RESENHA CRÍTICA

AVRITZER, Leonardo. Instituições participativas e desenho institucional: algumas

considerações sobre a variação da participação no Brasil democrático. Opinião Pública,
Campinas, vol. 14, n. 1, junho, 2008, p.43-64.
Nome Completo do(a) Estudante1

Leonardo Avritzer, cientista político, escritor, pesquisador e professor titular do

Departamento de Ciência Política da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG),
desenvolveu o artigo intitulado “Instituições participativas e desenho institucional”, publicado na
revista Opinião Pública, em 2008. A pesquisa se divide em quatro itens, tratando acerca do
surgimento, das características e dos resultados obtidos em relação aos modelos de desenho
institucional para as instituições participativas.
No decorrer do século XX, o Brasil ainda demonstrava irrisória propensão associativa e
pouca participação da sociedade, em especial daqueles de baixa renda. Foi em Porto Alegre, na
região sul do país, que foi surgindo o orçamento participativo, influenciando também outras
cidades e estados brasileiros (AVRITZER, 2008, p.44)
Com a promulgação da Constituição Federal de 1988 (CF), modos diversos de
participação foram sendo utilizados, como a criação dos conselhos de políticas em decorrência
da Lei Orgânica da Saúde (LOS) e da assistência social (LOAS). Ainda, também surgem os
Planos Diretores dos municípios com mais de 20.000 habitantes, conforme disposição das
políticas urbanas do processo constituinte encontrada no Estatuto da Cidade, no ano de 2001
(AVRITZER, 2008, p.44).
Enquanto os orçamentos participativos possuem uma estrutura participativa passível de
livre entrada e participação pelos atores sociais, inclusive gerando formas de representação da
participação, os conselhos de políticas são formulados pelo próprio governo, contemplando uma
representação híbrida, englobando tanto os atores da sociedade civil quanto os estatais
(AVRITZER, 2008, p.44).
Já os planos diretores dos municípios constituem um desenho institucional de ratificação
por meio da imposição de audiências públicas, variando tais desenhos conforme o modo de
organização participativa, a forma relacional do Estado com a participação e a maneira como é
exigido ao governo a implementação ou não da participação (AVRITZER, 2008, p.44).
Seguindo a definição de instituição política dada pela teoria democrática em meados do
século XX, tem-se como base de funcionamento a presença de uma legislação formal, a fim de

