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Autonomia, avaliação, e gestão estratégica

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Natércio Afonso
Faculdade de Psicologia e de Ciências da Educação
Universidade de Lisboa
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u~0~)~ C~"&" ~ AveAA.0 o objectivo deste texto é o de analisar prospeCêivamente o impacto das novas
políticas educativas, desencadeadas pela descredibilização da burocracia estatal, na
reconfiguração estratégica da autogestão corporativa das escolas públicas. Serão
abordados sucessivamente os seguintes tópicos: (1) a crise de governabilidade do
Estado; (2) as novas políticas públicas centradas na autonorlia, na avaliação e no
envolvimento comunitário; (3) a procura de um novo "status quo" - uma dimensão
estratégica para a autogestão corporativa.

A crise de governabilidade do Estado

Nas últimas duas décadas, as estruturas e práticas do Estado têm passado por
transformações de dimensão variável, num processo geralmente designado por
"restruturação do Estado'; e que tem implicações nas políticas educativas, Esta pressão
para a restruturação do Estado resulta do efeito conjugado de vários factores,

Em primeiro lugar, a globalização da economia tem reduzido a capacidade dos

estados para definirem autonomamente as suas opções de política, minando a sua
legitimidade e credibilidade (Giddens, 1999).

Em segundo lugar, a verificação de que as estruturas burocráticas do Estado são

muitas vezes ineficazes e dispendiosas tem conduzido a propostas para reduzir a
acção do Estado, e para adoptar práticas e estruturas idênticas às do sector privado,
mais maleáveis e com maior capacidade de adaptação à mudança. Tais propostas dão
forma a uma nova abordagem às políticas públicas: o gerencialismo empresariai
(Taylor et ai, 1997).

Em terceiro lugar, e na base destes processos, está a rotura do chamado "status

quo keynesiano" que modelou as políticas públicas na maior parte dos países
ocidentais, desde 1945 até aos anos setenta. O princípio central do Keynesianismo

201
 centrava-se na intervenção do Estado na economia, ao nível da procura, com o fim de escolas desenvolvam o seu próprio planeamento financeiro, e decidam como e
promover uma sociedade mais justa, com pleno emprego e crescentes níveis de vida quando usam os fundos de que dispõem.
para todos os cidadãos.
Uma terceira vertente importante é a existência na escola de instãncias de
Em quarto lugar, as próprias sociedades ocidentais têm vindo a tornar-se cada decisão formalmente constituídas numa lógica de participação social, implicando o
vez mais complexas ·e fragmentadas, em diversas dimensões, e por isso, mais difíceis envolvimento de representantes do pessoal, dos alunos, dos pais e da comunidade
de governar. Podem inventaria r-se como exemplos desta complexificação e fragmen- local, às quais se atribuem competências no âmbito da aprovação do plano e do
tação, o desenvolvimento de padrões de comunicação mais complexos entre as orçamento.
pessoas e entre os povos, o impacto das novas tecnologias da informação na vida
cívica, as dúvidas sobre as antigas certezas epistemológicas que marcam a idade pós- Finalmente, todo este processo gestionário é sujeito a procedimentos de
moderna, a generalização da flexibilidade e da diversidade nas práticas sociais, o auditoria externa, nos planos pedagógico e financeiro, desencadeados pela adminis-
aparecimento de novos movimentos sociais, muitos dos quais actuando numa lógica tração central, quer directamente executados por serviços da própria administração
transnacional (Taylor et aI. idem). educativa, nomeadamente os serviços inspectivos, quer indirectamente através da
obrigatoriedade de as próprias escolas contratarem a sua execução por auditores
São estas várias pressões (o impacto da globalização, a crise da burocracia privados devidamente licenciados, como acontece no Reino Unido. Em qualquer caso,
estatal, a procura de um novo pacto social "pós-keynesiano'; os impulsos fragmen- do que se trata é de responsabilizar publicamente as escolas pela consecução dos
tários de sociedades mais complexas) que servem para explicar a urgência da seus objectivos educativos e financeiros, isto é, levá-Ias a prestar contas sobre os
restruturação do Estado. resultados escolares obtidos e sobre a forma como aplicam os fundos públicos
atribuídos ..

As novas políticas públicas na educação Desta forma, o gerencialismo empresarial promove uma reconfiguração dos
papéis da administração educativa, pretendendo que o Ministério da Educação esteja
menos centrado na gestão quotidiana das escolas, e se concentre na definição de
gerencialismo empresarial políticas e de planos estratégicos (Afonso, 1999).

