atuando, por exemplo, através da denúncia de
autoridades que praticam crimes.
 Existem vários critérios para classificar as modalidades de controle:
Quanto ao órgão que exerce: O controle pode ser Administrativo, Legislativo ou
Judicial.
Quando ao momento em que se dá: O controle pode ser prévio, concomitante ou
posterior.
Quanto à origem: O controle pode ser interno (quando a própria administração
exerce) ou externo (quando é exercido por outros poderes).
Quanto aos princípios: O controle pode ser de legalidade ou de mérito.
 Os principais tipos de controle são: Controle Administrativo, Controle
Legislativo, Controle Judicial, Controle Político e Controle Financeiro.
 Os principais meios de controle são: Habeas Corpus e Habeas Data,
Mandados e Ações.
 Quando a Administração Pública é parte de uma ação judicial, ela possui
alguns privilégios como, por exemplo, os prazos dilatados.

21
CAPÍTULO 17

17 MEIOS DE CONTROLE

Com base no artigo 5º, XXXV da Constituição, o administrado pode utilizar dos
vários tipos de ações previstos na legislação ordinária, para opor-se aos atos da
Administração; pode propor ações de indenização, possessórias, reivindicatórias, de
consignação em pagamento, cautelar, etc. Mas a Constituição prevê ações específicas de
controle da Administração Pública, às quais a doutrina se refere com a denominação de
remédios constitucionais, porque têm o objetivo de garantir os direitos fundamentais.

Os remédios constitucionais são direitos em sentido instrumental, e são

garantias porque reconhecidos com o objetivo de resguardar outros direitos
fundamentais.

17.1. HABEAS CORPUS E HABEAS DATA

A) Habeas corpus

Está previsto no inciso LXVIII do artigo 5º. Só não é cabível em relação a

punições disciplinares militares (art. 142, § 2º). O artigo 5º. LXXVII determina a sua
gratuidade.

Os pressupostos para se propor Habeas Corpus são:

 Ilegalidade ou abuso de poder, seja por parte de autoridade pública, seja

por parte de particular.

 Violência, coação ou ameaça à liberdade de locomoção.

B) Habeas data

Está previsto no inciso LXXII do artigo 5º, estando disciplinado pela Lei
9.507/97, que acrescentou mais uma hipótese de cabimento ao rol da Constituição:
anotação, nos assentamentos do interessado, de contestação ou explicação sobre dado
verdadeiro, mas justificável e que esteja sob pendência judicial ou amigável. (art. 7º,
III).

22
 O habeas data tem por objeto proteger a esfera dos indivíduos contra:

 Usos abusivos de registro de dados pessoais coletados por meios

fraudulentos, desleais ou ilícitos.

 Introdução, nesses registros de dados sensíveis (assim chamados os de

origem racial, opinião política, filosófica ou religiosa, filiação partidária
e sindical, orientação sexual, etc).

 Conservação de dados falsos ou com fins diversos dos autorizados em

lei.

17.2 MANDADOS

A) Mandado de injunção

Previsto no artigo 5º, LXXI, é cabível quando a falta de norma regulamentadora

torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas
inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania.

Como é interposto pelo próprio titular do direito, o mandado de injunção exige

uma solução concreta para o caso, e não uma decisão com efeitos erga omnes (as
decisões judiciais ficam restritas apenas àqueles que participam da respectiva ação
judicial).

Cabe dizer que, leis de efeito concreto são aquelas que criam, imediatamente,
direitos e obrigações para serem aplicadas em todas as situações que tenham as mesmas
características da situação em que foram criadas.

A norma regulamentadora faltante pode ser de natureza regulamentar ou legal e

ser de competência de qualquer das autoridades, órgãos e pessoas jurídicas que
compõem os três Poderes do Estado, inclusive da administração indireta.

A competência para julgamento do mandado de injunção vem definida nos

artigos 102, I, q e II, a, e 105, I, h, da Constituição Federal.

B) Mandado de segurança individual

Está previsto no artigo 5º, LXIX da Constituição e é disciplinado pela Lei

1.533/51.
23
 É a ação civil pela qual qualquer pessoa pode provocar o controle jurisdicional
quando sofrer lesão ou ameaça de lesão a direito líquido e certo, não amparado por
habeas corpus nem habeas data, em decorrência de ato de autoridade, praticado com
ilegalidade ou abuso de poder.

Cabe dizer que, Direito líquido e certo é aquele comprovado de plano,

juntamente com a petição inicial.

Considera-se ato de autoridade todo aquele que for praticado por pessoa
investida de uma parcela de poder público, abrangendo inclusive atos emanados de
particulares que ajam por delegação do Poder Público.

É contra a autoridade responsável pelo ato – chamada autoridade coatora – que

se impetra o mandado de segurança e não contra a pessoa jurídica. Em caso de
omissão do Poder Público, a autoridade coatora é a que a lei indica como competente
para praticar o ato.

O mandado de segurança pode ser repressivo, quando a lesão já se concretizou,

ou preventivo, quando haja apenas ameaça de lesão.

Não cabe mandado de segurança contra lei em tese (Súmula 266 do STF), mas
se admite a impetração no caso de lei de efeito concreto ou de lei autoexecutória (que
independe de ato administrativo para aplicar-se aos casos concretos).

C) Mandado de segurança coletivo

Está previsto no artigo 5º, LXX da Constituição, tendo os mesmos pressupostos

do mandado de segurança individual.

Os partidos políticos podem impetrar mandado de segurança coletivo na

defesa de interesses que extrapolam aos dos seus membros, enquanto as organizações
sindicais, as entidades de classe e as associações podem agir em defesa dos interesses de
seus membros ou associados.

24
17.3. AÇÕES

A) Ação popular

O artigo 5º, LXXIII da Constituição, estabelece que qualquer cidadão é parte

legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público
ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio
ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.

Cidadão é o brasileiro, nato ou naturalizado, que está no gozo dos direitos

políticos, ou seja, dos direitos de votar e ser votado.

O conceito de patrimônio público abrange, nos termos do artigo 1º da Lei

4.717/65, o da União, Distrito Federal, Estados, Municípios, entidades autárquicas,
sociedades de economia mista, sociedades mútuas de seguro nas quais a União
represente os segurados ausentes, empresas públicas, serviços sociais autônomos,
instituições ou fundações para cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido
ou concorra com mais de 50% do patrimônio ou da receita anual, empresas incorporadas
ao patrimônio da União, Distrito Federal, Estados e Municípios, e de quaisquer pessoas
jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos.

