CAPÍTULO I

POLÍTICA Y POLÍTICAS PÚBLICAS:

DETERMINACIÓN Y AUTONOMÍA
Rolando Franco y Jorge Lanzaro

A. Introducción

E
n la d é c a d a d e 1 9 8 0 , lo s p a í s e s d e A m é r i c a L a t i n a e x p e r i m e n t a r o n el
d e rr u m b e del m o d e lo de d e s a rr o llo p re c e d e n te , y tu v ie ro n q u e lle v a r
a c a b o p o lític a s de e sta b iliz a c ió n d e s tin a d a s a re c u p e ra r los e q u ilib rio s
m a c r o e c o n ó m i c o s q u e h a b ía n p e rd id o , así c o m o u n a serie de re f o r m a s
e stru ctu ra les. E sta s a c c io n e s m o d ific a ro n lo s ro le s del E s ta d o , so b re todo
su p re s e n c ia en el c a m p o e c o n ó m i c o , e in cr e m e n ta ro n el p r o t a g o n is m o
del m e rc a d o m ed ian te p ro ce s o s de p riv atizació n de e m p resas p ú b licas,
f o m e n t o s d e la c o m p e t e n c i a y b ú s q u e d a s d e u n a m a y o r c a p a c i d a d e x ­
p o rta d o ra q u e perm itieran particip ar d e m e jo r m a n era en una e c o n o m ía
glo balizad a.
P a r a q u e l o s p a í s e s s e c o n v i e r t a n en p l a t a f o r m a s a t r a c t i v a s p a r a p a r ­
t i c i p a r e n e s e c o m e r c i o , en las c i r c u n s t a n c i a s a c t u a l e s n o b a s t a n c i e r t a s
c o n d i c i o n e s n a t u r a l e s p a r a la p r o d u c c i ó n d e p r o d u c t o s e x p o r t a b l e s , s i n o
q u e ta m b ién se n e c e sita c re d ib ilid a d y u n a re p u ta c ió n de c u m p lim ie n t o
d e l o s c o m p r o m i s o s p o r p a r te d e l E s t a d o , lo q u e , sin d u d a , r e d u c e l o s
m á r g e n e s d e d i s c r e c i o n a l i d a d d e q u e d i s p o n e e l g o b i e r n o , t a n to e n m a ­
teria p resu p u esta l, c o m o a d m in istra tiv a y reglam en taria.
S i m u l t á n e a m e n t e , a u m e n t a n l a s d e m a n d a s q u e f o r m u l a n al g o b i e r n o
d i f e r e n t e s g r u p o s d e la p o b l a c i ó n q u e s e o r g a n i z a n p a r a la d e f e n s a d e
su s interese s, y lo s p r o b le m a s e c o n ó m i c o s , s o c ia le s y p o l ít ic o s se to m a n
m á s c o m p l e j o s , d e m o d o q u e p a ra s u s o l u c i ó n n o b a s t a la v o l u n t a d p o l í ­
t i c a , s i n o q u e s e r e q u i e r e u n a c r e c i e n t e c a p a c i d a d t é c n i c a , la f o r m a c i ó n
d e e q u i p o s p r o f e s i o n a l e s , el m a n e j o d e i n f o r m a c i ó n a c t u a l i z a d a , y e l
a u m e n t o d e l a s c a p a c i d a d e s d e g e s t i ó n . T o d o lo a n t e r i o r c o n f l u y e e n

13
u n a n e c e s a r i a p r e o c u p a c i ó n p o r la e f i c i e n c i a , la t r a n s p a r e n c i a y l a r e s ­
pon sab ilidad ( accountability ), y e n u n a n e c e s i d a d d e q u e la s d e c i s i o n e s
gu b e rn a m e n ta le s sea n c o n fo r m a d a s en d iá lo g o s c o n lo s e m p r e s a r io s y
c o n otros acto re s de la s o c ie d a d civil.
L a in v e s t ig a c ió n en qu e se fu n d a m e n t a este lib ro h a b u s c a d o j u s t a ­
m e n t e a n a l i z a r l o s c a m b i o s q u e h a n t e n i d o l u g a r en la r e g i ó n e n c u a n t o a
la s p o l í t i c a s p ú b l i c a s , y e x p l o r a r la r e l a c i ó n q u e e x i s t e e n t r e la política ,
q u e ha e n f r e n t a d o g r a n d e s c a m b i o s e n la s ú l t i m a s d é c a d a s - e n t r e o t r a s
c o s a s p o r e l a v a n c e d e l o s r e g í m e n e s d e m o c r á t i c o - r e p r e s e n t a t i v o s e n la
i n m e n s a m a y o r í a d e l o s p a í s e s d e la r e g i ó n - y l a h e c h u r a d e l a s políticas
públicas. P a ra e llo se han re a liz a d o tr ab ajo s q u e te o r iza n en t o m o a las
r e la c io n e s entre a m b a s, y qu e han in sp irad o d iv e r s o s e stu d io s de c a s o
q u e in te n t a n e x p l o r a r l a f o r m a e n q u e se h a n g e s t a d o p o l í t i c a s p ú b l i c a s
en á r e a s d i v e r s a s y c ó m o h a j u g a d o la p o l í t i c a e n t a l e s p r o c e s o s .
E x i s t e n d is t i n t a s v i s i o n e s r e s p e c t o a la r e l a c i ó n e n t r e p o l í t i c a y p o l í t i ­
c a s p ú b l i c a s . U n a p e r s p e c t i v a c o n s i d e r a q u e la p r i m e r a e s l a q u e e x p l i c a
l a s c a r a c t e r í s t i c a s d e la s s e g u n d a s . O t r a , e n c a m b i o , s o s t i e n e q u e la h e ­
c h u r a d e l a s p o l í t i c a s p ú b l i c a s , si b i e n s e l l e v a a c a b o en e l m a r c o d e la
p o lític a e s p e c íf ic a de un p a ís, tiene c ierta “ a u to n o m ía r e la t iv a ” re s p e c to
d e a q u e l l a , p o r c u a n t o e l é x i t o d e la s m i s m a s d e p e n d e d e q u e e x i s t a u n a
c a p a c id a d in stala d a de c o n o c im ie n t o para el d is e ñ o e im p le m e n t a c ió n de
la i d e a q u e s e a p r o b ó en el á m b i t o d e c i s o r i o d e la p o l í t i c a . E s t o e s l o q u e
e x p l i c a , e n t re o t ra s r a z o n e s , q u e la a p l i c a c i ó n d e l o s m i s m o s l i n e a m i e n t o s
s i m i l a r e s d e p o l í t i c a g e n e r e en la p r á c t i c a r e s u l t a d o s m u y d i f e r e n t e s .
E n e s t a n u e v a e ta p a , A m é r i c a L a t i n a a c o m p a ñ a lo s c a m b i o s h i s t ó r i c o s
q u e se están p r o d u c ie n d o en to d o el m u n d o . P e ro esta e v o lu c i ó n c o m ú n
y, si s e q u i e r e , u n i v e r s a l , n o es u n i f o r m e . T r a s la s u p u e s t a h o m o g e n e i d a d ,
h a y m u c h a s d i v e r s i d a d e s , d e p a ís a p a ís y e n t re r e g i o n e s y s e c t o r e s d e n tr o
de u n m i s m o p a í s ; e x i s t e d i v e r s i d a d en lo s c a m i n o s , en la s e t a p a s o “ g e n e ­
r a c i o n e s ” d e r e f o r m a s , y en la s c a r a c t e r í s t i c a s c o n c r e t a s q u e c a r a c t e r i z a n
a la s q u e s e p o n e n e n p r á c t i c a .
M u c h a s i n v e s t i g a c i o n e s d e s t a c a n la d i v e r s i d a d q u e s e e n c u e n t r a en
la r e g i ó n e n c u a n t o a l o s r e s u l t a d o s q u e s e h a n l o g r a d o e n u n p e r i o ­
d o d o n d e s u p u e s ta m e n te p r e d o m in a un p e n s a m ie n to ú n ic o . A tra v és
d e la e la b o r a c ió n d e t ip o lo g ía s y p e r io d iz a c io n e s , e s to s e s t u d io s han
m o s t r a d o l a s d i f e r e n c i a s y s e m e j a n z a s , a sí c o m o s u s c i c l o s . E n e s t a l í ­
n ea p u ed en m e n c io n a rs e p la n tea m ie n to s c o m o los de N e ls o n (19 9 0 ),
H a g g a r d y K a u f m a n (1 9 9 2 ) , B re s s e r P ereira , M a r a v a ll y P r z e w o r s k i
( 19 9 3 ), G o u re v itc h (1 9 9 3 ), Sm ith, A c u ñ a y G am a rra ( 1 9 9 4 ) o F ilgu eira

14 P o l ít i c a y p o l ít i c a s p ú b l i c a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
( 1 9 9 7 y 1998). L o s a b o rd a jes de este g é n e r o e n la za n con estu d io s que
m o s t r a r o n la d i v e r s i d a d d e l m o d e l o d e d e s a r r o l l o q u e p r e d o m i n ó e n el
s i g l o X X . P o r e j e m p l o la s d i f e r e n t e s c o m p o s i c i o n e s d e lo p ú b l i c o y lo
p r i v a d o en e l c a p i t a l i s m o m o d e r n o d e la s n a c i o n e s c e n t r a l e s ( S h o n f i e l d ,
1 9 6 7 ) ; las a lt e r n a t iv a s de a r t ic u la c ió n e ntre c a p i t a l i s m o y d e m o c r a c i a
e n l o s p a í s e s d e A m é r i c a L a t i n a y el C a r i b e ( R u e s c h e m e y e r , H u b c r y
S t e p h e n s , 1 9 9 2 ) ; la t i p o l o g í a d e l o s E s t a d o s d e b i e n e s t a r d e E s p i n g - A n -
d e r s e n ( 1 9 9 0 ) ; la c o m p a r a c i ó n d e l a s d i v e r s a s r e l a c i o n e s e n t r e i n d u s ­
t r i a l i z a c i ó n y s e g u r i d a d s o c i a l ( R i m l i n g e r , 1 9 7 1 ) . L a p r o p i a C E P A L ha
h e c h o a p o r t e s c o n s i d e r a b l e s en e s t e o r d e n . E n t r e e l l a s c a b e m e n c i o n a r lo s
e s t u d i o s d e c a s o i n c l u i d o s en la Serie sobre Reformas de Política Pública.
siste m a tiza d o s p o r Torre (1998).

B. La política determina las políticas públicas

A c o n t i n u a c i ó n s e a n a l i z a r á n u n c o n j u n t o d e a s p e c t o s d e la “ p o l í t i c a ’ ’
q u e e s t á n , s i n d u d a , r e l a c i o n a d o s c o n la t o m a d e d e c i s i o n e s r e s p e c t o
a la s r e f o r m a s e s t r u c t u r a l e s y q u e p u e d e n s i n d u d a i n f l u i r t a n t o e n l o s
l i n c a m i e n t o s d e l a s p o l í t i c a s p ú b l i c a s q u e s e l l e v a n a c a b o c o m o e n el
lo g r o de sus resultad os.