Ao contrário dos dispositivos burocráticos tradicionais centrados na preocu- Associado ao gerencialismo empresarial nas políticas educativas está o
pação com a correcção dos processos e a orientação por regras, com o gerencialismo desenvolvimento de uma nova teoria do capital humano. Nas décadas de sessenta e
~mpresarial a preocupação central são os resultados e o desempenho. Pressupõe-se a
setenta, os teóricos do capital humano defendiam que a educação contribuía para o
definição da missão estratégica e dos objectivos para a organização, sendo avaliada a
crescimento económico de uma forma autónoma, independentemente de outros
consecução destes objectivos através da utilização de indicadores de desempenho.
factores. Desta forma se justificou, no plano das políticas económicas, o crescimento
dos sistemas educativos e das despesas com a educação. Subjacente a estas políticas
:m diversos países têm vindo a ocorrer restruturações dos sistemas educativos estava a crescente procura de educação inerente ao compromisso keynesiano do
i/o Estado, em função dos princípios orientadores do gerencialismo empresarial. Estado-Providência, com o objectivo optimis~a de assegurar a igualdade de
I\')'ilm, SLlstenta-se que cada escola pública deve definir o seu próprio plano de oportunidades.
i/I"ivnvolvimento, em vez de assumir simplesmente a prestação do serviço de
l'i/ll(dÇ50 na forma prescrita pelo Estado, como é de norma na lógica da burocracia
A partir dos anos oitenta, desenvolve-se uma outra leitura da teoria do capital
1".\lIldl. Pressupõe-se agora que as escolas têm que definir as suas próprias metas
humano. Do que se trata agora é de promover a elevação dos níveis de educação
l'i/lll dtlvas, obedecendo apenas a uma estrutura de enquadramento político constituí-
como forma de garantir que a mâo-de-obra se possa adaptar às rápidas mudanças
1101 11('Ios objectivos gerais da política educativa definidos pelo Ministério da Educação.
tecnológicas e organizacionais que ocorrem nos contextos de trabalho. A manutenção
ou obtenção de elevados níveis de produtividade surge sistematicamente associada à
Outro princípio chave é o dos orçamentos globais. De acordo com a lógica formação, entendendo-se que trabalhadores bem preparados, geralmente identifi-
II di/li
i(JI1<lI, as escolas recebem fundos públicos destinados a despesas concretas. cados como possuindo competências múltiplas e flexíveis, são indispensáveis ao
1\11111'"
jJl'ctende-se que recebam uma soma global, calculada em função de indica- desenvolvimento das novas formas de estruturaç5,o do trabalho características do
111111'"
IJrÜ-dcfinidos, devendo fazer a sua gestão ao longo do ano. Pressupõe-se que as post-fordismo (Delors et ai, 1996).

202 Autonomia, avaliação e gestão estratégica das escolas públicas Natércio Afonso 203
 simultaneamente receotora e produtora de "mensagens'; de influências em relação ao
A promoção di) autonomia e da diferenciação, consideradas como fundamento
exterior, mantendo uma relação muito maleável com o ambiente. Significa isto que o
da criatividade, da inovação e da capacidade de iniciativa própria de atitudes
funcionamento quotidiano de uma escola, de qualquer escola, não é assimilável a um
"empreendedoras" são pois as finalidades expressas das novas políticas educativas
mecanismo, nem é redutível a um conjunto de respostas automáticas e completamente
propostas pelo gerencialismo empresarial.
previsíveis, em relação aos estímulos vindos do exterior. É justamente esta capacidade
para gerir as relações com exterior, e a ccinsequente imprevisibilidade relativa do seu
funcionamento que constituem a raiz da autonomia intrínseca da escola.
o conceito de autonomia
Em síntese, pode dizer-se que a autonomia da escola é constitutiva da própria
As escolas são organizações. Quer isto dizer que cada escola é uma estrutura realidade organizacional. A autonomia consiste então na capacidade que a escola
social singular construída pelas múltiplas interacções dos actores sociais, na têm, enquanto sistema de acção concreta, de gerir as relações com o exterior, e de
prossecução de interesses próprios e de estratégias específicas. Esta estrutura, por seu produzir internamente uma identidade.
lado, delimita um contexto para as interacções dando origem a regularidades
relacionais em permanente transformação. Consequentemente, cada escola é uma
Neste contexto teórico, o exercício da gestão escolar consiste na mediação
realidade socialmente construída a partir da acção dos actores sociais definindo um
destas relações com o exterior, as quais configuram situações de dependência na
contexto em permanente reconstrução, um espaço de afrontamento e negociação
medida em que condicionam o espectro decisional. A autonomia é portanto a
(explícita ou tácita), de conflito e de cooperação (formal ou informal).
capacidade para gerir estas dependências, sendo tanto maior quanto mais alargadas
forem a substância e a amplitude dos processos de decisão envolvidos.
Através dos actores e das suas lógicas de acção, a escola constitui-se assim como
"Iocus" de produção e de reprodução de finalidades formais, de políticas internas e de
relação com o exterior, de tradições, rotinas e procedimentos padronizados, de A multiplicidade e variedade destas dependências aconselha algum esforço de
afinidades, cumplicidades e antagonismos efémeros ou consolidados, em suma, de organização e categorização. No que respeita às escolas pLlblicas, podem definir-se
uma cultura organizacional específica (Friedberg, 1993). quatro tipos de dependências que enquadram quatro possíveis planos de análise da
sua autonomia.

