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Financiamento dos Gastos

Sumário
Desenvolvimento do material
Financiamento dos Gastos
Anderson Sampaio
Para início de conversa... ................................................................................. 3
Objetivos .......................................................................................................... 3
1ª Edição
Copyright © 2022, Afya.
1. Conceitos e Estrutura das Receitas Públicas ........................................ 4
Nenhuma parte deste material poderá ser reproduzida, 2. Receitas Orçamentárias ............................................................................... 8
transmitida e gravada, por qualquer meio eletrônico,
mecânico, por fotocópia e outros, sem a prévia 3. Principais Categorias de Tributo .............................................................. 13
autorização, por escrito, da Afya.
Referências .......................................................................................................... 16
Para início de conversa... Objetivos
Ao longo deste capítulo, veremos os conceitos e as estruturas das ▪ Identificar os conceitos e a estrutura das receitas públicas;
receitas públicas que envolvem as receitas orçamentárias por meio de ▪ Reconhecer os critérios de classificação da receita;
seus estágios: previsão, lançamento, arrecadação e recolhimento. E ainda ▪ Caracterizar as principais categorias de tributo.
veremos os três tipos de orçamento: Orçamento Fiscal, Orçamento da
Seguridade Social, Orçamento de Investimento das empresas.
Conheceremos, também, os critérios para as classificações acerca das

receitas orçamentárias, cujos critérios de classificação são: natureza de
receita, indicador de resultado primário, fonte/destinação de recursos e
esfera orçamentária.
E finalizaremos com as definições das principais categorias de

tributos que fazem parte do sistema tributário nacional e que são de
competência de todos os entes federativos: União, Distrito Federal,
estados e municípios. Existem cinco tipos diferentes de tributos, segundo
a legislação: impostos, contribuições de melhoria, taxas, empréstimos
compulsórios e outras contribuições.
Para isso, utilizaremos a Constituição Federal, a Lei 4.320/64, o Manual

Técnico de Orçamento de 2019, a Lei de Responsabilidade Fiscal e o
Código Tributário Nacional.
Finanças Públicas 3
Estágios
1. Conceitos e Estrutura das Receitas Públicas
Art. 11: Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a
Receita Pública são todos os valores arrecadados aos cofres públicos e instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência
valores referentes aos direitos a receber. constitucional do ente da Federação. (BRASIL, 2000)
Um ponto importante sobre as receitas, segundo o Manual da Segundo o Manual Técnico de Orçamento (MTO) para o ano de 2018,
Contabilidade Aplicada ao Setor Público, é que elas poderão ser
os estágios da receita representam uma metodologia e envolve
reconhecidas sob dois enfoques: o patrimonial e o orçamentário. O
etapa, período e operação que são seguidos pela administração
primeiro enfoque utiliza variações que ocorrem no patrimônio utilizando
financeira pública correspondendo a matérias presentes na legislação
o regime de competência. Já o enfoque orçamentário de reconhecimento
conveniente. Os quatro estágios da receita são: previsão, lançamento,
da receita tributária utiliza o regime de caixa e atende à Lei 4.320/64.
arrecadação e recolhimento.
Regime de Competência: as despesas e receitas são contabilizadas
no momento em que elas ocorrem, independentemente de quando
acontecerá o seu recebimento ou pagamento.
O Manual Técnico de Orçamento representa uma importantíssima
Regime de Caixa: as receitas e despesas são consideradas no momento ferramenta de apoio aos procedimentos relacionados ao orçamento
em que ocorre a transação financeira. da União que é aplicado por aqueles que atuam na área. Nele, consta
o agrupamento de normas e procedimentos técnico-operacionais
que estão relacionados com a área orçamentária. Ele, geralmente, é
atualizado anualmente e no começo do processo construção da proposta
Contrariamente ao que acontece no orçamento da despesa (em que
ocorre a programação, a autorização e o controle), o papel do orçamento orçamentária para o ano subsequente. Acompanha as atualizações
da receita é bem mais restrito e limita-se apenas à sua estimação, sendo realizadas nos processos orçamentários e na legislação condizente a
alguns dos outros procedimentos determinados pela legislação tributária. partir de revisões que são feitas.
Previsão A receita da União é estimada em R$ 3.381.772.182.658,00 (três trilhões,
trezentos e oitenta e um bilhões, setecentos e setenta e dois milhões,
A previsão corresponde aos valores frutos de planejamento e estimação
cento e oitenta e dois mil, seiscentos e cinquenta e oito reais).
que irão constar da proposta orçamentária. Segundo o art. 12 da Lei de
Responsabilidade Fiscal: Conforme o art. 160, § 5 º, da Constituição Federal:
Art. 12: As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais, considerarão I – o Orçamento Fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e
os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice de preços, do entidades da Administração Pública Federal direta e indireta, inclusive fundações
crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e serão acompanhadas instituídas e mantidas pelo Poder Público;
de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da projeção para os dois II – o Orçamento da Seguridade Social, abrangendo todas as entidades e órgãos a
seguintes àquele a que se referirem, e da metodologia de cálculo e premissas ela vinculados, da Administração Pública Federal direta e indireta, bem como os
utilizadas. (BRASIL, 2000) fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público; e
III – o Orçamento de Investimento das empresas em que a União, direta ou
O avanço das técnicas de elaboração orçamentária permitem o maior
indiretamente, detém a maioria do capital social com direito a voto. (grifo do autor)
avanço na integração do que é planejado ao orçamento. Isto significa
que a importância do orçamento se dá por sinalizar ao governo a Ainda segundo o Projeto de Lei, no que se refere ao Orçamento Fiscal (I)
viabilização financeira dos programas que se deseja implementar. e ao Orçamento da Seguridade Social (II) a receita estimada – incluindo
a proveniente da emissão de títulos destinada ao refinanciamento da
É a partir da previsão de receitas que, além de anteceder a fixação do
dívida pública federal, interna e externa – é de R$ 3.262.209.303.823,00
valor total das despesas que irá constar na Lei do Orçamento Anual (LOA),
(três trilhões, duzentos e sessenta e dois bilhões, duzentos e nove
o Governo poderá fazer a estimação das necessidades de financiamento
milhões, trezentos e três mil, oitocentos e vinte e três reais).
dos gastos.
Conforme estipula a Lei Complementar:
O Projeto de Lei 27/2018-CN estima a receita e fixa a despesa da União
para o exercício financeiro de 2019. Ele foi encaminhado ao Congresso I. Orçamento Fiscal: R$ 1.750.831.718.583,00 (um trilhão, setecentos
Nacional no dia 31/08/2018 pelo Chefe da Casa Civil, Eliseu Padilha, ao e cinquenta bilhões, oitocentos e trinta e um milhões, setecentos e
Senador José Pimentel, Primeiro Secretário do Senado Federal.
dezoito mil, quinhentos e oitenta e três reais), excluída a receita de a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e o Plano Plurianual (PPA). Os
que trata o inciso III deste artigo; Orçamentos da União dizem respeito a todos nós, pois geram impactos
II. Orçamento da Seguridade Social: R$ 752.704.591.914,00 (setecentos diretos na vida dos brasileiros. O Orçamento Brasil é um instrumento que
ajuda na transparência das contas públicas ao permitir que todo cidadão
e cinquenta e dois bilhões, setecentos e quatro milhões, quinhentos
acompanhe e fiscalize a correta aplicação dos recursos públicos.
e noventa e um mil, novecentos e quatorze reais); e
III. Refinanciamento da dívida pública federal: R$ 758.672.993.326,00
(setecentos e cinquenta e oito bilhões, seiscentos e setenta e dois Lançamento
milhões, novecentos e noventa e três mil, trezentos e vinte e seis
reais), constantes do Orçamento Fiscal. (grifo do autor) O lançamento da receita, segundo o art. 53 da Lei 4.320/64, é “o ato da
repartição competente, que verifica a procedência do crédito fiscal e
Já o Orçamento de Investimento das empresas em que a União detém a a pessoa que lhe é devedora e inscreve o débito desta”, sendo objeto
maioria do capital social com direito a voto, seja direta ou indiretamente, de lançamento os impostos diretos e quaisquer outras rendas com
segundo o art. 5, é: vencimento determinado em lei, regulamento ou contrato.
‘‘ Investimento
As fontes de recursos para financiamento das despesas do Orçamento de
somam R$ 119.562.878.835,00 (cento e dezenove bilhões,
O lançamento, segundo o Código Tributário Nacional (CTN), permite
verificar a ocorrência do fato gerador da obrigação correspondente,
quinhentos e sessenta e dois milhões, oitocentos e setenta e oito mil, oitocentos
determinar a matéria tributável, calcular o montante do tributo devido,
’’
e trinta e cinco reais), conforme especificadas no Anexo III desta Lei.
identificar o sujeito passivo e, sendo caso, propor a aplicação da
penalidade cabível.
A Lei Orçamentária Anual (LOA) estabelece os Orçamentos da União, por São razões de lançamento:
intermédio dos quais são estimadas as receitas e fixadas as despesas 1. Os impostos diretos e outras receitas com vencimento determinado
do Governo Federal. Na sua elaboração, cabe ao Congresso Nacional
em leis especiais, regulamentos ou contratos, mediante relação
avaliar e ajustar a proposta do Poder Executivo, assim como faz com
nominal do contribuinte;
2. Os aluguéis, arrendamentos, foros e quaisquer outras prestações não são fidedignos. Os casos em que a autoridade administrativa efetua
periódicas, relativas a bens patrimoniais do Governo, mediante o lançamento de ofício são:
relação organizada à vista dos respectivos contratos, títulos ou
I – Quando a lei assim o determine;
da própria escrituração, que deverá ser remetida aos agentes
II – Quando a declaração não seja prestada, por quem de direito, no prazo e na forma
encarregados para proceder à cobrança; da legislação tributária;
3. Os serviços industriais do Governo, a débito de outras administrações III – Quando a pessoa legalmente obrigada, embora tenha prestado declaração
ou de terceiros, cuja importância não tenha sido imediatamente nos termos do inciso anterior, deixe de atender, no prazo e na forma da legislação
arrecadada após a prestação dos mesmos serviços; tributária, a pedido de esclarecimento formulado pela autoridade administrativa,
recuse-se a prestá-lo ou não o preste satisfatoriamente, a juízo daquela autoridade;
4. Todas as outras rendas, taxas ou proventos que decorram de direitos
IV – Quando se comprove falsidade, erro ou omissão quanto a qualquer elemento
preexistentes do Governo contra terceiros ou que possam originar- definido na legislação tributária como sendo de declaração obrigatória;
se de direito novo prescrito em leis, regulamentos ou contratos V – Quando se comprove omissão ou inexatidão, por parte da pessoa legalmente
aprovados ou concluídos no decurso do ano financeiro. obrigada, no exercício da atividade a que se refere o artigo seguinte;
VI – Quando se comprove ação ou omissão do sujeito passivo, ou de terceiro
Segundo o Código Tributário Nacional, art. 147 ao art. 150, existem legalmente obrigado, que dê lugar à aplicação de penalidade pecuniária;
três modalidades de lançamento: por declaração, direto ou de ofício VII – Quando se comprove que o sujeito passivo, ou terceiro em benefício daquele,
e por homologação. agiu com dolo, fraude ou simulação;
VIII – Quando deva ser apreciado fato não conhecido ou não provado por ocasião do
O lançamento é efetuado com base na declaração do sujeito passivo
lançamento anterior;
ou de terceiro, quando um ou outro, na forma da legislação tributária,
IX – Quando se comprove que, no lançamento anterior, ocorreu fraude ou falta
presta à autoridade administrativa informações sobre matéria de fato, funcional da autoridade que o efetuou, ou omissão, pela mesma autoridade, de ato
indispensáveis à sua efetivação. ou formalidade especial.
O lançamento de ofício se dá quando o cálculo do tributo tem por base o Já o lançamento por homologação ocorre quanto aos tributos que, por
valor ou o preço de bens, direitos, serviços ou atos jurídicos e a autoridade força da legislação, atribua ao sujeito passivo o dever de antecipar o
lançadora considera que as declarações ou esclarecimentos prestados pagamento sem prévio exame da autoridade administrativa (CTN, art. 150).
Arrecadação
2. Receitas Orçamentárias
A arrecadação, conforme o item 4.3.3 do Manual Técnico de Orçamento
(MTO) 2019, corresponde à transferência de recursos pelos contribuintes As receitas orçamentárias, assim como no caso das despesas, têm
ou devedores ao Tesouro Nacional por meio dos agentes arrecadadores classificação obrigatoriamente utilizada por todos os entes da
por meio de depósito bancário. Federação. Conforme consta no Manual Técnico de Orçamento (MTO) de
2019, os critérios para a classificação da receita são:
Segundo Kohama (2016), considera-se como agentes arrecadadores as
repartições: coletorias, alfândegas, mesas de rendas, delegacias fiscais, ▪ Natureza de receita;
tesourarias e outras que estejam ou venham a ser legalmente autorizadas ▪ Indicador de resultado primário;
a arrecadar rendas previstas em leis, regulamentos, contratos ou outros ▪ Fonte/destinação de recursos;
títulos assecuratórios dos direitos do Governo. ▪ Esfera orçamentária.
Recolhimento Classificação por Natureza de Receita
O recolhimento é caracterizado pela entrega do produto da arrecadação A classificação por natureza de receita tem seu estabelecimento
feita pelos agentes arrecadadores ao Tesouro. Podendo existir confusão realizado pelo § 4º do art. 11 da Lei 4.320, de 1964. Ela busca identificar
entre arrecadação e recolhimento nos casos em que os valores devidos o acontecimento que gerou a entrada da receita nos cofres públicos,
são descontados e incorporados ao caixa único do Tesouro. pois, assim, permite identificar a origem do recurso segundo o fato
gerador. Mais detalhes da classificação da receita por natureza podem
Etapas da Receita Orçamentária ser encontrados no anexo I da Portaria Interministerial STN/SOF 163,
de 2001.
Previsão Lançamento Arrecadação Recolhimento
Planejamento Execução A classificação, segundo a categoria econômica, se dá entre Receitas
Correntes e Receitas de Capital. Ambas são definidas pelo art. 11 da Lei
Figura 1: Etapas da Receita Orçamentária. Fonte: MTO (2019). 4.320, de 1964.
Categoria Econômica (1º dígito) Origem (2º dígito) Impostos, Taxas e Contribuições de Melhoria: decorrem do que é
arrecadado dos tributos que estão previstos no art. 145 da Constituição
1 - Receitas correntes 1 - Impostos, taxas e contribuições de melhoria Federal.
7 - Receitas correntes 2 - Contribuições
intraorçamentárias 3 - Receita patrimonial Contribuições: originam-se nas contribuições sociais, de intervenção
4 - Receita agropecuária
5 - Receita industrial no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou
6 - Receita de serviços econômicas, conforme preceitua o art. 149 da CF.
7 - Transferências correntes
9 - Outras receitas correntes Receita Patrimonial: provém do usufruto de patrimônio que pertence
à entidade pública, como as que decorrem de aluguéis, dividendos,
2 - Receitas de capital 1 - Operações de crédito
8 - Receitas de capital 2 - Alienação de bens compensações financeiras/royalties, concessões, entre outras.
intraorçamentárias 3 - Amortização de empréstimos
4 - Transferências de capital Receita Agropecuária: resultam de atividades de exploração dos recursos
9 - Outras receitas de capital naturais vegetais em ambiente natural e protegido. Compreende as
atividades de cultivo agrícola, de cultivo de espécies florestais para
Quadro 1: Classificação, segundo a categoria econômica. Fonte: MTO (2019).
produção de madeira, celulose e para proteção ambiental, de extração
a) Receitas Correntes de madeira em florestas nativas, de coleta de produtos vegetais, além do
cultivo de produtos agrícolas.
São Receitas Correntes as receitas tributárias, de contribuições,
patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, Receita Industrial: são aquelas advindas de atividades industriais que são
as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas exercidas pelo poder público, tais como a extração e o beneficiamento de
de direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas matérias-primas, a produção e a comercialização de bens relacionados às
classificáveis em Despesas Correntes (Lei 4.320/64, art. 11). indústrias mecânica, química e de transformação em geral (MTO, 2019).
Origens que compõem as Receitas Correntes: Receita de Serviços: são provenientes da prestação de serviços por parte
do ente público, tais como comércio, transporte, comunicação, serviços
hospitalares, armazenagem, serviços recreativos, culturais etc. Tais Origens que compõem as Receitas de Capital:
serviços são remunerados mediante preço público, também chamado de
Operações de Crédito: recursos financeiros oriundos da colocação de
tarifa (MTO, 2019).
títulos públicos ou da contratação de empréstimos junto a entidades
Transferências Correntes: decorrem do recebimento de recursos públicas ou privadas, internas ou externas (MTO, 2019).
financeiros de outras pessoas de direito público ou privado destinados a
Alienação de Bens: ingressos financeiros provenientes da alienação de
atender despesas de manutenção ou funcionamento que não impliquem
bens móveis, imóveis ou intangíveis de propriedade do ente público.
contraprestação direta em bens e serviços a quem efetuou essa
O art. 44 da LRF veda a aplicação da receita de capital derivada da
transferência. Por outro lado, a utilização dos recursos recebidos vincula-
alienação de bens e direitos que integram o patrimônio público para
se à determinação constitucional ou legal, ou ao objeto pactuado. Tais
o financiamento de despesa corrente, salvo se destinada por lei aos
transferências ocorrem entre entidades públicas de diferentes esferas
regimes de previdência social, geral e próprio dos servidores públicos
ou entre entidades públicas e instituições privadas (MTO, 2019).
(MTO, 2019).
Outras Receitas Correntes: constituem-se pelas receitas cujas
Amortização de Empréstimos: ingressos financeiros provenientes da
características não permitam o enquadramento nas demais classificações
amortização de financiamentos ou empréstimos que o ente público
da receita corrente, tais como indenizações, restituições, ressarcimentos,
haja previamente concedido. Embora a amortização do empréstimo seja
multas previstas em legislações específicas, entre outras (MTO, 2019).
origem da categoria econômica Receitas de Capital, os juros recebidos
b) Receitas de Capital associados ao empréstimo são classificados em Receitas Correntes / de
Serviços / Serviços e Atividades Financeiras / Retorno de Operações,
São Receitas de Capital as que decorrem da realização de recursos Juros e Encargos Financeiros, pois os juros representam a remuneração
financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão, em do capital (MTO, 2019).
espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de
direito público ou privado, destinados a atender despesas classificáveis Transferências de Capital: recursos financeiros recebidos de outras
em Despesas de Capital e, ainda, o superávit do Orçamento Corrente (Lei pessoas de direito público ou privado destinados a atender despesas
4.320/64, art. 11). com investimentos ou inversões financeiras, independentemente da
contraprestação direta a quem efetuou essa transferência. Por outro lado, Classificação por Identificador de Resultado Primário
a utilização dos recursos recebidos vincula-se ao objeto pactuado. Tais
transferências ocorrem entre entidades públicas de diferentes esferas Segundo a classificação do identificador de resultado primário as
ou entre entidades públicas e instituições privadas (MTO, 2019). receitas do governo dividem-se em duas: primárias (P) e financeiras (F).
Outras Receitas de Capital: registram-se nesta origem receitas cujas As receitas primárias, segundo o MTO (2019), se referem às receitas
características não permitam o enquadramento nas demais classificações correntes: tributos, contribuições sociais, das concessões, dos
da receita de capital, tais como resultado do Banco Central, remuneração dividendos recebidos pela União, da cota-parte das compensações
das disponibilidades do Tesouro, entre outras (MTO, 2019). financeiras, daquelas advindas do esforço de arrecadação das Unidades
Orçamentárias, das que são fruto de doações e convênios e outras que
Como forma de especificar melhor as categorias econômicas citadas acima, do mesmo modo são tidas primárias.
temos também as operações intraorçamentárias, que são aquelas realizadas
entre órgãos e demais entidades da Administração Pública integrantes As receitas financeiras são aquelas provenientes do mercado financeiro
dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social do mesmo ente federativo. quando ocorre emissão de títulos, contratação de operações de crédito, e
Elas representam apenas remanejamento das receitas da entidade e não das receitas de oriundas de aplicações financeiras, como juros recebidos.
configuram nova admissão de recursos públicos (Lei 4.320/64, art. 11).
Classificação por Fonte/Destinação de Recursos
Código Categoria Econômica O objetivo da fonte/destinação de recursos é a identificação do destino
1 Receitas correntes dos recursos arrecadados, ao contrário da natureza orçamentária, que
7 Receitas correntes visa a identificar as origens dos recursos pelo seu fato gerador. Podemos
intraorçamentárias subdividir as destinações entre vinculadas e não vinculadas.
2 Receitas de capital
Destinação vinculada: a vinculação entre a origem da receita e a
8 Receitas de capital
intraorçamentárias aplicação dos recursos obedece a fins específicos que estão estipulados
pela norma referente.
Quadro 2: Categoria econômica. Fonte: MTO (2019).
Existem também a entrada de recursos provenientes de convênios ou de Orçamento de Investimento: compreende as empresas em que a União,
empréstimos e de financiamentos. A vinculação desses recursos acontece direta ou indiretamente, detém a maioria do capital social com direito
porque foram auferidos com finalidade específica e, assim, em razão desse a voto.
desígnio para o qual foram adquiridos, eles necessitarão ser direcionados.
A vinculação de receitas necessita de ser pautada de acordo as

prescrições legais que dispõem a respeito da utilização dos recursos e Os ingressos extraorçamentários não fazem parte da LOA e têm
os orientam para despesas, entes, órgãos, entidades ou fundos.
natureza temporária. Nesse caso, o poder público atua unicamente
Destinação não vinculada (ou ordinária): é a destinação que atende como depositário dos recursos em questão. São exemplos de
a quaisquer propósitos, desde que esteja dentro do escopo das ingressos extraorçamentários: depósitos em caução, fianças,
competências nas quais os órgãos ou entidades atuam. operações de crédito por antecipação de receita orçamentária,
emissão de moeda e outras entradas compensatórias no ativo e
Classificação por Esfera Orçamentária
passivo financeiros (MTO 2019).
O objetivo da classificação por esfera orçamentária é determinar se a
receita orçamentária pertence ao Orçamento Fiscal, da Seguridade
Social ou de Investimento das Empresas Estatais. Conforme estipula o
art. 165, § 5, da Constituição Ingressos extraorçamentários
Orçamento Fiscal: se refere aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e