A lesão ou ameaça de lesão pode resultar de ato ou omissão, desde que produza
efeitos concretos; o que não se admite é a ação popular contra a lei em tese, a não ser
que esta seja auto-aplicável ou de efeitos concretos.

O que se pleiteia na ação popular é a anulação do ato lesivo e a condenação dos

responsáveis ao pagamento de perdas e danos ou à restituição de bens ou valores,
conforme artigo 14, § 4º da Lei 4.717/65.

B) Ação civil pública

A rigor, a ação civil pública não constitui meio específico de controle da

Administração Pública. Contudo, como ela tem como legitimado passivo todo aquele
que causar dano a algum interesse difuso, poderá eventualmente ser proposta contra o
próprio Poder Público quando ele for o responsável pelo dano.

Interesses difusos são aqueles que pertencem a um grupo, classe ou categoria de

pessoas que se reúnem para se defenderem de algo que influencia a todas elas.

25
 O artigo 129, III da Constituição inclui entre as funções do Ministério Público a
promoção da ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do
meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos. A disciplina legal da ação civil
pública é a Lei 7.347/85.

Da mesma forma que a ação popular e o mandado de segurança coletivo, a ação

civil pública protege os interesses metaindividuais, os chamados interesses públicos,
que abrangem várias modalidades: o interesse geral afeto a toda a sociedade; o interesse
difuso, pertinente a um grupo de pessoas caracterizadas pela indeterminação e
indivisibilidade; e os interesses coletivos, que dizem respeito a um grupo de pessoas
determinadas ou determináveis.

A proteção do patrimônio público (considerado em sentido amplo, para abranger

o econômico, o turístico, o estético, o paisagístico) pode ser do interesse geral ou pode
ser de um grupo apenas e se faz por meio da ação popular ou da ação civil pública. A
proteção do interesse coletivo, pertinente a uma coletividade determinada, é feita por
meio do mandado de segurança coletivo.

C) Ação direta de inconstitucionalidade – ADIN

A ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou

estadual está prevista no artigo 102, I, a da Constituição, com competência originária do
STF. A Lei 9.868/99 dispõe sobre o seu processo e julgamento, sendo complementada
pelo Regimento Interno do STF (arts. 169 a 178).

Por essa ação ataca-se a lei em tese, ou qualquer outro ato normativo, antes
mesmo de produzir efeitos concretos. A decisão declaratória de inconstitucionalidade
tem eficácia contra todos e efeito vinculante em relação aos órgãos do Poder Judiciário
e à Administração Pública. Mas, fundado em razões de segurança jurídica ou de
excepcional interesse social, o STF, por maioria de dois terços de seus membros, poderá
restringir os efeitos da declaração, ou dispor que ela só tenha eficácia a partir do trânsito
em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado (arts. 27 e 28, parágrafo único,
da Lei 9.868/99.

26
 Quanto às leis e atos normativos estaduais e municipais que ofendam a
Constituição Estadual, cabe ao Tribunal de Justiça decidir sobre essa
inconstitucionalidade (CF, art. 125, § 2º).

D) Ação de inconstitucionalidade por omissão

Prevista no artigo 103, § 2º da Constituição, segue, quanto à legitimidade ativa e

à competência, as mesmas regras da ADIN. Não objetiva a prática de determinado ato,
concretamente, como no mandado de injunção, mas sim a expedição de ato normativo
necessário para o cumprimento de preceito constitucional que, sem ele, não poderia ser
aplicado. Cinge-se, pois, à comunicação ao órgão legislativo competente, para que supra
a omissão.

E) Ação declaratória de constitucionalidade - ADC

A ação declaratória de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal,

também prevista no artigo 102, I, a da Constituição, foi introduzida em nosso sistema
jurídico pela EC 3/93. É apreciada pelo STF.

Têm legitimidade para propô-la a mesa da Assembléia Legislativa ou da Câmara

Legislativa do Distrito Federal; o Governador de Estado ou do Distrito Federal.

Os efeitos da ADC são os mesmos da ADIN, por força do parágrafo único da

Lei 9.868/99, que também prevê medida cautelar na ação declaratória, consistente na
determinação de que os juízes suspendam o julgamento dos processos que envolvam a
aplicação da lei ou ato normativo objeto da ação até seu julgamento definitivo (art. 21).

F) Arguição de descumprimento de preceito fundamental - ADPF

Este instrumento, previsto no § 1º do artigo 102 da Constituição, é ação

destinada a arguir o descumprimento de preceito fundamental, quando for relevante
o fundamento da controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual
ou municipal, inclusive os anteriores à Constituição, como prevê a Lei 9.882/99, que
dispõe sobre o processo e o julgamento dessa arguição.

A ADPF será proposta perante o STF e pode ter por objeto evitar ou reparar
lesão a preceito fundamental resultante de ato do Poder Público. Ainda de acordo com
essa lei, podem propô-la os legitimados para a ADIN.
27
 No entender de José Afonso da Silva, a expressão preceito fundamental não é
sinônima de princípio fundamental. É mais ampla, abrangendo os princípios
fundamentais e todas as prescrições que dão o sentido básico do regime constitucional,
especialmente as designativas de direitos e garantias fundamentais.

NESTE CAPÍTULO VOCÊ APRENDEU QUE:

 Os Meios de Controle são ações que o administrado pode realizar para opor-se
aos atos da administração. Eles têm como objetivo garantir os direitos
fundamentais dos cidadãos e também podem ser chamados de remédios
constitucionais.
 Os principais meios de controle são: Habeas Corpus e Habeas Data, Mandados e
Ações.

CAPÍTULO 18

18 A REFORMA DO ESTADO

A discussão sobre a reforma do Estado

precisa se dar sob o enfoque de sua finalidade: para
quê, qual o sentido de se reformar e qual o resultado
final que se quer obter, uma vez que o Estado esteja
reformado? A partir daí, sabe-se qual reforma deve
ser feita e de que maneira deve ocorrer a transição
do Estado que se tem para o Estado que se deseja.

Melhorar a mecânica de funcionamento de uma organização não é suficiente

para que ela produza bons resultados. Primeiro, é preciso pensar que resultados se quer,
como fruto do funcionamento dessa organização, e o que é o Estado nas esferas federal,
estadual e municipal, para depois definir que mecanismos internos devem ser
transformados.