1. R e g ím e n e s m a y o r ita r io s y p lu ra lista s

A q u í s e i m p o n e u n a p r i m e r a d i s t i n c i ó n e n t r e lo s r e g í m e n e s a u t o r i t a ­
rio s y los r e g ím e n e s d e m o c r á tic o s . En a lg ú n c a s o g o b ie r n o s del p rim e r
t i p o r e a l i z a r o n u n a t a re a “ f u n d a c i o n a l ” y r a d i c a l , lo q u e f u e p o s i b l e p o r
u n a c o m b i n a c i ó n d e f a c t o r e s en b u e n a m e d i d a e x c e p c i o n a l . E n e f e c t o ,
la “ v e n t a j a a u t o r i t a r i a ” - q u e fue p o r a l g u n o s c o n s i d e r a d a p o s i t i v a , i n ­
c lu s o c o m o un “ m it o ” , pero c u y a e fic ien c ia fu e d is c u tib le ( M a ra v a ll,
1 9 9 4 ) - n o p r o d u j o c o n s e c u e n c i a s e n o t r o s c a s o s s i m i l a r e s . L o c i e r t o es
q u e en la g r a n m a y o r í a d e lo s p a í s e s , la t r a n s i c i ó n li b e r a l f u e e m p r e n d i d a
m á s p l e n a m e n t e c u a n d o y a e s t a b a a d e l a n t a d a o c o n c l u i d a la tr a n s i c i ó n
d e m o c r á t i c a 1.

1 A ce rca de la distintas alternativas que presentan las transiciones dobles o "secuen-

cía le s” —la dem ocratización y las reformas de mercado - según el orden temporal en
que estas tarcas sean abordadas, su sim ultaneidad o la precedencia de una u otra, ver
A rm ijo , Biersteker y Low enthal. !c)94.

C ap í tui o í 15
 P o r lo m i s m o c a b e c o n c e n t r a r s e e n l a s r e f o r m a s q u e s e d i e r o n e n
d e m o c r a c i a . A l r e s p e c t o c o n v i e n e i n s is t i r e n q u e l a s d e m o c r a c i a s n o s o n
ig u ale s. E s p o s ib le c lasific arlas se g ú n el g r a d o de d istr ib u c ió n - c o n c e n t ra ­
c i ó n d e la a u t o r i d a d y d e l o s p o d e r e s p o l í t i c o s . E s t a a p r o x i m a c i ó n s i g u e
a a lg u n o s autores c lá s ic o s ( c o m o M o n te s q u ie u o T o c q u e v ille ) y encuen tra
una e xp resión m ás c erca n a en D a h l (1 9 8 9 a y 19 8 9 b ) y en L ijp h art (1 9 8 7 ,
1 9 9 9 ) , c u y o s t r a b a j o s c o n t r i b u y e n a m o l d e a r la s r e f l e x i o n e s m o d e r n a s s o ­
b re el p lu ralism o .
E n A m é r ic a Latin a, existen p re s id e n c ia lism o s m a y o ritario s y p lu ra ­
listas ( L a n z a r o , 2 0 0 1 ) . P e r o t a m b ié n “ p o p u l i s m o s ” p le b is c it a r io s s o b re
lo s q u e c a b e u n a d i g r e s i ó n i n i c i a l . S o n r e g í m e n e s d e g é n e r o m a y o r i t a r i o ,
qu e c u a n d o n o caen en el a u to ritarism o ( g o b ie r n o “ p le n ip o te n c ia r io ” o
“ h i p e r - p r e s i d e n c i a l i s m o ” ), m u e s t r a n f o r m a s d e “ d e s p o t i s m o d e m o c r á t i ­
c o ” , c o m o d ir ía T o c q u e v i l l e , o c o n s t i t u y e n e s p e c i e s d e d e m o c r a c i a “ d e le -
g a tiv a ” ( O ’D on n ell, 1992) o re g ím en e s “ h íb rid o s” (C o n a g h a n y M a llo y ,
199 4). T ie n e n su o r ig e n en e le c c io n e s re g u la r e s p e ro tien en fa le n c ia s en
s u s p r á c t i c a s d e g o b i e r n o 2.
R e s p e c t o a los p re sid e n c ia lism o s, p u ed e d e cirse e sq u e m á tic a m e n te
q u e e n los r e g ím e n e s m a y o r ita r io s el q u e g a n a g o b ie r n a en fo r m a m á s o
m e n o s e x c lu s iv a y cuenta c o n p od eres gu bern am en tales m ás con ce n tra ­
dos. E n los siste m a s p lu ralista s, de ju r e y d e fa c to , el q u e g a n a c o m p a rt e
d e a l g u n a m a n e r a su t r iu n f o . T e n d e n c i a l m e n t e , l o s d i s p o s i t i v o s p o l í t i c o s
están a rm a d o s para q u e así ocu rra , y en g e n era l h a y u n a d istrib u ció n de
p o d e r e s . E n el p r i m e r c a s o h a y “ s u p r e m a c í a p r e s i d e n c i a l ” ; en e l s e g u n d o ,
e x is te n “ fre n o s y c o n tr a p e s o s ” e fe c t iv o s: la auto rid ad p ú b lic a está m á s
r e p a r t i d a , y e n la r e d d e l a s i n s t i t u c i o n e s p o l í t i c a s s e m u l t i p l i c a n l o s a c ­
to r e s c o n c a p a c i d a d d e v e t o ( T s e b e l i s , 2 0 0 2 ) . A s í , l o s p r o c e s o s d e c i s o r i o s
e x ig e n m a y o r coo rd in a ció n y un ju e g o de c o m p ro m iso s , m ed ian te una
elab oración de co n se n so s a m p lia y com p lica d a.
L a s p e c u lia r id a d e s d e c a d a tip o de ré g im e n lle v a n a q u e se o r g a n ic e n
d e a c u e r d o a u n a “ v i s i ó n d e c o n t r o l m a y o r i t a r i o ” c o n b a s e en u n a “ v i s i ó n

2 E sto s reg ím en es “ n e o -p o p u lista s” d ifie re n de lo s p o p u lism o s tra d ic io n a le s p o r­

que carecen de o rg an iz a c io n e s de m asas só lid as, sie n d o a m en u d o sin p artid o o
“ anti-partido” , y porque tienen por tarea, en varios casos, desm ontar la obra que sus
an tep asad o s populistas co ntribuyeron a edificar (W eyland, 1996; P hilip, 1998). El
“ populism o de los antiguos" fue, en el segundo tercio del siglo XX, una alternativa
de orden ante el vacío que dejó la desaparición del m odelo oligárquico tradicional,
y que abrió espacios a un nacionalism o popular. Con posterioridad hubo m anifesta­
ciones desarrollistas “tardías” (com o el régim en iniciado por Vclasco A lvarado en el
Perú).

16 P o l ít i c a y p o l ít i c a s p ú b l i c a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
d e la i n f l u e n c i a p r o p o r c i o n a l ” , en e s q u e m a s q u e c o n d i c i o n a n d e d i s t i n t a
m a n e r a la l a b o r d e g o b i e r n o , el v í n c u l o e n t r e l o s p a r t i d o s y e l r e g i s t r o d e
p r e f e r e n c i a s d e la c i u d a d a n í a ( H u b e r y P o w e l l , 1 9 9 4 ) .
P ara d eterm inar el grad o de co n ce n tra c ió n y d istribu ció n del p o d e r
p ú b lic o h a y que con sid erar fu n d a m en talm en te cuatro d im en sio n es (L an -
z a r o , 2 0 0 1 ) J:

a) L a r e l a c i ó n e n t r e la p r e s i d e n c i a y el p a r l a m e n t o , q u e s o n l o s ó r g a n o s
l l a m a d o s a c o m p a r t i r el g o b i e r n o , en c l a v e d e c o m p e t e n c i a y c o o r d i ­
n a c i ó n , d e n t r o d e u n e s q u e m a d e a s i m e t r í a en f a v o r d e l o s a p a r a t o s
e je c u tiv o s y del p residen te, q u e se v ie n e p ro n u n cia n d o d e s d e h a c e
v a r i a s d é c a d a s , p e r o n o d e s c a r t a la p o s i b i l i d a d d e c i e r t o e q u i l i b r i o ,
m a y o r o m e n o r s e g ú n lo s t i p o s d e r é g i m e n y la e v o l u c i ó n p o l í t i c a .
b ) E l q u e s e trate d e e s t a d o s d e tip o f e d e r a l o u n it a r i o , c o n d i s t i n t o s g r a d o s
d e a u t o n o m í a y d e s c e n t r a l i z a c i ó n , t e n i e n d o en c u e n t a la c a p a c i d a d
d e i n t e r v e n c i ó n d e l p o d e r c e n t r a l , p e r o t a m b i é n e i n v e r s a m e n t e , la
c a p a c i d a d d e p a r t i c i p a c i ó n e n la s d e c i s i o n e s d e n i v e l n a c i o n a l d e la s
a u to rid a d e s su b e statale s, a trav és de c a n a le s o r g a n iz a d o s o d e in ter­
c a m b i o s i n f o r m a l e s . D e b e r e c o r d a r s e q u e e n la r e g i ó n h a y s ó l o c u a t r o
p a ís e s c o n c o n s t itu c io n e s de tipo fed eral ( A r g e n t in a , B r a s il, M é x i c o
y V e n e z u e l a ) , s i e n d o t o d a s la s d e m á s u n i t a r i a s . S i n e m b a r g o , d e b e
e n f a t i z a r s e q u e e s o s r c g i m e n e s f e d e r a l e s g o b i e r n a n s o b r e la m a y o r í a
a b s o l u t a d e la p o b l a c i ó n r e g i o n a l .
c) E l f o r m a t o d e la a d m i n i s t r a c i ó n e j e c u t i v a y d e l o s s e r v i c i o s p ú b l i c o s ,
d e lo s c u e r p o s d e c o n t r a l o r “ c l á s i c o s ” y d e la s a g e n c i a s d e r e g u l a c i ó n
d e n u e v o t ip o , q u e p u e d e n d e l i n e a r la s u j e c i ó n j e r á r q u i c a y e v e n t u a l ­
m ente desconcentrada, o que p u ed en generar orden am ien to s m ás o
m e n o s in depen d ien tes.
d ) L a c o n f i g u r a c i ó n d e l s i s t e m a d e p a r t i d o s , q u e a t r a v i e s a la a r q u i t e c t u r a
p o l í t i c a y s e e n l a z a c o n e l l a s , d a n d o l u g a r a d is t in t a s c o m b i n a t o r i a s
d e p o d e r e s i n s t i t u c i o n a l e s y p a r t id a r io s .

C a d a u n o d e e s t o s e l e m e n t o s y su e n s a m b l a j e c o n t r i b u y e n a c o m p o ­
n e r e l p e r f i l g e n e r a l d e l r é g i m e n d e g o b i e r n o , y s o n , p o r ta n to , d e c i s i v o s
e n l o s p r o c e s o s d e p o l í t i c a s p ú b l i c a s , su l e g i t i m a c i ó n y s u s r e s u l t a d o s
(policy styles).
C o n este cu a d ro , c a b e resaltar d o s p u n to s e stra tég ico s. H a y p r o c e s o s
de in n o v a c ió n p o lític a im p le m c n t a d o s p or el P o d e r E j e c u t i v o u tiliza n d o

3 Esta p ro p u esta retom a y refórm ala las pautas de definición tip o ló g ica de L ijphart
(1987) y se inspira a su vez en los criterios adelantados por Dixon (1968).