Consequentemente, enquanto organizações, as escolas são intrínseca e

necessariamente autónomas, na medida em que o atributo da autonomia faz parte Em primeiro lugar, existem as dependências de teor político, técnico e pedagógico,
do próprio conceito de organização. Esta autonomia resulta do facto -de cada escola referenciadas fundamentalmente às relações com o Estado através da administração
e desenvolver como um contexto de acção (r)estruturado pela própria acção, educativa, mas que envolvem também outras instãncias como por exemplo as
processo delimitador de um espaço social, físico e psicológico (o "território"), que se instituições de formação, nomeadamente de docentes, e ainda as associações
contrapõe ao "exterior" (ambiente ou meio) através da invenção de uma "fronteira'; e profissionais e os sindicatos. No plano político, a de;)endência face à administração
110 qual se estrutura uma identidade colectiva, um sentido de pertença, a distinção educativa expressa o exercício do poder de tutela do Estado sobre o serviço público
'i')I're o "nós" e os "outros': de educação, e abrange igualmente todas as escolas, quer públicas, quer privadas. O
seu conteúdo centra-se na imposição de princípios e valores fundamentais estabe-
Enquanto sistema de acção concreta, a escola não se restringe ao espaço físico lecidos na Constituição e nas leis, e expressa-se' em normativos de carácter técnico e
1\()11I à relação pedagógica que a justifica institucionalmente. Na realidade, a pedagógico que as escolas devem respeitar. Contudo, outros factores de dependência
(1('lImitação do seu território é maleável, de natureza simbólica e abstracta: inclui uma técnica e pedagógica são veiculados pelas universidades e escolas de educação, já
11I,llldc Illultiplicidade de actores, de relações e de vivências cujo dinamismo é o que, através da formação inicial e contínua de docentes, é exercida influência sobre os
IIIl'1t1clrnento dessa maleabilidade. Assim, por exemplo, os pais e encarregados de discursos e as práticas dos professores, e por essa via, sobre a estrutura e o
I '1IlIC:dÇão tanto podem ser entendidos como "parceiros" do processo educativo, numa funcionamento da escola. Do mesmo modo, as associações profissionais e os
IlI'l '11H.'ctiva de inclusão, como podem ser percepcionados como "clientes" ou "utentes'; sindicatos exercem influência sobre a escola, quer directamente sobre os seus
''!'IHII) ilssim excluídos do território simbólico da escola e do processo produtivo da
associados e simpatizantes, quer indirectamente através de negociações, acordos e
1·11\ 1I d<"IO escolar.
contratos estabelecidos com os órgãos de tutela política, sobre matérias relevantes
para o funcionamento da escola (dispositivos de gestão, horários, gestão de carreiras,
ti ('~pecificidade e identidade de cada escola dependem assim das dinâmicas questões curriculares, etc.).
11111'111.1';, mas também das interacções com o exterior. Enquanto sistema, a escola é