28
 Essa discussão envolvendo a reforma do Estado e a consequente definição do
que fazer está relacionada ao próprio debate sobre o papel do Estado. Apesar de antiga –
porque a sociedade e o mundo têm mudado muito rapidamente – essa é uma questão
que ainda hoje continua sendo importante. Tal importância pode ser vista no fato de
existir uma agenda de consenso mundial sobre o tema, isto é, o mundo inteiro está
ocupado em consolidar o processo democrático e, ao mesmo tempo, reduzir os
desequilíbrios e conciliar a estabilidade econômica, o desenvolvimento sustentável e a
justiça social.

Em países como o Brasil, a medida do desequilíbrio é a miséria. Outras nações,

embora não tenham miséria nem fome, também apresentam desequilíbrios profundos.
Ter um estado democrático consolidado e funcionando com justiça social, estabilidade
econômica, desenvolvimento e respeito ao meio ambiente é um objetivo de amplo
consenso mundial e, ao mesmo tempo, de difícil implantação.

A reforma do Estado somente faz sentido se facilitar a implementação da

citada agenda. É preciso estudar os fatores que tornam possível os sistemas político,
partidário e eleitoral e os elementos que tornam isso inviável. O modelo brasileiro de
desenvolvimento quase impôs, em muitas situações, que se escolhesse entre o
crescimento econômico e a solução para a questão social.

Fazer um diagnóstico preciso da situação do país é fundamental para se ter

clareza sobre a reforma do Estado que se quer. É imperativo que ela atinja de fato os
resultados almejados: uma sociedade de bem-estar, onde as pessoas se sintam
valorizadas e consigam produzir, e onde a renda dessa produção se distribua com
equidade e gere benefícios para todos é condição essencial. Este é o objetivo final e o
compromisso inarredável de um governo justo.

A reforma do Estado não deve, portanto, se limitar ao ato mecânico de intervir

na engenharia administrativa, nem se vincular, exclusivamente, ao equilíbrio
econômico. Não se pode permitir que a agenda fiscal, tão forte e impositiva, domine por
completo todas as transformações e mudanças no aparelho do Estado, como se a
transformação profunda desse Estado e de suas esferas estivesse a serviço de um único
objetivo: o equilíbrio fiscal.

29
 Não há maior equívoco do que este – o de vincular a discussão da reforma do
Estado à questão do equilíbrio fiscal, como vem ocorrendo há alguns anos, por parte de
determinados setores. Por isso, é preciso rediscutir o propósito final de se reformar o
Estado. Hoje, ele está muito associado ao processo de radicalização da democracia e
isto significa rever o sistema político, promover o equilíbrio econômico e o
desenvolvimento, e lidar com as desigualdades sociais, sem transigir com a preservação
do meio ambiente.

NESTE CAPÍTULO VOCÊ APRENDEU QUE:

 É importante que a discussão sobre a reforma do Estado se dê pensando na

finalidade de tal Estado, ou seja, o objetivo que se quer atingir com a formação
do Estado e que mudanças deve haver para transformar o Estado naquilo que se
deseja.
 No contexto do Brasil é fundamental que essa reforma considere elementos
como a desigualdade social, as questões ambientais, a economia e outros.
 Sendo assim, a reforma do Estado não deve se limitar a mudar a engenharia
administrativa ou o crescimento econômico, mas deve preocupar-se com a
sociedade como um todo.
CAPÍTULO 19

19 LICITAÇÕES

Licitação é o procedimento administrativo

formal em que a Administração Pública convoca,
mediante condições estabelecidas em ato próprio
(edital ou convite), empresas interessadas na
apresentação de propostas para o oferecimento de bens
e serviços.

A licitação objetiva garantir a observância do princípio constitucional da

isonomia (igualdade) e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração, de
maneira a assegurar oportunidade igual a todos os interessados e possibilitar o
comparecimento ao certame (disputa) ao maior número possível de concorrentes.
30
 A Lei nº. 8.666 de 1993, ao regulamentar o artigo 37, inciso XXI, da
Constituição Federal, estabeleceu normas gerais sobre licitações e contratos
administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras,
alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municípios.

De acordo com essa Lei, a celebração de contratos com terceiros na

Administração Pública deve ser, necessariamente, precedida de licitação, ressalvadas as
hipóteses de dispensa e de inexigibilidade deste ato. Os seguintes princípios básicos
norteiam os procedimentos licitatórios e devem ser observados:

PRINCÍPIO DA LEGALIDADE - Nos procedimentos de licitação, esse princípio

vincula os licitantes e a Administração Pública às regras estabelecidas, nas normas e
princípios em vigor.

PRINCÍPIO DA ISONOMIA - Significa dar tratamento igual a todos os interessados. É

condição essencial para garantir em todas as fases da licitação.

PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE - Esse princípio obriga a Administração a

observar nas suas decisões critérios objetivos previamente estabelecidos, afastando a
discricionariedade e o subjetivismo na condução dos procedimentos da licitação.

PRINCÍPIO DA MORALIDADE E DA PROBIDADE ADMINISTRATIVA - A

conduta dos licitantes e dos agentes públicos tem que ser, além de lícita, compatível
com a moral, ética, os bons costumes e as regras da boa administração.

PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE - Qualquer interessado deve ter acesso às licitações

públicas e seu controle, mediante divulgação dos atos praticados pelos administradores
em todas as fases da licitação.

PRINCÍPIO DA VINCULAÇÃO AO INSTRUMENTO CONVOCATÓRIO - Obriga a

Administração e o licitante a observarem as normas e condições estabelecidas no ato
convocatório. Nada poderá ser criado ou feito sem que haja previsão no ato
convocatório.

31
PRINCÍPIO DO JULGAMENTO OBJETIVO - Esse princípio significa que o
administrador deve observar critérios objetivos definidos no ato convocatório para o
julgamento das propostas. Afasta a possibilidade de o julgador utilizar-se de fatores
subjetivos ou de critérios não previstos no ato convocatório, mesmo que em benefício
da própria Administração.

19.1. NOÇÕES GERAIS

A) O que é licitar?

A execução de obras, a prestação de serviços e o fornecimento de bens para

atendimento de necessidades públicas, as alienações e locações devem ser
contratadas mediante licitações públicas, exceto nos casos previstos na Lei nº.
8.666, de 1993, e alterações posteriores.

B) Por que licitar?

A Constituição Federal, art. 37, inciso XXI, prevê para a Administração Pública a
obrigatoriedade de licitar. O procedimento de licitação objetiva permitir que a
Administração contrate aqueles que reúnam as condições necessárias para o
atendimento do interesse público, levando em consideração aspectos relacionados à
capacidade técnica e econômico financeira do licitante, à qualidade do produto e ao
valor do objeto.