1 Graduanda(o) do _º período do curso de bacharelado em nome do curso (ABREVIAÇÃO DO NOME

DA INSTITUIÇÃO DE ENSINO/SIGLA DO ESTADO).
estruturar a ação social e política. Ainda que determinados autores aceitem que haja também
regras informais em seu conceito, permanece o predomínio das instituições políticas constituídas
legalmente (AVRITZER, 2008, p.45).
Para Avritzer (2008, p.45), existem duas críticas ao sistema referido, de modo que as
instituições participativas brasileiras se encontram num limbo, visto que não se caracterizam
como formais, tampouco estão legalmente constituídas. Contudo, representam um conjunto de
condutas e expectativas relevantes dos atores sociais.
Além disso, o autor também salienta a crítica em referência ao alcance da conceituação
de instituição política, em virtude da desconsideração das práticas participativas no geral, apenas
contemplando aquelas resultantes do processo de autorização da representação (AVRITZER,
2008, p.45).
Nesse sentido, é sugerida a conceituação de que as instituições participativas são
maneiras diferenciadas de integrar os cidadãos e as associações da sociedade civil no que tange à
instituição de políticas, englobando o desenho institucional participativo. Os três modos
identificados são: o desenho participativo de baixo para cima, onde há a ênfase à participação da
sociedade civil, sem excluir a atuação estatal, como ocorre no orçamento participativo, por
exemplo (AVRITZER, 2008, p.45).
A segunda forma de desenho à constituição das instituições participativas é por meio de
um processo de divisão de poder, ocorrendo a participação simultânea dos cidadãos e do Estado.
Assim, se distingue do modelo anterior por inexistir vasto quantidade de atores sociais, bem
como será legalmente determinado e pressupõe sanções quanto não é instaurado processo
participativo (AVRITZER, 2008, p.46)
Por último, Avritzer (2008, p.46) divulga um desenho que estabelece o processo de
ratificação pública em que os cidadãos não são participantes do processo de decisão, contudo,
serão responsáveis por referenciá-lo em público. Em suma, tais modelos de desenho podem ser
diferenciados de acordo com a “iniciativa na proposição do desenho, organização da sociedade
civil na área em questão e vontade política do governo em implementar a participação”
(AVRITZER, 2008, p.46).
Como exposto, o orçamento participativo consumado primeiramente na cidade de Porto
Alegre, em meados do século XX, quando o contexto da sociedade civil e política levou às
alternativas acerca das políticas participativas, essencialmente a participação de baixo para cima,
com a ampla participação dos cidadãos e a presença de uma sociedade política
predominantemente esquerdista, obtendo muito êxito ao final (AVRITZER, 2008, p.47-49).
 Ao longo dos anos, em especial após a democratização em 1986, outras cidades passaram
a utilizar igualmente as práticas participativas, como Belo Horizonte e São Paulo, sem contudo
gozar do mesmo êxito. Apesar do primeiro estado obter semelhante experiência à de Porto
Alegre, não houve a mesma força de defesa ao orçamento participativo pelos apoiadores
esquerdistas, como houve na capital do Rio Grande do Sul (AVRITZER, 2008, p.49-50).
Já a experiência ocorrida na cidade de São Paulo evidenciou as limitações da implantação
do orçamento participativo, uma vez que houveram diversos constrangimentos políticos, com a
ausência de centralidade das políticas participativas, concluindo-se pela falta de amparo frente à
administração. Demonstrado, assim, que, além do orçamento participativo se caracterizar como
uma política participativa democratizante, também a relação da vontade do governante está
diretamente conexa a sua efetivação (AVRITZER, 2008, p.50-52).
A segunda forma de política participativa abordada pelo autor é o surgimento dos
Conselhos de Saúde, principalmente em razão do movimento sanitarista e do movimento popular
da saúde, ambos com a finalidade de reivindicar determinado aspecto da participação social, com
a respectiva partilha do poder, objetivando o controle e a autonomia da sociedade quanto às
decisões referentes aos serviços de saúde municipal, bem como o interesse na utilização da
medicina preventiva e reestruturação do papel estatal no sistema de saúde brasileiro
(AVRITZER, 2008, p.52-55).
Quanto aos desenhos participativos de ratificação pública, funcionando como uma etapa
de conclusão dos processos desenvolvidos no âmbito do Estado. Ainda, em comparação com o
processo de partilha de poder, esse desenho envolve a participação mais acentuada dos atores
sociais e se relaciona com uma decisão proferida pelo próprio governo (AVRITZER, 2008,
p.56).
Após minuciosa análise dos processos de ratificação pública e constituição do plano
diretor municipais, englobando as cidades de Porto Alegre, Belo Horizonte e São Paulo, a fim de
elucidar a efetivação desse desenho, o autor conclui com a observação de que o modelo
participativo “de baixo para cima” é o mais democratizante e distributivo. O método de partilhas
de poder pode ser considerado o mais democratizante nas situações em que há a restrição da
participação da sociedade, e, por fim, a ratificação apresenta maior efetividade quando existe a
necessidade de sancionamento pelo Poder Judiciário e Ministério Público para que seja mantida
a forma de participação expressa legalmente (AVRITZER, 2008, p.59-60).
Portanto, o autor demonstra amplo conhecimento a respeito do tema, apontando soluções
para haver maior efetividade das práticas apresentadas, inclusive com respaldo na análise de
dados históricos de cidades distintas. O assunto tratado no artigo é significativamente importante
para uma melhor compreensão das formas de orçamento participativo, tanto para o conhecimento
como cidadão, para usufruir dos métodos participativos, quanto como estudante, pesquisador ou
profissional, buscando o aprimoramento e a continuidade do estudo, ou mesmo com a finalidade
de orientar a adequada escolha de desenho conforme o contexto social e político encontrados.