Natcrcio Mo"so 2O
204 Autonomia, avaliação e gestão estratégica das escolas públicas
 tração educativa. No polo oposto, surge a escola entendida como um serviço público,
A gestão destas dependências marca diferentes níveis de autonomia da escola.
ou seja, "do público" e não do Estado, com abertura, transparência e gestão pró-activa
No plano político, podem definir-se linhas de crescente autonomia, da regulamen-
da imagem pública, e receptividade às necessidades e interesses dos destinatários do
tação apertada à desregulamentação, da fiscalização burocrática à avaliação do serviço. No primeiro caso, assume-se uma atitude de maior autonomia, através da
desempenho. Nas relações de tipo técnico e pedagógico, as dependências podem
negação da própria dependência perante a comunidade, enquanto que no segundo
variar a partir de um polo marcado pelo isolamento, apego a rotinas e resistência à
caso, aceitando-se a dependência, se reconhece menor autonomia, para, a partir daí,
inovação, o que configura uma situação de maior autonomia, até ao polo oposto, de
se procurar gerir a relação e condicionar o teor da pressão social.
grande abertura e permeabilidade às influências inovadoras, situação que assim se
caracteriza como expressão de um nível mais reduzido de autonomia.
Finalmente, um quarto tipo de dependência resulta das relações com o
mercado, na medida em que as escolas são simultaneamente fornecedoras e
As relações de dependência de natureza jurídica, administrativa e financeira
consumidoras de bens ou serviços. No plano da oferta, o provimento do serviço
estabelecem-se com os serviços da administração educativa, na medida em que, em
público de educação surge frequentemente associado à prestação de serviços
Portugal, as escolas públicas estão sob administração directa do Governo, através do
complementares, nomeadamente ao nível da restauração, da cafetaria, da papelaria,
Ministério da Educação. A peso desta tradição de governamentalização da adminis-
ou periféricos (aluguer de instalações). No plano da p:ocura, a relação com o mercado
tração da escolas públicas é tão dominante na sociedade portuguesa que chega a ser
tem como exemplo mais significativo a utilização de materiais pedagógicos,
"naturalizada'; isto é, por escola pública entende-se a escola do Estado, administrada
nomeadamente os manuais escolares, não só pelo volume financeiro movimentado
directamente pelo Ministério da Educação, não se concebendo outras configurações
em cada ano escolar, como pelo facto de a maioria dos respectivos autores serem eles
de âmbito igualmente público. Neste plano, as relações de dependência centram-se
na tensão entre a intervenção da administraçâo educativa na gestâo operacional da próprios professores das escolas. Nesta relação de dependência, a gestão da
autonomia pode conceber-se também como uma tensão entre dois pólos. Por um
escola, através da provisão de recursos e da produção de normativos e de directivas
lado, a procura de mais autonomia pode passar pela opção de dispensar o uso dos
avulsas, e a capacidade da escola para reformular esses inputs, em função das lógicas
de funcionamento dominantes no seu interior. Quanto maior for a margem de manuais escolares disponibilizados pelo mercado, substituindo-os pela utilização de
materiais pedagógicos elaborados internamente, assiril como pela opção de assegurar
manobra adquirida neste processo de reconversão, maior será a autonomia da escola.
internamente a prestação dos serviços complementares. Pelo contrário, o uso habitual
e generalizado de manuais escolares, e o recurso ao "oLlt-soLlrcing" na provisão dos
A dependência da escola face à comunidade e à opinião pública manifesta-se
serviços complementares configura uma opção de maior dependência e menor
através da produção de uma imagem pública da escola, e do questionamento sobre o autonomia face ao mercado.
seu funcionamento. Estes processos de controlo social sobre a escola são veiculados
pelos media nacionais e locais através de notícias e reportagens, que, pela própria
natureza da sua função, se centram geralmente em problemas, conflitos e disfunções. Em conclusão, a análise destes diversos tipos de dependência da escola pública
Outra fonte de controlo social reside na acção de "opinion makers" que, representando mostra que o conceito de autonomia recobre realidades muito diferentes e até
sectores com prestígio e poder (a nível nacional, os intelectuais, o mundo empresarial; contraditórias no que se refere às práticas de gestão mais generalizadas, nâo podendo
a nível local, os notáveis, as "forças vivas") veiculam atitudes, produzem juízos de assim ser transformado numa mera receita política. Com efeito, a partir dos exemplos
avaliação e promovem expectativas de desempenho com impacto mais ou menos referidos, não parece evidente que a expansão da autonomia da escola represente
necessariamente um benefício acrescido em termos da prestação do serviço de
significativo no quotidiano da escola. No plano local, a imagem pública da escola, e
portanto as expectativas sobre o seu funci'onamento são influenciadas por factores educação. A autonomia não é um fim mas sim um meio (Barroso, 1997).
como a tradição (a escola secundária prestigiada que foi o antigo liceu da cidade, a
escola do 1.° ciclo do ensino básico situada na periferia, frequentada maioritariamente
por crianças de meios sociais marginalizados e excluídos), ou por incidentes críticos A promoção da autonomia
com impacto na opinião pública (situações de violência, de vandalismo, de consumo
de droga, etc.).
Efectuada esta panorâmica geral sobre as dependências da escola pública,
restringe-se agora a análise do conceito de autonomia às relações com a burocracia
Perante a pressão do controlo social, a gestão da autonomia situa-se entre dois
da administração educativa.
pólos opostos que marcam também duas formas antagónicas de conceber a escola
pública. Por um lado, a reacção perante tal pressão pode reforçar o entendimento da
escola como um "serviço do Estado'; fechada e deliberada mente alheia ao escrutínio Como já foi referido, estas relações assumem uma dupla dimensão política e
administrativa. A relação política consiste no exercício da tutela do Estado sobre a
público, onde só se assume o dever de prestação de contas em relação à adminis-