C) Quem deve licitar?

Estão sujeitos à regra de licitar, prevista na Lei nº. 8.666, de 1993, além dos órgãos
integrantes da administração direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundações
públicas, as empresas públicas, as sociedades da economia mista e demais entidades
controladas direta e indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e
Municípios.

32
 D) Como licitar?

Uma vez definido o objeto que se quer contratar, é necessário estimar o valor total
da obra, do serviço ou do bem a ser licitado, mediante realização de pesquisa de
mercado. É necessário, ainda, verificar se há previsão de recursos orçamentários
para o pagamento da despesa e se esta se encontrará em conformidade com a Lei de
Responsabilidade Fiscal. Após apuração da estimativa, deve ser adotada a
modalidade de licitação adequada, com prioridade especial para o pregão, quando
o objeto pretendido referir-se a bens e serviços comuns listados no Decreto nº.
3.555, de 8 de agosto de 2002, que regulamenta esta modalidade.

19.2. MODALIDADES DE LICITAÇÃO

Modalidade de licitação é a forma específica de conduzir o procedimento

licitatório, a partir de critérios definidos em lei. O valor estimado para contratação é o
principal fator para escolha da modalidade de licitação, exceto quando se trata de
pregão, que não está limitado a valores.

Além do leilão e do concurso, as demais modalidades de licitação admitidas

são exclusivamente as seguintes:

CONCORRÊNCIA - Modalidade da qual podem participar quaisquer interessados que

na fase de habilitação preliminar comprovem possuir requisitos mínimos de
qualificação exigidos no edital para execução do objeto da licitação.

TOMADA DE PREÇOS - Modalidade realizada entre interessados devidamente

cadastrados ou que atendam as condições exigidas para cadastramento até o terceiro dia
anterior à data do recebimento das propostas, observada a necessária qualificação.

CONVITE - Modalidade realizada entre interessados do ramo de que trata o objeto da

licitação, escolhidos e convidados em número mínimo de três pela Administração. O
convite é a modalidade de licitação mais simples. A Administração escolhe quem quer
convidar, entre os possíveis interessados, cadastrados ou não. A divulgação deve ser
feita mediante afixação de cópia do convite em quadro de avisos do órgão ou entidade,
localizado em lugar de ampla divulgação. No convite é possível a participação de
interessados que não tenham sido formalmente convidados, mas que sejam do ramo do
33
objeto licitado, desde que cadastrados no órgão ou entidade licitadora ou no Sistema de
Cadastramento Unificado de Fornecedores – SICAF. Esses interessados devem solicitar
o convite com antecedência de até 24 horas da apresentação das propostas. No convite
para que a contratação seja possível, são necessárias pelo menos três propostas válidas,
isto é, que atendam a todas as exigências do ato convocatório. Não é suficiente a
obtenção de três propostas. É preciso que as três sejam válidas. Caso isso não ocorra, a
Administração deve repetir o convite e convidar mais um interessado, enquanto
existirem cadastrados não convidados nas últimas licitações, ressalvadas as hipóteses de
limitação de mercado ou manifesto desinteresse dos convidados, circunstâncias estas
que devem ser justificadas no processo de licitação. Para alcançar o maior número
possível de interessados no objeto licitado e evitar a repetição do procedimento, muitos
órgãos ou entidades vêm utilizando a publicação do convite na imprensa oficial e em
jornal de grande circulação, além da distribuição direta aos fornecedores do ramo. A
publicação na imprensa e em jornal de grande circulação confere ao convite divulgação
idêntica à da concorrência e à tomada de preços e afasta a discricionariedade do agente
público. Quando for impossível a obtenção de três propostas válidas, por limitações do
mercado ou manifesto desinteresse dos convidados, essas circunstâncias deverão ser
devidamente motivadas e justificadas no processo, sob pena de repetição de convite.
Limitações de mercado ou manifesto desinteresse das empresas convidadas não se
caracterizam e nem podem ser justificados quando são inseridas na licitação condições
que só uma ou outra empresa pode atender.

PREGÃO - É a modalidade licitação em que a disputa pelo fornecimento de bens e

serviços comuns é feita em sessão pública. Os licitantes apresentam suas propostas de
preço por escrito e por lances verbais, independentemente do valor estimado da
contratação. Ao contrário do que ocorre em outras modalidades, no Pregão a escolha da
proposta é feita antes da análise da documentação, razão maior de sua celeridade. A
modalidade pregão foi instituída pela Medida Provisória 2.026, de 4 de maio de 2000,
convertida na Lei nº. 10.520, de 2002, regulamentada pelo Decreto 3.555, de 2000. O
pregão é modalidade alternativa ao convite, tomada de preços e concorrência para
contratação de bens e serviços comuns. Não é obrigatória, mas deve ser prioritária e é
aplicável a qualquer valor estimado de contratação.

34
19.3. ESCOLHA DA MODALIDADE DE LICITAÇÃO

A escolha das modalidades concorrência, tomada de preços, e convite seguem a

algumas regras específicas:

 CONCORRÊNCIA

É obrigatório adotar esta modalidade para obras e serviços de engenharia acima de

R$1.500.000,00 e compras e outros serviços acima de R$ 650.000,00, ou seja, para
valores mais elevados.

 TOMADA DE PREÇOS

Deve ser adotada para obras e serviços de engenharia acima de R$ 150.000,00 até R$
1.500.000,00, ou seja, para valores medianos.

 CONVITE

Pode ser adotada para obras e serviços de engenharia acima de R$ 15.000,00 até R$
150.000,00 e compras e outros serviços acima de R$ 8.000,00 até R$ 80.000,00, ou
seja, para valores modestos.

Quando a modalidade adotada for o convite, a Administração também pode

utilizar a tomada de preços e, em qualquer caso, a concorrência. Quando se tratar de
bens e serviços que não sejam de engenharia, a Administração pode optar pelo pregão.
Desde que obedecendo à legislação, é permitido fazer essa escolha segundo a
preferência, facilidade ou conveniência da Administração.

19.4. DISPENSA DE LICITAÇÃO

A licitação é regra para a Administração Pública, quando contrata obras, bens e

serviços. No entanto, a lei apresenta exceções a essa regra. São os casos em que a
licitação é legalmente dispensada, dispensável ou inexigível.

A possibilidade de compra ou contratação sem a realização de licitação se dará

somente nos casos previstos em lei.