Ingressos de valores
nos cofres públicos
entidades da Administração Pública Federal direta e indireta, inclusive Receitas orçamentárias
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público. (Receitas públicas)
Orçamento da Seguridade Social: abrange todas as entidades e órgãos a
Figura 2: Ingressos de valores nos cofres públicos. Fonte: MTO (2019).
ela vinculados, da Administração Pública Federal direta e indireta, bem
como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
3. Principais Categorias de Tributo Ainda segundo a Constituição, art. 153, os impostos que podem ser
instituídos pela União são:
A definição de tributo é dada pelo art. 3 da Lei 5.172, de 25 de outubro I – importação de produtos estrangeiros;
de 1966, denominada Código Tributário Nacional (CTN): II – exportação, para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados;
III – renda e proventos de qualquer natureza;
Art. 3º: Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor
IV – produtos industrializados;
nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e
V – operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores
cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.
mobiliários;
Os tributos são de competência de todos os entes federativos: União, VI – propriedade territorial rural;
Distrito Federal, estados e municípios. Existem cinco tipos diferentes VII – grandes fortunas, nos termos de lei complementar.
de tributos, segundo a legislação: impostos, contribuições de melhoria, As exceções constam no art. 154, segundo o qual estabelece que a União
taxas, empréstimos compulsórios e outras contribuições. pode instituir impostos que não estejam previstos no art. 153 desde que
sejam não cumulativos e não tenham fato gerador ou base de cálculo
Fazem parte do sistema tributário nacional:
próprios dos discriminados nesta Constituição.
Imposto Além disso, segundo o art. 154, também
podem ser instituídos impostos na
Segundo o art. 16 do CTN, o imposto constitui uma categoria de tributo
iminência ou no caso de guerra externa
cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de os quais deverão deixar de existir,
qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte. Ou gradativamente, de acordo com o
seja, incide sobre fatores que estão diretamente ligados a questões fim do fato que o gerou.
econômicas dos contribuintes.
Já os estados e Distrito Federal
Conforme o art. 167 da Constituição Federal, não é permitida a vinculação podem instituir impostos, conforme
da receita proveniente dos impostos a órgãos, fundo ou despesas, salvo o art. 155, sobre:
algumas exceções.
I – transmissão causa mortis e doação, de quaisquer bens ou direitos; imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite
II – operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel
transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações beneficiado.
e as prestações se iniciem no exterior;
III – propriedade de veículos automotores. Taxas
Cabe aos municípios, de acordo com o art. 156, instituir impostos sobre: Segundo o art. 77 do CTN, as taxas cobradas pela União, estados, Distrito
Federal ou municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, têm
I – propriedade predial e territorial urbana; como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização,
II – transmissão inter vivos, a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis, por efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado
natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, ao contribuinte ou posto à sua disposição.
bem como cessão de direitos a sua aquisição;
III – vendas a varejo de combustíveis líquidos e gasosos, exceto óleo diesel; De acordo com a ótica orçamentária, as taxas podem ser classificadas
IV – serviços de qualquer natureza, não compreendidos no art. 155, I, b, definidos em como Taxas de Fiscalização (ou Poder de Polícia) ou Taxas de Serviço.
lei complementar.
As Taxas de Fiscalização, ou de poder de polícia, são aquelas que têm
Contribuições de Melhoria como fato gerador o poder de intervenção do Estado, objetivando a
manutenção da ordem e da segurança. O art. 78 do CTN diz que considera-
As contribuições de melhoria estão ligadas a questões estatais que são se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando
provenientes de obra pública. Além disso, todos os recursos arrecadados ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de
devem ser destinados à obra pública que é o fato gerador. ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à
A respeito das contribuições de melhoria, o art. 81 do CTN diz: segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção
e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de
A contribuição de melhoria cobrada pela União, estados, Distrito Federal concessão ou autorização do poder público, à tranquilidade pública ou
e municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é instituída ao respeito à propriedade e aos direitos individuais e coletivos.
para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização
Já as Taxas de Serviço público são aquelas cujo fato gerador encontra-se profissionais ou econômicas; ou contribuição para o custeio de
na utilização de certos serviços públicos. Entretanto, não se faz necessário serviço de iluminação pública.
que o particular utilize o serviço para que a taxa seja cobrada pelo
Contribuições Sociais
Estado, sendo a única condição necessária para isso a disponibilização
do serviço ao usufruto por todos. Os serviços públicos, conforme o art. 77 As contribuições sociais são classificadas como contribuições pela Lei
do CT, têm que ser específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou 4.320 de 1964 e estão vinculadas à atividade do Poder Público, que é
colocados à sua disposição. definida pela Constituição Federal no sentido de garantir direitos sociais
como previdência, saúde, educação e assistência social.
Empréstimo Compulsório
Compete à União a instituição das contribuições sociais e aos outros
O empréstimo compulsório é instituído pelo art. 148 da Constituição,
entes (Distrito Federal, estados e municípios) a contribuição referente a
segundo o qual a União poderá, através de lei complementar, instituí-los
servidores estatutários.
para atender a:
Ao longo do capítulo, aprendemos sobre a importância dos estágios
I – despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, de guerra externa
ou sua iminência; do orçamento: previsão, lançamento, arrecadação e recolhimento. Em
II – no caso de investimento público de caráter urgente e de relevante interesse
seguida, vimos as classificações relacionadas às receitas tributárias
nacional; referentes à natureza de receita, ao indicador de resultado primário, à
fonte/destinação de recursos e à esfera orçamentária. Finalizamos com
A aplicação da receita oriunda dessa modalidade de empréstimo está as principais categorias de tributos impostos, contribuições de melhoria,
restrita à despesa que justificou sua instituição. taxas, empréstimos compulsórios e outras contribuições.
Outras Contribuições
Essas categorias de tributos não estão vinculadas à atividade

do Poder Público. Podem ser: contribuições de intervenção no
domínio econômico (CIDE); contribuição de interesse das categorias
Referências
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do
Brasil. Brasília, DF: Senado Federal: Centro Gráfico, 1988.
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br/ccivil_03/LEIS/LCP/Lcp101.htm. Acesso em: 19 set. 2018.
BRASIL. Lei 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de
Direito Financeiro para elaboração e contrôle dos orçamentos e balanços
da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Disponível em:
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Tributário Nacional e institui normas gerais de direito tributário
aplicáveis à União, Estados e Municípios. Disponível em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l5172.htm. Acesso em: 19 set. 2018.
CÂMARA DOS DEPUTADOS. LOA – Lei Orçamentária Anual. Disponível em:
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Acesso em: 19 set. 2018.
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KOHAMA, Heilio. Contabilidade Pública: teoria e prática. 15 ed. São Paulo:
Atlas, 2016.
Finanças Públicas
Orçamento Público
Sumário
Orçamento Público
Anderson Sampaio
Objetivo .......................................................................................................... 3
1ª Edição
1. Princípios Orçamentários .......................................................................... 4
Nenhuma parte deste material poderá ser reproduzida, 2. Conceitos e Classificação ............................................................................ 11
mecânico, por fotocópia e outros, sem a prévia 3. Processo Orçamentário no Brasil ............................................................. 14
Referências .......................................................................................................... 16
Para início de conversa... Objetivo
Neste capítulo, abordaremos os princípios a serem seguidos para a Analisar o orçamento público, com foco no planejamento e no processo
elaboração de orçamentos e. Serão feitas referências à atual Constituição, orçamentário.
à Lei 4.320/64 e à Lei de Responsabilidade Fiscal. Além disso, falaremos
sobre a vinculação das receitas.
Em seguida, vamos conhecer o planejamento orçamentário por meio

do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei
Orçamentária Anual. Estudaremos da finalidade de cada um e dos seus
itens, bem como dos prazos que o Executivo tem para enviar os projetos
de lei ao Congresso.
Por fim, veremos como ocorre o processo orçamentário pela elaboração

do PPA, LDO e LOA, que começa com o Executivo e passa pelo Legislativo.
O PPA tem duração de 4 anos, com vigência do segundo ano de mandato
do presidente eleito até o primeiro ano do mandato seguinte. Já a LDO e
a LOA devem respeitar o PPA e valem para o ano seguinte.
1. Princípios Orçamentários Entretanto, com a evolução das atividades estatais, observou-
se a descentralização de ações. Dessa forma, as atividades antes
O orçamento desempenha importantes papéis na manutenção da desempenhadas pelo Estado passaram ser exercidas por sociedades de
economia mista e empresas públicas, que possuíam autossuficiência
disciplina das finanças públicas e de controle do parlamento sobre
financeira e afastadas do orçamento central. Assim, levando à existência
os gastos do Poder Executivo. Assim, os orçamentos são elaborados
de orçamentos paralelos.
segundo os princípios que vão orientar as propostas. Princípios estes
que se adaptam ao longo do tempo, de acordo com as necessidades que Diante dessa situação, o formato clássico do Princípio da Unidade foi
vão surgindo. descaracterizado e surgiu o Princípio da Totalidade. Segundo o qual é
possível a existência de múltiplos orçamentos, mas que são consolidados
Os princípios orçamentários de maior expressão constam na Lei 4.320 de maneira que o governo consiga obter noção abrangente da totalidade
de 1964, que, segundo o art. 2, estabelece normas gerais de direito das finanças públicas.
financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da
União, dos estados, dos municípios e do Distrito Federal: A ocorrência de diversas crises no Brasil, durante a década de 1980,
envolvendo excessiva inflação e taxa de juros, é atribuída ao alto
Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma endividamento do Estado, sendo fruto do descontrole orçamentário.
a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, Nessa época, existiam três orçamentos: o monetário, o das estatais e o
obedecidos os princípios de unidade universalidade e anualidade. (grifo do autor) fiscal, sendo os dois primeiros com elaboração e aprovação realizadas
(BRASIL, 1964) pelo Poder Executivo e sem qualquer participação do parlamento.
Princípio da Unidade Com a Constituição de 1988, o orçamento passou a ser composto da
seguinte forma, de acordo com o art. 165:
Segundo o Princípio da Unidade, o orçamento deve ser uno, ou seja, todas
as unidades governamentais deveriam ter apenas um orçamento para § 5º A Lei Orçamentária Anual compreenderá:
suas despesas e receitas. Em outras palavras, deveria existir somente um I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades
orçamento que engloba todas as receitas e despesas referentes a cada da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo
esfera da administração pública. Poder Público; (grifo do autor)
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou I - Orçamento Fiscal: R$ 1.750.831.718.583,00 (um trilhão, setecentos e
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; (grifo do autor) cinquenta bilhões, oitocentos e trinta e um milhões, setecentos e dezoito
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela mil, quinhentos e oitenta e três reais), excluída a receita de que trata o
vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações inciso III deste artigo;
instituídos e mantidos pelo Poder Público. (grifo do autor)
II - Orçamento da Seguridade Social: R$ 752.704.591.914,00 (setecentos
Assim, observamos a consolidação dos múltiplos orçamentos, que e cinquenta e dois bilhões, setecentos e quatro milhões, quinhentos e
noventa e um mil, novecentos e quatorze reais); e
mostram o desempenho das finanças públicas de forma universal e nos
remete ao Princípio da Totalidade. III - Refinanciamento da dívida pública federal: R$ 758.672.993.326,00
(setecentos e cinquenta e oito bilhões, seiscentos e setenta e dois
milhões, novecentos e noventa e três mil, trezentos e vinte e seis reais),
constantes do Orçamento Fiscal. (grifo do autor)
O Projeto de Lei nº 27/2018-CN estima a receita e fixa a despesa da União Já o Orçamento de Investimento das empresas em que a União detém a
para o exercício financeiro de 2019. Ele foi encaminhado ao Congresso maioria do capital social com direito a voto, seja direta ou indiretamente,
Nacional no dia 31/08/2018, pelo Chefe da Casa Civil, Eliseu Padilha, ao segundo o art. 5 é:
senador José Pimentel, primeiro secretário do Senado Federal. Art. 5 As fontes de recursos para financiamento das despesas do
Segundo o qual, a receita da União é estimada em R$ 3.381.772.182.658,00 Orçamento de Investimento somam R$ 119.562.878.835,00 (cento e
(três trilhões, trezentos e oitenta e um bilhões, setecentos e setenta e dois dezenove bilhões, quinhentos e sessenta e dois milhões, oitocentos
milhões, cento e oitenta e dois mil, seiscentos e cinquenta e oito reais). e setenta e oito mil, oitocentos e trinta e cinco reais), conforme
especificadas no Anexo III desta Lei.
No que se refere ao Orçamento Fiscal (I) e ao Orçamento da Seguridade
Social (II), a receita estimada – incluindo a proveniente da emissão de
títulos destinada ao refinanciamento da dívida pública federal, interna
Princípio do Universalidade
e externa – é de R$ 3.262.209.303.823,00 (três trilhões, duzentos e
sessenta e dois bilhões, duzentos e nove milhões, trezentos e três mil, Segundo o Princípio da Universalidade, o orçamento, além de uno, deverá
oitocentos e vinte e três reais). Conforme estipula a Lei Complementar: conter todas as receitas e todas as despesas referentes ao Estado. Assim
como consta nos Princípios da Unidade e da Anualidade, a universalidade Assim, podemos concluir que o Princípio da Universalidade, na
também é prevista na Lei 4.320/64, que também pontua: Constituição de 1988, é de grande importância para o controle e
vigilância das despesas do Poder Executivo por parte do Parlamento
Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações
de crédito autorizadas em lei. (grifo do autor)
por permitir que o governo conheça antecipadamente a totalidade das
Parágrafo único. Não se consideram para os fins deste artigo as operações de
despesas e receitas do governo e fornecer a autorização necessária para
crédito por antecipação da receita, as emissões de papel-moeda e outras entradas a sua realização e arrecadação e impossibilitar a realização de operações
compensatórias, no ativo e passivo financeiros . por parte do governo sem que sejam autorizadas previamente pelo
Art. 4º A Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias dos órgãos do Congresso. (SILVA, 1962, p.14)
Governo e da administração centralizada, ou que, por intermédio deles se devam
realizar, observado o disposto no artigo 2°. (grifo do autor) Princípio da Anualidade
Antes da Constituição de 1988, a legislação determinava que as De acordo com o Princípio da Anualidade, o orçamento público deverá
entidades da administração direta e indireta – não dependentes do ter elaboração e autorização para o período equivalente a um ano. Esse
dinheiro público – estavam dispensadas de ter o orçamento integrado ao princípio favorece o controle em razão das ações do Poder Executivo, por
orçamento geral (como o Banco do Brasil, a Petrobras, a Companhia Vale parte do Congresso, pois, anualmente, este reavalia a lei orçamentária e
do Rio Doce e os Correios). Entretanto, apesar de serem autossuficientes e pode fazer ajustes caso haja a execução por parte do Executivo.
não receberem recursos do orçamento elas podem operar como receitas
que são públicas (como o caso das instituições previdenciárias) ou A respeito da anualidade, a Constituição, em seu art.165, é bem clara
receberem investimentos governamentais (como empresas de economia quanto ao aspecto anual do orçamento:
mista). Com isso, havia descontrole orçamentário do déficit público.
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
O artigo 165 da Constituição afronta esse problema ao exigir a inclusão I – o plano plurianual;
das empresas estatais relativo ao investimento. Assim como a inclusão II – as diretrizes orçamentárias;
do orçamento das entidades previdenciárias dado o caráter público III – os orçamentos anuais.
das suas receitas e a necessidade crescente de aportes de recursos do
(…)
orçamento central para cobrir os déficits.
§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá: Princípio do Orçamento Bruto
(…)
O Princípio do Orçamento Bruto determina que toda receita e despesa
Já o art. 167 é mais específico quanto às limitações que o princípio da anualidade
impõe: devem constar de acordo com seus valores brutos sem considerar
Art. 167. São vedados:
qualquer tipo de dedução. Esse princípio consta na Lei 4.320/64:
I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual; Art. 6º Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais,
(...) vedadas quaisquer deduções.
§ 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá
Da exigência desse princípio, resulta que as transferências de valores
ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a
inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. entre órgãos sejam lançadas simultaneamente receitas e despesas
nos órgãos envolvidos. Conforme pontua o mesmo artigo citado
Por um lado, o Princípio da Anualidade eleva a relevância do congresso anteriormente em seu parágrafo 1º:
no cenário político. Dado o governo deve todos os anos enviar o projeto
§ 1º As cotas de receitas que uma entidade pública deva transferir a outra incluir-
de lei ao congresso para a sua aprovação e ajustes este tem o poder de se-ão, como despesa, no orçamento da entidade obrigada à transferência e, como
fazer ajustes e críticas ao projeto. Assim, o governo acaba se envolvendo receita, no orçamento da que as deva receber.
todos os anos em negociatas a respeito dos aspectos do orçamento para
o ano seguinte que considera importantes. A aplicação prática desse princípio pode ser observada nas receitas
referentes ao Imposto de Renda que são retidos na fonte pelos
Entretanto, se a maioria eleita para o Congresso tiver ideias diferentes estados, Distrito Federal e pelos municípios, em que, de acordo com a
sobre o orçamento, o governo terá mais dificuldade em aprovar o Constituição, em seus art. 157 e art. 158, pertencem a eles próprios:
orçamento, contendo das receitas e despesas que considera necessárias
Art. 157. Pertencem aos Estados e ao Distrito Federal:
para a execução dos projetos e propostas para os quais foi eleito pela
I - o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de
maioria da população para cumprir. Isso por que vai precisar atender aos
qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título,
diferentes interesses existentes no Congresso. por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem;
(...) A contribuição do princípio do orçamento bruto ao papel de controle
Art. 158. Pertencem aos Municípios: do Parlamento via orçamento é que se fossem feitos somente os
I - o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de lançamentos líquidos uma parte das receitas ou das despesas deixaria
qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, de ser discutida por ele. Assim, esse princípio dá a ele a possibilidade de
por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem; apreciar o orçamento em sua totalidade referente às receitas e despesas.
Assim, por mais que Estados, Distrito Federal e Municípios retenham Princípio da não Afetação das Receitas
a receita de tais impostos e não haja transferência do da União, tais
O Princípio da não Afetação das Receitas, também conhecido como
receitas constam no orçamento da União e constam nas despesas como
não Vinculação, estabelece que a utilização das receitas não pode ser
contrapartida como transferências (LEMGRUBER, 1980, p.10).
limitada a determinados gastos.
Outra aplicação do Princípio do Orçamento Bruto ocorre na transferência A importância desse princípio é a de dar a quem administra os recursos
de parte da receita obtida pelos Estados aos Municípios, pois, segundo o a possibilidade de alocá-los de acordo com as necessidades, mas se
art. 158: eles estão comprometidos com gastos já preestabelecidos perde-se a
flexibilidade por parte do administrador.
IV - vinte e cinco por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre
operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de Outra consequência possível da não observância do princípio é o fato
transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação. de que a vinculação de receitas pode levar a uma situação onde existam
programas com sobra de recursos enquanto faltam em outros que
Com a Constituição determinando que 25% do que os Estados arrecadam
podem ter até maior importância.
com o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS)
pertencem aos municípios, ainda assim, é preciso seguir o princípio. Sobre a não afetação das receitas, a Constituição coloca no art. 167:
O resultado é a receita orçamentária dos estados deve considerar as Art. 167. São vedados:
estimativas da arrecadação total com o tributo e a participação dos 25% I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;
referente aos municípios como parte da despesa. (...)
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a aumentar e criar novas alíquotas de contribuições por conta das
repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 limitações para o aumento das receitas oriundas de impostos e por conta
e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para
da necessidade de dividi-los com estados e municípios.
manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da
administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, Princípio da Discriminação ou Especialização
212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação
de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; Tal princípio preconiza que no orçamento devem constar de maneira
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003) (grifo do autor) discriminada as receitas e despesas de maneira que permita conhecer
as origens dos recursos e suas posteriores aplicações. Evitando, assim,
No entanto, a própria Constituição traz ressalvas referentes à parte que
a utilização de classificações genéricas que transmitem pouca ou
cabe aos municípios e estados com relação aos impostos arrecadados e
nenhuma informação.
às vinculações de impostos para a saúde e a educação.
O maior detalhamento do orçamento, ao qual o princípio se refere, permite
Dado o problema do alto índice de vinculações da receita que dá
melhor fiscalização por parte do Congresso das finanças executiva.
pouca margem para os governos gerenciarem os gastos, desde 1994,
eles têm apresentado propostas de emendas constitucionais contendo Sobre esse princípio, a Lei 4.320/64 determina que a
o mecanismo chamado Desvinculação de Receitas da União (DRU). O discriminação mínima que deverá constar na Lei de
qual desvincula parte da parcela das contribuições e impostos que têm Orçamento é a referente ao elemento, conforme
destinação obrigatória. consta no art. 15:
Ela abrange os impostos, que deveriam ser livres de vinculação, Art. 15. Na Lei de Orçamento, a discriminação da
mas as exceções que a Constituição leva ao contrário, abrangendo as despesa far-se-á no mínimo por elementos.
contribuições. Elas são vinculadas por natureza. § 1º Entende-se por elementos o desdobramento
da despesa com pessoal, material, serviços, obras
Esse é um problema que o próprio governo federal pode ter contribuído e outros meios de que se serve a administração
para criar. Segundo Giacomoni (2017), o governo federal optou por pública para consecução dos seus fins.
Princípio da Exclusividade (...)
II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação
Dado que a Lei Orçamentária possui tramitação especial e calendário de despesa (...)
determinado, o Princípio da Exclusividade pontua que ela só poderá Ainda diz o art. 167:
conter elementos relacionados à previsão das receitas e a determinação Art. 167. São vedados:
das despesas. Isso evita que se insira na Lei Orçamentária matérias que
II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os
não estão relacionadas, a fim de aproveitar o seu tratamento especial. créditos orçamentários ou adicionais;
Sobre isso, a Constituição, em seu art. 165, diz: V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa
§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e sem indicação dos recursos correspondentes;
e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados;
de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por
antecipação de receita, nos termos da lei. Princípio da Clareza
Princípio do Equilíbrio O Princípio da Clareza tem o objetivo de facilitar a fiscalização das

contas públicas, por parte do cidadão, ao disponibilizar as informações
De acordo com o Princípio do Equilíbrio, o governo não deve apoderar- de forma simples e compreensível a todos. Possibilitando, então, que o
se de mais recursos do povo além daqueles que são necessários ao
povo tenha condições de exercer o controle social.
patrocínio das suas atividades; e deve apenas operar gastos que podem
ser financiados pela sua capacidade de arrecadação. Princípio da Publicidade
A respeito do Princípio do Equilíbrio, podemos verificar, na Constituição, Esse princípio preconiza que o orçamento público deve ter ampla
em seu art. 166, sobre a inclusão ao orçamento ou aos projetos que o divulgação. Em razão da importância para a sociedade da matéria à qual
modifiquem: se tratam. É de fundamental que todos possam ter acesso às informações
§ 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o referentes à utilização do dinheiro público. Para tal, são divulgadas
modifiquem somente podem ser aprovadas caso: informações nos Diários Oficiais.
Princípio da Exatidão Sobre o planejamento a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei
Complementar 101 de 2000) estabelece:
Segundo o Princípio da Exatidão, o orçamento deve ser elaborado de
maneira ética e realista de tal forma a refletir a verdadeira capacidade § 1º A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente,
de realização dos órgãos públicos através dos recursos que solicitam. em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das
Assim como no que se refere ao volume de recursos que o órgão alega contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e
despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita,
ser necessário para cumprir seus objetivos.
geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívida consolidada
e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão
2. Conceitos e Classificação
de garantia e inscrição em Restos a Pagar.
Segundo o art. 165 da Constituição, irão constar no Processo de