Natércio Afonso 207

206 Autonomia, avaliação e gestão estratégica das escolas públicas
provisão do serviço de educação, abrange escolas publicas e privadas e concretiza-se
nomeadamente pela fixação de normas e princípios gerais como, por exemplo, os que
estão consignados na Lei de Bases do Sistema Educativo. A relação administrativa
consiste na provisão de recursos e na regulamentação dos dispositivos e procedi-
mentos de gestão que caracterizam um modelo de administração estatal directa. A
produção de normativos de gestão sobre a distribuição do serviço docente constitui
um exemplo deste'tipo de relação.
Na tradição portuguesa caracterizada pela promiscuidade entre o político e o
administrativo, é frequente a confusão entre estes dois planos, tanto na produção
legislativa e normativa como nas práticas dos actores, sejam os agentes políticos, os
dirigentes e técnicos da administração educativa, ou os gestores e professores nas
escolas.
Assim, tomando esta dupla dimensão como um todo, definem-se como políticas
de promoção da autonomia, as iniciativas que visam aumentar o poder de decisão
localizado no interior da escola, por transferência de poder anteriormente localizado
num qualquer nível da burocracia da administração educativa.
Esta política de promoção da autonomia pode caracterizar-se em função de três
critérios. O primeiro diz respeito ao conteúdo dos poderes de decisão transferidos
para a escola. O segundo refere-se à magnitude desses poderes. O terceiro consiste na
modalidade dessa transferência, no que diz respeito ao modo como os poderes
transferidos serão exercidos no interior da escola (Drury e Levin, 1994).
Quanto ao critério substantivo, os poderes transferidos podem situar-se nos três
campos fundamentais da gestão escolar: a gestão orçamental, a gestão de recursos
humanos e a gestão do currículo.
No que respeita à magnitude da autonomia, o que está em causa é a conside-
ração do volume de poder de decisão efectivamente transferido.
Assim, no âmbito da gestão orçamental, a variação da dependência depende do
modo como é feita a provisão dos recursoS financeiros. Uma autonomia alargada
pode verificar-se quando tal provisão é efectuada através de uma transferência
financeira global, ou por grandes rubricas orçamentais (com base em critérios
previamente negociados), podendo depois ser geri da livremente pela escola. Pelo
contrário, a autonomia da escola é praticamente nula quando não existe sequer
orçamento e as responsabilidades financeiras são directamente assumidas pela
burocracia da administração educacional. Entre estes pólos podem existir situações
intermédias, onde é possível alguma maleabilidade na transferência de verbas entre
rubricas, ou na transferência de saldos.
Neste campo, a transferência de poder para a escola não parece que possa ter
um impacto significativo, dado o peso esmagador dos encargos fixos com pessoal, e
208 Autonomia, avaliação e gestão estratégica das escolas
em cuja gestão a escola não tem intervenção. Contudo, em situações de dependência
extrema, onde não existam dotações orçamentais, como tem sido o caso dos jardins e
infãncia e das escolas do 1.0 ciclo do ensino básico, a aquisição de um orçamento e de
poder para o gerir, mesmo com as limitações referidas, pode constituir um signifi-
cativo acréscimo de autonomia formal.
No campo da provisão dos recursos humanos, a magnitude da autonomia pode
avaliar-se em relação a duas questões centrais da gestão das carreiras do pessoal
docente e não docente: o recrutamento e a progressão. Em ambos os casos podem
também identificar-se dois referenciais para avaliação da situações existentes e das
perspectivas de evolução. Quanto ao recrutamento, a gestão pode efectuar-se através
da realização de concursos documentais nacionais ou regionais, sem intervenção da
escola, situação que configura uma total ausência de autonomia. Pelo contrá(io, se o
recrutamento for efectuado localmente pela escola, em função das necessidades que
identifica e de acordo com normativos negociados com a administração educacional,
a autonomia ganhará relevo significativo, em função da margem de manobra
adquirida na definição do referido normativo.
No que diz respeito à progressão, o critério de análise da autonomia da escola
passa também pela consideração de dois pólos opostos. Por um lado, a existência de
carreiras nacionais muito regulamentadas, centradas na progressão por antiguidade,
negociadas no plano político-sindical, e estabelecidas por via de instrumentos
legislativos, determina uma situação em que a autonomia da escola é diminuta. Um
polo oposto, em que autonomia da escola seria mais alargada, caracterizar-se-ia pela
existência de carreiras flexíveis, centradas na promoção por mérito, negociadas a nível
local, no quadro de instrumentos legislativos reguladores definidos a nível nacional. A
realidade da gestão escolar portuguesa corresponde à primeira situação identificada,
pelo que, neste campo, a magnitude da autonomia das escolas públicas é muito
reduzida. Apesar de tudo, porém, as escolas públicas mantêm alguma autonomia
marginal e informal neste domínio da gestão dos recursos humanos, nomeadamente
através da manipulação de incentivos informais, em especial ao nível da distribuição
do serviço (distribuição selectiva de tarefas entre os funcionários não-docentes,
atribuição selectiva de turmas, disciplinas, anos, cargos, ou "dias livres" fOntre os
professores).
No campo da gestão curricular, podem definir-se níveis sucessivos de intensi-
ficação da regulamentação, os quais correspondem a níveis cada vez mais restritivos
da autonomia das escolas. Num primeiro plano mais amplo podem definir-se as
finalidades gerais do currículo e as correspondentes grandes áreas disciplinares.
Sucessivamente podem impor-se os planos de estudos, a designação das disciplinas,
os tempos lectivos numa base semanal, programas nacionais para as disciplinas, com
maior ou menor especificação, podendo chegar ao ponto de incluir directivas de
natureza metodológica e didáctica.
públicas
Natércio Afonso 209