35
19.5. TIPOS DE LICITAÇÃO

Não confunda os Tipos de Licitação com as Modalidades de Licitação (já

abordadas nas páginas anteriores).
Tipo é o critério de julgamento utilizado pela Administração para seleção da
proposta mais vantajosa.

Os tipos de licitação mais utilizados para o julgamento das propostas são os

seguintes:

MENOR PREÇO - Critério de seleção em que a proposta mais vantajosa para a

Administração é a de menor preço. É utilizado para compras e serviços de modo geral e
para contratação e bens e serviços de informática, nos casos indicados em decreto do
Poder Executivo.

MELHOR TÉCNICA - Critério de seleção em que a proposta mais vantajosa para a

Administração é escolhida com base em fatores de ordem técnica. É usado
exclusivamente para serviços de natureza predominantemente intelectual, em especial
na elaboração de projetos, cálculos, fiscalização, supervisão e gerenciamento e de
engenharia consultiva em geral, e em particular, para elaboração de estudos técnicos
preliminares e projetos básicos e executivos.

TÉCNICA E PREÇO - Critério de seleção em que a proposta mais vantajosa para a

Administração é escolhida com base na maior média ponderada, considerando-se as
notas obtidas nas propostas de preço e de técnica. É obrigatório na contratação de bens e
serviços de informática, nas modalidades tomada de preços e concorrência.

19.6. FASES DA LICITAÇÃO

Os atos da licitação devem desenvolver-se em sequência lógica, a partir da

existência de determinada necessidade pública a ser atendida. O procedimento tem
início com o planejamento e prossegue até a assinatura do respectivo contrato ou a
emissão de documento correspondente, em duas fases distintas:

 Fase interna ou preparatória

36
 Delimita e determina as condições do ato convocatório antes de trazê-las ao
conhecimento público.

 Fase externa ou executória

Inicia-se com a publicação do edital ou com a entrega do convite e termina com a

contratação do fornecimento do bem, da execução da obra ou da prestação do
serviço.

19.7. O PROJETO BÁSICO DE LICITAÇÃO

Toda licitação de obra ou serviço deve ser precedida da elaboração do projeto

básico.

A lei estabelece que o projeto básico deve estar anexado ao ato convocatório,
dele sendo parte integrante, e deve ser elaborado segundo as exigências contidas na Lei
nº. 8.666 de 1993.

Projeto básico é o conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de

precisão adequado, para caracterizar a obra ou o serviço, ou complexo de obras ou
serviços.

Deve ser elaborado com base nas indicações de estudos técnicos preliminares.

Tem como objeto assegurar a viabilidade técnica e o adequado tratamento do

impacto ambiental do empreendimento.

Possibilita a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de

execução.

A legislação determina que o projeto básico, relativamente às obras, deve

conter os seguintes elementos:

 Desenvolvimento da solução escolhida.

 Soluções técnicas globais e localizadas.

 Identificação dos tipos de serviços a executar e de materiais e equipamentos a

incorporar à obra.

 Informações que possibilitem o estudo e a dedução de métodos construtivos.

37
  Subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra.

 Orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos

de serviços e fornecimentos propriamente avaliados.

Um projeto básico bem elaborado para contratação de serviços de manutenção

preventiva e corretiva, por exemplo, deve fornecer, dentre outras informações
essenciais:

 Detalhamento do objeto.

 Periodicidade de visitas; se diária, semanal, quinzenal, mensal, etc.

 Horário das visitas de manutenção.

 Prazo para atendimento às chamadas.

 Equipe mínima/composição da equipe técnica, com registro na entidade

profissional competente.

 Existência de plantonistas quando for o caso.

 Relação do material de reposição que deverá estar coberto pelo futuro contrato.

 Material mínimo necessário para estoque no local dos serviços.

 Local de conserto dos equipamentos, quando não puder ser feito no próprio
prédio.

 Exigência de oficina, quando for o caso.

O projeto básico, além de ser peça imprescindível para execução de obra ou

prestação de serviço, é o documento que propicia à Administração conhecimento pleno
do objeto que se quer licitar, de forma detalhada, clara e precisa. Deve permitir ao
licitante as informações necessárias à boa elaboração de sua proposta, mediante regras
estabelecidas pela Administração, a que estará sujeito.

Em qualquer licitação de obras e serviços, se o projeto básico for falho ou

incompleto, a licitação estará viciada e a contratação não atenderá aos objetivos da
Administração.

38
 As obras e serviços limitados aos valores máximos a seguir estão dispensados de
licitação e desobrigam o agente público da elaboração do projeto básico.

 R$ 15.000,00, para obras e serviços de engenharia.

 R$ 8.000,00, para quaisquer outros serviços.

Os valores referidos serão acrescidos de 20% (vinte por cento) para compras,
obras e serviços contratados por sociedades de economia mista e empresas públicas,
além de autarquias e fundações qualificadas na forma de agências executivas.

19.8. O PROJETO EXECUTIVO DE LICITAÇÃO

Nas licitações para contratação de obras também é exigido projeto executivo.

No ato convocatório deve ser informado se há projeto executivo disponível, na

data da sua publicação, e o local onde possa ser examinado e adquirido.

Projeto executivo é o conjunto de elementos necessários e suficientes à

realização do empreendimento a ser executado, com nível máximo de detalhamento
possível de todas as suas etapas.

Para realização do procedimento licitatório não há obrigatoriedade da existência

prévia de projeto executivo, uma vez que este poderá ser desenvolvido
concomitantemente com a execução das obras e serviços, desde que autorizado pela
Administração. No caso, a licitação deverá prever a elaboração do competente projeto
executivo por parte da contratada ou por preço previamente fixado pela Administração.

NESTE CAPÍTULO VOCÊ APRENDEU QUE:

 Licitação é um procedimento seguido pela administração pública quando deseja

comprar materiais ou serviços para o seu funcionamento. A administração
convoca empresas interessadas em oferecer esses serviços ou produtos que
concorrem entre si buscando serem escolhidas pela Administração.
 As Licitações seguem os seguintes princípios: Isonomia, Legalidade,
Impessoalidade, Moralidade, Publicidade, Vinculação ao Instrumento
Convocatório e do Julgamento Objetivo.
39
 Toda administração pública é obrigada a realizar licitação para poder comprar
materiais ou contratar serviços. Tal regra tem o objetivo atender as condições
necessárias ao atendimento público considerando aspectos como o custo e a
qualidade.
 Modalidade de Licitação é a forma de conduzir uma licitação segundo critérios
colocados pela legislação. O principal critério para escolher uma modalidade de
licitação é o valor dos produtos ou serviços.
 São Modalidades de Licitação: a Concorrência, a Tomada de Preços, o Convite e
o Pregão.
 A Licitação poderá ser dispensada apenas nos casos previstos em lei.
 Tipos de Licitação são os critérios utilizados pela administração para escolher
qual é a proposta mais vantajosa.
 São tipos de licitação: Menor Preço, Menor Técnica, Técnica e Preço.
 O processo de licitação deve seguir a seguinte sequência: Fase interna ou
preparatória e Fase externa ou executória.