É responsabilidade primordial do Estado promover o bem-estar da
Planejamento Orçamentário:
população. Visando esse objetivo, ele impõe à população o pagamento
de tributos e recorre a empréstimos para ter os recursos que financiarão I. o plano plurianual;
as ações para as quais o povo elege os representantes. II. as diretrizes orçamentárias;
Por meio do orçamento que as ações do governo se materializam através III. os orçamentos anuais.
de programas para um período estipulado. Nele, devem constar quanto e
Plano Plurianual (PPA)
como o dinheiro público será aplicado assim como de onde esse dinheiro
virá e quanto será. O Plano Plurianual constitui um plano de médio prazo com duração de
4 anos, que busca organizar as ações do governo que buscam alcançar
Planejamento Orçamentário
as metas e os objetivos que foram estipulados tanto no nível federal
Para tal, são utilizados métodos de planejamento e de programação das quanto no estadual e municipal. O PPA é a base segundo a qual a
ações do governo. Essas ações são fruto de um processo que envolve elaboração dos orçamentos, assim como dos planos e programas de
fazer diagnóstico da situação presente que busca encontrar as soluções governo deverão se basear.
que irão modificar o que é necessário.
Ele tem de ser encaminhado ao legislativo pelo governo até o dia 31 Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO)
de agosto do primeiro ano de mandato. O PPA terá vigência até o fim
A Lei de Diretrizes Orçamentárias tem a finalidade de orientar a
do primeiro mandato do governo subsequente. Com isso cria-se uma
defasagem e o governo que assume deve dar continuidade ao trabalho elaboração da Lei Orçamentária Anual no que se refere ao orçamento
do governo anterior enquanto discute e aprova o seu próprio. fiscal, ao orçamento da seguridade social e o orçamento de investimento
das empresas públicas de acordo com o Plano Plurianual (PPA).
Apesar da Constituição ter alguns dispositivos que delimitam melhor o
PPA como o § 1º do art. 167 que diz: O governo deve encaminhar o projeto da LDO até o dia 15 de abril.
Enquanto que os estados seguem os prazos estabelecidos em suas
Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser Constituições, e os municípios, em suas Leis Orgânicas.
iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão,
sob pena de crime de responsabilidade. Segundo a Constituição, em seu § 2º do art. 165, deverão constar na
LDO:
Ainda existe um vazio a ser preenchido. Por isso, a nossa Carta Magna
em seu art.165 estabelece que cabe à lei complementar: ▪ Metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as
despesas de capital para o exercício financeiro subsequente;
§ 9º Cabe à lei complementar:
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a A elaboração da lei orçamentária anual;
organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei
orçamentária anual; ▪ Disporá sobre as alterações na legislação tributária;
▪ Estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais
Entretanto, ainda não dispomos da lei complementar à qual o artigo se
de fomento.
refere. Assim, muitas questões às quais o § 1º do art. 165 se refere possuem
controvérsias quanto ao que a lei que instituir o PPA deverá estabelecer: Desde o ano 2000, de acordo com o art. 4 da Lei de Responsabilidade
Fiscal, deve constar na LDO disposições a respeito de:
(...) e forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública
Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas ▪ Equilíbrio entre receitas e despesas;
aos programas de duração continuada. (BRASIL, 1988)
▪ Critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas ▪ Avaliação da situação financeira e atuarial: a) dos regimes geral de
hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9o e previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de
no inciso II do § 1o do art. 31; Amparo ao Trabalhador; b) dos demais fundos públicos e programas
▪ Normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados estatais de natureza atuarial;
dos programas financiados com recursos dos orçamentos; ▪ Demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita
▪ Demais condições e exigências para transferências de recursos a e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter
entidades públicas e privadas; continuado. (Art. 4º, § 2º)
Além disso, o § 1 do art. 4 pontua que na LDO deve constar “anexo de Não obstante, a LDO deve conter também o Anexo de Riscos Fiscais com
Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores avaliação dos passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar
correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal as contas públicas, com informações sobre as providências a serem
e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se tomadas em caso de concretização (art. 4º, § 3º)
referirem e para os dois seguintes”.
Deve, ainda, constar um anexo específico, de acordo com o § 4º do art. 4º:
Ainda a respeito do Anexo de Metas Fiscais, deve conter:
▪ Objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial;
▪ Avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior; ▪ Os parâmetros e as projeções para seus principais agregados e
▪ Demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e variáveis;
metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, ▪ As metas de inflação.
comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e
Lei de Orçamentos Anuais (LOA)
evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da
política econômica nacional; A Lei de Orçamento Anual é o instrumento pelo qual os objetivos
▪ Evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, estabelecidos no PPA têm suas ações programadas. Farão parte
destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a do projeto de lei orçamentária o orçamento fiscal, o orçamento da
alienação de ativos; seguridade social e o orçamento de investimento das empresas.
▪ O orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, ou em lei que autorize a sua inclusão, conforme disposto no § 1o do art. 167 da
órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive Constituição.
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; (grifo do autor) § 6o Integrarão as despesas da União, e serão incluídas na lei orçamentária, as do
Banco Central do Brasil relativas a pessoal e encargos sociais, custeio administrativo,
▪ O orçamento de investimento das empresas em que a União, direta
inclusive os destinados a benefícios e assistência aos servidores, e a investimentos.
ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a
voto; (grifo do autor)
▪ O orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades
e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem
3. Processo Orçamentário no Brasil
como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Dados os diferentes prazos para a elaboração do PPA, LDO e LOA, o
Público. (grifo do autor) Congresso passa boa parte do ano ocupado com tais desdobramentos.
A despeito da LOA, o art. 5 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei É papel do presidente da República, segundo o artigo 84 da Constituição,
Complementar nº 101, de 2000) pontua: enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de Lei das
Diretrizes Orçamentárias e as propostas de orçamento.
§ 1o Todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual, e as
receitas que as atenderão, constarão da lei orçamentária anual. Ao Congresso Nacional, cabe dispor sobre:
§ 2o O refinanciamento da dívida pública constará separadamente na lei orçamentária
e nas de crédito adicional. ▪ Plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual,
§ 3o A atualização monetária do principal da dívida mobiliária refinanciada operações de crédito, dívida pública e emissões de curso forçado;
não poderá superar a variação do índice de preços previsto na lei de diretrizes ▪ Planos e programas nacionais, regionais e setoriais de
orçamentárias, ou em legislação específica. desenvolvimento;
§ 4o É vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa ou ▪ Matéria financeira, cambial e monetária, instituições financeiras e
com dotação ilimitada. suas operações;
§ 5o A lei orçamentária não consignará dotação para investimento com duração ▪ Moeda, seus limites de emissão, e montante da dívida mobiliária
superior a um exercício financeiro que não esteja previsto no plano plurianual federal. (CF, art. 48, incisos II, IV, XIII e XIV)
Os projetos de lei referentes ao plano plurianual, às diretrizes restrita. Uma solução é a sua participação na elaboração original do
orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão texto do projeto de lei em conjunto com o Poder Executivo.
apreciados pelo Congresso Nacional, por meio de uma Comissão mista
O prazo limite para o envio do Projeto de Lei Orçamentária Anual pelo
permanente de senadores e deputados.
presidente da República ao Congresso Nacional é o dia 31 de agosto
Para a adição de emendas ao projeto da LOA ou aos projetos que (quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro). Já a
o modifiquem é necessário que haja compatibilidade com o plano devolução para a sanção do presidente deverá ser feita até o fim da
plurianual e com a Lei das Diretrizes Orçamentárias. Assim como, também sessão legislativa (que termina em 22 de dezembro). Caso não haja
são vedadas emendas ao projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias que entrega por parte do presidente, a proposta considerada será a que está
seja incompatível com PPA. em vigor.
Não obstante, também é preciso que sejam indicadas as despesas Enquanto a proposta de lei do PPA, LDA ou da LOA não for votada
que serão anuladas para a inserção de tais emendas. Não poderão ser pela Comissão Mista, o presidente poderá enviar mensagem propondo
anulados recursos que incidam sobre: modificações.
a. Dotações para pessoal e seus encargos; Após a aprovação por parte da Comissão Mista, a proposta orçamentária,
b. Serviço da dívida; da LDO ou do PPA, já com as suas emendas, será discutida e votada
no plenário do Congresso Nacional. Para, então, ser sancionada,
c. Transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e
promulgada e divulgada no Diário Oficial da União por parte do
Distrito Federal; ou
presidente da República.
III. sejam relacionadas:
a. Com a correção de erros ou omissões; ou Caso haja algum veto, o mesmo será votado em sessão aberta do
Congresso Nacional. Na possibilidade da rejeição ao veto presidencial
b. Com os dispositivos do texto do projeto de lei. (CF, art. 166, § 3)
pela maioria absoluta do Congresso, o projeto retornará ao que havia
Dadas as limitações impostas pela lei e pelo pouco tempo hábil para sido aprovado anteriormente para a promulgação do presidente, do vice-
análise, discussão e alteração, o Congresso tem margem de manobra presidente e do presidente do Senado Federal.
Já o prazo do encaminhamento do projeto de Lei de Diretrizes
Orçamentárias é o dia 15 de abril (oito meses e meio antes do Referências
encerramento do exercício financeiro), com limite de devolução pelo BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Emendas
legislativo até o encerramento do primeiro período legislativo (que Constitucionais de Revisão. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/
vai do dia 2 de fevereiro até 17 de julho). Dada a sua importância, a ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm. Acesso em: 27 set. 2018.
Constituição define no art. 57, parágrafo 2 que a sessão legislativa
só poderá ser interrompida quando o projeto de Lei de Diretrizes BRASIL. Emenda Constitucional nº 1, de 17 de outubro de 1969. Edita o
Orçamentárias for aprovado. novo texto da Constituição Federal de 24 de janeiro de 1967. Disponível
em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc_
Os prazos do envio do plano plurianual e retorno dos planos plurianuais
anterior1988/emc01-69.htm. Acesso em: 27 set. 2018.
são os mesmo que os da lei orçamentária.
BRASIL. Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece
Anualmente os diversos órgãos enviam à Secretaria de Orçamento
normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão
Federal (SOF) as suas propostas consolidadas das suas unidades
fiscal e dá outras providências. Disponível em: <www.planalto.gov.br/
orçamentárias. Assim como, também são enviadas à SOF as propostas do
ccivil_03/LEIS/LCP/Lcp101.htm>. Acesso em: 27 set. 2018.
Poder Legislativo, do Poder Judiciário e do Ministério Público da União.
Anualmente, a SOF elabora instruções para a construção da proposta BRASIL. LOA - Lei Orçamentária Anual. Disponível em: http://www2.
orçamentária da União por meio do Manual Técnico de Orçamento. camara.leg.br/orcamento-da-uniao/leis-orcamentarias/loa. Acesso em:
Neste capítulo, vimos os princípios que regem a elaboração dos 27 set. 2018.
orçamentos: unidade, universalidade, anualidade, orçamento bruto, BRASIL. Lei nº 4320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de
não afetação das receitas, discriminação, exclusividade e equilíbrio. Em Direito Financeiro para elaboração e contrôle dos orçamentos e balanços
seguida, aprendemos a respeito do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Disponível
Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual. Por fim, vimos como é o feito
em: http://www.planalto.gov.br/ccIVIL_03/leis/L4320.htm. Acesso em: 27
o processo orçamentário que se inicia com o presidente da República e
set. 2018.
termina no Congresso.
ÊNIO VILLAÇA. Noções básicas de Orçamento Público - PPA, LDO e
LOA. Disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=ZfECBTbuDsU.
Acesso em: 27 set. 2018.
GIACOMONI, James. Orçamento público. 17 ed. São Paulo: Atlas, 2017.
LEMGRUBER, João Baptista Araújo. O sistema orçamentário federal:

administração da mudança. In: I Seminário Rio-Grandense sobre
Orçamento Público. Porto Alegre, 1980.
PORTAL DA TRANSPARÊNCIA. Receitas Públicas. Disponível em: http://

www.portaltransparencia.gov.br/receitas?ano=2017. Acesso em: 27 set.
2018.
SILVA, Sebastião de Sant’Anna. Os princípios orçamentários. Rio de

Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1962.
Finanças Públicas
Princípios Teóricos da Tributação
Sumário
Princípios Teóricos da Tributação
Anderson Sampaio
Objetivo .......................................................................................................... 3
1ª Edição
1. Teoria da Tributação no Brasil .................................................................. 4
Nenhuma parte deste material poderá ser reproduzida, 2. Política Fiscal .................................................................................................. 7
mecânico, por fotocópia e outros, sem a prévia 3. Déficit e Dívida Pública ............................................................................... 10
Referências .......................................................................................................... 13
Qual é o objetivo do Estado? Como ele atua? Analisar a Teoria da Tributação no Brasil e a Política Fiscal.
Ao longo deste capítulo, teremos as respostas dessas perguntas e

veremos outros conceitos inerentes ao tema. Além disso, também
vamos conhecer suas quatro principais funções: reguladora, alocativa,
estabilizadora e distributiva.
Em seguida, vamos aprender sobre os dois princípios primordiais da

tributação: Neutralidade e Equidade, e por fim, falaremos dos efeitos da
política fiscal, do déficit público e da dívida pública.
Princípios Teóricos de Tributação
1. Teoria da Tributação no Brasil
A Neutralidade e a Equidade são os dois princípios primordiais da
O objetivo do Estado é alcançar o bem-estar da sociedade. Ele atua tributação.
combatendo os desequilíbrios existentes no país, sejam eles de ordem
regional, conjuntural ou estrutural com o intuito de aquecer o mercado Segundo o princípio da neutralidade, as decisões relacionadas à alocação
de trabalho ou desequilíbrios econômicos. Assim, podemos distinguir as de recursos, por parte dos agentes econômicos, devem ser tomadas
unicamente, tendo por base os mecanismos de mercado, não devendo
principais funções que o Estado possui em quatro: reguladora, alocativa,
sofrer interferências.
Isso significa que, segundo esse princípio, a arrecadação de recursos pelo
A tributação serve para financiar os gastos do Estado no cumprimento
governo para o seu financiamento não deve afetar os preços relativos
das suas atividades, que visam atender à sociedade e à sua própria estipulados pelo mercado. Caso ocorra interferência, o resultado é a
manutenção. A tributação é fonte primária de financiamento dos gastos redução da eficiência das decisões econômicas e, consequentemente,
do Estado que a impõe, utilizando sua força coercitiva. E nem sempre queda na qualidade do bem-estar da população.
essa tributação é a mais adequada para um país, em que a economia é
considerada de mercado, ou então, que está pautada na justiça social. Já a equidade refere-se à divisão justa do ônus tributário por todos,
que poderia ser de acordo com o Princípio do Benefício, em que o ônus
O financiamento do Estado, por meio da tributação, gera conflitos entre tributário seria distribuído de acordo com o benefício que o indivíduo
os contribuintes (que querem minimizar os impostos) e o governo (que obtém do governo; ou ainda, de acordo com o Princípio da Capacidade
busca manter ou aumentar os impostos), que são chamados de verticais. de Contribuição, que sugere dividir o ônus referente aos tributos, de
acordo com a capacidade de contribuição do indivíduo.
Já os conflitos horizontais podem ocorrer na esfera governamental,
quando seus diversos componentes disputam fatias do orçamento, ou Neutralidade e Eficiência
então na esfera civil, com os diversos grupos de contribuintes (como Segundo o conceito de eficiência de Pareto, existe eficiência na alocação
os segmentos econômicos, regiões e empresas de diferentes portes), de recursos em determinada economia, quando não é possível aumentar
buscando reduzir suas contribuições na arrecadação tributária. o bem-estar de um indivíduo sem prejudicar os outros.
No Gráfico 1, vamos supor que as linhas I1, I2 e I3 sejam as preferências
individuais de consumo, que produzem diferentes níveis de bem-estar,
e que a curva A1B1 represente a curva de diferentes possibilidades
de produção diante dos recursos atualmente disponíveis. O ponto de
eficiência encontra-se em E, com a quantidade referente ao consumo
e produção do bem B representada por OB2, e o equivalente ao bem A
representada por OA2.
O estabelecimento de imposto igualmente distribuído por todos sobre

a renda ou sobre o consumo não afetará a relação de preços, visto que
o consumo sofreria retração, deslocando-se para dentro, I2, refletindo a
redução da renda; a produção sofreria também redução e
se movimentaria A’1B’1.
Assim, o novo ponto de equilíbrio passa a ser

E’ e a nova quantidade produzida do bem
A passa a ser OA3, e do bem B passa a ser
OB3. Repare que a relação de preços X’Y’
continuou a mesma. Gráfico 1: Conceito de Eficiência. Fonte: Silva (2001).
Podemos concluir, então, que tais impostos que afetam os agentes de

forma abrangente não afetariam a eficiência na tomada de decisão
referente à alocação de recursos, seja para consumo ou produção.
Entretanto, o mesmo não acontece no caso de impostos parciais
ou seletivos.
Equidade Por tais dificuldades, a aplicação da cobrança, segundo esse critério, fica
próximo à impossibilidade, no caso dos bens públicos. Já em serviços
O princípio da Equidade estabelece que indivíduos que podem ser
considerados equivalentes possuam a mesma carga de contribuição públicos como transportes e energia, é possível, e comum, a aplicação de
tributária. Concomitantemente, indivíduos desiguais devem ser tratados impostos e taxas que visam a manutenção e expansão de estradas ou da
de forma diferenciada. rede elétrica.
Assim, para proceder a classificação de indivíduos considerados iguais e Capacidade de Contribuição

aqueles desiguais, pode-se recorrer a dois critérios: Critério do Benefício
Já o Critério da Capacidade de Contribuição estabelece que as
e Critério da Capacidade de Contribuição.
contribuições individuais para o custeio das atividades do Estado devem
Segundo o Critério do Benefício, o ônus da tributação deve ser ser feitas de acordo com a sua capacidade. Quando indivíduos que
equivalente aos benefícios que o indivíduo usufrui dos serviços públicos. possuem o mesmo nível de renda contribuem com a mesma quantidade,
Em outras palavras, significa dizer que a tributação referente a cada
temos o que se chama de equidade horizontal. Já a equidade vertical diz
indivíduo deve se basear nas preferências dele ao consumir serviços e
respeito à forma como é feita a cobrança diante das diferentes faixas de
bens fornecidos pelo Estado.
renda. Existem três formas de definir a contribuição:
Segundo Silva (2001), entre os empecilhos à aplicação do critério do
benefício, podemos citar: ▪ Carga tributária regressiva: Ocorre quando a relação entre os tributos
a pagar e a renda diminui com o acréscimo do nível de renda;
▪ Dificuldade em obter as curvas individuais referentes aos bens
▪ Carga tributária proporcional: Ocorre quando a contribuição é
públicos, que irão servir para identificar os benefícios dos indivíduos;
proporcional ao nível de renda;
▪ Pluralidade e subjetividade das preferências pessoais, que levam à
impossibilidade de fazer a agregação delas; ▪ Carga tributária progressiva: Ocorre quando a contribuição aumenta
▪ Falta de incentivos para que os indivíduos revelem corretamente suas conforme a renda.
preferências, visto que elas servirão de base para que seja efetuada a
cobrança tributária.
Entende-se por política fiscal o conjunto de ações do governo referentes
à arrecadação de tributos (regime tributário), realização de despesas
e endividamento, para cumprir quatro funções: reguladora, alocativa,
A função alocativa é justificada nos casos em que o mercado não consiga

fornecer certos bens e serviços de forma considerada eficiente. As razões
para isso podem ser desde a dificuldade em se conseguir estipular
cobrança até a baixa atratividade econômica como investimento para o
capital privado.
Gráfico 2: Classificação dos tributos do ponto de vista da distribuição da carga tributária, com
relação à renda. Fonte: Silva (2001). Essa dificuldade em estipular cobrança, baseada em três características,
ocorre no caso de serviços como iluminação pública ou segurança
nacional, pois, de maneira geral, não é possível limitar o usufruto destes a
2. Política Fiscal uma pessoa específica. Além disso, não há rivalidade no consumo desses
serviços, ou seja, quando uma pessoa o consome, não reduz a quantidade
A política fiscal é um importante instrumento de intervenção do Estado
disponível para o restante das outras pessoas, e caso alguém deixe de
na economia por conta da sua rapidez. Por outro lado, os efeitos da
pagar, não é possível excluí-lo do acesso ao serviço.
política monetária podem demorar a surtir efeito na economia, por
causa dos mecanismos de transmissão. Na política fiscal, basta o governo
aumentar os gastos, quando quiser estimular a economia, ou reduzi-los, Além da dificuldade de fazer a cobrança de certos serviços ou
quando tiver a intenção de frear a economia para conter a inflação. bens, também existem os casos em que o mercado é ineficiente no
fornecimento, por causa de fatores econômicos. Isso ocorre porque
no caso de investimentos em infraestrutura, são necessários altos Nesse sentido, a forma ideal seria tributar a renda de forma progressiva.
investimentos, cujos retornos não são atraentes e possuem prazo de Ou seja, quanto maior a renda, maior a carga tributária. Outra forma de
maturação muito alto. Podemos citar como exemplos de investimentos fazer isso é por meio de impostos sobre bens que são consumidos pelas
em infraestrutura: energia, água, esgoto, comunicações, ferrovias, classes sociais que possuem maior poder aquisitivo.
rodovias etc. Dessa forma, ao fazer recair sobre as classes sociais com renda mais
elevada, o Estado poderia reduzir o desequilíbrio na distribuição
Ao eleger seus representantes no poder executivo e legislativo, a
de riqueza ao beneficiar os mais pobres na forma como aplica seu
sociedade, de certa forma, também está escolhendo o direcionamento orçamento. Isso pode ser feito por meio da adoção de políticas de
que os seus tributos devem tomar. Dentro desse contexto, o Estado distribuição direta de renda, como o “bolsa família”, ou até mesmo
provisiona bens e serviços, mesmo que esses já sejam produzidos pelo ao fornecer serviços, como educação e capacitação profissional para
mercado, configurando os bens mistos. desempregados, sem efetuar cobrança.
Isso ocorre pois certos bens possuem tal importância para o bem-estar da A função estabilizadora ganhou projeção na crise de 1930, com os
sociedade, que acabam sendo fornecidos tanto na esfera pública quanto governos realizando ações que buscavam contornar seus efeitos
perversos. Desde então, tem sido amplamente utilizada como forma de
na privada; são os chamados bens meritórios. Como exemplo, podemos
manter o equilíbrio na economia do país.
citar os serviços de saúde, visto que, mesmo que sejam fornecidos pela
iniciativa privada, também são providos pelo sistema público, já que o A função reguladora possui quatro objetivos, todos de cunho
ato de cuidar da saúde da população possui grande importância para o macroeconômico: estabilização dos preços, equilíbrio das contas externas,
bem-estar e desenvolvimento da nação. manutenção do nível de emprego e do crescimento da economia.
A ideia central aqui gira em torno da concepção de que os gastos dos
A função distributiva se justifica para corrigir a má distribuição de renda
atores econômicos (empresas, famílias e governo) são determinantes
causada pelas imperfeições de mercado. É necessário abandonar o “Ideal para os níveis de preço e de emprego. Cabe aqui ressaltar que as
de Pareto”, e para que se possa reduzir as disparidades da distribuição de diferentes escolas de pensamento econômico possuem entendimentos
renda, cobra-se mais das classes de maior renda. diferentes sobre alguns dos aspectos dessa relação.
Isto significa que, quanto mais esses agentes gastarem, maior o estímulo As operações de mercado aberto são a principal ferramenta utilizada pelo
à economia. Consequentemente, haverá uma tendência à geração Banco Central para controlar o nível de moeda que circula na economia. Por
de empregos, assim como também tenderá a subir o nível dos preços meio de operações que o Banco Central realiza diretamente no mercado
apurados, que dependerá do nível de capacidade de produção do país. com os chamados “dealers”, ele coloca e retira moeda de circulação.
Por outro lado, se a demanda estiver abaixo da capacidade de produção,