Na realidade, é esta a formatação nacional da gestão do curdculo, definindo· se
assim, neste campo, um contexto de reduzida autonomia das escolas. Contudo, existe
ainda assim uma autonomia residual importante, centrada na gestão operacional do
curdculo, e cujo núcleo central é constituído pelo poder de seleccionar os manuais
escolares (poder nada despiciendo dada a sua relação com opções de natureza
pedagógica, e as implicações de natureza financeira), e pelo controlo fáctico sobre o
processo de avaliação dos alunos (dado o peso diminuto dos mecanismos de ava-
liação externa que se têm reduzido quase exclusivamente aos exames finais do
ensino secundário).
Algumas linhas de política educativa desenvolvidas nos últimos anos parecem
configurar, ainda que apenas implicitamente, novos pólos de desenvolvimento da
autonomia no domínio curricular. Tais pólos têm-se centrado sobretudo em sectores
periféricos ao núcleo duro do currículo (área-escola, apoio pedagógico acrescido,
actividades de complemento curricular), mas também, mais recentemente, no próprio
núcleo duro do currículo ("currículos alternativos" no ensino básico, gestão flexível do
currículo nos ensinos básico e secundário). Contudo, em termos globais, a realidade
das escolas portuguesas no campo da gestão curricular, caracteriza-se por um
autonomia muito reduzida, dada a formatação tão intensiva do currículo nacional.
Em síntese, no que diz respeito à magnitude da autonomia, o ponto de partida é
uma situação de grande dependência, em que a autonomia das escolas se expressa
fundamentalmente no plano informal. e em alguns focos isolados, em especial no
plano curricular. As políticas de devolução de poderes que começam a ser ensaiadas
surgem muito condicionadas por constrangimentos globais que parecem de difícil
superação, nomeadamente (lO plano da gestão dos recursos humanos.
A questão das modalidades constitui o terceiro critério de análise da autonomia,
consistindo na consideração da forma como são efectivamente exercidos os poderes
transferidos para escola. A investigação empírica parece ter identificado três
modalidades típicas (Drury e Levin, 1994). Numa primeira modalidade, os poderes
transferidos para o interior da escola são concentrados na figura de um responsável
individual, um director ou gestor. Numa segunda modalidade, os poderes de decisão
são atribuídos a órgãos colegiais internos da escola onde os pais e encarregados
educação e demais representantes comunitários têm uma posição preponderante.
Numa terceira modalidade, os poderes transferidos são exercidos por órgãos de
gestão de natureza colegial, onde os docentes têm uma posição dominante.
Independentemente das pequenas alterações morfológicas que têm vindo a ser.
introduzidas, nomeadamente na década de noventa, o dispositivo de gestão escolar
dominante em Portugal, desde o 25 de Abril, corresponde a uma matriz auto-
-gestionária e corporativa (Afonso, 1994). Não se alterando esta matriz, como parece
5er o caso, a transferência de poderes a efectuar no quadro da promoção da
autonomia corresponderá à terceira modalidade, caracterizada pela eleição de uma
estrutura de gestão por um corpo eleitoral maioritariamente constituído por docentes, e
pelo controlo docente sobre os órgãos de participação social da escola.
Em conclusão, parece claro que a iniciativa política de promoção da autonomia
das escolas públicas se desenvolve no quadro de bloqueamentos estruturais
significativos, tanto no que se refere à lógica de funcionamento da administração
educativa, como no que diz respeita ao exercfcio do poder no interior da escola.
A avaliação externa
Numa sociedade democrática, o Estado deve assegurnr a tutela política sobre a
provisão do serviço de educação a cargo das escolas públicas, garantido que as
escolas respeitem quatro valores fundamentais: liberdade, equidade, qualidade e
eficiência (Sergiovanni et ai, 87). O respeito pelo valor da liberdade implica, entre
outros aspectos, a promoção de uma vivência democrática na escola, e a intencio-
nalidade de uma formação para a cidadania. A equidade pressupõe políticas e
práticas consistentes de promoção da igualdade de oportunidades, e de garantia de
educação para todos segundo as necessidades de cada um. A procura da qualidade
pressupõe a consecução de níveis mínimos socialmente aceitáveis, em termos dos
finalidades educativas formalmente definidas, assim como o incentivo ao desenvol-
vimento e à inovação. Finalmente, a garantia da efidência implica a capacidade de
tirar o máximo rendimento possível dos recursos disponíveis,já que está em causa o
uso criteribso e produtivo de bens públicos.
Na perspectiva tradicional, o Estado procurava garantir o respeito por tais
valores através de uma regulamentação minuciosa seguida de inspecção correctiva,
configurando um modelo de administração directa apoiada no controlo burocrático. A
nova estratégia, em fase de desenvolvimento, pressupõe que os esforços do Estado se
concentrem no enquadramento político e na avaliaçi\o, transferindo-se para outras
instãncias os poderes de decisão mais operacionais. Deste modo, as políticas de
promoção da autonomia das escolas não são um capricho, uma moda, ou uma dádiva
da administração do Estado. São uma nova estratégia concebida para enfrentar o
problema do défice de governabilidade.
de
Assim, as políticas de reforço da avaliação das éscolas vêm necessariamente em
paralelo com as políticas de promoção da autonomia. A. transferência de poderes para
a escola aumenta a responsabilização e o escrutínio público sobre a escola, na medida
em que a atenção da opinião pública tende a orientar-se para onde as decisões são
tomadas. Em consequência, a promoção da autonomia cria condições favoráveis à
intensificação de dois tipos de avaliação externa das escolas. Por um lado, verifica-se
um reforço da avaliação institucional por via de serviços próprios como a Inspecção-
-Geral da Educação, ou por via de dispositivos concretos como a publicação dos
resultados escolares. Em ambos os casos já estão em curso medidas destinadas a