 O Projeto Básico de Licitação é o conjunto de informações suficientes para

caracterizar a obra ou serviços e deve sempre ser construído antes da realização
da licitação.
 O Projeto Executivo de Licitação é o conjunto de informações suficientes para
caracterizar a obra ou serviços com o máximo possível de detalhamento para
todas as etapas do processo. Para iniciar a licitação não é obrigatório o projeto
executivo, pois ele pode ser construído ao longo da obra.

40
 CAPÍTULO 20

20 A TRANSFORMAÇÃO NECESSÁRIA NA GESTÃO PÚBLICA

Ao se olhar para dentro do aparelho

estatal, portanto, da máquina administrativa
nas diversas esferas, é possível antever a
transformação necessária, que permita ao
Estado desempenhar seus papéis e o ajude a
implementar a complexa agenda de consenso
mundial. Só então se passa a entender o que é a reforma do Estado e se percebe que ela
é basicamente gerencial.

Mudar a qualidade gerencial dos governos federal, estadual e municipal não é

apenas reforma. É mais do que isso: é transformação. Trata-se de trocar o paradigma
da qualidade gerencial que existe hoje pelo modelo que vai permitir à organização
avançar e desempenhar os papéis que lhe competem.

Outro ponto a destacar é o de que a discussão em curso sobre a reforma do

Estado faz tal simplificação, que insinua ser possível, ao reduzir o tamanho da máquina
– processo complicado do ponto de vista político, mas administrativamente muito
simples – lidar de forma adequada com realidades bastante complexas. Vislumbra-se aí
o grande o risco de se querer aplicar a essas realidades soluções simplistas, o que nunca
dá certo. Situações complexas exigem soluções à altura de sua complexidade.

A existência de uma Secretaria de Gestão, extinto o Ministério da Administração

e Reforma do Estado, ampara-se no fato de que, dentro da organização do governo
federal, cabe uma mudança gerencial que é muito menor do que a reforma do Estado, e
um ministério não teria condições de empreendê-la de forma significativa. Impõe-se
mudar o padrão gerencial, daí o nome da Secretaria, porque se trata de gestão. As outras
questões dizem respeito ao sistema político, ao equilíbrio financeiro e à cidadania. A
esta se vincula a justiça social, pois não basta construir bons programas de saúde, de
educação etc. Eles têm que ser redistributivos e, em geral, não o são.

41
 Um organismo governamental, por si só, não implanta a reforma do Estado. A
Secretaria de Gestão tem o desafio de implantar uma mudança gerencial dentro da
organização do governo federal. Aí, o recorte está certo e o nome e o desafio,
adequados.

Que qualidade gerencial é essa de que se fala e que precisa ser mudada? Por que
não é uma reforma e, sim, uma transformação?

A resposta é simples: porque a qualidade gerencial que se tem está baseada no

conjunto de valores que instituiu e mantém a cultura da burocracia. Isto significa que o
enfoque das organizações governamentais está no processo e não no resultado. Não está
ligado, portanto, ao cidadão, do qual, não por acaso, o Estado e os governos estão hoje
distanciados.

Há uma estrutura com organogramas, ministérios, secretarias, divisões de

ministérios e de secretarias, equipes e um conjunto de leis que determina tudo o que se
pode ou não fazer. A partir dessas estruturas e suas leis, instruções normativas,
portarias, regulamentos, etc., elabora-se um programa ou projeto, uma ação concreta
que tem resultados para o cidadão. Mas não foi olhando para o cidadão que se pensou
em um resultado com determinado padrão de qualidade, nem se refletiu sobre a
organização da equipe que deveria implementá-lo, tampouco se a ação poderia ser
exclusivamente do setor público ou em parceria com o setor privado.

O resultado da ação do governo procura resolver um problema na sociedade ou

promover uma oportunidade de desenvolvimento. Isso deve estar subordinado a leis,
regras, estrutura, equipes, capacitação, concurso, remuneração, avaliação de
desempenho e assim por diante, ou seja, quase o inverso, da necessidade que se tem.

Por isso, não há como falar em reforma. Esta ocorre quando se tem 80% da
situação resolvida e só 20% precisam ser modificados. A mudança necessária vai além,
pois atinge valores, paradigmas e patamares e acima, porque conectar a ação do governo
e dos estados ao cidadão é qualitativamente superior ao modo de se trabalhar hoje,
demarcado por normas e regras.

42
20.1 PARCERIAS

Algo importante para a gestão empreendedora é

entender as parcerias, conceito segundo o qual toda
organização deve trabalhar, interna e externamente. A ação
isolada é menos eficiente, pouco eficaz, tem custo alto, visão
limitada e obtém resultados de menor qualidade.

A parceria deve ser estimulada, especialmente, na

concepção e formulação, etapa em que é recomendável reunir o máximo possível de
informações para discutir determinado problema, ampliando o conhecimento dele.

Vinculado à parceria está o trabalho em rede. Há uma pequena diferença entre

eles. A parceria pode implicar hierarquia, com coordenação formal e parceiros de
diferentes níveis. O trabalho em rede pressupõe igualdade. A rede funciona com pessoas
que têm interesses comuns e se articulam livremente, sem relação de poder. Estimular
esse tipo de trabalho é também mudar a forma de proceder.

O trabalho em rede deve ser incentivado, sobretudo, no esboço das políticas e na

formulação dos programas, aproveitando o conhecimento máximo acumulado dentro do
governo, entre o governo e a sociedade civil, entre o governo e o terceiro setor, entre o
governo e a empresa privada e assim por diante.

Outros três aspectos importantes a incorporar, tendo em vista a mudança de

qualidade gerencial, são: a questão da transparência, o controle social (diálogo público)
e a gestão da informação e avaliação. O mais importante é que o Estado esteja voltado
para o cidadão – não do ponto de vista teórico conceitual, mas do ponto de vista
operacional. O Estado deve desenhar políticas e programas olhando para o cidadão e
seus problemas reais, com todas as implicações decorrentes.