haverá redução no nível de emprego e tendência de queda no nível geral
de preços, podendo, inclusive, desencadear em uma recessão econômica Dealers: São bancos ou corretoras, por meio dos quais o Banco Central
no país. atua no mercado aberto. São instituições selecionadas, segundo
critério de volume de negócios e de qualidade na prestação de
Uma das principais formas de influenciar a demanda é por meio dos informações ao BC.
instrumentos monetários que o Banco Central opera. Os bancos centrais
operam de acordo com seus mandatos ou objetivos que variam de país.
O depósito compulsório representa um percentual dos depósitos à vista
Nos Estados Unidos, o mandato do Banco Central americano (Federal
dos correntistas que os bancos são obrigados a manter junto ao Banco
Reserve) estabelece que o emprego deve ser o máximo, os preços devem
Central. Dessa forma, limita-se a capacidade que os bancos têm de
ser estáveis, com moderação das taxas de juros. Já no Brasil, o Banco
emprestar dinheiro.
Central não tem um mandato fixo, mas ele busca manter a estabilidade
dos preços via sistema de metas da inflação. Já as taxas de redesconto são aquelas praticadas pelo Banco Central
para emprestar dinheiro ao mercado. Essa modalidade foi utilizada na
Por conta da função que o nível da quantidade de dinheiro tem sobre
crise de 2008, quando houve escassez de divisas no mercado.
as variáveis econômicas, o Banco Central busca controlar a oferta
monetária, de acordo com os níveis que julga adequados ao que a É importante destacar, também, o papel de protagonismo desempenhado
economia necessita. As principais ferramentas de política monetária pelo orçamento público na função estabilizadora, seja por conta do
utilizadas pelo Banco Central são: as operações de mercado aberto (open impacto das despesas ou das receitas, pois é o tamanho de seus gastos
market), depósito compulsório e redesconto. que afeta a demanda agregada da economia.
Em épocas de crise, o governo pode aumentar seus gastos de forma
a manter a demanda aquecida e estimular a criação de empregos na 3. Déficit e Dívida Pública
economia, assim como pode cortá-los, caso observe que os preços estão No mês de julho de 2018, a dívida líquida do setor público alcançou R$
subindo demais.
3,5 trilhões, chegando a 52,0% do PIB. A seguir, veremos o conceito de
Entretanto, em épocas em que a economia está em retração, a déficit público e suas consequências.
arrecadação de impostos pode cair substancialmente, a ponto de
Déficit Público
comprometer, até mesmo, as metas para as quais os representantes do
governo foram eleitos. O conceito de déficit público ganhou importantes contribuições na
década de 1930, com o economista John Maynard Keynes, como forma
Efeitos da Política Fiscal na Economia
de combater os efeitos da crise iniciada em 1929, e que contagiava
Quando o governo entende que deve interferir na economia, por todo o mundo. Desde então, o déficit público tem sido utilizado como
conta do baixo crescimento econômico e nível de emprego, ele pode ferramenta de política econômica.
adotar uma política fiscal expansionista, com aumento de gastos e/ou
diminuição de impostos. Assim como nós, quando o governo gasta mais do que arrecada, acaba
ficando endividado. Quando isso acontece, dizemos que ele possui um
Assim, ao aumentar os gastos em certos setores da economia, o governo déficit em suas contas. A razão que o leva a tal situação é a manutenção
acaba por estimular a demanda dos agentes. Essa elevação da demanda do patamar dos investimentos no nível considerado adequado. Em nosso
acarreta no aumento da procura por moeda, que leva à uma alta da país, existem três formas de cálculo de déficit: nominal, primário e
taxa de juros. Assim, os papéis do governo tornam-se mais atraentes operacional.
e, consequentemente, mais investimentos do exterior são atraídos, de
modo a apreciar a moeda local. ▪ Déficit nominal: Corresponde ao déficit total do setor público
representado pelo somatório do valor gasto com juros nominais com
Tanto o aumento da taxa de juros quanto a apreciação da moeda local
o déficit primário. É utilizado internacionalmente para a comparação
tendem a desestimular a economia, entretanto, tais fenômenos são
de países.
compensados pelos efeitos do aumento dos gastos.
▪ Déficit primário: Representado pela subtração de todas as despesas, países como Portugal, Itália, Irlanda e Grécia, levando a autoridade
exceto as referentes aos juros da dívida pública das receitas. monetária a realizar socorros financeiros a tais países.
▪ Déficit operacional: É calculado somando o resultado primário com
Mais recentemente, alguns países emergentes têm sofrido diante do
valor gasto com juros reais, sendo mais adequado em países com
processo de normalização da política monetária em países desenvolvidos,
inflação.
como os Estados Unidos, além da Europa. Ambos vinham mantendo juros
O aumento contínuo do déficit fiscal acarreta em uma situação que extremamente baixos desde a crise de 2008.
pode gerar graves consequências para o país, como o aumento da
Podemos destacar novamente a Argentina, que precisou aumentar
dívida pública. Isto ocorre porque o aumento do endividamento piora
suas taxas de juros a patamares bastante elevados para conter a
a percepção de risco, quanto ao pagamento da dívida, e com isso, o
desvalorização da moeda do país, dada a desconfiança dos investidores
mercado passa a exigir taxas de juros maiores para emprestar dinheiro
diante do crescente déficit na finanças do governo, bem como os déficits
ao governo.
na balança comercial e na conta corrente.
Por sua vez, esse aumento da taxa de juros agrava ainda mais a
capacidade de pagamento do país, e ainda faz com que cada vez mais Dívida Pública
recursos deixem de ser investidos na educação e saúde para pagar os Podemos considerar como dívida pública toda a dívida que os municípios,
juros da dívida. estados, Distrito Federal e União possuem com os agentes de mercado:
Podemos citar como exemplo da gravidade que o endividamento pessoas físicas, pessoas jurídicas, instituições financeiras ou investidores
pode trazer à estabilidade da economia global, a crise dos países em estrangeiros.
desenvolvimento, no final dos anos 1990 e início de 2000. Países como o Chamamos de dívida interna aquela que pode ser paga em moeda
Brasil, Rússia, México, Argentina e os chamados Tigres Asiáticos sofreram nacional, e de dívida externa, aquela que deve ser paga em moeda
graves consequências dessa crise. estrangeira. No Brasil, a melhor forma de se considerar a dívida pública
Em 2010, foi a vez dos países europeus enfrentarem a crise por conta é a líquida, pois ela abate os empréstimos que os entes públicos
das contas públicas. A chamada Crise da Dívida Pública Europeia afetou possuem entre si.
Podemos citar três origens para a dívida interna: Abordamos, também, as principais funções que o Estado possui:
reguladora, alocativa, estabilizadora, distributiva. Falamos, inclusive, da
▪ Financiamento dos gastos normais como saúde, segurança e
importância da política fiscal e seus efeitos para o desenvolvimento
educação;
econômico e equilíbrio da atividade do país.
▪ Financiamento do pagamento de juros de dívidas passadas;
▪ Financiar a política monetária e cambial realizada. Por fim, abordamos os conceitos de dívida pública e déficit primário, a
relação entre os dois, bem como os efeitos negativos que ambos podem
Em agosto de 2018, a dívida encontrava-se em R$ 3,785 trilhões, sendo trazer à saúde fiscal do governo.
R$ 3,630 trilhões referentes à dívida pública mobiliária federal interna,
e R$ 154,7 bilhões, à dívida pública federal externa. Em relação ao
indexador, os papéis prefixados correspondem a 33%, os relacionados a
índices de preços a 28%, taxa flutuante 35% e câmbio 4%.
Quanto aos detentores, 25,1% eram detidos por entidades de

previdência, 26,3% por fundos, 22,9% por instituições financeiras, 11,9%
por investidores não residentes e 13,8% pelos demais grupos.
Iniciamos este capítulo vendo que o objetivo do Estado é alcançar o

bem-estar da sociedade, e que ele busca combater os desequilíbrios,
sejam eles de ordem regional, conjuntural ou estrutural.
Em seguida, vimos os dois princípios primordiais da tributação: o

Princípio da Neutralidade, que diz que os impostos não devem afetar as
decisões do agentes econômicos; e o Princípio da Equidade, que diz que
a divisão do ônus tributário deve ser justa.
Referências
MALANOS, George. Teoria econômica. Rio de Janeiro: Fórum Editora,
1969.
MARQUES, Euvaldo. Finanças Públicas – Administração Financeira e

Orçamentária. Saraiva, 2015. [Minha Biblioteca].
SILVA, Fernando Antonio da. Finanças Públicas. 2 ed. Atlas, 2001. [Minha
Biblioteca].
TESOURO NACIONAL. Relatório Mensal da Dívida. Disponível em: http://

www.tesouro.fazenda.gov.br/relatorio-mensal-da-divida. Acesso em: 17
out. 2018.
Finanças Públicas
Distribuição de Renda
Sumário
Distribuição de Renda
Anderson Sampaio
Objetivo .......................................................................................................... 3
1ª Edição
1 Distribuição de Renda .................................................................................. 4
Nenhuma parte deste material poderá ser reproduzida, 2. Federalismo Fiscal ........................................................................................ 7
mecânico, por fotocópia e outros, sem a prévia Referências .......................................................................................................... 12
Qual é a sua importância e como o governo atua combatendo a Definir os conceitos sobre distribuição de renda e federalismo fiscal.
desigualdade social? Como a tributação e o orçamento fiscal são
divididos entre os entes da federação (governo, estados e municípios) e
quais são suas consequências?
Iniciaremos este capítulo abordando o papel do estado na distribuição

de renda. Veremos que, tanto a forma como ele tributa (seja a renda ou
o consumo) quanto a forma como ele emprega seus recursos podem
influenciar a distribuição de renda do país. Em seguida, veremos como
funciona o tão questionado federalismo fiscal, que é subproduto do
federalismo brasileiro, de onde veio o poder sobre descentralização, com
a elaboração da Constituição de 1988; o federalismo fiscal emprega a
mesma lógica para o campo fiscal. Veremos tanto as suas características
como os problemas causados por ele.
Grau de Progressividade
1 Distribuição de Renda
A forma de tributação sobre o consumo pode ser o fator importante na
Apesar da discussão que envolve a influência do Estado sobre o fato forma como os impostos vão incidir. A premissa inicial deste raciocínio
de a distribuição de renda geralmente girar em torno da esfera parte do pressuposto que o ônus dos tributos, que incidem sobre
tributária, muito pode ser extraído a partir da forma como ele gasta o mercadorias e serviços, acaba muito frequentemente incidindo sobre
dinheiro arrecadado. E o Programa Bolsa Família é um dos melhores os consumidores, o que impediria, por exemplo, o governo aumentar os
exemplos existentes sobre a importância dos gastos governamentais na impostos para as empresas e poupar a população. Isto ocorre porque os
distribuição de renda do país. empresários acabam aumentando os preços das suas mercadorias, a fim
de repassar o imposto que eles teriam de pagar.
Países em desenvolvimento, muitas vezes, possuem forte participação
da tributação indireta no financiamento das contas públicas. Entretanto, As classes sociais possuem diferentes padrões de consumo. Classes
muitas vezes, cria-se um problema, pois esta forma de tributação de renda mais baixa gastam um percentual maior da sua renda com
produtos essenciais e aqueles que possuem maior renda vão gastar mais
acaba incidindo mais sobre as classes sociais mais pobres – a chamada
com produtos supérfluos.
carga tributária regressiva. Por outro lado, isso poderia ser corrigido
beneficiando mais estas classes na aplicação dos gastos governamentais. Logo, quanto maior a participação dos impostos que incidem sobre
De forma semelhante, uma tributação progressiva (que afeta mais os produtos que as classes mais pobres consomem, maior será a
as classes ricas) também pode ter seus efeitos compensados por uma regressividade dos impostos, ou seja, maior será o ônus dos impostos
política fiscal que as beneficie mais. que recai sobre as classes de menor renda. O contrário (progressividade
da carga tributária) ocorreria se o peso dos tributos arrecadados sobre
os produtos que as classes mais ricas consomem fosse maior no valor
total arrecadado pelo governo.
É necessário analisar se o foco dos gastos orçamentários será combater
Caso a alíquota de imposto seja igual sobre todos os produtos, teremos
fatores ligados às causas da pobreza ou os problemas que são
um caso de regressividade, visto que as classes mais humildes gastam
consequência dela.
um percentual maior de suas rendas com o consumo.
Tomemos como exemplo um país cuja carga tributária é de 10% sobre incidente sobre o faturamento ou lucro das empresas. Entretanto,
qualquer produto. Uma família que tenha renda de R$1.000,00 e que conforme já dito anteriormente, as empresas acabam repassando o
tenha um gasto de R$900,00, vai ter uma carga tributária de 9% sobre a aumento de impostos para o custo dos seus produtos ou serviços, a fim de
sua renda, já que gastou 90 por conta dos impostos (90/1.000). manterem suas margens de lucro. Assim, quem acaba arcando passa a ser
o consumidor, por conta da alta dos preços; já no caso dos impostos que
Já uma família de classe alta, com renda mensal de R$5.000,00, mas que
incidem, a carga tributária funciona de acordo com a renda. Atualmente,
gasta, mensalmente, R$2.000,00, vai ter pago R$200,00 com impostos e
no Brasil, a alíquota de imposto de renda segue uma tabela regressiva.
sua carga tributária será de 4% (200/5.000).
São cinco categorias diferentes: isentos, 7,5%, 15%, 22,5% e 27,5%.
Visto que a carga tributária das classes com renda mais baixa (9%)
foi superior à carga das classes altas (4%), podemos afirmar que os Tabela Progressiva do Imposto de Renda - Mensal
impostos são regressivos, pois incidem de forma mais pesada sobre a
Parcela a deduzir do IR,
renda as classes mais pobres. Uma forma de contornar essa situação é Base de cálculo mensal, em R$ Alíquota
em R$
diferenciar as cargas tributárias de acordo com o grau de essencialidade
Até 1903,98 isento isento
do produto ou do serviço. Entretanto, conforme pontua Silva (2001),
existem duas dificuldades em colocar isso em prática: a primeira seria De 1903,99 até 2826,65 7,5% 142,80
a redução da fonte de receita do governo, já que a parcela proveniente De 2.826,66 até 3.751,05 15% 354,80
dos bens mais essenciais é bem significativa, afinal, possui maior De 3.751,06 até 4.664,68 22,5% 636,13
consumo numa sociedade; a outra questão é que as regiões que
Acima de 4664,68 27,5% 869,36
possuem maior desenvolvimento são as que possuem maior consumo
dos bens tidos como supérfluos. Como consequência, essas áreas seriam Tabela 1: Tabela progressiva do Imposto de Renda mensal. Fonte: Receita Federal.
as mais afetadas com esse tipo de tributação e o seu desenvolvimento
Entretanto, as isenções fiscais (como a de dividendos), incentivos fiscais
econômico ficaria prejudicado por conta disso.
e abatimentos oferecidos pelos governos acabam anulando parte dos
Ainda segundo Silva (2001), essa lógica também se aplica na tributação efeitos da progressividade fiscal na renda.
Despesas Públicas Em agosto, o palácio do planalto abriu uma licitação para contratar
serviços de jardinagem, cuja previsão de gasto é de R$ 6 milhões de
Entre as funções do governo, está a redução da desigualdade social.
reais. Com esse dinheiro, é possível pagar um mês de bolsa família para
Além de medidas referentes à tributação, o governo também pode atuar
quase 30.000 famílias que recebem R$ 205,00 ou, aproximadamente,
contra a desigualdade ao aplicar os seus recursos. O governo pode optar
120.000 pessoas.
por transferir a renda diretamente aos necessitados ou lhes fornecer os
bens e serviços que eles precisam, como o bolsa família. Já a opção de fornecer diretamente os bens e serviços à população de
baixa renda apresenta mais dificuldade para quantificar e segregar os
No primeiro caso, são estabelecidos critérios para definir aqueles que
benefícios gerados. A mensuração dos benefícios gerados pelos bens
irão receber os benefícios de acordo, geralmente, com a classe de renda.
públicos também pode encontrar dificuldades por conta das suas
No caso do Bolsa Família, o alvo são famílias que se encontram em
características. Isto se deve ao fato de que certos serviços não podem
situação de pobreza ou pobreza extrema. São consideradas famílias
ter seus benefícios quantificados por pessoa. Como exemplos, podemos
extremamente pobres aquelas cuja renda mensal é de até R$ 89,00
citar os programas governamentais para redução da poluição ou até
por pessoa. Já para ser considerada como família pobre, a renda mensal
mesmo os gastos com defesa nacional.
deve estar situada entre R$ 89,01 e R$ 178,00 por pessoa. Neste caso,
para participar do programa, é necessário que seja composta por alguma
gestante, criança ou adolescente até a idade de 17 anos.
Não é possível quantificar quanto alguma pessoa obteve de benefício
O valor do benefício básico concedido às famílias em situação de pobreza vindo da manutenção da defesa nacional, já que toda a sociedade se
extrema é de R$ 89,00. Os valores dependem da composição da família, se beneficia por ela; o mesmo se aplica a diversos outros bens e serviços.
existem gestantes, nutrizes (mães que estão amamentando), crianças ou Existem também os casos em que o Estado fornece bens e serviços de
adolescentes de até 15 anos. O valor máximo que se pode receber, nesse natureza privada, como os Correios, a Petrobras e o Banco do Brasil. Estas
caso, é de R$ 205,00. Existem também outros adicionais referentes às três empresas atuam em mercados em que é possível efetuar a exclusão
gestantes, jovens entre 16 e 17 anos, nutrizes e extrema pobreza. Nesses do consumo e atuam, como no caso do Banco do Brasil, em concorrência
casos, o benefício máximo pode chegar até R$ 372,00 por mês. com os outros participantes do mercado.
De acordo com Silva (2001), o lucro dessas empresas poderia ser
entendido como um imposto e o prejuízo como um imposto negativo. 2. Federalismo Fiscal
Tivemos a oportunidade de observar esse acontecimento nos últimos Segundo a Constituição de Federal de 1988, a República Federativa
anos na Petrobras. do Brasil é formada pela união dos Estados e Municípios e do Distrito
Visto que a produção da empresa não consegue suprir toda a demanda Federal, conforme diz seu artigo 1°: “A República Federativa do Brasil,
interna, a Petrobras precisa importar petróleo e derivados para atender formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito
essa demanda. Como é de conhecimento, os preços do petróleo no Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito (...)”.
mercado internacional flutuam bastante e a forma como a empresa O modelo federalista do Estado Brasileiro distribui o poder entre os
repassa essas flutuações para o consumidor irá se refletir no seu balanço. entes da federação, garantindo-lhes certa autonomia, com Estados,
Com a alta do petróleo no exterior, além das pressões inflacionárias Municípios e União possuindo Poder Legislativo, Poder Executivo e Poder
internas, a empresa foi impedida de repassar a alta do petróleo que Judiciário (exceto municípios) executando suas atribuições que são
comprava no exterior ao preço que pratica no mercado interno, obtendo estabelecidas na Carta Magna. Assim, essa forma de Estado promove a
assim prejuízos em seus balanços. descentralização do poder, tendo seus entes da federação a prerrogativa
Com as mudanças ocorridas na direção da empresa este ano, a política de de se auto-organizar e normatizar, autogovernar e autoadministrar, mas
reajustes da empresa passou a repassar com frequência maior os preços com certos limites.
praticados no exterior. Com isso, gerou-se instabilidade nos preços dos Outra característica marcante é que, apesar de o governo federal possuir
combustíveis, que passaram a flutuar de acordo com o mercado. Então, os a exclusividade no exercício de certas funções (segurança nacional, por
balanços da empresa tenderam a melhorar, mas acabou desencadeando exemplo), não existe hierarquia em relação aos poderes Estaduais ou
a tão falada greve dos caminhoneiros, que ocorreu em maio de 2018, Municipais.
por conta dos aumentos constantes nos preços do diesel. Quanto menos
a empresa repassar as altas do petróleo aos seus preços, menor será Ainda segundo a Constituição, no que diz respeito ao nosso federalismo,
o impacto na inflação e no bolso do cidadão, entretanto, a companhia a sua união é indissolúvel, o que significa dizer que nenhuma das partes
tenderá a ter prejuízo nos seus balanços. poderá romper o pacto federativo. Uma das cláusulas pétreas que
constam na Constituição é a impossibilidade de dissolução da federação. 20 anos e o país encontrava-se em dificuldades. Os estados e municípios
Assim, tentativas de separação que ponham em risco a unidade da alcançaram autonomia política em 1982, e em 1985, ocorreram as
federação podem sofrer intervenção do governo federal, com o propósito eleições indiretas que elegeram Tancredo Neves como presidente e
da manutenção do federalismo. José Sarney seu vice. Em 1986, ocorreram as eleições que escolheram
os parlamentares que elaboraram a nova Constituição. Entretanto, essa
Os princípios federativos também se aplicam a termos tributários, e a
descentralização das responsabilidades culminou em desequilíbrios
Constituição também estabelece os tipos de tributos e as competências
que ainda necessitam de ser equacionados. Podemos citar também a
que cada um possui em termos tributários. Sobre esse assunto, ela possui
má utilização da autonomia financeira de Estados e Municípios. Eles
um capítulo com seis seções, estabelecendo as regras tributárias que
acabaram gerindo suas contas de forma irresponsável, ficando, por fim,
devem ser seguidas por todas as partes, o que envolve receitas próprias
endividados.
de cada ente da federação e transferências, sendo obrigados a fazerem
uns com os outros; são ainda estabelecidas isenções tributárias como as Características
aplicadas a templos religiosos, partidos políticos e jornal.
De acordo com Silva (2001), as duas características marcantes do
Podemos concluir, então, que o federalismo fiscal é um subproduto federalismo fiscal brasileiro são as disparidades regionais e a forte
do princípio do Federalismo, ao particionar entre Governo, Estados e tradição municipalista.
Municípios, as competências de cada um no que se refere à tributação,
No meio destes dois lados opostos, encontra-se o governo federal, que
assim como também está estabelecida na Constituição essa repartição
busca reduzir as disparidades no desenvolvimento das diferentes regiões.
do poder referente a outras matérias. Esse compartilhamento de poder
Nesse sentido, a maneira como tributa e como emprega seus recursos
estabelecido na Constituição foi fruto de um movimento que há muito
pode ser utilizada para alcançar essa finalidade. As fortes disparidades
tempo já existia, mas que ganhou força no período de transição da ditadura
de desenvolvimento das regiões levam a posições divergentes entre elas
para a democracia, moldando a elaboração da nossa Carta Magna.
mesmas. De um lado, as regiões mais desenvolvidas economicamente
É preciso entender o momento político que o país se encontrava naquele clamam por mais autonomia em termos tributários; já os Estados menos
momento. A ditadura militar instaurada em 1964 tinha aproximadamente desenvolvidos desejam sempre mais recursos vindos do poder central.
Podemos citar como exemplo dessas posições divergentes o movimento desequilíbrio da representação dos Estados no Congresso, dificultam
de viés separatista “O Sul é o Meu País”, que busca viabilizar a a votação e adoção de propostas que visam o equacionamento de
emancipação do Rio Grande do Sul, Santa Catarina e Paraná, em termos diversos problemas. No Quadro 1, temos os tipos de impostos que
políticos e administrativos. Na página do movimento, entre os fatores de são cobrados.
motivação, estão a insatisfação com a maneira como os recursos federais
são distribuídos entre os Estados: Transferências intergovernamentais e
Competências Tributárias
partilhas de receitas
A abominável sangria tributária da região Sul, sempre submetida à má 1967 1988 1967 1988
distribuição do bolo tributário, que privilegia regiões, discriminando
UNIÃO Renda - IR Renda Fundo de participação Fundo de participação dos
outras, bem como a má distribuição do nosso esforço tributário que
Produção Industrial - IPI Produção Industrial dos Estados (10% do Estados (21,5% do IR+IPI)
apenas contempla o fortalecimento das oligarquias políticas clientelistas Combustíveis e - IR+IPI) Fundo de participação
do Norte e Nordeste, em prejuízo das próprias populações daquelas Lubrificantes - Fundo de participação dos Municípios (22,5% do
regiões. A permanente discriminação orçamentária, que relega a Região Energia elétrica - dos Municípios (10% IR+IPI)
do IR+IPI) Fundo de ressarcimento
Sul à quase inexistência de investimentos federais. (SUL LIVRE, 2018, n.p) Transporte e -
Telecomunicações Operações 40% do IUCI, 60% do das exportações (10%
A outra característica marcante é a forte tradição municipalista, que Minerais - IVM Finaceiras IUEE e 90% do IUM, do IPI)*
transferido a Estados, 50% da receita do ITR
é fruto do poder que é garantido pela Constituição e lhes coloca de Operações Finaceiras Importação
Distrito Federal e atribuída aos Municípios
forma igual aos Estados, no que se refere a direitos e deveres, o que Importação Exportação
Municípios
Exportação Propriedade Rural
lhes garante competências em cobranças tributárias e transferências Receita do ITR
Propriedade Rural - ITR Grandes Fortunas
federais de caráter compensatório. Não só as fontes de receita foram atribuída aos
Lucro (Contribuição
incrementadas, mas também as responsabilidades, e com isso, foram Municípios
Social)
ampliadas as despesas, como por exemplo, os programas sociais. Faturamento Fundos de
(Contribuição Desenvolvimento
A complexidade dos tributos e a sua repartição entre os entes da Social) Regional (No, Ne e C.O.),
Federação geram dificuldades e desequilíbrios, que, somados ao 3% da Receita do IR+IPI
ESTADOS Circulação de Circulação de dos entes federativos quanto aos programas sociais. Se, por um lado, a
mercadorias - ICM mercadorias e
descentralização favorece que as diferenças regionais reflitam, por exemplo,
Transmissão de serviços - ICMS
propriedade imobiliária Transmissão
em suas leis penais, por outro lado, ela pode acabar gerando dificuldades.
de propriedade Para a ilustração desse raciocínio, podemos imaginar que determinada ação
imobiliária causa- pode ser considerada crime em determinado estado, mas não ser encarada
mortis
da mesma maneira em outro estado.
Propriedade de 20% do ICM atribuído 25% do ICMS atribuído
Veículos - IPVA aos Municípios aos Municípios
A descentralização garantiria que as leis se adaptassem à cultura e
Adicional do IR 50% do IPVA atribuído 50% do IPVA atribuído aos costumes locais, entretanto, ela gera maior complexidade sobre esse
Federal aos Municípios Municípios assunto em termos nacionais. Assuntos como distribuição e renda e
MUNICÍPIOS Prestação de serviços Prestação de emissão de moeda, caso fossem descentralizados, poderiam trazer
Propriedade Imobiliária serviços
grandes desequilíbrios, se obedecessem a lógica da descentralização.
Urbana Propriedade
Imobiliária Urbana Já a centralização, além de favorecer o entendimento legal a nível
Transmissão nacional, visto que faz com que todos tenham o mesmo entendimento,
de Propriedade
também faz com que o entendimento legal seja o mesmo para estados
Imobiliária inter-
vivos desenvolvidos e os menos desenvolvidos, forçando assim o seu
*Compensação pela imunidade tributária à exportação de manufaturados.
desenvolvimento. Entretanto, se olharmos para matérias como licitações
e contratos, veremos que tais características são as mesmas tanto para a
Quadro 1: Federalismo fiscal no Brasil: 1967 e 1988.
Fonte: Constituições Federais de 1967 e 1988
União quanto para os municípios.
Entre os entraves à reforma tributária, também podemos citar a falta de É razoável supor que, não necessariamente, as mesmas regras que se
entendimento em questões que giram em torno da redução das desigualdades aplicam a um município como o Rio de Janeiro devam ser as mesmas
regionais, da autonomia financeira dos estados e municípios e dos papéis para municípios menores como Teixeira de Freitas, na Bahia.
Problemas do Federalismo Fiscal de renda do país. Abordamos tanto a forma como é feita a tributação
da renda e do consumo e como isso afeta a distribuição de renda.
União, estados e municípios se queixam da atual configuração do
Em seguida, vimos o impacto que a forma como o governo gasta seu
federalismo fiscal. Na visão dos municípios, sobram encargos em
orçamento pode influenciar a distribuição de renda do país.
relação às poucas receitas para atendê-los e a maior fatia ficaria com
estados e a União. Apesar de terem suas próprias fontes de tributos, elas Posteriormente, vimos os mecanismos de funcionamento do tão falado
correspondem a apenas 6% do total de receitas. Os estados se queixam federalismo fiscal, e aprendemos que ele é consequência do federalismo
da forma como as receitas privilegiam os mais pobres em detrimento brasileiro, que tem por objetivo a descentralização do poder, sendo
dos mais ricos. Já a União necessita fazer frente à indisciplina fiscal dos fortemente influenciado pelo momento político em que se encontrava
demais com maior controle orçamentário. o país na elaboração da Constituição de 1988. Por fim, vimos que o
federalismo fiscal emprega a mesma lógica para o campo fiscal para
Existem conflitos verticais em que União, Estados e Municípios
promover a descentralização das receitas.
disputam entre si recursos e responsabilidades. E há também os
conflitos horizontais, em que os estados disputam com outros estados
e municípios disputam entre si. Tais disputas, muitas vezes, se traduzem
em guerras fiscais para atrair investimentos privados; no meio do fogo
cruzado, encontram-se os contribuintes. Se, em 1988, ano em que
nossa Constituição foi celebrada, buscou-se atender ao clamor que era
por descentralização e que gerou a atual complexidade e variedade
de tributos, nos dias atuais, o clamor é por redução e simplificação de
impostos. Muito se fala da responsabilidade do peso e complexidade dos
diversos impostos existentes e na dificuldade de crescimento econômico
do país, que por sua vez, diminui a arrecadação de impostos.
Iniciamos este capítulo falando do papel do governo na desigualdade
Referências
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/
Constituicao.htm. Acesso em: 08 out. 2018.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1967.
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/
Constituicao67.htm. Acesso em: 08 out. 2018.
BRASIL. Receita Federal. Ministério da Fazenda. Disponível em: http://
idg.receita.fazenda.gov.br/. Acesso em: 08 out. 2018.
G1. Imposto de Renda 2018: entenda como é calculado o valor devido e
fórmula da restituição. Disponível em:
https://g1.globo.com/economia/imposto-de-renda/2018/noticia/
imposto-de-renda-2018-entenda-como-e-calculado-o-valor-devido-e-
formula-da-restituicao.ghtml. Acesso em: 08 out. 2018.
IPEA. Programa Bolsa Família: Uma década de inclusão e cidadania.
2013. Disponível em: http://www.mds.gov.br/webarquivos/publicacao/
bolsa_familia/Livros/Bolsa10anos.pdf. Acesso em: 08 out. 2018.
SILVA, Fernando Antonio da. Finanças Públicas. 2 ed. São Paulo: Atlas,
2001. [Minha Biblioteca].
SUL LIVRE. O sul é meu país. Disponível em: https://www.sullivre.org/
carta-de-principios/#. Acesso em: 08 out. 2018.
Finanças Públicas
Fundamentos da Teoria do Estado
Sumário
Fundamentos da Teoria do Estado
Anderson Sampaio
Objetivos .......................................................................................................... 3
1ª Edição
1. Fundamentos da Teoria do Estado .......................................................... 4
Nenhuma parte deste material poderá ser reproduzida, 2. Atribuições Econômicas do Estado .......................................................... 7
mecânico, por fotocópia e outros, sem a prévia Referências .......................................................................................................... 11
Entender as origens e as razões dos gastos públicos é extremamente ▪ Compreender os fundamentos da Teoria do Estado;
importante para ter um entendimento completo sobre as finanças ▪ Compreender os tipos de serviços públicos;
públicas. Veremos que alguns serviços e bens apenas podem ser ▪ Entender as atribuições econômicas do Estado.
providos pelo Estado, enquanto outros podem ser providos também pela
iniciativa privada. Veremos também a importância das funções dele.
1. Fundamentos da Teoria do Estado da justiça, da ordem interna e da segurança externa. No entanto, por
diversas questões, essas atribuições foram ampliadas para o âmbito da
Vivemos em uma economia mista, em que as atividades econômicas são educação, saúde, desenvolvimento, previdência e outros.
exercidas pela iniciativa privada e pelo Estado. A presença do Estado no
Dentre as razões apontadas pelos acadêmicos para tal crescimento
dia a dia dos cidadãos é constante. Ao longo do material, analisaremos
estão:
o peso do Estado, os serviços públicos que dependem de concessão ou
permissão pública, a prestação ▪ O aumento das atividades relacionadas à segurança e à administração;
de serviço mista e as atribuições
▪ Da demanda por maior bem-estar social;
econômicas do Estado.
▪ Maior intromissão no processo produtivo;
O Peso do Estado ▪ Maior possibilidade de obtenção de recursos;
▪ Guerras;
Em uma sociedade existem
necessidades a serem providas, ▪ Crises econômicas;
mas que, por causa de suas ▪ Crescimento da população.
características, acabam sendo
Essas necessidades são chamadas de meritórias, pela importância, e são
atribuídas a uma instituição que
espelhe os interesses da sociedade: providas pela autoridade pública mesmo que o mercado já as ofereça.
o Estado. Assim, nos lugares onde é O que será provido e o tamanho dessas atribuições vai depender do
possível escolher os representantes, momento e do lugar. Há países onde a presença do Estado era maior no
são realizadas eleições, em que passado e foi reduzindo com o tempo. Em outros, tal presença se fez, e
a maioria escolhe quem melhor se faz ainda, muito necessária, em virtude da forma como a sociedade
atenderá aos seus anseios. está organizada e de sua cultura.
Originalmente, essas necessidades Figura 1: Escultura representando a
Nos Estados Unidos, os gastos do governo subiram de 6,5% do
justiça e o povo, de Jens Galschiot.
giravam em torno da administração Produto Nacional Bruto (PNB), em 1890, para 40%, na década de 1990
Fonte: Lemos (2015).
(MUSGRAVE; MUSGRAVE, 1980). No Brasil, a participação dos gastos do assumidas por ele, pois geram benefícios tais que não seriam atingidos
governo na economia chegou próximo aos 40% do Produto Nacional se fossem exercidas outras figuras.
Bruto (PIB), no início da década de 1980.
São exemplos de serviços prestados exclusivamente pelo Estado: defesa
Os Serviços Públicos do território nacional, diplomacia, emissão de moeda, justiça, elaboração
de normas, desenvolvimento econômico e diplomacia com outras nações.
Veja, a seguir, um trecho da Constituição, no que se refere aos direitos
sociais: Dada a permanência e coletividade das demandas que os serviços
públicos satisfazem, a Constituição pode prever certas imposições aos
Art. 6º: São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, cidadãos, que são, muitas vezes, incontestáveis.
o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à
infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.
Segundo o conceito, serviços públicos são fruto da junção de bens e Os serviços de utilidade pública são as atividades delegadas pela
serviços fornecidos a todos com a finalidade de promover o bem-estar Administração Pública, por meio de concessão ou permissão. Para tal, são
social. A incumbência de garantir tais serviços recai sobre o Estado, impostas condições e obrigações derivadas das noções de boa-fé para
já que é a instituição que espelha os interesses da sociedade e tem a com a população. O objetivo principal é que suas necessidades e anseios
finalidade de promover necessidades. sejam atendidos, e, não, um benefício àqueles que prestam os serviços.
Em razão da importância desses serviços ao bem-estar do povo, é
O provimento das necessidades de uma sociedade envolve serviços
proibido ao prestador de serviços de utilidade pública obter lucro ou
públicos, que podem ser exercidos exclusivamente pelo Estado, e aqueles
vantagem em prejuízo da sociedade.
considerados “serviços de utilidade pública”, que são delegados por ele via
concessão ou permissão. É importante dizer que, para essa delegação são
impostas regras e condições que visam ao regozijo dos cidadãos. Concessão Pública
Algumas atividades são exercidas, sem intermediários, pelo Estado, pelo A concessão pública dá ao concessionário o cargo de explorar o serviço
fato de exigirem centralização e exclusividade. Tais tarefas precisam ser em questão. A delegação do serviço se dá via contratual e o contemplado
pode ser uma figura pessoa jurídica ou física, que terá uma série de Permissão Pública
obrigações. Apesar disso, ele não obtém a propriedade do serviço público,
Assim como ocorre com a concessão, a permissão pública pode ser
e as condições da exploração são enumeradas no edital que definiu as
concedida tanto à pessoa física quanto jurídica. Nesse caso, elas passam
condições do serviço. a ser chamadas de permissionárias e, no caso da Autoridade Pública, de
O atendimento a diversas condições é necessário para a seleção do autoridade permitente.
concessionário. Elas envolvem a competência financeira da empresa As condições impostas ao permissionário para a sua seleção são mais
em suportar a operação que deseja assumir, capacidade técnica e flexíveis quando comparadas com as concessões. Isso porque a delegação
integridade moral. Depois de vencida a licitação, essa concessão não de um serviço público via permissão tem caráter precário. Assim, a
poderá ser transferida para terceiros, nem ao menos parcialmente. autoridade permitente se reserva ao direito de revogar a permissão
quando achar conveniente, sem ter de ressarcir o permissionário. Por
Cabe ao Poder Público a fiscalização e a regulamentação da concessão. isso, este busca desembolsar o mínimo possível, já que essa permissão
E se houver o entendimento de que as condições não estão sendo pode ser retirada a qualquer momento. Como exemplos, podemos citar a
cumpridas, a concessão pode ser suspensa. colocação de bancas de jornais em vias públicas e a permissão a serviços
Além disso, as condições do serviço podem ser alteradas caso seja de transporte coletivo, quando não ocorre via concessão.
do interesse geral. Porém, caso essas alterações coloquem em risco o Prestação de Serviço Mista
equilíbrio financeiro da empresa concessionária, cabe ao Estado ressarci-
la. Já que o lucro é o objetivo final daqueles que buscam assumir uma Veja um trecho da Constituição a respeito da prestação de serviços por
concessão e a manutenção deste é a forma encontrada pela Autoridade instituições privadas.
Pública de manter a qualidade dos serviços que são prestados à população. Art. 199: A assistência à saúde é livre à iniciativa privada.
São exemplos de serviços de utilidade pública que envolvem concessão: § 1º – As instituições privadas poderão participar de forma complementar do
fornecimento de energia elétrica, água, esgoto, gás, telecomunicações e Sistema Único de Saúde, segundo diretrizes deste, mediante contrato de direito
público ou convênio, tendo preferência as entidades filantrópicas e as sem fins
exploração de reservas minerais.
lucrativos.
Certos serviços considerados públicos, por serem providos pelo Estado,
também podem ser prestados pela iniciativa privada, sem que haja 2. Atribuições Econômicas do Estado
necessidade das formalidades vistas anteriormente. Ao contrário dos
serviços de utilidade pública, em que a prestação deve ser concedida via
concessão ou permissão por parte da Autoridade Pública.
A prestação de serviço mista ocorre quando a Constituição estabelece