C a p í t ui.o I 17
las f a c u lta d e s a m p lia s de q u e d is p o n e n o a c u d ie n d o a un “ d e c r e t i s m o ”
q u e l l e g a en a l g u n o s c a s o s a v i o l e n t a r la l e g a l i d a d . H a y , t a m b i é n , c a ­
s o s en l o s q u e la j u r i s d i c c i ó n p a r l a m e n t a r i a t i e n e m a y o r e s p a c i o , lo q u e
p e r m i t e la c o m p e t e n c i a p o l í t i c a , la r e p r e s e n t a c i ó n p a r t i d a r i a y p l u r a l , de
l o c u a l d e r i v a un c o t e j o m á s e f e c t i v o e n t r e l a s o p c i o n e s d e r e f o r m a y el
j u e g o d e intereses, q u e d e riv a en fó rm u la s d e tra n sa c ció n y c o m p r o m is o .
E s to s c a m i n o s c o n d u c e n a re s u lta d o s d if e r e n t e s y se a ju sta n a p a u ta s
m u y d is t i n t a s d e “ e f i c i e n c i a ” , d e e s t a b i l i d a d y d e l e g i t i m a c i ó n . P r o b l e ­
m a s c o m p a r a b l e s s u e l e n d e t e c t a r s e en l a s r e l a c i o n e s e n t r e a u t o r i d a d e s
c e n t r a l e s y r e g i o n a l e s , q u e c o n d u c e n a a l t e r n a t i v a s m u y d i s í m i l e s en
la a p l i c a c i ó n e f e c t i v a d e la s o r i e n t a c i o n e s d e l i b e r a l i z a c i ó n a d o p t a d a s ,
c o m o se a p r e c ia c o m ú n m e n t e en las m e d id a s d e a ju ste y d is c ip lin a fisc a l
o en l a s m ú l t i p l e s n o r m a t i v a s q u e p r e t e n d e n e s t a b l e c e r l i n e a m i e n t o s d e
d e s c e n t r a l i z a c i ó n te rr ito ria l.
P u e d e s o s t e n e r s e q u e c u a n t o m a y o r se a el g r a d o d e p lu r a l is m o , el
p r o c e s a m i e n t o d e la s d e c i s i o n e s s e r á o b v i a m e n t e m á s c o m p l e j o , p o r
c u a n t o s e i n v o l u c r a r á a un m a y o r n ú m e r o d e a c t o r e s e i n s t i t u c i o n e s , la s
in icia tiv as serán m á s m o d e ra d a s y se a lca n z a rá n s o lu c io n e s de c o m p r o ­
m is o , b u s c a n d o la v ia b i lid a d d e l re su lta d o b u s c a d o . L i n d b lo m ( 1 9 5 9 )
c o n f i r m a q u e la s d e m o c r a c i a s “ n o s e m u e v e n a g r a n d e s s a l t o s ” , s i n o q u e
c a s i s ie m p r e c a m b ia n su s p o l ít ic a s a tr a v é s de “ a ju stes in c r e m é n t a le s ”
y c a m in o s sin u o s o s (en ló g ic a s de "muddling through ” ). E sta c ircu n s­
t a n c i a - q u e s e g ú n e l p r o p i o L i n d b l o m ( 1 9 6 5 ) t i e n e q u e v e r c o n “ /a in­
teligencia de ¡a d e m o c r a c i a se m u e stra m á s p le n a m e n te en a q u é lla s
d e t i p o p l u r a l i s t a , y e s s o b r e t o d o a p l i c a b l e a r e g í m e n e s c o m o el n o r t e ­
a m e r i c a n o ( M a y h e w , 1 9 9 1 ) , a u n q u e t a m b i é n es p r o p i a d e a l g u n o s p a í s e s
l a t i n o a m e r i c a n o s ( L a n z a r o , 2 0 0 1 ) . E n c o n t r a p o s i c i ó n , en l o s r e g í m e n e s
m a y o r i t a r i o s - a u n q u e n o in c u r r a n e n d e s e q u i l i b r i o s i n s t i t u c i o n a l e s p r o ­
p i o s d e m a n i f e s t a c i o n e s p o p u l i s t a s o d e d e m o c r a c i a s “ d e l e g a t i v a s ” - las
d e c i s i o n e s t i e n d e n a a j u s t a r s e s e g ú n “j e r a r q u í a ” y c o n u n a c o o r d i n a c i ó n
c e n t r a l i z a d a , m á s o m e n o s “ e x c l u y e n t e ” , lo q u e e m p e r o n o d e s c a r t a la s
c o m p l e j i d a d e s d e l p r o c e s a m i e n t o p o l í t i c o ni l a p o s i b i l i d a d d e m a n t e n e r
in tercam bios, n e g o c ia c io n e s y fo rm a c ió n de coa licio n e s.

2. Sistema de partidos y “party government”

L a c l a v e d e b ó v e d a d e l o s r e g í m e n e s d e m o c r á t i c o s e stá e n la c o m b i n a ­
t o r i a d e la a r q u i t e c t u r a i n s t i t u c i o n a l c o n e l s i s t e m a d e p a r t i d o s , c u y a c o n ­

18 P o l í t i c a y p o l í t i c a s p ú b l i c a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d f. A m é r i c a L a t i n a
f i g u r a c i ó n e s t á a su v e z a s o c i a d a a la s r e g l a s e l e c t o r a l e s 4. L a s r e l a c i o n e s
d e p a r t i d o y, e s p e c í f i c a m e n t e , el e q u i l i b r i o e n t r e la s f u e r z a s d e p a r t i d o ,
c o n s t i t u y e u n f a c t o r d e c i s i v o p a r a e l d i s e ñ o d e la s i n s t i t u c i o n e s p o l í t i c a s ,
tan to en los m o m e n to s fu n d a c io n a le s o r ig in a rio s , c o m o en lo s c ic lo s
s u c e s i v o s d e c a m b i o . A c o n t i n u a c i ó n , la d i n á m i c a r e g u l a r d e g o b i e r n o
- m o l d e a d a p o r la d i s t r i b u c i ó n c o n c r e t a d e p o d e r e s - d e p e n d e p r i n c i p a l ­
m e n t e d e la f o r m a en q u e se a r t i c u l a n las i n s t i t u c i o n e s y l o s p a r t i d o s , a sí
c o m o d e la re d d e v í n c u l o s d e e s t e n ú c l e o c e n t r a l d e l s i s t e m a p o l í t i c o c o n
l o s a c t o r e s s o c i a l e s y e n p a r t i c u l a r c o n la s o r g a n i z a c i o n e s c o l e c t i v a s . A
p a r t ir d e e s t a c o m b i n a t o r i a d e o r g a n i z a c i ó n i n s t i t u c i o n a l y r e p r e s e n t a c i ó n
p a rtid aria, se p erfilan situ a c io n e s de g o b ie r n o “ u n i f i c a d o ” o d e g o b ie r n o
“ d i v i d i d o ” , q u e i m p l i c a n p r e c i s a m e n t e un c o n t r o l p a r t i d a r i o h o m o g é n e o
o b ie n p o d e re s m á s repartid os, so bre to d o a n iv e l cen tral ( e je c u tiv o - le -
g i s l a t i v o ) , p e r o t a m b i é n en la ó r b i t a r e g i o n a l .
E n t r e la s m ú l t i p l e s d i m e n s i o n e s q u e e n t r a n e n e s t e c a m p o ta n v a s t o ,
im p o rta resalta r d o s c u e s tio n e s estratég ica s:

a) La co n fig u ra c ió n del sistem a de p a rtid o s y su grado de

i n s t i t u c i o n a l i z a c i ó n , q u e t i e n e n q u e v e r c o n su r a i g a m b r e c i u d a d a n a
y so c ia l (co n sisten c ia y estabilidad, “ lealtad ” e in tegra ción política,
o r g a n iz a c ió n partid aria, ca d e n a s de "linkage”). T a m b i é n c u e n t a la
d i s p o s i c i ó n d e l a r c o p o l í t i c o , y en p a r t i c u l a r la “ c u r v a ” i d e o l ó g i c a ,
lo s p a tro n e s de c o m p e te n c ia y c o n ello los flu jo s d e o p o s ic ió n y c o ­
operación .
b) L a f o r m a en q u e l o s p a r t i d o s s e i n s c r i b e n en la s i n s t i t u c i o n e s p o l í t i c a s
y s u d e s e m p e ñ o c o m o a c t o r e s g u b e r n a m e n t a l e s , lo q u e r e m i t e a la
pro b lem á tica del "party govermnent”, es d e c i r , al g r a d o e n q u e lo s
p a r t i d o s y el s i s t e m a d e p a r t i d o s en c o n j u n t o d o m i n a n la e stru c tu ra
d e m e d i a c i ó n y lo s c i r c u i t o s d e d e c i s i ó n p o l í t i c a - . E l l o i m p l i c a e l r e c l u ­

4 C om o es sabido, la “trilogía" conform ada por régim en de gobierno, estatuto electoral

y sistem a de partidos aporta los pilares básicos de una constitución política determ i­
nada (N ohlcn. 1994).

5 Para un tratam ie n to co m p ren siv o del "party govermnent", ver C a stle s y W ildcn-
m ann 1986: Katz, 1987; Blondel y Cotta, 1996. Los enfoques de este género se lian
desarrollado en referencia a los regím enes parlam entarios, en una óptica clásica que
en las últim as décadas es objeto de una atención creciente y renovada (vg.: Budgc y
K cm an, 1990), pero hay tam bién abordajes para el caso norteam ericano. En A m érica
L atina, esta problem ática referida al presidencialism o, aparece en fo rm a m ás tardía
y aco tad a, con unos pocos estudios de caso (M encgucllo, 1998; L anzaro, 2000) y
m ediante algunos planteos com parativos (C ansino, 1997).

C apítulo I 19
 t a m i e n t o d e lo s e l e n c o s d i r i g e n t e s a t r a v é s d e l o s p a r t id o s , q u e d e b e n
c o n t a r c o n m e c a n i s m o s a p r o p i a d o s d e f o r m a c i ó n y s o c i a l i z a c i ó n d e su s
c u a d r o s . S u p o n e , a s i m i s m o , q u e la s d e c i s i o n e s m a y o r e s d e g o b i e r n o
s e t o m a n p o r el p e r s o n a l d e lo s p a r tid o s , s e g ú n n o r m a s e s p e c í f i c a s de
r e s p o n s a b i l i d a d , c i r c u l a n d o p o r lo s c a n a l e s i n s t i t u c i o n a l e s y p o r la re d
d e m e d i a c i o n e s “ i n f o r m a l e s ” , a s e g u r a n d o la c e n t r a l i d a d d e l s i s t e m a de
p a r tid o s .

E s ta s m e c á n ic a s de g o b ie r n o e x ig e n q u e lo s p a rtid o s te n g a n u n a
i d e n t i d a d d e f i n i d a y a s u m a n la “ m i s i ó n ” q u e h a n d e c u m p l i r en u n d e ­
t e r m i n a d o t i e m p o h i s t ó r i c o . E s t á en j u e g o l a d e f i n i c i ó n d e l a s f u n c i o n e s
( “ p r i m a r i a s ” o “ s e c u n d a r i a s ” ) d e l o s p a r t i d o s , en r e l a c i ó n c o n el p a t r ó n
p o l í t i c o v i g e n t e y la f o r m a e s p e c í f i c a d e l E s t a d o .
E stas dos d im en sio n es re sp on d en a p ro c e s o s h istó ric o s de la rga d u ­
ra ció n y en e s p e c ia l a la c o n s t r u c c ió n “ f u n d a c io n a l” d e lo s r e g ím e n e s
p o lític o s , q u e tiene e fe c t o s d u ra d e ro s so b re la c o n fo r m a c ió n del s is te ­
m a d e p a r t i d o s y e l t i p o d e d e m o c r a c i a 6. S i n e m b a r g o , l o s c a m b i o s so n
“ o p o r t u n i d a d e s ” p a r a i n t r o d u c i r a l t e r a c i o n e s al s i s t e m a p o l í t i c o . E s p r e ­
c i s a m e n t e l o q u e h a o c u r r i d o en l a a c t u a l “ c o y u n t u r a c r í t i c a ” r e g i o n a l
( C o llie r y C ollie r, 1 9 9 1 ) p o r la que atraviesa actu alm en te A m é r i c a Latina.
E n e f e c t o , a lo la r g o d e l a tr a n s i c i ó n lib e r a l, si b i e n l a s m a t r i c e s h i s t ó r i c a s
o b ra n c o m o f a c to r e s c o n d ic io n a n t e s y d e lin e a n las m o d a lid a d e s de la
tr a m ita c ió n p o lític a de las r e fo rm a s , e sa s m is m a s t r a n s f o r m a c io n e s dan
lu g a r a g iros refu n d a cio n ale s, y pu ed en p r o v o c a r v u e lc o s sig n ific a tiv o s
en el d e s a r r o llo p olítico .
E l l o n o i m p l i c a n e c e s a r i a m e n t e u n a “ d e c l i n a c i ó n ” d e la f o r m a - p a r t i d o ,
c o m o p r o p o n e n a l g u n o s e n f o q u e s 7, p e r o c o n s t i t u y e u n d e s a f í o a l a t i p o ­
lo g í a de lo s p a rtid o s y, de h e c h o , e s un p e r ío d o de “ d a r v i n i s m o p o l í t i c o ”
( C o p p e d g e , 2 0 0 1 ) en l a m e d i d a e n q u e s o n a f e c t a d a s s u s e s t r u c t u r a s y
sus re c u rs o s de poder. E n este trance, lo s p artid os deb en r e c o m p o n e r
s u s f o r m a s d e o r g a n i z a c i ó n y s u s f u n c i o n e s , en u n a d i n á m i c a a l t a m e n t e