A implantação da cultura gerencial somente será bem-sucedida se estiver

subordinada aos princípios da transparência e do estímulo ao diálogo público – conceito
mais rico do que controle social, apesar de ser este mais usado. O diálogo público
funciona como entendimento de fato, ou seja, trabalho em rede.

43
 Pontos fortes e estratégicos da gestão empreendedora, a transparência e o
diálogo público pressupõem a informação. É preciso informar e informar-se, saber o que
está acontecendo, verificar se o resultado está sendo atingido, se determinado padrão de
qualidade está sendo observado, se está havendo eficiência, eficácia etc.

Obter a informação, saber usá-la, gerenciá-la e decidir a partir dela são hoje
habilidades estratégicas, em qualquer aparelho público ou organização ligada ao
governo.

20.2. INFORMAÇÃO E AVALIAÇÃO

Existe acentuada fragilidade em relação à capacidade de entender o sistema de

informação e de usá-lo com qualidade, de modo a tornar a ação de governo confiável,
precisa e rápida.

Raramente alguma iniciativa de

mudança, ao menos, na área federal referente a
programa assinalado por desempenho
insatisfatório, fugia ao tempo padrão de seis
meses a um ano para ocorrer. Somente após
sucessivas comprovações de que um programa
não estava dando certo, uma política não
estava sendo implantada ou um resultado não
estava sendo obtido é que se tomava a decisão
de fazer alguma coisa.

A sinalização de que algo ia mal era reiterada até constituir volume de fatos
capaz de impor a necessidade de rever o percurso. Eram várias as desconexões: escopo
equivocado, incompatibilidade entre a meta esboçada e as atividades desenvolvidas,
engenharia financeira não-sintonizada com o resultado nem com a atividade, equipe que
não conhecia suficientemente o programa e, por isso, não conseguia implantá-lo, entre
outras. Na essência desses desacertos, estava a incapacidade de obter a informação, de
entendê-la, gerenciá-la e usá-la para tomar decisões.

44
 A idéia da informação como instrumento de decisão não é nova. Tampouco é
novidade que a mudança de padrão gerencial, a transparência e a melhoria do diálogo
público não se viabilizam sem boas informações. É preciso saber o que está
acontecendo para poder prestar contas. Isso pressupõe atuar sobre os fatos e, com muita
agilidade, fazer ajustes de percurso. Assim, economizam-se tempo e recurso financeiro,
não se perde sinergia nem motivação e dá-se credibilidade à ação pública – tudo
vinculado à questão da informação.

Se hoje não falta avanço tecnológico, gerador de sistemas extraordinários de

informação, ainda faltam consciência e entendimento do que ela significa.

Dispor da informação relaciona-se a saber avaliar. A ação pública tem que estar
submetida à avaliação permanente. Quem implanta o programa é o primeiro responsável
por avaliá-lo. Cabe-lhe verificar se o caminho traçado está sendo seguido e se o
resultado da ação concreta alcançado.

Entende-se a avaliação como um sistema em espiral. Tanto faz começar de fora

para dentro como de dentro para fora. Como é que políticas se tornam serviços ou
provocam transformações? Esboçando programas? Todo governo, em geral, traça
programas por meio dos quais materializa sua política. O programa tem objetivo, meta
física, orçamento, equipe e assim por diante. Essa dinâmica precisa ser avaliada, a ação
concreta também. O caminho está adequado? O desenho operacional está bom? Estas
são perguntas que o gestor deve fazer, diariamente.

Se o modelo operacional elaborado, o conjunto de metas, o volume de recursos e

a dinâmica são internamente incompatíveis, isso precisa ser avaliado para que se tome a
melhor decisão. Ou se aceita o modelo existente, de implementação mais lenta, ou se
altera a mecânica para ganhar mais rapidez. Sem a avaliação, mantém-se uma
expectativa, enquanto a realidade leva para outro caminho.

Também deve ser avaliado o plano de governo, do qual o programa é uma parte,
uma iniciativa que tem ou não lógica em si. A própria implantação de partes do plano
estabelece uma lógica, mesmo que ela não exista a priori. Se foram previstos 300
programas, serão implantados 300 programas. O somatório dos resultados faz sentido
em si, mesmo que esse sentido não tenha sido delineado previamente. Na prática, passa
a ter uma lógica. Então, esse agregado de programas precisa ser avaliado.
45
 Demandam avaliação, igualmente, as políticas que sustentam os planos e os
programas. Estes não surgem do nada; baseiam-se em opções políticas que precisam ser
avaliadas, para que se saiba se estão acontecendo na prática e se as ações são
condizentes ou não com a opção estratégica. Políticas têm que ser avaliadas em sentido
amplo e no seu impacto específico, mas também na sua conexão com outras políticas e
com as diretrizes maiores que sustentam o governo.

Uma área muito nova e importante, fonte de avaliação é o diálogo público – ou

controle social. A qualidade dos programas só aumenta quando o diálogo público é
intensificado e de fato acontece. É o cidadão que avalia se a ação que o governo
programou corresponde à expectativa do que deveria ser realizado.

O Brasil ainda está experimentando caminhos, nessa linha de avaliar a satisfação

do usuário com os serviços públicos e de estabelecer padrões de qualidade a serem
seguidos em cada atividade. A construção dos próprios padrões de qualidade por meio
do diálogo público também conforma um grande sistema de avaliação que ainda não
existe entre nós.

20.3. AUTONOMIA E RESPONSABILIZAÇÃO

A gestão empreendedora, focada em resultados e com avaliação baseada em um

bom sistema de informações, pressupõe a autonomia de decisão e a responsabilização,
outra questão tão difícil quanto a mudança de enfoque.

Como se tem uma maneira de trabalhar toda regulamentada, isto é, tudo o que se
pode e não se pode fazer está previamente determinado por escrito, na realidade,
ninguém gerencia nada. Ou quase nada. Especialistas estimam que só se gerenciam 2%
do que seria a possibilidade de gestão propriamente dita.

Além disso, tomam-se pouquíssimas decisões. Tudo o que pode ser feito está na
lei, no decreto, na portaria, na instrução normativa, na orientação do ministro, do
secretário, nas normas internas da organização ou na regulamentação do governo. E aí,
como o privilégio é da burocracia, o primeiro procedimento de qualquer área é
normatizar seu trabalho, como pode ser observado no diálogo abaixo colocado:

46
 “Lembro-me de que, logo ao chegar ao governo federal, tive de juntar seis
ministérios para discutir a questão do trabalho infantil. Na primeira reunião, todos à
mesa, eu disse:

- Bem, vamos trabalhar.