que determinado serviço deve ser prestado pelo Estado, mas não
estabele proibição à prestação do mesmo por parte de pessoas físicas ou
jurídicas. Não sendo necessária a delegação por parte da figura pública.
Entretanto, no caso de alguns serviços, como os ligados à educação, a
própria Constituição determina a autorização para o funcionamento.
Dentro desse contexto, em que existem serviços prestados pela figura

pública ou pela iniciativa privada, se faz necessário observar que, quando
um serviço é prestado pelo Estado, configura-se um serviço público. Já
quando este é fornecido na esfera privada, os serviços são privados.
Como exemplo de serviço de prestação mista, há os relacionados à Figura 2: Desempregados na fila da sopa. Fonte: Miniweb Educação.
saúde, em que a Autoridade Pública é obrigada a prestá-lo, mas que, ao
Para a escola econômica clássica (dentre os representantes está Adam
mesmo tempo, são oferecidos pela iniciativa privada. Outro caso são os
Smith), o papel do Estado nas economias capitalistas deveria ser restrito
serviços relacionados à educação, que a Constituição determina como
a poucas questões. Essas ideias se desenvolveram do século XVIII até
uma obrigação do Estado, mas que também pode ser ofertada por figuras
o XIX, para então perderem força diante de inúmeras crises que se
particulares, desde que sejam obedecidas determinadas condições. sucederam no seu transcorrer.
O ponto fulminante ocorreu com a Grande Depressão da década de 1930, segurança nacional. De maneira geral, não é possível limitar o usufruto
quando o próprio modo de produção capitalista se viu ameaçado. Nesse desses a uma pessoa específica; não há rivalidade no consumo desses
contexto, surgem as ideias do economista inglês John Maynard Keynes. serviços, ou seja, quando uma pessoa o consome, não reduz a quantidade
disponível para o restante das pessoas. Caso alguém deixe de pagar, não
é possível excluí-lo do acesso ao serviço.
Para Keynes, o liberalismo econômico da escola básica – que se baseia Além da dificuldade de fazer a cobrança de certos serviços ou bens,
na oferta, na demanda e no preço – tinha mais espaço. Assim, o Estado também existem os casos nos quais o mercado é ineficiente no
deveria assumir dos fatores que afetam o nível de emprego. fornecimento desses por causa de fatores econômicos. Isso porque,
Com base em suas ideias, governos adotaram uma postura mais no caso de investimentos em infraestrutura, são necessários altos
intervencionista em suas economias, com o intuito de tirar seus países investimentos, cujos retornos não são atraentes e apresentam prazo de
da grande crise que assolava o mundo. Desde então, esse papel mais maturação muito alto.
robusto do Estado ganhou espaço. Tal papel divide-se em: função
alocativa, função distributiva e função estabilizadora. São exemplos de investimentos em infraestrutura: energia, água, esgoto,
comunicações, ferrovias, rodovias etc.
Ao eleger seus representantes nos poderes executivo e legislativo, a

Função Alocativa
sociedade, de certa forma, está também escolhendo o direcionamento
A função alocativa é justificada nos casos em que o mercado não que os seus tributos deve tomar. Dentro desse contexto, o Estado
consegue fornecer certos bens e serviços de forma considerada eficiente. provisiona bens e serviços, mesmo que esses já sejam produzidos pelo
As razões para tal pode estar na dificuldade em conseguir estipular mercado configurando os bens mistos.
a cobrança a até mesmo na baixa atratividade econômica, como Isto ocorre porque certos bens contêm tal importância para o bem-estar
investimento para o capital privado (MUSGRAVE; MUSGRAVE, 1980). da sociedade que acabam sendo fornecidos tanto na esfera pública
Essa dificuldade em estipular a cobrança, com base em três quanto na privada. São chamados de bens meritórios, como é o caso
características, ocorre no caso de serviços como iluminação pública ou dos serviços de saúde, os quais, mesmo que sejam fornecidos pela
iniciativa privada, também são providos pelo sistema público, dada a Função Estabilizadora
importância do cuidado com a saúde da população, com o bem-estar e o
A função estabilizadora ganhou projeção na crise de 1930 com os
desenvolvimento da nação.
governos realizando ações que buscavam contornar seus efeitos
Função Distributiva perversos. Desde então, tem sido amplamente utilizada como forma de
manter o equilíbrio na economia do país.
A função distributiva se justifica para corrigir a má distribuição de renda
causada pelas imperfeições de mercado. Isso implica a necessidade de A terceira das três funções possui quatro objetivos, todos de cunho
abandonar o “Ideal de Pareto” (MALANOS, 1969), de forma que, para macroeconômico: estabilização dos preços, equilíbrio das contas externas,
reduzir as disparidades da distribuição de renda, cobra-se mais das manutenção do nível de emprego e do crescimento da economia. Sua
classes de maior renda. ideia central gira em torno da concepção de que os gastos dos atores
Nesse sentido, a forma ideal seria tributar a renda de forma progressiva. econômicos (empresas, famílias e governo) são determinantes para os
Ou seja, quanto maior a renda, maior a carga tributária. Outra forma de níveis de preço e de emprego.
fazer isso é por meio de impostos sobre bens que são consumidos pelas
Cabe ressaltar que as diferentes escolas de pensamento econômico
classes sociais de maior poder aquisitivo.
possuem entendimentos diferentes sobre alguns dos aspectos dessa
Dessa forma, ao fazer recair obrigações sobre as classes sociais com renda relação. Isso significa que, quanto mais esses agentes gastarem, maior
mais elevada, o Estado poderia reduzir o desequilíbrio na distribuição de será o estímulo à economia; consequentemente, haverá uma tendência
riqueza, ao beneficiar os mais pobres na forma como aplica seu orçamento. à geração de empregos, assim como também tenderá a subir o nível
Seja adotando políticas de distribuição direta de renda como o “bolsa dos preços apurados, a depender no nível de capacidade da produção
família” ou até mesmo ao fornecer serviços como educação e capacitação do país. Por outro lado, se a demanda estiver abaixo da capacidade de
profissional para desempregados sem efetuar cobrança. produção, haverá redução no nível de emprego e tendência de queda
Para reflexão: é correto afirmar que o Estado fornece educação e saúde no nível geral de preços, podendo, inclusive, desencadear uma recessão
de graça? econômica no país.
Uma das principais formas de influenciar a demanda é por meio dos secundário desses títulos. Atualmente, o Tesouro Nacional possui 12
instrumentos monetários que o banco central opera. Os bancos centrais dealers, dos quais nove são bancos e três são corretoras ou distribuidoras
operam de acordo com seus mandatos ou objetivos que variam de país. independentes.
Nos Estados Unidos, o mandato do banco central americano (Federal
O depósito compulsório representa um percentual dos depósitos à
Reserve) estabelece que o emprego deve ser o máximo, os preços
vista dos correntistas que os bancos são obrigados a manter junto ao
devem ser estáveis e deve haver moderação das taxas de juros. Já no
banco central. Dessa forma, limita-se a capacidade que os bancos têm de
Brasil, o banco central não tem um mandato fixo, mas busca manter a
emprestar dinheiro.
estabilidade dos preços via sistema de metas da inflação.
Já as taxas de redesconto são aquelas
Por conta da função que o nível da quantidade de dinheiro tem sobre as
praticadas pelo banco central para
variáveis econômicas, o banco central busca controlar a oferta monetária
emprestar dinheiro ao mercado. Essa
de acordo com os níveis que julga adequados ao que a economia
modalidade foi utilizada na crise de
necessita. As principais ferramentas de política monetária utilizadas
2008, quando houve escassez de
pelo banco central são: as operações de mercado aberto (open market),
divisas no mercado.
depósito compulsório e redesconto.
É importante destacar o papel
As operações de mercado aberto são a principal ferramenta utilizada pelo
banco central para controlar o nível de moeda que circula na economia. de protagonismo desempenhado
Por meio de operações que realiza diretamente no mercado com os pelo orçamento público na função
chamados “dealers”, o banco central coloca e retira moeda de circulação. estabilizadora, seja por conta
do impacto das despesas ou das
Os dealers são instituições financeiras credenciadas pelo Tesouro receitas. Isso ocorre porque seus
Nacional com o objetivo de promover o desenvolvimento dos mercados
gastos afetam a demanda agregada
primário e secundário de títulos públicos. Eles atuam tanto nas emissões
da economia.
primárias de títulos públicos federais como na negociação no mercado
Em épocas de crise, o governo pode aumentar seus gastos de forma
a manter a demanda aquecida e estimular a criação de empregos na
Referências
economia, bem como pode cortá-los caso observe que os preços BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do
estão subindo demais. Entretanto, em épocas em que a economia está Brasil. Brasília, DF: Senado Federal: Centro Gráfico, 1988.
em retração, a arrecadação de impostos pode cair substancialmente,
CAIXA. Bolsa Família. Disponível em: www.caixa.gov.br/programas-
podendo comprometer as metas para as quais os representantes do
sociais/bolsa-familia/Paginas/default.aspx. Acesso em: 17 ago. 2018.
governo foram eleitos pela população.
MALANOS, George. Teoria econômica. Rio de Janeiro: Fórum Editora,
Essas possibilidades evocam importantes questões quando se trata de
1969.
promessas de campanhas eleitorais: O nível de orçamento do governo tem
capacidade para cobrir tudo o que está sendo prometido? No caso de não MUSGRAVE, Richard; MUSGRAVE, Peggy. Finanças públicas: teoria e
ter essa capacidade, será necessário cobrar mais impostos para cumprir o prática. Rio de Janeiro: Campus, 1980.
que está sendo prometido ou vai precisar aumentar a dívida pública?
MINIWEB EDUCAÇÃO. A Crise de 1929 e a Grande Depressão. Disponível em:
Ao longo deste capítulo, foram apresentados os conceitos que levam à http://www.miniweb.com.br/historia/artigos/i_contemporanea/crise_29.
necessidade do Estado. Além disso, vimos os tipos de serviços que ele html. Acesso em: 17 ago. 2018.
presta, os que ele delega a terceiros (via concessão ou permissão) e os
TESOURO NACIONAL. Dealers. Disponível em: www.tesouro.fazenda.gov.
que são prestados de forma mista.
br/dealers. Acesso em: 13 ago. 2018.
Por fim, apresentamos as três atribuições econômicas do Estado –
alocativa, distributiva e estabilizadora –, bem como as justificativas
para que ele exerça tais papéis e a importância da sua atuação em
diversas áreas.
Finanças Públicas
Estrutura Conceitual para Elaboração e Divulgação
de Informação Contábil de Propósito Geral pelas
Entidades do Setor Público
Sumário
Estrutura Conceitual para Elaboração e Divulgação de
Anderson Sampaio
Informação Contábil de Propósito Geral pelas Entidades
do Setor Público
1ª Edição
Nenhuma parte deste material poderá ser reproduzida, Objetivo .......................................................................................................... 3
mecânico, por fotocópia e outros, sem a prévia 1. Classificação das Despesas Públicas ...................................................... 4
Referências .......................................................................................................... 12
Apresentaremos as classificações utilizadas na elaboração dos Classificar a estrutura das despesas e gastos públicos.
orçamentos, bem como as suas metodologias e razões.
As classificações das despesas públicas possuem as seguintes