Natércio Afonso 211

21 O Autonomia. avaliação e gestão estratégica das escolas públicas
 gestão política do sistema público de educação, os problemas fundamentais eram de
concretizar estas tendências: o lançamento de programas de avaliação do desem- natureza quantitativa, e as soluções políticas centraram-se na provisão de recursos
manifesta no crescimento da despesa pública em educação, em percentagem do PIS.
penho das escolas a realizar pela Inspecção-Geral da Educação, e a realização de
Só nos anos noventa esta percentagem passou de 4,3 em 1990 para 5,8 em 1997
provas de avaliação externa da aprendizagem no final de cada ciclo do ensino básico.
Por outro lado, a autonomia das escolas tende a funcionar como um incentivo para o (OCDE, 2000, p.54).
desenvolvimento da avaliação informal das escolas, pela via de uma maior vigilância
crítica sobre a escóla por parte qa sociedade civil. Esta tendência poderá ser reforçada No entanto, ao longo dos anos noventa, acentuou-se a crise de confiança na
pela provável evolução das relações entre os professores e as famílias. O aumento das escola enquanto veículo de mobilidade social. A expansão das classes médias, tem
taxas de escolarização na populaçâo portuguesa e a des.valorização do estatuto social vindo a reduzir prGgressivamente o papel da escola enquanto itinerário seguro de
dos professores resultante da expansão da escola de massas, cria :ondições favoráveis mobilidi:lde ascendente. A conservação do estatuto social desejado ou a busca da
para uma redução do fosso social entre pais e professores, e para um reforço da promoção social já não se asseguram pelo simples acesso à escola, mas sim pela
capacidade de intervenção crítica daqueles, no que se refere ao funcionamento das diferenciação e pela selectividade social. A questão da qualidade ganha assim uma
escolas. acuidade política particular: o importante não é já ter "certo" o acesso à escola, mas
sim ter acesso a uma "certa" escola, de preferência uma escola "de excelência" ...
Em síntese, através desta política com duas vertentes complementares (mais
autonomia e mais avaliação), o Estado procura melhorar a prossecução das suas Paralelamente, apesar da retórica sobre o valor da educação, assiste-se a um
funções de regulação da provisão do serviço de educação. Por um lado, pretende certa descredibilização do valor simbólico na escola, patente na degradação da sua
reduzir a sua intervenção para a tornar mais eficaz, concentrando-a num menor imagem pública associada a violência, insegurança, falta de autoridade, facilitismo, e
número de funções ("fazer menos para fazer melhor"). Por outro lado, procura criar falta de civismo (Afonso, 1995).
condições para que possa aumentar a pressão social sobre a escola, como forma de
desenvolver incentivos externos para a melhoria do seu desempenho.
Neste contexto, as propostas de promoção da autonomia e da avaliação extern<l
podem ser entendidas como tentativas para reconfigurar o "status quo" da adminis-
tração educacional e escolar, com o objectivo de r2novar a credibilidade da escoltl
A recomposição do J/status quoJ/: a metamorfose da J/gestão pública e reconstruir uma imagem positiva do seu funcionamento e da sua eficácia.
democrática" Tais tentativas têm vindo a ser esboçadas através das seguintes linhas de força cI
política eclucativa patentes nas medidas tomadas nos últimos anos: (a) maior
formalização dos mecanismos de gestão escolar, com o objectivo de reduzir a
opacidade da gestão informal e casuística, por intermédio da exigência de regula-
As relações de dependência entre as escolas públicas e a burocracia da mentos internos formalmente elaborados e aprovados, (b) novos actores "externos" na
administração educacional estabilizaram num ponto de equilíbrio definido pelo estrutura organizacional da escola, aumentando assim virtualmente a "visibilidade" e a
"status quo" saído do período revolucionário de 74176 e cristalizado constitucional- exposição pública de certas políticas de gestão escolar que, paradoxalmente, teriam
mente em 1976 no "modelo" da "gestão democrática" (Afonso, 1994). Tal acordo,
que permanecer implícitas e ocultas para serem eficazes na consecução dos seus
implicitamente entendido como plataforma táctica no texto da lei de bases de 1986,
objectivos; (c) menor pressão regulamentadora do exterior, implicando o alargamento
combinava elementos morfológicos aparentemente contraditórios, nomeadamente:
da margem de manobra na gestão escolar, com decisões mais substantivas e de maior
(a) a extrema regulamentação formal dos procedimentos de gestão escolar, (b) o
amplitude, e maior responsabilização pública da escola pela qualidade da provisão do
controlo burocrático de feição normativista; (c) a articulação flexível dos elementos
serviço; (d) pressão para a formalização de modalidades de gestão estratégica qLI
nteriores com os dispositivos organizacionais da auto-gestão colegial, dispondo de
possam constituir-se como padrões de referência para a exigência da prestação de
I1lT1plamargem para o exercício da autonomia, nomeadamente através das eufemisti-
( ,111 lente chamadas "infidelidades normativas" (Lima, 1992); (d) a reduzida formalização contas, nomeadamente o Projecto Educativo, o Plano de Actividades e a gestã
flexível do currículo.
I' 1,II'v,lda opacidade das estruturas e processos de gestão operacional, não estando
IlIl'vhlllS estruturas de participação social e comunitária, nem se exigindo planeamento
As respostas dos docentes a estas propostas de reconfiguração do "status quo"
1".11 dll'lJl(o e procedimentos de prestação de contas.
que podem por em causa os equilíbrios herdados dos anos setenta caracterizam-se
por duas estratégias alternativas. Por um lado, sectores mais conservadores parecem
r ',11' "'illllus quo" sobreviveu ao longo destes últimos vinte e cinco anos graças
adoptar uma atitude reactiva, respondendo às iniciativas políticas da tutela com
IIIIIIIIII'~II) ti" expansão tardia da escola de massas, e à correspondente confiança
11111111 tI'I" vli'lufllidades emancipatórias do acesso à escola. Do ponto de vista da