- Quando é que vai sair o decreto do presidente instituindo este grupo? - alguém
perguntou.

- Nunca falei.

- Não se trabalha sem decreto! A gente precisa de decreto, estatuto de funcionamento do

grupo...

- Para quê? Todo mundo aqui é funcionário público. Você já trabalha mesmo e ganha
para isso. Este é um assunto importante e nós já estamos trabalhando nele. Não vai sair
nunca um decreto; é só sentar e fazer.”

Essa é a cultura reinante: só se faz o que está normatizado. E tudo o que não se
pode fazer também está normatizado. Ora, como a norma nunca é tão ampla e detalhada
a ponto de prever todos os aspectos em jogo, ela resolve tudo na média em que é a
forma de normatizar o princípio. Assim, quase sempre, a norma atrapalha a todos,
porque nunca se têm situações médias concretas. As situações concretas são fatos; e não
existe fato médio.

Ademais, a norma nunca se encaixa perfeitamente em situação alguma. Sempre

é preciso forçar uma interpretação, que torne possível a aplicação da norma. Ademais,
ela nunca se encaixa perfeitamente em situação alguma. Sempre é preciso forçar uma
interpretação, que torne possível a aplicação da norma. Jamais se consegue, portanto,
fazer tudo o que deveria ser feito, porque as normas não permitem. Deve-se considerar
ainda um agravante: a existência da norma é diluidora da responsabilidade pela decisão
e exime seu executor.

47
 A cultura anglo-saxônica, menos afeita à burocracia e ao formalismo de normas
e regras, incorporou ao serviço público o conceito de accountability (responsabilização),
que traz embutida a idéia de responsabilidade com autonomia. É um conceito que se
dissemina entre os especialistas brasileiros em gestão pública empreendedora. Antes de
adotá-lo amplamente, contudo, será preciso submeter a administração pública a um
processo de desnormatização, transformar a própria cultura do servidor e habituá-lo a
trabalhar em um ambiente com mais liberdade de ação, onde predominem a
inventividade, a criatividade e a capacidade de iniciativa.

Nesse ambiente, é imperativo que as diretrizes sejam mais fluidas e os

propósitos, muito claros. É preciso construir um espaço flexível para a tomada de
decisão, de modo a que não se frustre a responsabilização sobre a ação. Hoje, ninguém é
responsável pelo que está escrito na norma. Ela determina o que se pode e o que não se
pode fazer. Em última instância, ninguém toma decisão alguma. São todos regidos pelo
comando abstrato da norma.

Criam-se, então, mecanismos para se avançar apesar das normas, mas não se
pode exigir que todos os servidores ajam assim, porque o preço a pagar pode ser muito
alto. Fazem isso apenas aqueles que se comprometem de corpo e alma com a
transformação e se dispõem a correr o risco e a pagar preço.

NESTE CAPÍTULO VOCÊ APRENDEU QUE:

 Embora exista uma infinidade de leis a que a Administração Pública deve

obedecer, ela ainda apresenta muitas falhas por não levar em consideração o
cidadão, suas necessidades e dificuldades.
 Diante disso, algumas medidas podem ser tomadas e determinados aspectos
melhorados: o estabelecimento de parcerias, a informação constante de todos os
processos administrativos e a realização de avaliações e o desenvolvimento da
autonomia a responsabilização no sentido dos administradores serem
responsáveis por suas funções e desejarem sempre alcançar melhorias.

48
 CAPÍTULO 21

21 SIMPLIFICANDO PROCEDIMENTOS

Buscar resultados, manter a transparência, decidir

em cima da informação, avaliar e poder ajustar percursos
são pontos-chave da transformação que se deseja. Para
isso, é necessário simplificar os procedimentos de modo
a se ter autonomia e responsabilização.

Os princípios mais importantes da gestão

empreendedora são: enfoque no resultado; autonomia e responsabilização; construção
de boas parcerias; trabalho em rede; gestão da informação; transparência, diálogo
público e avaliação.

Todos esses princípios estão muito interligados. Parceria, trabalho em rede e

transparência do diálogo público não funcionam de forma mecânica nem constituem
mera metodologia. Na base deles estão o sentimento e a confiança, o que é um
complicador. Confiança é algo bastante peculiar, que não existe a priori. Tem que ser
praticada e construída. Isso não é fácil em um ambiente de muita desconfiança, de
competição e de receio do risco.

A discussão da questão referente à confiança tem de sair do campo da psicologia

e da sociologia e vir para o contexto administrativo, como ferramenta gerencial que é.
Estabelecer relações de confiança é um instrumento gerencial, tanto quanto ter boa rede
tecnológica, conhecimento, trabalho em parceria e diálogo público.

Na construção de boas relações de confiança, é importante destacar que as partes

envolvidas não precisam concordar em tudo, obedecer à mesma ideologia ou partilhar
integralmente os mesmos princípios. O fundamental é o interesse comum. A informática
ensina muito sob esse aspecto. Conectam-se as mais diversas pessoas, levadas por
interesse comum e em função dele é que se formam as parcerias.

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 Identificar o interesse comum em uma comunidade, para definir as instituições
ideais à implementação do propósito público, é indispensável ao estabelecimento da
relação de confiança como instrumento da gestão empreendedora.

O Ministério do Planejamento tem amplo espectro de ação: vai desde a gestão do

patrimônio até o planejamento propriamente dito, o orçamento e as relações
internacionais.

NESTE CAPÍTULO VOCÊ APRENDEU QUE:

 Os princípios mais importantes da gestão empreendedora são: enfoque no resultado;

autonomia e responsabilização; construção de boas parcerias; trabalho em rede;
gestão da informação; transparência, diálogo público e avaliação.

 Todos esses princípios estão interligados e devem ser pensados em conjunto sempre
buscando o bem comum.

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 CONCLUSÃO DO CURSO

Aqui se encerra o 2º módulo do curso. Para obter seu certificado, faça a 2ª

avaliação.

Neste segundo módulo, o destaque fica por conta da importância de formar

Parcerias, Avaliar constantemente, bem como a importância da Reforma e da
Simplificação de procedimentos no funcionalismo público brasileiro.

Não deixe de contatar-me caso tenha qualquer dúvida, comentário ou

sugestão.

Atenciosamente,

Prof. Gestão Pública.

Equipe Cursos 24 Horas.

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