classificações: institucional, funcional, por programas e segundo a
natureza. Conhecendo o funcionamento dessas classificações, os cidadãos
poderão avaliar como os políticos pretendem utilizar o dinheiro público.
1. Classificação das Despesas Públicas destinará o orçamento. É a unidade orçamentária que planeja, elabora,
executa e controla a sua parcela correspondente do orçamento.
A classificação das contas do orçamento é muito importante, pois a Art. 14. Constitui unidade orçamentária o agrupamento de serviços subordinados
forma como elas são escolhidas e estruturadas pode sensibilizar as ao mesmo órgão ou repartição a que serão consignadas dotações próprias. (BRASIL,
informações analisadas e, por conseguinte, as conclusões aferidas. 1964)
Além disso, existe certa variedade de objetivos que a classificação Esse modelo é seguido para a elaboração dos orçamentos do Distrito
orçamentária deve atender e eles se traduzem em múltiplos critérios Federal, estados, municípios e também pela administração indireta
a serem utilizados. Para Burkhead (1971, p.146-147), as contas do (autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e
orçamento devem: fundações públicas).
▪ Facilitar a formulação de programas; Um exemplo da classificação institucional é o Colégio Pedro II, do Rio
▪ Contribuir para a efetiva execução do orçamento; do Janeiro, que representa uma unidade orçamentária do Ministério da
▪ Servir ao objetivo da prestação de contas; Educação, que, por sua vez, faz parte do Poder Executivo.
▪ Viabilizar a análise dos efeitos econômicos das atividades Classificação Funcional
governamentais.
A classificação funcional tem o propósito de apontar como o orçamento
Classificação Institucional está sendo gasto, de acordo com os segmentos em que o Estado atua.
A classificação institucional tem por objetivo mostrar os órgãos responsáveis Assim, são consideradas 29 funções, divididas em 109 subfunções, essa
pelo gasto do orçamento. Ela permite não apenas delinear as incumbências forma de classificação possibilita que os eleitores saibam em quais áreas
desses destes órgãos, mas também avaliá-los posteriormente. o governo eleito está gastando mais.
Segundo os artigos 13 e 14 da Lei 4.320/64, a classificação institucional Por exemplo, ao analisar a função 12 (educação) é possível diferençar
possui duas categorias: órgão e unidade orçamentária. A primeira diz se o Ensino Fundamental está recebendo mais recursos que o Ensino
respeito ao órgão do governo, e a segunda à qual parte do órgão se Médio. Na função 10, referente à saúde, pode-se verificar se a subfunção
“Alimentação e Saúde” realmente está recebendo o investimento 21 - Organização agrária 631 – Reforma agrária
prometido. 22 - Indústria
23 - Comércio e serviços
Veja, a seguir, o Anexo da Portaria nº 42 - Funções do Governo: 24 - Comunicações 721 – Comunicações postais
01- Legislativa 031 – Ação legislativa 25 - Energia
02 - Judiciária 061 – Ação judiciária 26 - Transporte
03 - Essencial à justiça 091 – Defesa da ordem jurídica 27- Desporto e lazer
04 - Administração 28 - Encargos especiais
05 - Defesa nacional (BRASIL, 1999).
06 - Segurança pública
Classificação por Programas
07- Relações Exteriores 211 – Relações Diplomáticas
08 - Assistência social O objetivo da classificação por programa é verificar os feitos do governo
09 - Previdência Social em favor da sociedade. Segundo o art. 2º da Portaria 42/1999, ela se
10 - Saúde divide em quatro categorias:
11- Trabalho
a. Programa: instrumento de organização da ação governamental
12 - Educação
visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado
13 - Cultura 391 – Patrimônio histórico, artístico e arqueológico
por indicadores estabelecidos no plano plurianual;
14 - Direitos da cidadania
15 - Urbanismo b. Projeto: instrumento de programação para alcançar o objetivo de
16 - Habitação 481 – Habitação rural um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no
17 - Saneamento 511 – Saneamento básico rural tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão
18 - Gestão ambiental ou o aperfeiçoamento da ação de governo;
19 - Ciência e tecnologia c. Atividade: instrumento de programação para alcançar o objetivo de
20 - Agricultura um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam
de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto O elemento organizativo central do PPA é o Programa, entendido como
necessário à manutenção da ação de governo; um conjunto articulado de ações orçamentárias, na forma de projetos,
d. Operações especiais: as despesas que não contribuem para a atividades e operações especiais, e ações não-orçamentárias, com
manutenção das ações de governo, das quais não resulta um produto, intuito de alcançar um objetivo específico. Os programas estruturam o
e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços; planejamento da ação governamental para promover mudanças em uma
realidade concreta, sobre a qual o Programa intervém, ou para evitar
que situações ocorram de modo a gerar resultados sociais indesejáveis.
Os programas também funcionam como unidades de integração entre
A categoria mais importante é o programa, pois ele é organizado de
o planejamento e o orçamento. O fato de que todos os eventos do ciclo
forma a atingir os objetivos pretendidos pela administração pública.
de gestão do Governo Federal estão ligados a programas garante maior
Para o Plano Plurianual (PPA), o programa é tido como o seu elemento de
eficácia à gestão pública. Os programas funcionam como elementos
organização mais importante. Contudo, antes de falar dessa importância,
é preciso definir o que é o PPA. O Plano Plurianual (PPA) é um instrumento integradores do processo de planejamento e orçamento, ao estabelecerem
previsto no art. 165 da Constituição Federal. uma linguagem comum para o PPA, a definição de prioridades
Por meio desse instrumento, o governo declara o seu conjunto de
e metas na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), a elaboração dos
políticas públicas e os caminhos que devem ser trilhados para alcançar
Orçamentos Anuais e a programação orçamentária e financeira. O
as metas previstas que farão cumprir os objetivos que a sociedade
anseia. Ele deve ser encaminhado ao Congresso pelo Executivo até o dia êxito na execução do Plano é expresso pela evolução de indicadores,
31 de agosto do primeiro ano de cada governo, para ter vigência a partir que possibilitam
do ano seguinte até o primeiro ano do próximo governo. Dessa forma, é
a avaliação da atuação governamental em cada programa, e do conjunto
possível ter continuidade administrativa e permite que o novo governo
de programas por meio dos indicadores associados aos objetivos de
avalie a continuidade das partes do plano anterior.
governo.
Dessa forma, pretende-se assegurar a convergência dos meios na direção

Assim, segundo o Projeto de Lei do Plano Plurianual 2008-2011, temos a dos objetivos a alcançar.
importância do projeto:
Art. 3o São prioridades da administração pública federal para o período 2016- 2019: Indicadores Unidade de Valor 2017 (mil Valor 2017-
medida R$) 2019 (mil R$)
I - as metas inscritas no Plano Nacional de Educação (Lei no 13.005, de 25 de junho
de 2014); Data Índice
II - o Programa de Aceleração do Crescimento - PAC, identificado nas leis orçamentárias Dispêndio nacional em Ciência e Tecnologia (C&T) em relação % 31/12/2014 1,6700
anuais por meio de atributo específico; e ao Produto Interno Bruto (PIB)
III - o Plano Brasil sem Miséria - PBSM, identificado nas leis orçamentárias anuais por Dispêndio nacional em pesquisa e desenvolvimento (P&D) em % 31/12/2014 1,2700
meio de atributo específico. relação ao Produto Interno Bruto (PIB)
Número de pedidos de patentes depositados no Instituto Unidade 31/12/2014 7.247,0000
A partir do Projeto de Lei Plurianual 2012-2015, algumas mudanças Nacional da propriedade industrial (INPI) por residentes no país por ano
foram adotadas e ele passou a ter tipos de programa: Participação das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste no total % 31/12/2014 20.8600
de pessoal ocupado técnico-científico
▪ Programa Temático (antes chamado de finalístico): onde constam Participação das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste no total % 31/12/2014 2,5700
os objetivos do governo relacionados às políticas públicas que irão de pessoal ocupado técnico-científico
Participação do Brasil em relação ao total mundial em número
orientar a ação do governo para que ele possa entregar bens e de artigos publicados em periódicos indexados pela Scopus
serviços à sociedade; Participação do pessoal ocupado técnico-científico no total de % 31/12/2014 1,4400
▪ Programa de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado: expressa o ocupações
conjunto de ações destinadas ao apoio, à gestão e à manutenção da Participação do setor empresarial nos dispêndios nacionais em % 31/12/2014 47,1000
Pesquisa e Desenvolvimento (P&D)
atuação governamental.
Percentual de empresas industriais com mais de 500 pessoas % 31/12/2014 47,5800
Segundo o art. 6º do Projeto de Lei do Plano Plurianual da União para ocupadas que inovaram- média móvel dos últimos quatro
trimestres
o período de 2016 a 2019, a composição do programa temático se
Recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e % 31/12/2014 27,1000
dá da seguinte forma: Objetivos, Indicadores, Valor Global e Valor de tecnológico (FNDCT) investidos nas regiões Norte, Nordeste e
Referência. Centro-Oeste
Tabela 1: Programa 2021 - Ciência, Tecnologia e Inovação. Fonte: Anexo I do PPA 2016-2019.
O Objetivo expressa as realizações almejadas Esfera Valor 2016 Valor 2017 Valor 2017-
pela intervenção governamental. (mil R$) (mil R$) 2019 (mil R$)
a. Órgão Responsável: aquele cujas Orçamentos fiscal e da seguridade social 3.110.161 3.673.591 7.750.734
atribuições mais contribuem para a Despesas correntes 2.676.833 3.064.933 6.466.556
Despesas de capital 433.328 608.658 1.284.178
implementação do Objetivo ou da Meta;
b. Meta: mede o alcance do Objetivo, Recursos extraorçamentários 17.325.419 13.343.459 29.611.576
Créditos e demais fontes 8.372.000 3.867.000 8.317.931
podendo ser de natureza quantitativa ou Gastos tributários 8.953.419 9.476.459 21.293.645
qualitativa; e
c. Iniciativa: onde é feita a declaração dos Valores globais 20.435.580 17.017.050 37.362.310
meios e mecanismos de gestão que viabilizem 74.814.940
os Objetivos e suas Metas, explicitando a lógica
da intervenção. Tabela 2: Indicador. Fonte: Anexo I do PPA 2016-2019.
Iniciativas O Valor Global do Programa aponta a uma estimativa dos recursos

04LO - Promoção da formação e captação de recursos humanos nas Engenharias e orçamentários e extra orçamentários previstos para a consecução dos
demais áreas tecnológicas, com ênfase no processo de parcerias CNPq/Empresas. Objetivos, apresentando segregação nas esferas Fiscal e da Seguridade
(Anexo I do PPA 2016-2019) Social e na esfera de Investimento das Empresas Estatais, com as
respectivas categorias econômicas (Anexo I do PPA 2016-2019).
O Indicador representa uma referência que permite identificar e aferir,
periodicamente, aspectos relacionados a um Programa, auxiliando a Objetivo: 0497 – promover a formação, capacitação e fixação de recursos
avaliação dos seus resultados. humanos qualificados voltadosà ciência, tecnologia e inovação
Orgão responsável: Ministério da ciência tecnologia, inovações e

comunicações
Metas 2016-2019 Enquanto que o Valor de Referência, que é o parâmetro financeiro
utilizado para fins de individualização de empreendimento, estabelecido
▪ 019Y – conceder anualmente 17.000 bolsas-ano de produtividade
por Programa Temático e especificado para as esferas Fiscal e da
em pesquisa pelo conselho nacional de desenvolvimento científico e
Seguridade Social e para a esfera de Investimento das Empresas Estatais.
tecnológico (CNPq) no país.
▪ Orgão responsável: Ministério da ciência tecnologia, inovações e Valor de referência para individualização de mpreendimentos como iniciativas (mil R$)
comunicações.
Orçamentos fiscal e da seguridade social 50.000
▪ 019Z – alcançar o número de 22.000 bolsas de mestrado e doutorado
concedidas pelo conselho nacional de desenvolvimento científico e Tabela 3: Valor de Referência. Fonte: Anexo I do PPA 2016-2019.
tecnológico (CNPq) no país.
Classificação Segundo a Natureza
▪ Orgão responsável: Ministério da ciência tecnologia, inovações e
comunicações. A classificação segundo a natureza está dividida em categorias
▪ 01A0 – conceder 5.100 bolsas voltadas para a internacionalização econômicas, grupos, modalidades de aplicação e elementos.
do ensino superior e da ciência tecnologia e inovação brasileira
A classificação por categorias econômicas foi fortemente difundida pela
pelo conselho nacional de desenvolvimento científico e tecnológico
ONU e visa elucidar as consequências do dispêndio público sobre a
(CNPq) prioritariamente pelo programa ciência sem fronteiras economia. Isso porque, para o cálculo do Produto Interno Bruto (PIB),
▪ Orgão responsável: Ministério da ciência tecnologia, inovações e são levadas em consideração as receitas, despesas e investimentos
comunicações. do governo. O cálculo do PIB pode ser feito sob três óticas diferentes:
▪ 01A1 – conceder anualmente 41.000 bolsas-ano voltadas para a produção, renda e despesa.
pesquisa pelo conselho nacional de desenvolvimento científico e
A ótica da produção para o cálculo do PIB leva em consideração o valor
tecnológico (CNPq) no país. gerado pelos três ramos da atividade econômica: agricultura, indústria e
▪ Orgão responsável: Ministério da ciência tecnologia, inovações e serviços. Na ótica da renda são consideradas as remunerações pagas aos
comunicações. fatores de produção como aluguéis, salários, dividendos, lucros, juros etc.
Já a ótica da despesa considera-se o consumo das famílias e do governo despesas correntes, estão: pessoal e encargos sociais; juros e encargos
e o investimento feito por esses agentes mais as empresas. da dívida e, outras despesas correntes. Já nas despesas de capital, temos:
investimentos; inversões financeiras e amortização da dívida.
Assim, podemos mensurar a contribuição que o governo deu à renda
nacional e se ele tem papel relevante na formação de capital da nação. ▪ Pessoal e encargos sociais: despesas orçamentárias com pessoal ativo,
É muito importante, no caso brasileiro, saber o papel do governo no inativo e pensionistas, relativas a mandatos eletivos, cargos, funções
comportamento da inflação. Para facilitar essa identificação, existem
ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer
duas categorias dentro da classificação econômica: despesas correntes –
relacionadas ao consumo do governo sob a ótica da despesa do PIB – e espécies remuneratórias, por exemplo, vencimentos e vantagens, fixas
despesas de capital. e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões,
inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais
Segundo a Lei 4.320, as primeiras se referem ao fornecimento de bens e de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições
serviços correntes e se subdividem em: recolhidas pelo ente às entidades de previdência, conforme estabelece
▪ Despesas de custeio: dotações para manutenção de serviços o caput do art. 18 da Lei Complementar 101, de 2000.
anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender a obras de ▪ Juros e encargos da dívida: despesas orçamentárias com pagamento
conservação e adaptação de bens imóveis; de juros, comissões e outros encargos de operações de crédito internas
▪ Transferências correntes: dotações para despesas às quais não e externas contratadas, bem como da dívida pública mobiliária.
corresponda contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive
▪ Outras despesas correntes: despesas orçamentárias com aquisição
para contribuições e subvenções destinadas a atender à manifestação
de outras entidades de direito público ou privado. de material de consumo, pagamento de diárias, contribuições,
subvenções, auxílio-alimentação, auxílio-transporte, além de
Já as despesas de capital referem-se às ligadas a bens de capital, outras despesas da categoria econômica “Despesas Correntes” não
concessões de empréstimos e amortizações de dívidas. classificáveis nos demais grupos de natureza de despesa.
Segundo a Portaria Interministerial nº 163/2001, dentro das duas ▪ Investimentos: despesas orçamentárias com softwares e com o
categorias econômicas, encontram-se três grupos em cada uma. Nas planejamento e a execução de obras, inclusive com a aquisição de
imóveis considerados necessários à realização destas últimas, e com Nas leis orçamentárias a especificação da modalidade observa, no
a aquisição de instalações, equipamentos e material permanente. mínimo, o seguinte detalhamento:
▪ Inversões financeiras: despesas orçamentárias com a aquisição de
I - governo estadual – modalidade 30;
imóveis ou bens de capital já em utilização; aquisição de títulos
representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer II - administração municipal - 40;
espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento
III - entidade privada sem fins lucrativos - 50;
do capital; e com a constituição ou aumento do capital de empresas,
além de outras despesas classificáveis nesse grupo. IV - consórcios públicos - 71;
▪ Amortização da dívida: despesas orçamentárias com pagamento e/ou
V - aplicação direta - 90;
refinanciamento do principal e da atualização monetária ou cambial
da dívida pública interna e externa, contratual ou mobiliária. VI - aplicação direta decorrente de operação entre órgãos, fundos e
entidades integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social - 91.
A terceira categoria referente à classificação segundo a natureza são as
modalidades de aplicação. Como o próprio nome indica, as modalidades As outras modalidades de aplicação podem ser consultadas no Anexo II
mostram como a aplicação dos recursos acontecerá, e sua principal da Portaria Interministerial nº 163/2001.
função é eliminar a dupla contagem dos recursos transferidos ou
descentralizados. Ela pode ocorrer: O último nível da classificação segundo a natureza corresponde aos
elementos. Eles têm o fim de elucidar o conteúdo das despesas. É o nível
I – via transferência financeira: mais detalhado do orçamento. Podemos encontrar elementos, como:
auxílio-fardamento, serviços de consultoria, auxílio-transporte e outros.
a) a outras esferas de governo, seus órgãos, fundos ou entidades;
Apesar da Lei º 4.320/64 estabelecer que a discriminação da despesa far-
b) a entidades privadas sem fins lucrativos e outras instituições;
se-á, no mínimo por elementos, a Portaria Interministerial nº 163/2001
II - diretamente pela unidade detentora do crédito orçamentário, ou por determina que o nível mínimo da discriminação se dará por categoria
outro órgão ou entidade no âmbito do mesmo nível de Governo. econômica, grupo de natureza de despesa e modalidade de aplicação.
Assim, segundo a Secretaria do Tesouro Nacional o detalhamento por
elemento na lei orçamentária passou a ser opcional. Estando presente Referências
apenas no momento da sua execução. BRASIL. Lei nº 13.005, de 25 de junho de 2014. Aprova o Plano Nacional
Neste capítulo, apresentamos as classificações utilizadas na elaboração de Educação - PNE e dá outras providências. Disponível em: http://www.
dos orçamentos, as suas metodologias e razões. planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2014/Lei/L13005.htm. Acesso
em: 21 ago. 2018.
Além disso, você conheceu as seguintes classificações das despesas
públicas: institucional, funcional, por programas e segundo a natureza. BRASIL. Lei nº 13.249, de 13 de janeiro de 2016. Dispõe sobre o Plano
Tendo o conhecimento de como funcionam as classificações, temos o Plurianual para o período 2016-2019. Diário Oficial [da República
dever cívico de avaliar como os políticos pretendem usar dinheiro do Federativa do Brasil], Brasília, 14 de janeiro de 2016. Disponível em:
povo e propagar tal conhecimento. http://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei/2016/lei-13249-13-janeiro-
2016-782255-veto-149213-pl.html. Acesso em: 21 ago. 2018.
BRASIL. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de

Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços
da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Disponível
em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L4320.htm. Acesso em:
21 ago. 2018.
BRASIL. Portaria nº 42, de 14 de abril de 1999. Atualiza a discriminação

da despesa por funções de que tratam o inciso I do § 1o do art. 2o e § 2o
do art. 8o, ambos da Lei no 4.320, de 17 de março de 1964, estabelece
os conceitos de função, subfunção, programa, projeto, atividade,
operações especiais, e dá outras providências. Disponível em: http://
www.planejamento.gov.br/assuntos/orcamento-1/legislacao/legislacao/
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Finanças Públicas
Estrutura Funcional das
Despesas Federais
Sumário
Estrutura Funcional das
Anderson Sampaio
Despesas Federais
1ª Edição
Objetivos .......................................................................................................... 3
Nenhuma parte deste material poderá ser reproduzida, 1. A Estrutura das Despesas Federais: Classificação de Despesas
mecânico, por fotocópia e outros, sem a prévia
Segundo a Norma Federal .......................................................................... 4
autorização, por escrito, da Afya. 2. Contratos Administrativos .......................................................................... 7
3. Concessão de Serviço Público ................................................................... 12
Referências .......................................................................................................... 17
Conheceremos os identificadores de uso (IDUSO), além de apresentarmos ▪ Definir a estrutura de despesas federais;
sua importância. Em seguida, veremos os identificadores de resultado ▪ Definir contratos públicos;
primário e o seu papel na apuração do resultado das contas do governo. ▪ Definir concessões.
Veremos, também, a importância do Plano Orçamentário ao viabilizar o
acompanhamento gerencial mais detalhado das contas públicas.
Por fim, estudaremos os contratos públicos sob a ótica da Lei nº 8.666/93

e abordaremos remuneração, licitações e extinção de concessões dos
contratos de concessão pública, segundo a Lei nº 8.987.
Identificador de Resultado Primário (RP)
1. A Estrutura das Despesas Federais: Classificação
de Despesas Segundo a Norma Federal O identificador de resultado primário (RP) tem caráter indicativo,
seu objetivo é ajudar no cálculo do resultado primário que consta
Vamos iniciar este tópico apresentando a estrutura das despesas federais. no exercício. O resultado primário é calculado subtraindo-se certas
despesas das receitas fiscais.
Identificador de Uso (IDUSO)
Esse identificador foi instituído em 1999, com a adoção do regime de
Segundo a norma federal, a lei orçamentária precisar completar a
metas para a inflação, em conjunto com o regime de câmbio flutuante,
informação sobre a aplicação dos recursos com o Identificador de Uso
(IDUSO). Ele vai indicar se os recursos vão compor a contrapartida de constituíram o chamado tripé da política macroeconômica. Basicamente,
empréstimos, as doações ou de outras aplicações. Logo, por meio dele, é uma meta fiscal pela qual é possível avaliar se o nível de gastos do
sabemos se certa dotação é um complemento a uma verba cedida por governo está maior que o arrecadado.
um organismo internacional. No Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2018, a designação
Os tipos de identificador de uso são: referente aos indicadores de RP são:
▪ Recursos não destinados à contrapartida; I - financeira (RP 0);

▪ Contrapartida de empréstimos do BIRD (Banco Internacional para a II - primária e considerada na apuração do resultado primário para cumprimento da
Reconstrução e o Desenvolvimento); meta, sendo:
▪ Contrapartida de empréstimos do BID (Banco Interamericano de a) obrigatória, cujo rol deverá constar do Anexo III (RP 1);
Desenvolvimento); b) discricionária não abrangida pelas demais alíneas deste inciso (RP 2);
▪ Contrapartida de empréstimos com enfoque setorial amplo; c) discricionária abrangida pelo Programa de Aceleração do Crescimento - PAC (RP
▪ Contrapartida de outros empréstimos; 3); ou
▪ Contrapartida de doações; d) discricionária decorrente de programações incluídas ou acrescidas por emendas
▪ Cursos não destinados à contrapartida, para identificação dos recursos individuais e de execução obrigatória nos termos do art. 166, § 9º e § 11, da
destinados à aplicação mínima em ações e serviços públicos de saúde. Constituição (RP 6); ou
III - primária constante do Orçamento de Investimento e não considerada na 2. Atividades: localização dos beneficiários/público-alvo da ação, o que
apuração do resultado primário para cumprimento da meta, sendo: for mais específico (normalmente, são os beneficiários);
a) discricionária e não abrangida pelo PAC (RP 4); ou
3. Operações especiais: localização do recebedor dos recursos previstos
b) discricionária e abrangida pelo PAC (RP 5). na transferência, compensação, contribuição etc., sempre que for
Subtítulos: Localização geográfica possível identificá-lo.
A função dos subtítulos é informar a localização geográfica de onde Os códigos numéricos de identificação dos subtítulos são:
o orçamento será gasto. Apesar de não constar na norma geral, os Nacional: 0001;
subtítulos constam na lei orçamentária como a quinta e última
categoria da classificação feita por programas. Isso porque a Lei de Exterior: 0002;
Diretrizes Orçamentárias (LDO) determina que a lei orçamentária
apresente essa categoria. Regiões (múltiplos de 10): 0010 a 0050;
Os subtítulos representam a menor categoria da classificação por programa, Estados e DF: 0011 a 0054 e
e as ações que constam dentro do programa (atividades, projetos e Municípios: 0101 a 5999;
operações especiais) são detalhadas segundo sua localização física.
Recortes geográficos: 6000 a 6499;
Segundo o Manual Técnico de Orçamento (2016), essa localização poderá
ser no âmbito nacional, no exterior, por região (Sul, Sudeste, Nordeste, Localizadores de gasto não padronizados: 6500 a 9999.
Centro Oeste, Norte), estado, município ou por um critério específico,
em casos excepcionais. As formas pelas quais o subtítulo deverá ser Plano Orçamentário – PO
utilizado para evidenciar a localização geográfica são: O Plano Orçamentário é uma identificação orçamentária que viabiliza
1. Projetos: localização (de preferência, município) onde ocorrerá a o acompanhamento e a elaboração do orçamento em um nível mais
construção, no caso de obra física, como obras de engenharia; nos aprofundado que o subtítulo. Ele aparece no nível gerencial e faz parte
demais casos, o local onde o projeto será desenvolvido; da ação do programa da unidade orçamentária.
Ação: 20VY - Apoio à Implementação da Política Nacional de Educação Ambiental
PO 0001: Gestão Compartilhada da Educação Ambiental.
PO 0002: Formação de Educadores Ambientais.
PO 0003: Produção e Difusão de Informação Ambiental de caráter Educativo.
PO 0004: Apoio a Ações de Formação e Capacitação, Presenciais e a Distância.
Quadro 1: Produção pública intermediária. Fonte: Do autor.
b) Etapas de projeto: representa fase de um projeto, cujo andamento se

pretende acompanhar mais aprofundadamente. Não há a obrigação de
detalhar todos os projetos em POs.
Ação: 1A79 - Instalação da Hemeroteca Nacional