Natércio Afonso 21 3
"")1" !\ ,t- •...••..•"' •.••...•;.;. ;:>,,:.lli~r;:.()
p npstão estratéqica das escolas públicas
estratégias centradas quer na resistência passiva, quer na crftica às medidas propostas, essencial do exerdcio do poder nas relações da escoia com o exterior. t do interesse
entendidas como indicadores de políticas neo-liberais de des-responsabilização do da gestão escolar poder dispor da maior quantidade possrvel de informação
Estado e de privatização da educação. Por outro lado começa a esboçar-se uma organizada e tratada, para a usar em função dos seus objectivos, na gestão das
resposta mais pró-activa centradano uso estratégico da auto-avaliação (ou avaliação dependências, isto é, no exercício da autonomia.
interna), a exemplo do que se passa ao nível do ensino superior.
Por outro lado, do ponto de vista da tecnologia do !Jlaneamento estratégico, a
Nesta perspectivà, a auto-avaliação é conduzida pelas entidades responsáveis auto-avaliação concretiza-se por referência a padrões e critérios de desenvolvimento
pela gestão no interior da escola, de acordo com critérios e metodologias livremente organizacional da escola. Deste modo, o Projecto Educativo deve ser o referencial
adoptadas e que não são impostas do ex.terior. Naturalmente, o ponto de vista da estratégico da avaliação interna, cujos resultados alimentam a sua re-elaboração
avaliação é o das escolas, nomeadamente dos professores que são os actores periódica.
dominantes na gestão escolar.
Em síntese, no plano político, a avaliação interna QilS escolas pode ser um instru-
Desse ponto de vista, podem inventaria r-se três motivações para o desenvol- mento de gestão da autonomia, permitindo controlar a prF.lssão avaliadora externa. No
vimento da avaliação interna. Em primeiro lugar trata-se de melhorar o desempenho, plano técnico, pode ser uma componente da gestão estratégica da escola, como
o que poderá permitir, do pontode vista dos docentes, enfrentar menos problemas dispositivo de feed-back ao projecto educatívo em execução. No jogo político que
na execução do trabalho, com melhor ambiente e menos conflitos na gestão do tem marcado as tentativas de reformatar a gestão escolar, a auto-avaliação pode
processo ensino-aprendizagem, e a decorrente satisfação profissional. revelar-se um instrumento útil de defesa da auto-gestão corporativa, tanto no plano
... político das relações com a tutela e a burocracia da administração educacional, como
Em segundo lugar; a auto-avaliação pode revelar-se um óptimo instrumento de no plano da credibilidade técnica, pela adopção da prestigiada retórica da gestão
apoio ao marketing escolar na gestão da im·agem pública da escola, permitindo estratégica.
identificar e dar relevo aos pontos fortes do desempenho organizacional. O
pressuposto é o de que uma boa imagem pública, face à comunidade, aos pais e
encarregados de educação, às autoridades locais e à tutela polftica, gera mais
Referências bibliográficas
credibilidade e portanto mais apoios e mais recursos ..

Finalmente, trata-se de gerir a pressão da avaliação externa institucional,

permitindo a preparação de um argumentário fundamentado relativamente aos AFONSO, N. (1994). A reforma da administração escolar: a abordagem pol/tica em anólise
pontos fracos já conhecidos, assim como a detecção precoce de eventuais fragili- organizacional. Lisboa: IIE.
dades, e a definição de estratégias de desenvolvimento adequadas. Trata-se portanto
AFONSO, N, (1995). A imagem pública da escola: inquérito à população sobre o sistema
de uma estratégia anticipatória destinada a influenciar a agenda da avaliação da educativo. Lisboa: IIE.
escola, em função de objeCtivos e de pontos. de vista congruentes com os interesses
dos profissionais que dominam a gestão escolar. AFONSO, N. (1999). A Inspecção Geral da Educação e as transformações do sistema
educativo.ln Actas da 1. o Conferência Nacional da Inspecção Geral da Educação,
Lisboa:1 GE.

Dimensões da auto-avaliação BARROSO, J. (1997). Autonomia e gestão das escolas. Lisboa: Ministério da Educação
DELORS,J. et ai, (1996). Educação: um tesouro a descobrir. Porto: Asa
Os dispositivos e processos de auto-avaliação centram-se nos recursos humanos,
materiais e financeiros (adequação, qualidade e quantidade), nos procedimentos ou DRURY,D. & LEVIN,D. (1994). School-based management: the changing locus of control
desempenho profissional (com critérios fundamentados no "know-how" profissional, in Americam public education. Washington, D.C.:EORI,U.S. Department of Education.
nos planos organizacional e da gestão da relação pedagógica) e nos resultados FRIEDBERG, E. (1993). Le pouvoir et la regle; dinamiques de J'action organiseé. Paris:
(rendimento escolar, com dados brutos ou trabalhados, índices de satisfação de alunos Éditions du Seuil
e encarregados de educação).
GIDDENS, A. (1999). O mundo na era da globalização. Lisboa: Presença.
A avaliação interna permite assim a produção controlada de informação LIMA, L. (1992). A escola como organização e a participação na organização escolar,
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214 Autonomia, avaliação e gestão estratégica das escolas públicas Natércio Afonso 21 5
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