6 En este sentido, Dahl (1989b) -que delinea las rutas originarias de “hegem onía” o de
“ p o liarq u ía”- ofrece claves referidas al grado de pluralidad y al balance de poderes
(en tre cla se s, élites y p artid o s). C on este en fo q u e g en ético p odría lle g a rse a una
clasificación de los sistem as latinoam ericanos y explicar las diferencias entre casos
con trayectorias de “hegem onía” (M éxico) o trayectorias de “poliarquía” (U ruguay),
o situaciones interm edias de desequilibrio recurrente de poderes (A rgentina).

7 Para un panoram a sintético y critico sobre las hipótesis corrientes acerca de la decli­
nación de los partidos, ver M ontero y G unther, 2002. R especto a la co ntinuidad de
los partidos en A m érica Latina, v er A lcántara y Frcidetiberg, 2001.

20 P o l ít i c a y p o l ít i c a s p ú b l i c a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
c o m p e t i t i v a . E n v e r d a d , lo s p a r t i d o s c o m p i t e n p o r d i r i g i r e l r u m b o d e la s
r e f o r m a s , l u c h a n d o a la v e z p o r s o b r e v i v i r , l o q u e h a c e n c o n d i s t i n t o s
g ra d o s de e fic ie n c ia y c o n v a ria d o éxito.
E s to p u e d e lle v a r a situ a cio n e s c ríticas o de “ d e s in s titu c io n a liz a c ió n ” ,
e i n c l u s o al “ d e s p l o m e ” d e lo s s i s t e m a s d e p a r t i d o s ( c o m o e n V e n e z u e l a ) ,
p e r o t a m b i é n p u e d e p e r m i t i r la r e n o v a c i ó n d e l s i s t e m a d e p a r t i d o s , s e a
c o n l o s p r e e x i s t e n t e s o c o n la a p a r i c i ó n d e o t r o s n u e v o s . H a y e n t o d o c a s o
s iste m a s de p a rtid o s q u e tienden a c o n so lid a rs e , en p a íse s en lo s q u e han
s i d o t r a d i c i o n a l m e n t e m á s f u e r t e s ( C h i l e o U r u g u a y ) , p e r o t a m b i é n en
p a ís e s en d o n d e han sid o m ás “ ru d im e n ta rio s” y v o lá tile s (B r a s il) o en
c a s o s c o m o e l d e M é x i c o , en el q u e h u b o s i t u a c i o n e s a s e n t a d a s d e p a r t i d o
m o n o p ó lic o y se d e s p lie g a una apertura plu ralista n o v e d o s a .
E l g r a d o d e s o l i d e z y d e " partidicidad" d e u n s i s t e m a d e t e r m i n a d o
( “partyness ", “partyless ") i n f l u y e e n la s m o . d a l i d a d e s d e la t r a n s i c i ó n ,
t a n t o en la c a l i d a d d e la d e m o c r a c i a c o m o e n la c a l i d a d d e la s r e f o r m a s .
L a s fo rm as y los g rad o s de liberalizació n varían c o n sid erab lem en te c u a n ­
d o las re fo rm a s se h a c en "sin p a rtid o s” o p or lo s partid os, c o n p a rtid os
m á s p r o t a g ó n i c o s o c o n p a r t i d o s m a r g i n a d o s ( C o r r a l e s , 2 0 0 0 ), c u a n d o l o s
siste m a s so n p lu rales y re la tiv a m e n te e q u ilib ra d o s o c u a n d o se presen tan
c u a d r o s d e p a r t i d o s d o m i n a n t e s , sin el b a l a n c e q u e e s t a b l e c e u n a o p o s i ­
c i ó n . H a y p u e s u n a r e g l a r e f e r i d a a la c o m p e t e n c i a p a r t i d a r i a e f e c t i v a (e
i n c l u s o a la c o m p e t e n c i a in t r a p a r t id a r ia ) q u e s e l i g a c o n la d e m o c r a c i a .
L a s c a ra c te rística s del siste m a d e p a rtid os c o n d ic io n a n los g r a d o s de
p l u r a l i d a d y d e e q u i l i b r i o e n t r e lo s a c t o r e s s o c i a l e s y la s o r g a n i z a c i o n e s
c o l e c t i v a s . L o s d e b a t e s e n t o r n o a la p o l í t i c a d e g r u p o s - a l s i s t e m a d e
in flu encias y de “ p re s ió n ” , de p o d eres y c o n tr a p o d e r e s - dan cuenta p re ­
c i s a m e n t e d e la s a l t e r n a t i v a s q u e s e d a n e n t r e p a r t i d o s y m o v i m i e n t o s
s o c ia le s, esto es, situ a cio n e s de a u to n o m ía o de m a y o r a rtic u la c ió n , una
c o m p e te n c ia m á s a bierta o fó rm u la s de m a y o r d e p e n d e n c ia y con trol,
e v e n t u a lm e n t e e n la c e s v e r t i c a le s , d e j e r a r q u ía y d is tin to s tip o s d e ar­
m a z ó n corp orativa. L a ca p a cid a d de m e d ia ció n y a g re g a c ió n q u e tenga
e l s i s t e m a d e p a r t i d o s e s i m p o r t a n t e p a r a la d i l i g e n c i a d e la s d e m a n d a s
s o c i a l e s - p e r o t a m b i é n p a r a la i m p l e m e n t a c i ó n d e p o l í t i c a s p ú b l i c a s - c o n
e s c e n a r io s en lo s qu e p u e d e lo g ra rs e cierto e q u ilib r io en el j u e g o de
p o d e r e s y e n la d i s t r i b u c i ó n d e b i e n e s p ú b l i c o s . L a f a l t a d e c e n t r a l i d a d
de lo s partid os da lu g a r a p ro b le m a s de d e s a g r e g a c ió n y m o v iliz a c ió n , y
crea riesgos de p olarización y de in estabilid ad política.

C a p ít u l o I 21
 En tiem p o s de reform a, estos fe n ó m e n o s ad qu ieren m a y o r im p o rta n ­
c i a p o r c u a n t o s e trata d e r e d e f m i r e l m o d e l o d e d e s a r r o l l o ( e l “ p a c t o ”
o los c o m p r o m i s o s a n t e r io rm e n t e v ig e n t e s , el b a l a n c e de “ g a n a d o r e s ”
y “ p e r d e d o r e s ” ). E s t o i m p l i c a la n e c e s i d a d d e e s t a b l e c e r n u e v a s c o a l i ­
cion es reform istas -p o lític a s , pero tam b ién s o c ia le s - y abre un cap ítu lo
de con fiic tiv id a d e s m ás agu d as, co n resisten cias, c o a lic io n e s de veto,
m o viliz a c io n e s de “ b lo q u e o ” , en c lav e de pro n un ciam ien tos ciu d ad an os
o d e a g i t a c i ó n p o p u la r . E n la r e g i ó n l o s c o n f l i c t o s s e h a n c a n a l i z a d o s e a
a tr a v é s del “ p le b is c it o de las u r n a s ” , sea m e d ia n te e je r c ic io s a b ie rto s e
“ i n c i e r t o s ” , m e d i a n t e e l “ p l e b i s c i t o d e la s c a l l e s ” . E s t o r e m i t e n o s ó l o
a dos f o n n a s de o p o s ic ió n y de protesta, sino ta m b ién a ca ra c terística s
d i f e r e n t e s e n lo s s i s t e m a s d e p a r t id o s .

3. Partidos keyncsianos y reconversión liberal

P o r ob ra de esta tr a n sfo r m a c ió n e c o n ó m i c a y so c ia l q u e está en m a r ­
c h a e n la r e g i ó n , m u c h o s p a r t i d o s d e b e n e n c a r a r u n a r e c o n v e r s i ó n s i g ­
n i f i c a t i v a , e n f r e n t a n d o i n c l u s o la p é r d i d a d e s u c o n d i c i ó n d e p a r t i d o s
d e E s ta d o y, e s p e c íf ic a m e n te , de su c a lid a d de p a rtid o s “ k e y n e s i a n o s ”
(L a n za ro , 2003).
E n virtu d de lo s c a m b io s en c u rs o , y c o m o re s u lta d o d e su s p r o p io s
e m p r e n d i m i e n t o s r e f o r m i s t a s , l o s p a r t i d o s p i e r d e n p u e s lo s r e c u r s o s p r o ­
v e n i e n t e s d e la g e s t i ó n p o l í t i c a y la i n t e r v e n c i ó n d e l E s t a d o . S e d e b i l i t a n
lo s p o d e r e s q u e s u r g e n d e s u p a r t i c i p a c i ó n d i r e c t a c o m o o p e r a d o r e s p ú ­
b l i c o s y a g e n t e s d e m e d i a c i ó n , m o d i f i c a n d o e l s i s t e m a d e e n l a c e s e n tre
el E s t a d o y l o s a c t o r e s s o c i a l e s 8.
E s t o s p r o c e s o s a f e c t a n s e r i a m e n t e a lo s p a r t i d o s d e E s t a d o d e i m p r o n ­
ta k e y n e s i a n a , c u y a o r g a n i z a c i ó n y f u n c i o n e s d e p e n d í a n d e u n a f o r m a
d e t e r m i n a d a d e i n s e r c i ó n e n l o s a p a r a t o s p ú b l i c o s . D e b e n a j u s t a r s e a lo s
c a m b i o s y g e n e r a r n u e v a s p a u t a s d e r e g u l a c i ó n e c o n ó m i c a y s o c i a l , lo q u e
e x i g e otros re c u rso s in stitu c io n a les y otras d e stre za s. A s i m i s m o , tien en
d i f i c u l t a d e s p a r a r e f o r m u l a r s u o r g a n i z a c i ó n y a s e g u r a r la s ta r e a s d e r e ­
p re s en ta c ió n , r e d e fm ir sus f u n c io n e s p o lític a s y las p a u ta s de lid e r a z g o .
E n la f a s e a c tu a l, la c o m p e t e n c i a p o l í t i c a s e d a e n t o m o a la s r e f o r m a s ,
y e l l o a f e c t a a l o s p r o p i o s p a r t i d o s , q u e a p a r e c e n al m i s m o t i e m p o c o m o
s u j e t o s y c o m o o b j e t o s d e la t r a n s f o r m a c i ó n .