Figura 1: Plano Orçamentário. Fonte: Adaptado de Manual Técnico de Orçamento MTO (2016).
PO 0001: Projeto Inicial
A ação pode não ter POs vinculados, mas quando há vínculos, eles PO 0002: Materiais e Serviços
estarão ligados aos subtítulos. Assim, o valor orçamentário que o PO 0003: Instalações
subtítulo receberá será a soma dos POs associados a ele. A seguir, veja as
PO 0004: Reformas
quatro maneiras pelas quais o PO pode se apresentar:
PO 0005: Aquisição de Mobiliário e Equipamentos de Informática
a) Produção pública intermediária: identifica a geração de produtos ou
serviços intermediários ou a aquisição de insumos utilizados na geração Quadro 2: Etapas de projeto. Fonte: Do autor.
do bem ou serviço final da ação orçamentária; c) Mecanismo de acompanhamento intensivo: é utilizado para
acompanhar um segmento específico da ação orçamentária.
Ação: 12QC- Implantação de Obras e Equipamentos para Oferta de Água
2. Contratos Administrativos
PO 0001: Oferta de Água (Plano Brasil sem Miséria)
Os contratos administrativos obedecem à Lei nº 8.666. Ao longo deste
PO 0002: Oferta de água (Demais) tópico, veremos as cláusulas necessárias, as cláusulas exorbitantes e as
suas formas extinção.
Quadro 3: Mecanismo de acompanhamento intensivo. Fonte: Do autor.
Conceito e previsão legal
d) Funcionamento de estruturas administrativas descentralizadas: é
utilizado para identificar, desde a proposta orçamentária, os recursos Segundo o art. 2º da Lei nº 8.666 de 21 de junho de 1993:
destinados para as despesas de manutenção e funcionamento das
unidades descentralizadas. ‘‘ Contrato administrativo é todo, e qualquer ajuste entre órgãos ou entidades da
Administração Pública e particulares, em que haja um acordo de vontades para
a formação de vínculo e a estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for a
Órgão: 32263 - Departamento Nacional de Produção Mineral
denominação utilizada.
’’
Ação: 2000 - Administração da Unidade
A renomada jurista Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2002, p.337) leciona
PO 0004: Administração da Superintendência das Alagoas que a expressão “contratos da Administração” diz respeito a todo contrato
PO 0008: Administração da Superintendência do Ceará firmado com a Administração Pública, enquanto a expressão “contrato
administrativo é reservada tão somente para designar os ajustes que a
PO 000A: Administração da Superintendência das Goiás Administração pública, nessa qualidade, celebra com pessoas físicas ou
PO 000C: Administração da Superintendência de Minas Gerais jurídicas, para a consecução de fins públicos, segundo regime jurídico de
direito público.”
PO 000N: Administração da Superintendência do Rio de Janeiro
Tal distinção se faz importante porque a administração pública pode
Quadro 4: Funcionamento de estruturas administrativas descentralizadas. Fonte: Do autor. celebrar contratos de direito privado e de direito público, entretanto,
somente estes dois últimos são considerados contratos administrativos.
São exemplos de contratos de direito privado celebrados pela administração, no pagamento das obrigações relativas ao fornecimento
administração pública, comodato, compra e venda, locação etc. Para esses de bens, locações, realização de obras e prestação de serviços, obedecer,
casos, aplicam-se as regras de direito privado. Em contrapartida, são para cada fonte diferenciada de recursos, a estrita ordem cronológica
exemplos de contratos administrativos a concessão de serviço público, das datas de suas exigibilidades, salvo quando presentes relevantes
a concessão de obra pública etc, e para esses contratos, aplicam-se as razões de interesse público e mediante prévia justificativa da autoridade
regras de direito público. competente, devidamente publicada.
Nos contratos administrativos, os contratantes são os entes da Nas concorrências de âmbito internacional, o edital deverá ajustar-se às
administração direta e indireta, e os contratados podem ser qualquer diretrizes da política monetária e do comércio exterior, além de atender
pessoa (física ou jurídica). às exigências dos órgãos competentes.
Para seu melhor entendimento, destacamos algumas cláusulas. O pagamento da correção monetária é realizado junto com o principal
e corre à conta das mesmas dotações orçamentárias que atenderam aos
Cláusulas Necessárias
créditos a que se referem.
O art. 55 da Lei nº 8.666/93 dispõe sobre as cláusulas necessárias nos contratos
No que diz respeito aos reajustes, desde o Plano Real, eles somente são
administrativos, são elas:
permitidos após o período de 12 meses e com reflexos futuros.
I - O objeto e seus elementos característicos;
II - O regime de execução ou a forma de fornecimento; O critério de reajuste, previsto no contrato, deve retratar a variação
III - O preço e as condições de pagamento, os critérios, data-base e periodicidade efetiva do custo de produção, admitida a adoção de índices específicos
do reajustamento de preços, os critérios de atualização monetária entre a data do ou setoriais, desde a data prevista para apresentação da proposta
adimplemento das obrigações e a do efetivo pagamento; apresentada no edital de licitação, ou do orçamento a que essa proposta
se referir, até a data do adimplemento de cada parcela.
Todos os valores, preços e custos utilizados nos contratos administrativos
têm como expressão monetária a moeda corrente nacional, exceto, para A variação do valor contratual para fazer face ao reajuste de preços
as concorrências de âmbito internacional, devendo cada unidade da previsto no próprio contrato, as atualizações, compensações ou
penalizações financeiras decorrentes das condições de pagamento d) Os casos de dispensa da licitação previstas no art. 24, IX, XIX, XXVIII e
nele previstas, bem como o empenho de dotações orçamentárias XXXI da Lei nº 8.666/93.
suplementares até o limite do seu valor corrigido, não caracterizam a
sua alteração, podendo ser registrados por simples apostila, dispensando Toda prorrogação de prazo do contrato administrativo deve ser justificada
a celebração de aditamento. por escrito e previamente autorizada pela autoridade competente para
celebrar o contrato, sendo vedado o contrato com prazo de vigência
IV - Os prazos de início de etapas de execução, de conclusão, de entrega, indeterminado.
de observação e de recebimento definitivo, conforme o caso;
V - O crédito pelo qual correrá a despesa, com a indicação da classificação
Tal regra atende à necessidade de planejamento da administração
funcional programática e da categoria econômica;
pública.
Antes da realização de qualquer contrato administrativo que demande
A duração dos contratos administrativos fica adstrita à vigência dos
despesas por parte da Administração Pública, é necessário que já tenha
respectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos relativos:
sido retido o recurso orçamentário necessário para pagamento de tais
a) Aos projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas despesas.
estabelecidas no Plano Plurianual, os quais poderão ser prorrogados se
houver interesse da administração; VI - As garantias oferecidas para assegurar sua plena execução, quando
exigidas;
b) À prestação de serviços a serem executados de forma contínua, que
poderão ter a sua duração prorrogada por iguais e sucessivos períodos O art. 56, §1º da Lei 8.666/93 prevê que poderá ser exigida prestação
com vistas à obtenção de preços e condições mais vantajosas para a de garantia nas contratações de obras, serviços e compras, que serão
administração, limitada a sessenta meses; escolhidas pelo contratado, dentre as seguintes opções:
c) Ao aluguel de equipamentos e à utilização de programas de a) Caução em dinheiro ou em títulos da dívida pública, devendo estes
informática, podendo a duração estender-se pelo prazo de até 48 terem sido emitidos sob a forma escritural, mediante registro em sistema
(quarenta e oito) meses após o início da vigência do contrato; centralizado de liquidação e de custódia autorizado pelo Banco Central
do Brasil e avaliados pelos seus valores econômicos, conforme definido XIII - A obrigação do contratado de manter, durante toda a execução do contrato,
pelo Ministério da Fazenda; em compatibilidade com as obrigações por ele assumidas, todas as condições de
habilitação e qualificação exigidas na licitação.
b) Seguro-garantia;
Ainda no art. 58 da Lei nº 8.666/93, temos, também, as cláusulas
c) Fiança bancária. exorbitantes, que podem oferecer vantagens à Administração pública.
Tais garantias não poderão exceder a 5% do valor do contrato, e terão Cláusulas Exorbitantes
seu valor atualizado nas mesmas condições daquele, exceto para obras,
Entende-se como cláusula exorbitante aquela que ultrapassa o
serviços e fornecimentos de grande vulto envolvendo alta complexidade
padrão comum dos contratos, em geral, com o objetivo de beneficiar
técnica e riscos financeiros consideráveis em que serão permitidos,
a administração pública, que, enquanto contratante de contrato
quando a garantia poderá ser elevada para até 10% do valor do contrato.
administrativo, tem como pedra de toque a supremacia do interesse
A garantia prestada pelo contratado será liberada ou restituída após a público sobre o privado.
execução do contrato e, quando em dinheiro, atualizada monetariamente. Em um contrato não administrativo, tais cláusulas seriam consideradas
VII - Os direitos e as responsabilidades das partes, as penalidades cabíveis e os abusivas, porém, em se tratando de contrato administrativo, elas não só são
valores das multas; aceitas como necessárias para garantir a supremacia do interesse público.
VIII - Os casos de rescisão;
Tais cláusulas encontram-se previstas no art. 58 da Lei 8.666/93, são
IX - O reconhecimento dos direitos da Administração, em caso de rescisão
elas:
administrativa prevista no art. 77 da Lei;
X - As condições de importação, a data e a taxa de câmbio para conversão, quando I – Possibilidade de modificar os contratos administrativos, unilateralmente, para
for o caso; melhor adequação às finalidades de interesse público, respeitados os direitos do
XI - A vinculação ao edital de licitação ou ao termo que a dispensou ou a inexigiu, ao contratado;
convite e à proposta do licitante vencedor;
XII - A legislação aplicável à execução do contrato e especialmente aos casos Tal alteração ocorrerá quando houver modificação do projeto ou
omissos; das especificações, para melhor adequação técnica aos objetivos
da administração pública e quando necessária a alteração do valor Todas essas alterações nunca poderão aumentar os encargos do
contratual em decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa de contratado, caso isso ocorra, a administração deverá restabelecer, por
seu objeto, nos limites permitidos pela lei. aditamento, o equilíbrio econômico-financeiro inicial.
O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais, II - Possibilidade de rescindir os contratos administrativos, unilateralmente, pelo
os acréscimos ou supressões que se fizerem nas obras, serviços ou não cumprimento de cláusulas contratuais, especificações, projetos ou prazos; por
compras, até 25% do valor inicial atualizado do contrato, e, no caso razões de interesse público, de alta relevância e amplo conhecimento, justificadas
particular de reforma de edifício ou de equipamento, até o limite de e determinadas pela máxima autoridade da esfera administrativa a que está
50% para os seus acréscimos. subordinado o contratante e exaradas no processo administrativo a que se refere o
contrato; em situações de caso fortuito ou de força maior, regularmente comprovada,
Nenhum acréscimo ou supressão poderá exceder tais limites, exceto as impeditiva da execução do contrato;
supressões resultantes de acordo celebrado entre os contratantes.
A rescisão unilateral do contrato pela administração pública acarreta as
No caso de supressão de obras, bens ou serviços, se o contratado já houver seguintes consequências:
adquirido os materiais e eles estiverem postos no local dos trabalhos,
estes deverão ser pagos pela administração, pelos custos de aquisição, a. Assunção imediata do objeto do contrato, no estado e local em que se
regularmente, comprovados e monetariamente corrigidos, podendo encontrar, por ato próprio da administração;
caber indenização por outros danos, eventualmente, decorrentes da b. Ocupação e utilização do local, instalações, equipamentos, material
supressão, desde que regularmente comprovados. e pessoal empregados na execução do contrato, necessários à sua
continuidade;
c. Execução da garantia contratual, para ressarcimento da administração,
Quaisquer tributos ou encargos legais criados, alterados ou extintos, bem e dos valores das multas e indenizações a ela devidos;
como a superveniência de disposições legais, quando ocorridas após a
d. Retenção dos créditos decorrentes do contrato, até o limite dos
data da apresentação da proposta no edital da licitação, de comprovada
repercussão nos preços contratados, implicará na revisão destes para prejuízos causados à administração.
mais ou para menos, conforme o caso. III – Possibilidade de fiscalização da execução do contrato;
A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por um caso fortuito ou de força maior, regularmente comprovada, impeditiva da execução
representante da administração especialmente designado, permitida do contrato;
a contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações II - Amigável, por acordo entre as partes, desde que haja conveniência para a
administração;
pertinentes a essa atribuição.
III – Judicial.
O contratado é obrigado a reparar, corrigir, remover, reconstruir ou
substituir, às suas expensas, no total ou em parte, o objeto do contrato Esse tipo de terminação contratual é provocado pelo contratado, quando
em que se verificarem vícios, defeitos ou incorreções resultantes da a administração pública suprime dele obras, serviços ou compras,
execução ou de materiais empregados. acarretando modificação do valor inicial do contrato, além do limite
permitido pela Lei e/ou não libera área, local ou objeto para execução
IV – Possibilidade de aplicação de sanções motivadas pela inexecução total ou de obra, serviço ou fornecimento, nos prazos contratuais, bem como das
parcial do ajuste;
fontes de materiais naturais especificadas no projeto.
V - Nos casos de serviços essenciais, possibilidade de ocupação provisória de bens
móveis, imóveis, pessoal e serviços vinculados ao objeto do contrato, na hipótese
3. Concessão de Serviço Público

da necessidade de acautelar apuração administrativa de faltas contratuais pelo
contratado, bem como na hipótese de rescisão do contrato administrativo.
Formas de Extinção Neste tópico, estudaremos as concessões de serviço público segundo a

Lei nº 8.987, na qual veremos os seus conceitos, formas de remuneração,
O contrato administrativo extingue-se pelo seu cumprimento nos termos e cláusulas de extinção da concessão.
em que foi pactuado, bem como pelos seguintes motivos:
Conceito e Previsão Legal
I – Rescisão unilateral e escrito pela Administração, quando não cumprida as
cláusulas contratuais, especificações, projetos ou prazos; por razões de interesse Segundo a Constituição Federal, em seu artigo 175, “incumbe ao Poder
público, de alta relevância e amplo conhecimento, justificadas e determinadas pela Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou
máxima autoridade da esfera administrativa a que está subordinado o contratante permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos”.
e exaradas no processo administrativo a que se refere o contrato; em situações de
Além de prevista na Constituição, conforme visto acima, a concessão o particular apenas a possibilidade de execução dos serviços, e não a
do serviço público, exceto os de radiodifusão sonora e de imagens, sua titularidade em si, razão pela qual o mesmo pode retomar o serviço
encontra-se regulada pela Lei nº 8.987 de 13 de fevereiro de 1995, que público delegado, sempre que for importante para o interesse público.
em seu artigo 2º dispõe:
A delegação em questão só pode ser em favor de pessoa jurídica ou
Art. 2° para os fins do disposto nesta Lei, considera-se: consórcio de empresas, denominados concessionários de serviço público,
I - Poder concedente: a União, o Estado, o Distrito Federal ou o Município, em cuja sendo vedada a concessão de serviço público para pessoa física.
competência se encontre o serviço público, precedido ou não da execução de obra
pública, objeto de concessão ou permissão; Remuneração
II - Concessão de serviço público: a delegação de sua prestação, feita pelo poder A remuneração do concessionário de serviço público é feita por meio
concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou
de tarifa cobrada do usuário do serviço público, estabelecida pelo
consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua
concedente e o concessionário na chamada cláusula remuneratória do
conta e risco e por prazo determinado.
contrato de concessão.
O renomado jurista Celso Antônio Bandeira de Mello (2015, 725-726)
A política tarifária será fixada pelo preço da
apresenta a seguinte definição para concessão do serviço público: proposta vencedora da licitação, e o contrato
Concessão de serviço público é o instituto através do qual o Estado atribui o exercício administrativo poderá prever mecanismos
de um serviço público a alguém que aceita prestá-lo em nome próprio, por sua de revisão das tarifas, a fim de manter-
conta e risco, nas condições fixadas e alteráveis unilateralmente pelo Poder Público, se o equilíbrio econômico-financeiro.
mas sob garantia contratual de um equilíbrio econômico-financeiro, remunerando-
se pela própria exploração do serviço, em geral e basicamente mediante tarifas
As tarifas poderão ser diferenciadas
cobradas diretamente dos usuários do serviço. em função das características
técnicas e dos custos específicos,
Dessa forma, a concessão é uma forma de prestação indireta do serviço provenientes do atendimento aos
público, feita por meios de delegação contratual, tratando-se de típico distintos segmentos de usuários.
contrato administrativo. Ressalte-se que o poder público delega para
A Lei nº 8.987/95, estabelece que o edital de licitação será elaborado
pelo poder concedente e deverá conter:
Por se tratar de contrato administrativo, no qual o interesse público
sempre se sobrepõe ao interesse privado, a administração pública pode I - O objeto, metas e prazo da concessão;
alterar unilateralmente o contrato de concessão, para melhor adequar a II - A descrição das condições necessárias à prestação adequada do serviço;
prestação do serviço público às necessidades daqueles que o utilizam. III - Os prazos para recebimento das propostas, julgamento da licitação e assinatura
Se a alteração unilateral do contrato de concessão por parte da do contrato;
administração pública macular, o equilíbrio econômico-financeiro do IV - Prazo, local e horário em que serão fornecidos, aos interessados, os dados, estudos
contrato estabelecido antes da sua alteração, será necessário reajustar as e projetos necessários à elaboração dos orçamentos e apresentação das propostas;
cláusulas remuneratórias do contrato de concessão, a fim de adequá-las V - Os critérios e a relação dos documentos exigidos para a aferição da capacidade
à nova realidade contratual estabelecida. técnica, da idoneidade financeira e da regularidade jurídica e fiscal;
VI - As possíveis fontes de receitas alternativas, complementares ou acessórias, bem
como as provenientes de projetos associados;
A concessão de serviço público, sempre que possível, não deve se dar VII - Os direitos e obrigações do poder concedente e da concessionária em relação
de maneira exclusiva, ou seja, não deve ser sempre em favor de uma a alterações e expansões a serem realizadas no futuro, para garantir a continuidade
empresa ou concessionária específica. Tal regra, busca viabilizar a livre da prestação do serviço;
concorrência entre os interessados em obter a concessão de determinado VIII - Os critérios de reajuste e revisão da tarifa;
serviço público e, consequentemente, beneficiar os usuários do serviço IX - Os critérios, indicadores, fórmulas e parâmetros a serem utilizados no julgamento
público concedido com melhores serviços e menores tarifas. técnico e econômico-financeiro da proposta;
X - A indicação dos bens reversíveis;
Concessão enquanto contrato administrativo
XI - As características dos bens reversíveis e as condições em que estes serão postos
Sendo a concessão do serviço público um contrato administrativo, o à disposição, nos casos em que houver sido extinta a concessão anterior;
mesmo prescinde de procedimento licitatório prévio para sua realização, XII - A expressa indicação do responsável pelo ônus das desapropriações necessárias
sendo certo que para esse tipo de delegação de serviço público a à execução do serviço ou da obra pública, ou para a instituição de servidão
modalidade licitatória prevista pela lei é a concorrência. administrativa;
XIII - As condições de liderança da empresa responsável, na hipótese em que for I - Ao objeto, à área e ao prazo da concessão;
permitida a participação de empresas em consórcio; II - Ao modo, forma e condições de prestação do serviço;
XIV - Nos casos de concessão, a minuta do respectivo contrato, que conterá as III - Aos critérios, indicadores, fórmulas e parâmetros definidores da qualidade do
cláusulas essenciais referidas no art. 23 desta Lei, quando aplicáveis; serviço;
IV - Ao preço do serviço e aos critérios e procedimentos para o reajuste e a revisão
A concorrência para a concessão de serviço público deve seguir os das tarifas;
seguintes critérios de seleção, estabelecidos na Lei nº 8.987/95: V - Aos direitos, garantias e obrigações do poder concedente e da concessionária,
inclusive os relacionados às previsíveis necessidades de futura alteração e expansão
I. O menor valor da tarifa do serviço público a ser prestado; do serviço e consequente modernização, aperfeiçoamento e ampliação dos
II. A maior oferta, nos casos de pagamento ao poder concedente pela outorga da equipamentos e das instalações;
concessão; VI - Aos direitos e deveres dos usuários para obtenção e utilização do serviço;
III. A combinação, dois a dois, dos critérios referidos nos incisos I, II e VII; VII - À forma de fiscalização das instalações, dos equipamentos, dos métodos e
IV. Melhor proposta técnica, com preço fixado no edital; práticas de execução do serviço, bem como a indicação dos órgãos competentes
para exercê-la;
V. Melhor proposta em razão da combinação dos critérios de menor valor da tarifa
do serviço público a ser prestado com o de melhor técnica; VIII - Às penalidades contratuais e administrativas a que se sujeita a concessionária
e sua forma de aplicação;
VI. Melhor proposta em razão da combinação dos critérios de maior oferta pela
IX - Aos casos de extinção da concessão;
outorga da concessão com o de melhor técnica; ou;
X - Aos bens reversíveis;
VII. Melhor oferta de pagamento pela outorga após qualificação de propostas
técnicas. XI - Aos critérios para o cálculo e a forma de pagamento das indenizações devidas à
concessionária, quando for o caso;
Em caso de empate para empresas em igualdade de condições, deve ser XII - Às condições para prorrogação do contrato;
dada preferência à proposta apresentada por empresa brasileira. XIII - À obrigatoriedade, forma e periodicidade da prestação de contas da
concessionária ao poder concedente;
No que tange ao contrato de concessão propriamente dito, a Lei nº XIV - À exigência da publicação de demonstrações financeiras periódicas da
8.987/95 determina que o mesmo contenha cláusulas essenciais concessionária; e
relativas a: XV - Ao foro e ao modo amigável de solução das divergências contratuais.
Ressalte-se que não há necessidade de dotação orçamentária para poder concedente qualquer espécie de responsabilidade em relação
os contratos de concessão, pois eles não geram despesas para a aos encargos, ônus, obrigações ou compromissos com terceiros ou com
administração pública. empregados da concessionária.
Os contratos de concessão devem ter prazo determinado, sendo muito IV - Rescisão é forma de extinção do contrato de concessão, através do
comum que a sua duração seja relativamente maior do que os demais qual é posto fim ao contrato antes do seu termo, por vontade mútua
contratos, permitindo, assim, que o cessionário tenha tempo de reaver os das partes, rescisão consensual, ou por vontade unilateral, situação
investimentos feitos para o cumprimento do contrato e desta maneira esta que prescindirá de autorização do judicial, mediante justo motivo,
garantir a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato. normalmente por iniciativa da concessionária.
Extinção da Concessão V- Anulação ocorre quando o contrato possui vício de legalidade, ou seja,
encontra-se em desacordo com a legislação vigente.
A Lei nº 8.987/95 prevê as hipóteses de extinção do contrato
administrativo de concessão para prestação de serviço público, são elas: VI- Falência ou Extinta a concessão, retornam ao poder concedente todos
os bens reversíveis, direitos e privilégios transferidos ao concessionário
I - Advento do termo contratual é o fim do prazo de vigência do contrato conforme previsto no edital e estabelecido no contrato.
de concessão.
Haverá, ainda, a imediata assunção do serviço pelo poder concedente,
II- Encampação é a retomada do serviço pelo poder concedente durante procedendo-se aos levantamentos, avaliações e liquidações necessários.
o prazo da concessão, por motivo de interesse público, mediante lei
autorizativa específica, e após prévio pagamento da indenização, A assunção do serviço autoriza a ocupação das instalações e a utilização,
inclusive por eventuais prejuízos causados. pelo poder concedente, de todos os bens reversíveis.
Neste capítulo, vimos que os identificadores de uso têm por objetivo