8 S obre los cam bios en las cadenas de m ediación ("linkages”), ver L aw son, 1988 y
K itschelt, 2000.

22 PoLÍTIC A Y POLÍTICAS PÚBLICAS EN LOS PROCESOS DE REFORMA DE A M ÉR IC A LATINA

 S in p e r j u ic io de otras v a r ia b le s q u e tie n en su in flu e n c ia , c o m o los
c a m b i o s e n el r é g i m e n e l e c t o r a l - q u e s e h a n id o g e n e r a l i z a n d o e n A m é r i ­
c a L a t i n a d u r a n t e la s ú l t i m a s d é c a d a s - , e s t o s f e n ó m e n o s d e r e c o n v e r s i ó n
e s t á n e n el c e n t r o d e l c o n f l i c t o e n t r e lo s p a r t i d o s , en e l s e n o d e l o s p a r ­
t i d o s y e n t r e s u s c u a d r o s d e é l i t e . A l l í s e e n c u e n t r a u n a v e t a p a r a la
e x p l i c a c i ó n d e la s r e c o m p o s i c i o n e s p o l í t i c a s y l o s r e a l i n e a m i e n t o s e l e c ­
t o r a l e s . H a y a q u í , u n a v e z m á s , un m o m e n t o d e o p o r t u n i d a d y u n f a c t o r
d e a c e l e r a c i ó n d e la m o v i l i d a d p o l í t i c a q u e d a l u g a r a m o d i f i c a c i o n e s
e n e l f o r m a t o d e l o s s i s t e m a s y a m o d i f i c a c i o n e s en la e s t r u c t u r a d e las
u n i d a d e s p a r t i d a r i a s , en su o r g a n i z a c i ó n y e n s u s f u n c i o n e s , e n la s r e l a ­
c i o n e s v i n c u l a r e s c o n la c i u d a d a n í a y e n l o s p a t r o n e s d e r e p r e s e n t a c i ó n .
E s a s r e c o n f i g u r a c i o n e s r e p e r c u t e n d i r e c t a m e n t e en la s m o d a l i d a d e s d e
i m p l e m e n t a c i ó n d e l a s p o l í t i c a s p ú b l i c a s y en la s r e f o r m a s 9.

4. La política como factor de diversidad

M á s a llá del e n fo q u e que aporta ca d a u n o de los trabajos in co rp o ra d o s
a e s t e lib r o , c a b e r e p a s a r b r e v e m e n t e lo s p r i n c i p a l e s f a c t o r e s d e v a r i a b i l i ­
d a d e n la s p o l í t i c a s p ú b l i c a s y e n l o s c a u c e s d e i n n o v a c i ó n , i d e n t i f i c a n d o
lo s r a s g o s c o n c r e t o s d e la s r e f o r m a s .
E s q u e m á t i c a m e n t e , p u e d e a f i r m a r s e q u e la p o l í t i c a c o n s t i t u y e u n o d e
l o s p r i n c i p a l e s f a c t o r e s e x p l i c a t i v o s d e la d i v e r s i d a d . E l p r o c e s o d e la s
p o l ític a s p ú b lic a s p u e d e v e r se c o m o un p r o c e s o de p r o d u c c ió n p o lítica
y c o m o un r e s u l t a d o d e la c o m p e t e n c i a p o l í t i c a , a t r a v é s d e lin a r e l a c i ó n
d e p o d e r e s , q u e v a c a m b i a n d o al i n f lu j o d e e s a m i s m a s e c u e n c i a .
L a s i d e a s t i e n e n t a m b i é n su p a p e l e n la g e n e r a c i ó n d e la s p o l í t i c a s p ú ­
b l i c a s , p o r c u a n t o e x p l i c a n la p r o d u c c i ó n d e i d e o l o g í a s y d e p a r a d i g m a s ,
q u e tie n e n un p e s o “ n o r m a t i v o ” f u e r te , y q u e g e n e r a n e f e c t o s i n n e g a b l e s
d e p r o p a g a c ió n ( im ita c ió n , " c o n t a g i o ” o a p re n d iz a je s) . Sin e m b a r g o , e s ­
ta s i d e a s tie n e n i n f l u e n c i a c u a n d o s o n f i lt r a d a s a t r a v é s d e l o s p r o c e s o s
p o l í t i c o s , c o m o i n s u m o s d e la d i s p u t a i d e o l ó g i c a q u e a n i m a e s t a c o m ­
p eten cia .
P o r c i e r t o , la p r o d u c c i ó n p o l í t i c a e s m o l d e a d a p o r la s c o n d i c i o n a n t e s
q u e d e r i v a n d e la n a t u r a l e z a d e l p r o d u c t o q u e trat a d e e s t a b l e c e r y d e

9 Los inventarios com parativos sobre ia instítucionalización o “desinslitucíonalización”

de los sistem as de partidos en Am érica Latina (M ainw aring y Scully, 1995; A lcántara
y F reidenberg, 2001; H aw km gs, 2001) aportan referencias y pueden servir de base
para el análisis concreto del desem peño de los partidos y de los sistem as de partidos
en los procesos corrientes de reform a.

C a l í i l i o I 23
la s c a r a c t e r í s t i c a s e s p e c í f i c a s d e l á m b i t o e n q u e o p e r a ( L o w i , 1 9 6 4 ) .
A n t e s q u e e s o , i n f l u y e n la s d e t e r m i n a c i o n e s d e la h i s t o r i a d e c a d a f o r ­
m a c i ó n n a c i o n a l , d e la c o n f o r m a c i ó n d e la s o c i e d a d c i v i l y la s o c i e d a d
p o l í t i c a e n la o c u p a c i ó n d e l te r r i t o r io , d e s u e s t r u c t u r a e c o n ó m i c a y s o ­
c i a l , d e s u s a r r e g l o s i n s t i t u c i o n a l e s , d e la t r a d i c i ó n y “ c u l t u r a p ú b l i c a ” ,
d e las p e c u lia r id a d e s d e su o r g a n iz a c ió n b u r o c r á t ic a y tr a d ic io n e s d e
a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a , q u e d e r i v a n d e la c o n f i g u r a c i ó n d e l E s t a d o y d e l
s i s t e m a p o l í t i c o , a s í c o m o d e la s r e l a c i o n e s d e p o d e r t a n t o d o m é s t i c o
c o m o in t e r n a c i o n a l .

C. La autonomización de las políticas públicas

H a b i e n d o r e c o n o c i d o e l p a p e l q u e j u e g a la p o l í t i c a e n e l p r o c e s o d e
la s p o l í t i c a s p ú b l i c a s , n o d e b e o l v i d a r s e la a u t o n o m í a r e l a t i v a q u e e s t a s
ú ltim a s tien en ( M e n y y T h o e n ig , 199 2). E lla s se v e n c o n d ic io n a d a s p or
la h e r e n c i a q u e r e c i b e n l o s n u e v o s g o b i e r n o s (“policy inheritance ” , R o s e
y D a v i e s , 199 4), v a le d ecir, p o r los c o m p r o m i s o s a s u m id o s c o n a n t e r io ­
r i d a d y p o r la s r e s p o n s a b i l i d a d e s p e r m a n e n t e s d e l E s t a d o . T o d o n u e v o
g o b ie r n o p e r c ib e m u y r á p id o q u e gran p arte d e su a g e n d a y d e l p r e s u ­
p u e s t o f i s c a l d e q u e d i s p o n e e s t á c o m p r o m e t i d o p o r d e c i s i o n e s q u e en su
m o m e n t o a s u m i e r o n la s a d m i n i s t r a c i o n e s q u e le p r e c e d i e r o n . T i e n e q u e
li d i a r c o n i n s t i t u c i o n e s , p r á c t i c a s y c u l t u r a s b u r o c r á t i c a s e i n s t i t u c i o n a l e s
p r e e x i s t e n t e s ; d e b e e n f r e n t a r o b l i g a c i o n e s c o n t r a í d a s c o n la s o c i e d a d c i ­
v il, c o n otros g o b ie rn o s , y c o n o r g a n is m o s in tern acion a les. En d efinitiva,
su s g r a d o s d e libertad so n re d u c id o s.
P o r o t r a p a r t e , la l e g i t i m i d a d , la s c a p a c i d a d e s i n s t i t u c i o n a l e s , a d m i ­
n istrativas, té c n ic a s , fin a n cie ra s y, c la r o está, ta m b ié n “ p o l ít ic a s ” , v arían
d e p a í s en p a í s , lo m i s m o q u e la c o m p e t e n c i a , expertise y cre d ib ilid ad
d e los a cto re s y fu n c io n a rio s p ú b lic o s .
A s i m i s m o , e s p o s i b l e e n c o n t r a r d is t i n t a s r a c i o n a l i d a d e s q u e g u í a n el
c o m p o r t a m i e n t o d e l o s d i v e r s o s a c t o r e s q u e in t e r a c t ú a n en e l p r o c e s o d e
la s p o l í t i c a s ( C o h é n y F r a n c o , 1 9 8 8 , 1 9 9 2 ) . L o s a n a l i s t a s d e p o l í t i c a s y
los te c n o b u ró c ra ta s op era n c o n criterio s distin tos a lo s q u e so n p ro p io s
d e lo s p o lític o s , y e so se e x p r e s a en lo s ritm o s d ife re n te s c o n lo s q u e
l l e v a n a c a b o s u s ta r e a s , c o n el t i p o d e r e s p u e s t a q u e d a n a l a s d e m a n d a s
p o l í t i c a s y, en d e f i n i t i v a , c o n la “ t r a d u c c i ó n ” q u e a q u e l l o s h a c e n d e la s
d e c is io n e s p olítica s, q u e se gu ían a d e m ás p o r criterios q u e p u ed en lleg a r
a d e f o r m a r l a ( o m e j o r a r l a ) n o t a b l e m e n t e . E s a s d i f e r e n c i a s d e c r i t e r i o se