III- Caducidade é a extinção do contrato antes do prazo, por parte da
destacar se o recurso está reservado para compor, em contrapartida
Administração Pública, em virtude da inexecução total ou parcial do
de algum empréstimo ou doação. Além disso, destacamos que os
contrato de concessão. Declarada a caducidade, não resultará para o
identificadores de resultado primário, auxiliam na hora de apurar o
resultado do governo. Vimos, também, o que é o Plano Orçamentário
e sua importância ao viabilizar o acompanhamento gerencial mais Referências
detalhadamente. BRASIL. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de
Aprendemos que os conceitos sobre contratos públicos, e, quais as Direito Financeiro para elaboração e contrôle dos orçamentos e balanços
cláusulas necessárias e exorbitantes segundo a Lei nº 8.666/93. Por fim, da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Disponível
na terceira etapa, abordamos os contratos de concessão pública segundo em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4320.htm. Acesso em:
a Lei nº 8.987. em que foi apresentado como funciona a remuneração, 31 ago. 2018.
licitações e extinção de concessões. BRASIL. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37,
inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e
contratos da Administração Pública e dá outras providências. Disponível
em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8666cons.htm. Acesso
em: 31 ago. 2018.
BRASIL. Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995. Dispõe sobre o regime

de concessão e permissão da prestação de serviços públicos previsto no
art. 175 da Constituição Federal, e dá outras providências. Disponível
em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8987cons.htm. Acesso
em: 31 ago. 2018.
BRASIL. Lei nº 13.249, de 13 de janeiro de 2016. Dispõe sobre o Plano

Plurianual para o período 2016-2019. Disponível em: http://www.
planalto.gov.br/CCIVIL_03/_Ato2015-2018/2016/Lei/L13249.htm. Acesso
em: 31 ago. 2018.
BRASIL. Ministério da Fazenda. Disponível em: http://www.tesouro. GIACOMONI, James. Orçamento público. 17 ed. São Paulo: Atlas, 2017.
fazenda.gov.br/pt/home. Acesso em: 31 ago. 2018. [Minha Biblioteca].
BRASIL. Ministério do Planejamento. Manual Técnico de Orçamento. KOHAMA, Heilio. Contabilidade pública - teoria e prática, 15 ed. São
Disponível em: http://orcamentofederal.gov.br/informacoes-orcamentarias/ Paulo: Atlas, 2016. [Minha Biblioteca].
manual-tecnico/mto_2016_1aedicao-200515.pdf. Acesso em: 31 ago. 2018.
MELLO, Celso Antônio Bandeira. Curso de direito administrativo. 32 ed.
BRASIL. Portaria Ministério do Orçamento e Gestão nº 42, de 14 de São Paulo: Malheiros Editores, 2015.
abril de 1999. Atualiza a discriminação da despesa por funções de que
tratam o inciso I do § 1o do art. 2o e § 2o do art. 8o, ambos da Lei PISCITELLI, Roberto Bocaccio; TIMBÓ, Maria Farias. Contabilidade
no 4.320, de 17 de março de 1964, estabelece os conceitos de função, pública: uma abordagem da administração financeira pública, 13 ed. São
subfunção, programa, projeto, atividade, operações especiais, e dá Paulo: Atlas, 2014. [Minha Biblioteca].
outras providências. Disponível em: http://www.planejamento.gov.br/
assuntos/orcamento-1/legislacao/legislacao/portaria-mog-42_1999_
atualizada_23jul2012-1.doc/view. Acesso em: 31 ago. 2018.
BRASIL. Portaria Interministerial nº 163, de 4 de maio de 2001.

Dispõe sobre normas gerais de consolidação das Contas Públicas no
âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, e dá outras
providências. Disponível em: http://www.planejamento.gov.br/assuntos/
orcamento-1/legislacao/legislacao/por taria-interm-163_2001_
atualizada_2015_04jul2016_ultima-alteracao-2016-2.docx/view. Acesso
em: 31 ago. 2018.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 14 ed. São Paulo:

Atlas, 2002.
Finanças Públicas
Natureza dos Bens Públicos
Sumário
Natureza dos Bens Públicos
Anderson Sampaio
Objetivos .......................................................................................................... 3
1ª Edição
1. Natureza dos Bens Públicos ...................................................................... 4
Nenhuma parte deste material poderá ser reproduzida, 2. Bens Semipúblicos ........................................................................................ 7
mecânico, por fotocópia e outros, sem a prévia 3. Externalidades ............................................................................................... 8
Referências .......................................................................................................... 11
Veremos quais são as características que fazem com que determinados ▪ Compreender a definição de bens públicos e semipúblicos;
bens sejam chamados de públicos e qual a importância para a sociedade. ▪ Compreender a definição de bens rivais e não rivais;
Inicialmente, serão apresentadas as definições dos bens públicos, ▪ Compreender a definição de externalidades positivas e negativas.
utilizando os conceitos de bens excludentes e não rivalidade. Em
seguida, falaremos sobre bens semipúblicos e finalizaremos analisando
os tipos de externalidades que podem ser positivas ou negativas.
1. Natureza dos Bens Públicos que serão excluídas do consumo, nesse caso, por causa do preço desse
bem que irá subir até o nível determinado pelo mercado.
Bens públicos são bens cuja propriedade pertence a uma pessoa jurídica A não exclusão do consumo implica que não é possível selecionar
de direito público, sendo todo o resto bens particulares. Mesmo os bens aqueles que irão usufruir do bem ou serviço quando o tamanho de sua
particulares que são utilizados no serviço público manterão a mesma produção é definido.
essência dos bens públicos.
O consumo dos bens públicos é realizado de forma coletiva, não podendo
O governo pode prover de forma pública um bem sem necessariamente haver exclusão deles. O seu consumo por parte de um indivíduo não
também produzir o aparato que é preciso para tal. Um exemplo dessa reduzirá a quantidade ofertada deste bem para o restante da sociedade.
situação é a segurança nacional. O Estado brasileiro fornece a segurança Bens puramente públicos não são fáceis de se encontrar, mas podemos
nacional de forma pública, mas não produz todo o aparato necessário para citar alguns exemplos, como a Defesa Nacional e o combate à poluição.
oferecer esse serviço, deixando a cargo de figuras privadas essa produção. Não é possível, por exemplo, excluir um indivíduo de apreciar a queima
Da mesma forma, o governo pode produzir certo bem, mas sem disponibilizá- de fogos na praia de Copacabana, no réveillon. Por isso, as empresas não
se dispõem a realizar esse espetáculo cobrando ingresso, uma vez que é
lo de forma pública, como é o caso da extração de petróleo por parte de
possível assisti-lo de graça. Assim, ocorre uma falha de mercado, que é
empresa estatal, de forma que se assemelha às empresas privadas.
gerada por uma externalidade.
As principais características dos bens públicos são: não rivalidade e não
Bens privados são excludentes, rivais e representam a maioria dos
exclusão do consumo. bens de uma economia. Podemos usar como exemplo um lanche,
Bens rivais são aqueles em que o consumo por parte de um indivíduo considerado um bem excludente pelo fato de que ele não será seu
afeta a quantidade dele disponível para as outras pessoas. caso não pague. Também é um bem rival, pois somente a pessoa que
pagou por ele irá saboreá-lo.
Isso significa que, se existe a disponibilidade de uma certa quantidade
de um determinado bem privado no mercado, mas uma quantidade Os recursos comuns são rivais mas não são excludentes. Exemplo disso
maior de pessoas querendo comprá-lo, teremos um número de pessoas são os peixes do mar, que, ao serem pescados, reduzem a quantidade
disponível para pesca. Não é permitido, porém, que se retirem peixes do Já os bens de monopólio natural são excludentes mas não são rivais.
mar, de acordo com os tamanhos mínimos de captura. A televisão a cabo é um exemplo, pois é possível cancelar o serviço a
Assim, as características dos bens comuns apontam para a necessidade quem não pagar, sem que outra pessoa seja excluída.
da atenção das autoridades para a sua utilização. Isso porque aqueles
Os monopólios naturais ocorrem quando existe economia de escala na
que o utilizam tendem a fazê-lo em excesso, colocando o recurso
produção. Isso significa que, quanto maior a produção, menor será o seu
comum em risco. Como forma de atenuar os problemas causados pelo
excesso de utilização dos bens comuns, o governo adota medidas de custo médio total. Entretanto, se a produção tiver que ser dividida, esta
regulamentação de uso, assim como adota tarifas. cairá e o custo total médio também.
São também exemplos de recursos comuns que merecem intervenção do Assim, novas empresas evitarão a concorrência, pois, se o fizerem, não
governo a qualidade do ar e das águas, dada a incapacidade do mercado terão os mesmos custos baixos da empresa que já atua no mercado,
em preservá-las. Ainda como exemplo, as vias congestionadas, que uma vez que teriam que dividir este mercado. Com isso, empresas com
podem ser consideradas bens públicos, caso alguém por elas trafegue, se monopólio natural tendem a enfrentar menos concorrência, dadas as
não houver congestionamento sendo consideradas não rivais. Entretanto,
barreiras enfrentadas pelos novos comerciantes.
caso a via esteja congestionada, ela se torna um recurso comum, pois a
utilização por parte de um novo carro fará com que os outros carros São também exemplos de monopólios naturais os serviços ligados ao
andem ainda mais devagar. fornecimento de água, esgoto e eletricidade.
Uma forma de amenizar os congestionamentos é a adoção de pedágios,
dado que o encarecimento para trafegar na via com pedágio tende a
desencorajar as pessoas a utilizarem carros. Outra forma também
Bens excludentes: Bens dos quais é possível excluir indivíduos do seu
é o aumento da tributação do preço dos combustíveis. Entretanto,
usufruto.
essa medida irá afetar não só o volume dos carros que trafegam, mas
Bens rivais: Bens cujo consumo por parte de uma pessoa inviabiliza o
diversos setores da economia que dependem do transporte que utiliza
consumo por outra.
os combustíveis afetados pelos impostos.
Na teoria, os níveis ótimos de produção são definidos pelo mercado, com Veículo Leve Sobre Trilhos (VLT), no centro do Rio de Janeiro. Existe uma
base nas curvas de oferta e demanda do produto em questão. Entretanto, dificuldade em se comparar os benefícios totais obtidos pelas pessoas
quando nos referimos aos bens públicos, o mesmo não se aplica. Isso que usam esse bem confrontado com os custos relacionados à obra e à
porque o seu custo marginal de produção é igual a zero, dado que o sua manutenção.
custo total não se altera, nem sua utilização o faz aumentar ou diminuir.
A razão disso é que cada indivíduo atribuirá benefícios de acordo com
Esse fato inviabilizaria a aplicação da regra básica da economia de seus interesses. Usuários do VLT têm motivos para supervalorizar os
determinação do nível de produção, segundo a qual busca-se equiparar benefícios obtidos. Ao passo que os que foram prejudicados por ele
receita e cursos marginais.
tenderão a minimizar esses benefícios.
Um exemplo é a construção de um viaduto. O seu custo total não será
Assim, temos que a eficiência no fornecimento dos bens
afetado pelo número de veículo que irá trafegar por ele diariamente.
públicos é mais dificilmente alcançada que a
Já a demanda de um dado bem privado fica a cargo da satisfação que o comparada com os bens privados, pois, no
indivíduo obtém com esse produto e do quanto de sacrifício ele estaria caso dos bens privados, tanto compradores
disposto a enfrentar para obtê-lo. Em se tratando em bens públicos, quanto vendedores revelam os preços
podemos considerar esse sacrifício como os impostos que o indivíduo que estão dispostos a realizar na
está disposto a pagar para financiar a oferta deste bem pelo Estado. negociação do bem, a fim de
Dado que sua renda é limitada, quanto mais ele gasta com bens públicos, alcançarem o equilíbrio.
menos ele teria para gastar com bens privados.
Entretanto, nem todos os bens
Entretanto, de acordo as diferentes utilidades que dois indivíduos obteriam
públicos podem ser avaliados sob
ao aumentar, por exemplo, os serviços ligados à segurança, a construção
a ótica monetária ou da eficiência
de uma curva agregada para toda a sociedade fica inviabilizada.
porque, em algumas situações, as
Outra dificuldade relacionada aos bens públicos diz respeito à análise métricas relacionadas a essas óticas
da relação custo/benefício. Um exemplo disso foi a construção do simplesmente não cabem.
Como exemplo, as ações governamentais ligadas à prevenção de mortes país passam no trânsito, menor será a produtividade deles em seus
ou ao bem-estar da população. É difícil avaliar uma campanha de respectivos empregos.
vacinação ou até mesmo campanhas de prevenção a acidentes de trânsito,
Ao levar horas para chegar ao local de trabalho, o empregado já tende a
pois, se por um lado, há os custos advindos destas ações, do outro há os
laborar cansado, não rendendo o que poderia.
benefícios, verificados nas vidas que foram salvas com tais campanhas.
Analisar a eficiência desses gastos torna necessário precificar quanto

vale uma vida humana, ressaltando-se que uma vida humana não deve 2. Bens Semipúblicos
ter preço.
Os bens semipúblicos, ou meritórios, são bens intermediários entre os
Outra forma de avaliar essa questão é a duplicação da uma estrada públicos e os privados, cuja principal característica é o alto patamar
que apresenta engarrafamento constantemente. Pesquisas revelam de externalidades, ou seja, quando um indivíduo o consome, um bem
que o tempo gasto pela população pode afetar o nível de felicidade. semipúblico propaga.
Neste caso, o custo dessa obra de duplicação é confrontado com nível da
qualidade de vida dos cidadãos. Um exemplo disso é o consumo de educação, que trará benefícios como:
maior produtividade para a sociedade e aumento do nível cultural.
Nessa situação, a dificuldade é como classificar, ou, ainda, se é possível
classificar, em termos monetários, a satisfação de uma pessoa em poder Serviços como educação e saúde também são prestados por particulares,
chegar mais cedo em casa, passar mais tempo com a família, dedicar- uma vez que esses serviços atendem aos princípios da exclusão. Ou
se a atividades que lhe trarão mais satisfação e saúde ou que poderão seja, é possível excluir aqueles que não pagam. Outra característica é
aumentar o seu nível de capacitação profissional, como cursos. a rivalidade.
Dentro desse tema, pesquisas também revelam que o tempo gasto no Independentemente do benefício privado, esses bens geram tal
deslocamento para o trabalho afeta diretamente a produtividade da benefício social que o Estado intervém e também fornece. Um exemplo
mão de obra de um país. Quanto mais tempo os trabalhadores de um é o programa “Ciências sem Fronteiras”, criado com a finalidade de
incentivar a formação acadêmica de brasileiros no exterior.
São oferecidas bolsas de doutorado, pós-doutorado, graduação e
pesquisadores visitantes. Espera-se que esses milhares de brasileiros 3. Externalidades
que estão se graduando, formando em mestres e doutores, tragam As externalidades podem ser positivas ou negativas e implicam custos e
benefícios para o país. benefícios individuais diferentes dos observados na esfera social, o que
significa que as relações entre os agentes econômicos são afetadas pelo
fato de o preço ser o principal determinante.
A Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa) foi criada em No caso das externalidades, podemos observar que a atuação de um
26 de abril de 1973 e é vinculada ao Ministério da Agricultura, Pecuária certo agente econômico influenciará o lucro e/ou o bem-estar de outros
e Abastecimento (Mapa). Os seus desafios são: desenvolver, em conjunto agentes econômicos, sem que isso se reflita nos preços.
com os parceiros do Sistema Nacional de Pesquisa Agropecuária (SNPA),
um modelo de agricultura e pecuária tropical genuinamente brasileiro, Assim, se uma fábrica de cerveja polui o rio, o custo dela é resultado
superando as barreiras que limitavam a produção de alimentos, fibras e apenas daqueles que estão relacionados especificamente com o
energia no nosso país. negócio cervejeiro: compra de insumos, água, funcionários, transporte,
Esse esforço ajudou a transformar o Brasil. Hoje, a nossa agropecuária
publicidade e outros. No entanto, essa poluição gera um custo para a
é uma das mais eficientes e sustentáveis do planeta. Incorporamos
sociedade que não aparece nos balanços dessa fábrica.
uma larga área de terras degradadas dos cerrados aos sistemas Sendo uma ocasião onde o governo atua aplicando multas ou taxando
produtivos. Uma região que hoje é responsável por quase 50% da o fabricante, as externalidades são parte importante do trabalho de
nossa produção de grãos. Quadruplicamos a oferta de carnes bovina e identificar e mensurar custos e benefícios relativos à análise de projetos
suína e ampliamos em 22 vezes a oferta de frango. Essas são algumas e programas governamentais.
das conquistas que tiraram o país de uma condição de importador de
alimentos básicos para a condição de um dos maiores produtores e Um dos atributos que os projetos do governo contém são os efeitos
exportadores mundiais. gerados para toda a sociedade e não apenas aos setores ou indivíduos
que são originalmente alvo do projeto.
pelos filmes fará com que o número de pessoas que transitam no
shopping apresente uma elevação. Com isso, os lojistas desse shopping
A Operação Segurança Presente é fruto de um convênio entre a poderão experimentar um aumento no volume das suas vendas, uma vez
Prefeitura do Rio e o Sistema Fecomércio RJ, em que ambos dividem que o volume de pessoas na frente das vitrines aumentará e virtude da
os custos relacionados às despesas administrativas e operacionais da inauguração do novo cinema.
operação. Ela conta com a integração da Guarda Municipal, a Secretaria
Municipal de Ordem Pública, a Superintendência Municipal do Centro, Ocorre externalidade negativa no nível de consumo quando um instituto
as polícias Civil e Militar e outros parceiros, sendo um ótimo exemplo de ensino resolve abrir uma unidade em um bairro de pequena e baixa
de externalidade positiva. movimentação. Para os comerciantes próximos, é interessante o aumento
do número de pessoas que circulam diariamente pelo bairro e o de
possíveis clientes. Esse bairro, porém, enfrentará também aumento no
As externalidades podem ser positivas, implicando benefícios externos número de carros que ali circulam, o que poderá causar engarrafamentos
e podendo ocorrer tanto no nível do consumo quanto da produção. Já as e aumentar o tempo que os moradores perdem ao se deslocarem. Outro
externalidades negativas implicam custos externos e, também, podem possível problema também é o fato de que o aumento do número de
ocorrer no nível do consumo e da produção. motoristas fará com que a demanda por vagas de estacionamento cresça,
restando menos espaços para os moradores estacionarem seus veículos.
Como exemplo de externalidade positiva no nível de consumo podemos É possível até mesmo que os preços dos estacionamentos privativos
citar o vizinho que instala uma lâmpada no seu muro, deixando-o aumentem, em razão do aumento na demanda por vagas, caso não sejam
mais iluminado. Ao fazer isso ele também iluminará mais a rua. criados novos estacionamentos privados ou vagas públicas no bairro.
Consequentemente, seus vizinhos também se beneficiarão, pois ruas
iluminadas tendem a trazer sensação de segurança, mesmo que o custo A externalidade negativa no nível da produção ocorre quando uma
dessa instalação da lâmpada e o custo mensal de manutenção sejam empresa mineradora não toma as devidas precauções quanto à
exclusivamente do vizinho. segurança de uma barragem de rejeitos de mineração e esta rompe,
causando um rastro de destruição, como foi o caso da barragem que se
Verifica-se uma externalidade positiva no nível da produção a rompeu em Mariana, Minas Gerais. Esse é considerado o maior desastre
inauguração de um cinema dentro de um shopping. O público atraído ambiental da história brasileira.
As políticas governamentais de comando e controle para solucionar
externalidades envolvem a proibição ou obrigação de certos tipos de
ações. Como exemplo, a proibição de poluir as águas de rios e mares ou
estipulação de um limite máximo para poluição.
As soluções baseadas no mercado que utilizam impostos corretivos e

subsídios buscam tributar as atividades causadoras das externalidades
negativas. Fornecem subsídios a outras atividades que geram
externalidade positiva como forma de compensação à sociedade,
afetando, assim, a parte financeira da empresa.
Figura 1: Desastre ambiental em Mariana, MG. Fonte: Wikimedia

Dentre as duas políticas públicas para a externalidade, a de maior
eficiência é a baseada no mercado. A razão disso é que, quando uma
A fauna e flora locais foram severamente afetadas com a extinção empresa tem um limite máximo de emissão de poluição, ela não tem
de algumas espécies. Localidades desapareceram e dezoito pessoas estímulos para reduzi-la. Já quando existem impostos corretivos, a
morreram. Os danos afetaram a atividade pesqueira local, o turismo e empresa tem estímulos para investir em tecnologias que reduzem a
muitos outros. poluição causada pela sua atividade. Assim, ela melhora a eficiência e
provoca aumento da receita do governo.
As soluções para eliminar as externalidades envolvem multas, taxas
e permissões impostos pelo poder público competente. Já na esfera Os impostos sobre a gasolina são exemplos de impostos corretivos,
privada, as soluções envolvem negociação e, muitas vezes, recorre-se à pois afetam duas externalidades: poluição e congestionamento. O
justiça para a resolução das questões envolvidas. aumento dos custos para a utilização do carro incentiva a utilização
do transporte coletivo e a carona. O reflexo disso será a melhoria no
As políticas públicas para as externalidades envolvem as políticas de
tempo de deslocamento e a redução da poluição causada pela queima
comando e controle, que implicam regulamentação e políticas baseadas
da gasolina.
no mercado.
A segunda forma de política baseada no mercado são as licenças de
poluição negociáveis, que ocorrem da seguinte forma: caso as empresas Referências
tenham um limite para os níveis de poluição que produz, a empresa BRASIL. Ciências sem fronteiras. Disponível em: <www.
que poluísse menos teria a possibilidade de vender esse direito a uma cienciasemfronteiras.gov.br/web/csf>. Acesso em: 04 set. 2018.
empresa que necessitasse de um limite maior para produzir. Dessa forma,
ambas as empresas ganham: aquela que produziu menos poluição terá BRASIL. Embrapa. Disponível em: <https://www.embrapa.br/>. Acesso
uma compensação por não utilizar totalmente o seu direito, ao passo em: 04 set. 2018.
que a empresa compradora também fica satisfeita por conseguir ampliar GOVERNO DO RIO DE JANEIRO. Centro presente será estendido
a sua produção. por mais um ano. Disponível em: <www.rj.gov.br/web/segov/
Vimos, neste capítulo, o que são os bens públicos e porque eles são exibeconteudo?article-id=3608920>. Acesso em: 04 set. 2018.
tão importantes para a sociedade. Aprendemos que o fato serem não MANKIW, N. G. Princípios de microeconomia. 3 ed. São Paulo: Cengage
excludentes e não rivais fazem com que sejam considerados bens Learning, 2017.
públicos. Em alguns casos, os bens geram tal externalidade que é
justificada a intervenção do governo, com vistas a gerar crescimento e MARQUES, E. Finanças públicas: administração financeira e orçamentária.
bem-estar para a nação, como é o caso da educação. São Paulo: Saraiva, 2015.
Ao final, foram apresentadas as externalidades e suas características, SILVA, F. A. da. Finanças públicas. 2 ed. São Paulo: Atlas, 2001.
como a geração de benefícios e os custos à sociedade, sem que sejam
refletidos no custo ou no bem-estar de quem está gerando. Vimos, ainda,
que estas podem acontecer no âmbito do consumo ou da produção,
assim como podem ser positivas ou negativas.

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LEMGRUBER, João Baptista Araújo. O sistema orçamentário federal:

PORTAL DA TRANSPARÊNCIA. Receitas Públicas. Disponível em: http://

SILVA, Sebastião de Sant’Anna. Os princípios orçamentários. Rio de

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BURKHEAD, Jesse. Orçamento público. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio

INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA. Panorama Ipea -

OTAVIO NEVES. Orçamento Público. Disponível em: https://www.youtube.

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Figura 1: Desastre ambiental em Mariana, MG. Fonte: Wikimedia

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