24 P o l ít i c a y p o l ít i c a s p ú b l i c a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
e x p r e s a n e n la m a n e r a d e e n t e n d e r la s n o c i o n e s y l a s r e l a c i o n e s e n t r e “ e f i ­
c ie n c ia ” y “ e q u id a d ” ( B e h n , 1986). L a distin ción entre te c n o b u ró cra ta s y
“ p o l í t i c o s ” n o p u e d e ig n o rarse , y el g r a d o de d if e r e n c ia c ió n v a r ía en c ad a
c a s o n a c i o n a l , e i n c l u s o t a m b i é n e n t r e m i n i s t e r i o s o s e c t o r e s en e l m i s m o
p a í s . L o m i s m o s u c e d e c o n la c a p a c i d a d f i n a n c i e r a y t r i b u t a r i a d e c a d a
E s ta d o p a ra en fre n ta r lo s p r o b le m a s y r e s tr ic c io n e s y las crisis.
Y , sin d u d a a l g u n a , t a m b i é n e x i s t e n g r a n d e s d i f e r e n c i a s e n la s o l i d e z
y l e g i t i m i d a d i n s t i t u c i o n a l , en el f u n c i o n a m i e n t o d e c a d a s e c t o r p ú b l i c o y
la f o r m a en q u e a c t ú a n s u s f u n c i o n a r i o s . L a p e r c e p c i ó n d e “ p r o b i d a d ” o
c o r r u p t i b i l i d a d ( p e r c i b i d a o r e a l) t a m b i é n c o n d i c i o n a l a s c a p a c i d a d e s d e l
E s ta d o en m a te ria de p o lític a p ú b lic a (policy-making capabilities). A s i ­
m i s m o , la i n s t i t u c i o n a l i d a d c o n t r o l a d o r a t a m b i é n d i f i e r e . L a l e g i t i m i d a d ,
f o r t a le z a e in s titu c io n a liz a c ió n . ritu a liza d a o no, d e lo s p r o c e d im ie n t o s ,
l a s n o r m a s b u r o c r á t i c a s , la s " r e g l a s ” , p u e d e n a f e c t a r p o s i t i v a o n e g a t i v a ­
m e n t e , s e a f a c i l i t a n d o o r e t r a s a n d o o h a c i e n d o i n v i a b l e s la s i n i c i a t i v a s d e
u n g o b i e r n o , a u n c u a n d o c u e n t e c o n un a m p l i o r e s p a l d o p o l í t i c o .
E n A m é r i c a L a tin a , y en v in c u la c ió n c o n lo s p r o c e s o s de re fo rm a s,
s e h a n p r o d u c i d o c a m b i o s i m p o r t a n t e s en l a s r e l a c i o n e s e n t r e la p o l í t i c a
y la s p o l í t i c a s , e n e l s e n t i d o d e u n a “ d i s o c i a c i ó n ” e n t r e a m b a s . E s t o n o
d i f i e r e , p o r c i e r t o , d e lo q u e m u e s t r a la li te r a tu r a i n t e r n a c i o n a l y d e l o q u e
h a s u c e d i d o e n c o n t e x t o s c o m o e l e u r o p e o ( v é a s e S u r e l , e n e l C a p í t u l o II
d e e s t e l ib r o ) . S e h a in s is t i d o r e s p e c t o a q u e l o s e f e c t o s d e la g l o b a l i z a c i ó n
h a n r e s t r i n g i d o e l m a r g e n d e m a n i o b r a d e l a c l a s e p o l í t i c a r e s p e c t o a la
o r i e n t a c i ó n d e p o l í t i c a p ú b l i c a . E n la r e g i ó n , e l l o f u e m á s e v i d e n t e p o r
e l i m p a c t o d e la c r i s i s d e l o s a ñ o s o c h e n t a , q u e l l e v ó a q u e s e d e b i e r a n
t o m a r d e c i s i o n e s u r g e n t e s p a r a a d e c u a r s e a la s i t u a c i ó n i m p r e v i s t a . E l l o
c o n d u j o a q u e el p o d e r e j e c u t i v o e j e r c i e r a i n t e n s a m e n t e l a s c a p a c i d a d e s
q u e le o t o r g a el p r e s i d e n c i a l i s m o d o m in a n t e , y a q u e se in c r e m e n ta r a
e l d e s b a l a n c e e n t r e l o s p o d e r e s d e l E s t a d o . E s a m o n o p o l i z a c i ó n d e la
re s p u e sta p o r el E j e c u t i v o n o q u e d ó , e m p e ro , en m a n o s d e lo s a cto re s
p o l í t i c o s , s i n o q u e s e t r a s l a d ó en m u c h a s o c a s i o n e s al n i v e l t é c n i c o . H a ­
b í a e n t o n c e s l a i d e a p r e d o m i n a n t e d e q u e la r e s p u e s t a p e r t e n e c í a a l a
r a c i o n a l i d a d i n s t r u m e n t a l, y q u e h a b í a p e r s o n a l c a p a c i t a d o e n tal s e n t i d o ,
q u e e r a e l q u e t e n í a q u e a s u m i r la r e s p o n s a b i l i d a d d e “ d e c i d i r q u é h a c e r
y c ó m o h a c e r l o ” . P u e d e c i t a r s e c o m o e j e m p l o la f r a s e d e un t é c n i c o q u e
t u v o g r a n d e s r e s p o n s a b i l i d a d e s en u n g o b i e r n o d e la r e g i ó n :

“ H a y un p u n to m á s allá del c u a l las d e c is io n e s so n p o lítica s.

P ero n o se sabe a priori c u á l e s e l p u n t o [ p o r lo c u a l ] E l arte
d e la b u e n a c o n d u c c i ó n e c o n ó m i c a e s e x t e n d e r al m á x i m o el

C a p ít u l o I 25
 l í m i t e d e la e s f e r a t é c n i c a d e d e c i s i ó n . E s p r e c i s o e s t i r a r la r a ­
c io n a lid a d t é c n ic a ... o in stru m en tal, a su lím it e ” (P e r s io A r id a ,
cit. en C o h é n y F r a n c o , 1 9 9 2 : 6 6 ) .

E s t a m a n e r a d e v e r j u s t i f i c a la i d e a d e la “imullaíion o f the decisión

makers", q u e l l e v a a la a u t o n o m í a d e l o s b a n c o s c e n t r a l e s , p o r e j e m p l o .
E l l o s t e n d r í a n e l c o n o c i m i e n t o d e la p r o p u e s t a y d e la s e s p e c i f i c i d a d e s
c o n c r e t a s , y e n c o n t r a r í a n la s o l u c i ó n ó p t i m a . L o m i s m o s u c e d e e n m u ­
c h o s o t r o s c a m p o s , e s p e c i a l m e n t e e n a q u e l l o s e n l o s q u e la i n n o v a c i ó n
t e c n o l ó g i c a ha p r o d u c id o s c a m b i o s ra d ic a le s q u e e x i g e n , c o m o en las
te le c o m u n ic a c io n e s , c o n o c im ie n to s de los q u e su elen c a r e c e r lo s acto re s
p o l í t i c o s , p o r l o q u e s e i m p o n e la i d e a d e q u e s o n á m b i t o s q u e d e b e n
“no elegidos, pero capaces de
desp o litizarse y ser co n fiad o s a e xp erto s
captar los desafíos y las sutilezas de las dinámicas propias del sector”
( S u r e l , c a p . III).
E n d efinitiva, tien de a desap a recer, in clu so en lo s g o b ie rn o s de e x ­
t r e m a d o p r e s i d e n c i a l i s m o , la c o n s i g n a d e q u e “ e l E s t a d o s a b e ” c u á l e s
s o n l o s p r o b l e m a s y la m e j o r m a n e r a d e r e s o l v e r l o s . H a i d o p e r d i e n d o
r e s p a l d o la c o n c e p c i ó n t r a d i c i o n a l d e l g o b i e r n o i n t e l i g e n t e , o m n i p o t e n t e
y p ro v id e n c ia l, q u e to d o sabe, to d o p u ed e, to d o co n tro la y to d o logra.
D e s d e o t r a p e r s p e c t i v a - p a r a d ó j i c a m e n t e c o n t r a d i c t o r i a c o n la a n t e ­
r i o r m e n t e m e n c i o n a d a , q u e c o l o c a la s d e c i s i o n e s al c u i d a d o d e t é c n i c o s
q u e “ s a b e n ” , a l o s c u a l e s s e b l i n d a p a r a q u e n o s e a n m o l e s t a d o s e n su a lt a
re s p o n sa b ilid a d -, se so stiene qu e los c a m b io s d e riv a d o s del c o n te xto glo -
b a l i z a d o y d e la d e m o c r a t i z a c i ó n , h a n c o n d u c i d o a q u e lo g u b e r n a m e n t a l
s e h a y a h e c h o “ p ú b l i c o ” , e n u n s e n t i d o m á s a m p l i o q u e lo p u r a m e n t e
“gobernar p or políticas
“ e s t a t a l ” . E s t o s e e x p r e s a r í a en l a t e n d e n c i a a
públicas ” y d e s t e r r a r la i d e a d e “ gobernar p o r un plan ”, o p c i ó n q u e
d e jab a la so lu c ió n de los p r o b le m a s en m a n o s de un g o b ie rn o q u e se c o n ­
sid e rab a in teligen te, o m n ip o te n te y p ro v id e n c ia l, a u n q u e m u c h a s v e c e s
care ciera de c a p a c id a d para co n se n su a r sus d e c isio n e s e in clu so care c iera
t a m b i é n d e l o s i n s t r u m e n t o s n e c e s a r i o s , d e la i n f o r m a c i ó n , la t e o r í a y la
m e to d o lo g ía para lle v a rlo a c a b o ( A g u ila r V illa n u e v a , 2005).

1. “Ventanas” de oportunidades:
una exploración política concreta
M á s a llá de e stas v is io n e s s o b r e las d in á m ic a s de lo s p r o c e s o s d e ­
c iso rio s, los estu d io s e s p e c ia liz a d o s de p o lítica s p ú b lic a s d e d ic a n una

26 P o lí ti c a y p o lític a s p ú b lic a s e n l o s p ro c e s o s d e r e f o r m a d e A m é ric a L a tin a

a t e n c i ó n c o n s i d e r a b l e al a n á l i s i s a c e r c a d e la a d o p c i ó n e s p e c í f i c a d e las
re fo rm a s . L a s e la b o r a c io n e s u su a le s y m á s re c u rrid a s en este se n tid o son
a q u e l l a s q u e s e r e f i e r e n al p r o c e s o q u e p e r m i t e e n c o n c r e t o d o s p a s o s
decisivos:

a) la s e l e c c i ó n d e d e t e r m i n a d a s c u e s t i o n e s q u e s e c o n v i e r t e n e n p r o ­
b le m a s de a gen d a (agenda selling), y
(decision-making).
b ) la t o m a d e d e c i s i o n e s

E n c a d a c o y u n tu ra , los p r o b le m a s e x is te n te s son m u c h o s y v a ria d o s,

p ero m á s allá de los d ia g n ó stic o s, p ro p uestas p ro g ra m á tic a s o d e m a n d a s
c i r c u l a n t e s , s ó l o a l g u n o s s e c o n s t i t u y e n e f e c t i v a m e n t e c o m o t a le s . A su
v e z , l a s r e s p u e s t a s f r e n t e a t a l e s p r o b l e m a s r e s p o n d e n a l “ c l i m a d e la
é p o c a ” , e s d e c ir , a l p a r a d i g m a d o m i n a n t e , q u e p o r s e r tal o f r e c e l í n e a s de
s o lu c ió n d e tipo g e n er a l, q u e es p re c iso trad u cir en p o lític a s con cretas.
L a s o p c io n e s a d o p tad as presen tan, c a s o a c a s o , d ife re n c ia s s ig n ific a tiv a s.
E s t o e s r e l e v a n t e f r e n t e a u n a c r í t i c a u s u a l al “ C o n s e n s o d e W a s h i n g t o n ”
al q u e s u e l e a c u s a r s e d e p r o p o n e r la m i s m a r e c e t a p a r a a p l i c a r e n r e a l i ­
d a d e s n a c io n a le s m u y diferentes. C a b e a rgu m e n tar q u e c o m o so lu ció n
p a r a d ig m á tic a de tipo ge n eral no p o d ría h a c e r m á s q u e e so . S o b r e todo,
c u a n d o el m e n c i o n a d o C o n s e n s o fu e , en rea lid a d , el listad o e la b o r a d o
p o r u n a n a l i s t a q u e i n t e n t ó r e s u m i r l o s c r i t e r i o s q u e i n s p i r a b a n la s r e c o ­
m e n d a c i o n e s c l a v e , c o n la g e n e r a l i d a d p r o p i a , y n o la c o m b i n a c i ó n d e lo s
r e m e d io s y el timing d e su a p l i c a c i ó n a c a d a s i t u a c i ó n a t e n d i d a .
L o s f a c t o r e s r e f e r i d o s al r é g i m e n d e g o b i e r n o y el s i s t e m a d e p a r tid o s
e n t r e g a n u n a p e r s p e c t i v a g e n e r a l - “ m a c r o p o l i t i c a ” - p a ra e x p l i c a r el “ e st ilo
d e d e c i s i ó n ” p r e d o m i n a n t e . P e r o s e r e q u i e r e un a n á l i s i s m á s c o n c r e t o , de
“ m i c r o p o l í t i c a ” d e las p o l í t i c a s p ú b l i c a s , p a r a d a r c u e n t a d e las v a r i e d a d e s
y la d i v e r s i d a d d e las r e f o r m a s .
P a r a e s t o s e f e c t o s , p u e d e s e r v i r la n o c i ó n d e “ v e n t a n a p o l í t i c a ”
( K in g d o n , 1 9 8 4 ), q u e se c o m p o n e de tres d im e n s io n e s : p r o b le m a s ,
p o l ític a s y política.

a) Problemas. S e r e f i e r e a l a s f o r m a s o c o n d i c i o n e s a t r a v é s d e la s c u a l e s
u n a c u e s t i ó n d e t e r m i n a d a a c c e d e a la a g e n d a , s e a p o r la m a g n i t u d d e l
p r o b l e m a , el i m p a c t o q u e g e n e r a y ¡as r e p e r c u s i o n e s o e l a p r e n d i z a j e ,
“ p o s i t i v o ” o “ n e g a t i v o ” , d e r i v a d o d e la o b s e r v a c i ó n d e o t r a s e x p e ­
r i e n c i a s s i m i l a r e s ( p r o p i a s , a j e n a s , “ e j e m p l a r e s ” ).
b) Políticas. E s e l c o n j u n t o d e i d e a s d i s p o n i b l e s en d e t e r m i n a d a m a t e r i a ,
q ue provien en de “ co m u n id a d e s” o “ redes” qu e producen form ulacio n es
e in clu so diseño s de p olítica (b urocracias e sp e cia liza d a s, n ú c le o s par­

C a p ítu lo I 27
 l a m e n t a r i o s , c u a d r o s d e p a r t i d o o d e l o s g r u p o s d e in te r é s , a c a d é m i c o s
e in v e stig a d o r e s p rá ctico s, g ru p o s de p e n s a m ie n to de d istintas filia ­
c i o n e s , e x p e r t o s y a s e s o r e s n a c i o n a l e s o i n t e r n a c i o n a l e s , e tc .) ,
c) Política. E s t a d i m e n s i ó n t ie n e a s u v e z tr es c o m p o n e n t e s : la s c a m ­
p a ñ a s d e l o s g r u p o s d e p r e s i ó n , l o s g i r o s e n l a o p i n i ó n p ú b l i c a y la
a lte rn a n c ia en el g o b ie r n o , c o n un r e c a m b io e le c to ra l q u e se refleja
en la re p re s e n ta ció n p a rla m e n ta ria y en r e le v o s en la a d m in is tra c ió n
ejecutiva.

U n a “ v e n t a n a p o l ít ic a ” se a b re , s e g ú n K i n g d o n ( 1 9 8 4 ) , c u a n d o se
p r o d u c e u n a c o p l a m i e n t o e n t r e e s t o s tr es c o n j u n t o s d e e l e m e n t o s , l o q u e
perm ite p rio riza r ciertos p ro b le m a s y a p lica r o p c io n e s p o lítica s para re­
s o lv e r lo s . E s te p la n teo o f r e c e u na p la ta fo r m a p ara el a n á lisis y la c o m ­
p a r a c ió n de las re fo rm as.
A p a r tir d e e s a b a s e , c o n v i e n e r e s a l t a r q u e s e trata d e u n c a m p o d e
c o n f l i c t o y d e c o m p e t e n c i a , q u e r e c u b r e la s tr es d i m e n s i o n e s i n d i c a d a s .
L a c o n f o r m a c i ó n d e la a g e n d a , l a s e l e c c i ó n y la p r i o r i d a d a s i g n a d a a lo s
p r o b l e m a s - c o n c u e s t i o n e s i n c l u i d a s y o t ra s e x c l u i d a s o p o s t e r g a d a s - es
un á m b ito en q u e c o m p ite n acto re s p o lític o s y s o c ia le s c o n in tereses y
p re feren cias diversas (E id er y C o b b , 1984; A g u i l a r V illa n u e v a , 1993). L a
g e n e r a c i ó n d e i d e a s y d e p a r á m e t r o s d e p o l í t i c a e s, p o r d e f i n i c i ó n , u n te ­
rr e n o d e d i s p u t a i d e o l ó g i c a en e l q u e p a r t i c i p a n “ a n a li s t a s s i m b ó l i c o s ” o
“ i n t e le c t u a l e s o r g á n i c o s ” p r o p o r c i o n a n d o i n f o r m a c i o n e s d e a p o y o p a r a l o s
a r g u m e n t o s d e la s é lite s y p a r a e l a b o r a c i o n e s d e “ s e n ti d o c o m ú n ” .
E n fin , y c o m o el p r o p i o K i n g d o n i n d i c a , e l a c o p l a m i e n t o e n t r e la s d i ­
f e r e n t e s d i m e n s i o n e s q u e g e n e r a u n a “ v e n t a n a ” d e o p o r t u n i d a d e s p a r a la
r e f o r m a r e q u i e r e c i e r t a s c o n d i c i o n e s “ c o n t e x t ú a l e s ” , p e r o e s e n si m i s m o
un p ro d u cto p olítico , p o r cuanto son los sujetos re fo rm istas y c o n cr e ta ­
m e n te los a cto re s de g o b ie rn o , o q u ie n e s aspiran a serlo, q u ie n e s c o m p i ­
t e n p o r e l a r m a d o d e la a g e n d a l o m i s m o q u e p o r c o n e c t a r l o s p r o b l e m a s
p rio riza d o s c on determ ina d a s alternativas de p o lítica s p ú b lic a s , q u e son
“ o f e r t a d a s ” y d e f e n d i d a s c o m o o p c i o n e s a p ta s y “ n e c e s a r i a s ” e n t é r m i n o s
t é c n i c o s y p o l í t i c o s . A s í s e h a b i l i t a la a p e r t u r a d e u n p r o c e s o d e c i s o r i o
q u e tr a t a rá d e ir e n e s a d i r e c c i ó n , a u n q u e d e b e r á e n f r e n t a r c o n t i n g e n c i a s
v a r ia d a s y q u e d if íc ilm e n t e ten drá un re su lta d o p re d e te rm in a d o .
A s í p u es , el a c o p la m ie n to entre p r o b le m a s y re s o lu c io n e s e fe c t iv a s
d e r e fo r m a es in te g ra lm e n te un itinerario de p r o d u c c ió n p o litic a en ca d a
u n a d e s u s p i e z a s , la s c u a l e s t i e n e n a l g ú n g r a d o d e a u t o n o m í a y p u e d e n
ser a n a liz a d a s se p a ra d a m e n te , p e ro , en d e fin itiv a , c o n s t itu y e n un p r o ­
c e s o . P o r e n d e , l o s a g e n t e s d e la r e f o r m a e s t á n i n s e r t o s e n u n c u a d r o

28 P o l ít i c a y p o l ít i c a s p ú b l i c a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
de re s tric cio n e s y d e c o n d ic io n a n te s , qu e in clu so p u ed en d e lin e a r una
c o y u n t u r a p r o p i c i a , p e r o t i e n e n u n p a p e l a c t i v o en la m i s m a a p e r t u r a d e
la s “ v e n t a n a s ” p o l í t i c a s .
E l l o r e m i t e a la c u e s t i ó n d e l l i d e r a z g o q u e , d a d a la c o y u n t u r a g e n e r a l
d e t r a n s ic ió n en el m o d e l o de d e s a r r o llo , p u e d e ser a p r e c i a d a en r e f e ­
r e n c i a a l c e n t r o p r e s i d e n c i a l , p e r o q u e a s i m i s m o d e b e a n a l i z a r s e en c a d a
c a m p o s e c t o r i a l . E n e s t a l í n e a , ha d e t e n e r s e e n c u e n t a l a d i s t i n c i ó n e n tre
los lid e ra zg o s m á s “ p ro g ra m á tic o s ” o m á s “ p o s ic io n a le s ” o p ra g m átic o s,
q u e m u e s t r a n d i s t i n t a s p r o p e n s i o n e s a la t r a n s a c c i ó n y e l c o m p r o m i s o . Y
d e b e c o n s i d e r a r s e q y e e l l i d e r a z g o e s u n a e c u a c i ó n c o m p l e j a , e n la q u e
p e s a p r i o r i t a r i a m e n t e la v o l u n t a d p o l í t i c a , p e r o t a m b i é n e l a r m a d o d e lo s
e l e n c o s y la c a p a c i d a d d e g e s t i ó n 10.
T r a s e s t o , h a y q u e v e r i f i c a r l o s d e m á s e l e m e n t o s q u e j u e g a n en la
c o n s t r u c c ió n y el a p r o v e c h a m ie n t o e f e c t i v o d e u n a “ e stru ctu ra de o p o r ­
tu n id a d ” .
E n p r i m e r lu g a r , d e b e t e n e r s e en c u e n t a la n a t u r a l e z a y lo s c o n t e n i d o s
s u s t a n t i v o s d e la s r e f o r m a s q u e s e tr at a d e e m p r e n d e r , d i s t i n g u i e n d o lo s
d i f e r e n t e s t i p o s d e i n i c i a t i v a s y l o s d e s a f í o s e s p e c i a l e s , la d e f i n i c i ó n de
re s p o n s a b ilid a d e s y los n u e v o s re q u e rim ie n to s in stitu c io n a le s q u e im p li­
c a n la i n t r o d u c c i ó n d e l o s c a m b i o s ( d e s c e n t r a l i z a c i ó n , t e r c e r i z a c i o n e s ,
p r i v a t i z a c i o n e s ) , p o r c u a n t o si e s c i e r t o q u e la p o l í t i c a m o l d e a la s p o l í ­
ticas p ú b lic a s , m e d ia una in teracción s ig n ific a tiv a y ta m b ién “policies
determinepolitics ” ( L o w i , 1 9 6 4 ).
E n s e g u n d o l u g a r , h a y q u e c o n s i d e r a r la s r e l a c i o n e s d e p o d e r y l o s
p r o c e s o s c o n c r e t o s d e a c u m u l a c i ó n d e f u e r z a s q u e la i n n o v a c i ó n r e c l a m a ,
en u n b a l a n c e d e l o s l o g r o s e s p e r a d o s y lo s c o s t o s q u e i m p l i c a la a l t e r a ­
c i ó n q u e s e p r o g r a m a . D e un l a d o e s t á la n e c e s i d a d d e p r e v e r y e j e c u t a r
el c u lti v o d e o p in ió n y el a rm a d o de c o a lic io n e s d e re fo rm a , q u e im p lic a
l l e v a r a c a b o a c c i o n e s d i r i g i d a s al p ú b l i c o e n g e n e r a l y a “ p ú b l i c o s o r g á ­
n i c o s ” o secto riales, el a su m ir c o m p r o m is o s , an ticip a r c o m p e n s a c i o n e s y
“ p a g o s c o l a t e r a l e s ” . D e l otro la d o , d e b e n e v a l u a r s e la s r e s i s t e n c i a s y o p o ­
s i c i o n e s q u e s u r g ir á n , y la m a n e r a d e n e u t r a l i z a r a l o s a c t o r e s d e v e t o y
la s m o v i l i z a c i o n e s d e b l o q u e o . E s t o i n c i d e ta n to e n e l i t i n e r a r i o i n i c i a l d e
t o m a d e d e c i s i o n e s , c o m o en el p r o c e s o c o n s i g u i e n t e d e i m p l e m e n t a c i ó n
d e la s p o l í t i c a s .

10 S obre la cuestión del liderazgo, sus tipos y sus requisitos - e n referencia particular a
la innovación y el refo n n ism o pueden verse los trabajos clásicos de Burns (1978)
y B ass (1985), asi com o los planteos de K avanagh (1997) y M oon (1995).

Capítulo 1 29
 Este conjunto de elem entos, y otros que escapan a un inventario tan
somero, hacen que el delineamiento de una ventana política y el desem pe­
ño en la materia deban ser evaluados a través de la exploración concreta
-c a s o a c a s o - de un determinado proceso de políticas públicas.

D. Los estudios incluidos

Con la persp ectiva señalada, los trabajos que com ponen este libro
hacen una contribución al conocim iento de la relación entre p olítica y
políticas públicas, en la fase de reform as por la que atraviesa A m érica
Latina.
Varios de ellos tienen un carácter general y más teórico. A sí, Yves
Surel realiza una p resentación y discusión de los trabajos recientes
sobre los vín cu los entre p o lic ie s y p o litic s . A lgu n os de tales trabajos
enfatizan la separación entre ambas instancias de toma de decisiones, lo
que llevaría a la ruptura de la relación circular existente entre dos pautas
de legitim ación. De un lado, la legitim ación por los insumos, que reposa
sobre la convicción de que “las decisiones políticas (son) legítim as en
la m edida en que reflejan la ‘voluntad del p u eb lo’” . De otro lado, la legi­
timidad por los resultados, que supone que las decisiones públicas tienen
p or objetivo “fa vo rec e r efectivam ente el bienestar de la com unidad” .
Otros, en cam bio, muestran cóm o aún hoy, pese a los cam bios globales,
la p olítica sigue siendo importante para las decisiones de las políticas
públicas (teoría del ciclo electoral, teoría de la ventana de oportunidades).
En su contribución, Surel concluye que existen líneas de determ inación
recíproca y que el vínculo entre ambas no es unívoco ni jerárquico sino
m ultiform e y fundado tanto en los elem entos coyunturales analizados
p or la noción de ventana p olítica com o en los efectos estratégicos de
la interiorización de la exigencia electoral por parte de los titulares del
poder en un momento dado. Es, además, circular; la acción pública y la
acción política se pueden caracterizar com o dos conjuntos de procesos
constantem ente interconectados, pero según m odalidades y con intensi­
dad variable, según la época considerada".
Por su parte, Eugenio Lahera
parte de entender la p olítica com o
la búsqueda de im plantar o de bloquear políticas públicas, o de influir
en ellas. Entiende que una política centrada en el diseño, la gestión y

11 V éase C apítulo II, “R elaciones entre la política y las políticas públicas” .

30 P o lí ti c a y p o lític a s p ú b lic a s e n l o s p ro c e s o s d e r e f o r m a d e A m é ric a L a tin a

la e v a l u a c i ó n d e la s p o l í t i c a s p ú b l i c a s r e p r e s e n t a u n a m o d e r n i z a c i ó n
d e la e s f e r a p ú b l i c a , p o r c u a n t o e l b a s a r s e e n e l l a s p e r m i t e a c o t a r la s
d is c u s io n e s p o lítica s, d ife re n cia r p ro b le m a s y so lu cio n e s , p re cisa r
la s d i f e r e n c i a s , v i n c u l a r l o s t e m a s a s o l u c i o n e s m á s a m p l i a s o s e c u e n c i a -
le s y p l a n t e a r s e e s f u e r z o s c o m p a r t i d o s . D e s t a c a a s i m i s m o q u e el g o b i e r n o
p o r p o l í t i c a s p ú b l i c a s i m p u l s a el c a m b i o en el s i s t e m a p o l í t i c o y en el
p r o p i o g o b i e r n o 12.
Pedro Medellín s o s tie n e q u e c o r r e s p o n d e e stu d ia r la s p o lític a s
p ú b lic a s c o m o una v a ria b le d e p e n d ie n te d e lo s c o n te x to s p o lític o s e
i n s t i t u c i o n a l e s en q u e a q u e l l a s s o n p r o d u c i d a s . A p a r t i r d e e l l o , e l a b o r a
un m o d e lo te ó rico y m e t o d o ló g ic o para este tipo d e estud io en p a íse s con
un f r á g i l d e s a r r o l l o p o l í t i c o e i n s t i t u c i o n a l . E n t i e n d e q u e la n a t u r a l e z a
e sp e c ific a del ré g im e n p o lítico m u estra los p ro b le m a s de c o n sis te n c ia y
p e r s i s t e n c i a d e la d e m o c r a c i a , v d e t e r m i n a l a s c a r a c t e r í s t i c a s q u e te n d rá n
la s p o l í t i c a s p ú b l i c a s , p e r m i t i e n d o p o r t a n t o a p r e c i a r si e l l a s p o d r á n c a m ­
b i a r la v i d a d e e s a s o c i e d a d .
V a r io s de los otros c a p ítu lo s giran en to rn o a te m a s re la c io n a d o s con
la p o l í t i c a s o c i a l . U n o s p r e s e n t a n a n á l i s i s a g r e g a d o s s o b r e p a í s e s e s p e ­
c í f i c o s , o s o b r e la s t e n d e n c i a s q u e e n m a t e r i a d e p o l í t i c a s p ú b l i c a s d e
n a t u r a l e z a s o c i a l p r e d o m i n a n h o y en la r e g i ó n . O t r o s a n a l i z a n p r o g r a m a s
e s p e c í f i c o s . E s t o s t r a b a j o s d a n c u e n t a d e la e s p e c i f i c i d a d d e c a d a c a s o
a n a l i z a d o y m u e s t r a n u n p a n o r a m a q u e p e r m i t e e v e n t u a l m e n t e la c o m ­
p a r a c ió n de lo s p r o c e s o s de r e fo rm a en seis p a íse s la tin o a m e ric a n o s con
d i s t i n t o s s i s t e m a s p o l í t i c o s 1’.
Rolando Franco a n a l i z a l o s c a m b i o s q u e e s t á n t e n i e n d o l u g a r en la
r e g i ó n en c u a n t o al d e s a r r o l l o s o c i a l , p o r un l a d o , y a la p o l í t i c a s o c i a l , p o r
otro, m o stra n d o in fo rm a c ió n e m p íric a re s p e c to a d iv e rso s in d icad o re s,
e n g e n e r a l r e l a c i o n a d o s c o n la p o b r e z a y la i n d i g e n c i a . F r a n c o s u b r a y a
la i m p o r t a n c i a d e l c r e c i m i e n t o e c o n ó m i c o p a r a a v a n z a r e n la r e d u c c i ó n
d e e s t o s m a l e s . A s i m i s m o , i n s i s t e e n la n e c e s i d a d d e i n t r o d u c i r c a m b i o s
i m p o r t a n t e s e n la m a n e r a d e d i s e ñ a r e i m p l e m e n t a r la s p o l í t i c a s p ú b l i ­
c a s , c o m o f o r m a d e s u p e r a r la s l i m i t a c i o n e s q u e m u e s t r a n la s p o l í t i c a s
s o c i a l e s 14.

12 V case C apítulo III, “ P olítica, políticas p úblicas y procesos de refo n n a ” .

13 V éa se C a p ítu lo IV, “ La p o lític a de las p o lític a s p ú b lic a s: p ro p u e sta te ó ric a y

m eto d o ló g ica para su estudio en países de frágil institucionalidad” .

14 V case C apítulo V, “M odelos de política social en A m érica Latina en el últim o cuarto

de sig lo ” .

C a p ítu lo I 31
 Carlos Barba Solano considera que en el actual ciclo de reformas,
América Latina se ha aproximado a un modelo de bienestar de corte
residual. A partir de esa asunción, usa el concepto de “régimen de bien­
estar” y, en un esfuerzo tipológico, distingue tres tipos que agrupan a
los sistemas de prestaciones sociales regionales, mostrando el carácter
desigual que han tenido los procesos de reforma en cada uno de ellos.
Luego analiza el régimen de bienestar mexicano y los efectos que han
tenido sobre su arquitectura y sobre sus capacidades sistémicas las refor­
mas económicas y sociales de los últimos años15.
Fabián R epetto y Guillerm o Alonso argumentan que los desafíos
futuros de la política social argentina se relacionan con los cambios ha­
bidos en el vínculo entre Estado y sociedad civil -e n especial con los
sindicatos-, y también con las nuevas expresiones del federalismo en
las responsabilidades de gestión social. Ambos fenómenos están rela­
cionados con la desregulación de la seguridad social (el seguro de salud
denominado “obras sociales”) y con la descentralización de la educación
y la salud (más otros programas ligados a vivienda y alimentación). Estos
procesos, que tuvieron lugar en los años noventa, sustituyeron el modelo
de centralidad estatal establecido en la segunda posguerra. En la práctica,
se trató de procesos que, observados ex post, permiten reconocer otros
objetivos. Consideran que debe analizarse la economía política de las
reformas sociales, enfatizando tanto el vínculo de las élites estatales con
los actores sindicales, como la dinámica política de la interacción entre
líderes de los diversos niveles jurisdiccionales del Estado. Ello pennitirá,
según los autores, mostrar que no hubo voluntad en la coalición dominan­
te por construir una nueva institucionalidad social de signo incluyente, lo
cual requería fortalecer el nivel central del Estado. Se prefirió utilizar los
recursos políticos para negociar apoyos de corto plazo desplazando en el
tiempo y hacia niveles inferiores de gobierno los problemas irresueltos
del conflicto fiscal16.
Jorge Lanzaro analiza la reforma educativa uruguaya, llevada a cabo
a partir de 1995, y que se propuso mejorar la calidad de los aprendi­
zajes y fortalecer la equidad en el acceso a la educación, mediante la
expansión de la oferta pública en educación inicial, creando escuelas de
tiempo completo en sectores pobres; realizar una reforma curricular de

15 V éase C apítulo V I, “ La reform a social y el régim en de bienestar m exicano” .

16 V éase Capítulo V il, “ La econom ía política de la política social argentina: una m irada
desde la desregulación y la descentralización” .

32 P o lí t ic a y p o lític a s p ú b lic a s en lo s p ro c e s o s d e r e f o r m a d e A m é ric a L a tin a

la educación media publica, extendiendo el horario, concentrando las
actividades de los profesores v promoviendo la mejora de la formación
docente mediante la creación de centros estatales regionales. El trabajo
muestra las razones políticas que llevaron a implementarla y caracteriza
los principales contenidos, singularmente heterodoxos en el contexto do­
minante en la región, ya que buscó el fortalecimiento del sector público,
mantuvo una impronta “centralista”, y se focalizó en la “oferta” educa­
tiva. Finalmente, plantea una advertencia de los “vicios y virtudes” de
las estrategias utilizadas que pueden explicar la fuerte oposición política
y gremial que se generó. Entra pues en el análisis de la relación entre
“política y políticas públicas”, con un abordaje que permite, por un lado,
rescatar la singularidad del caso uruguayo y, por otro, contribuir al aná­
lisis comparativo de los procesos de cambio en la “transición liberal” y
en particular al cotejo de las reformas educativas17.
Fernando Bazúa muestra que el enfoque teórico general de Nueva
Economía Política y de Política Pública permite determinar las formas
adecuadas de articulación entre Estado y mercado que permitirían un
funcionamiento óptimo del sistema educativo en el largo plazo, satisfa­
ciendo el interés público y la justicia social. Asimismo, sugiere que la
eonflietualidad actual entre "globalmercadistas” y “nacional-estatistas”
obnubila la naturaleza del problema público estratégico conformado por
los imperativos exógenos a los que la nueva dinámica mundial somete a
todos los Estados nacionales. Según Bazúa, se requiere una reingeniería
estatal que permita elevar la calidad de la gestión estatal minimizando
tanto las fallas de mercado como las fallas de Estado, mediante la inven­
ción de nuevas formas institucionales de articulación Estado-mercado y
el desarrollo de una nueva imaginación política y de políticas públicas
que pueda resolver el complejo proceso de ajuste y adaptación a la nueva
realidad mundial que caracterizará, inevitablemente, el siglo X X I1S.
Laura Golbert describe el escenario de la crisis económica de 2001
en Argentina y su impacto sobre la política y los partidos políticos, así
como el clima de alta conflietividad social que derivó de dicha crisis.
Analiza el Programa de Jefes v Jefas de Hogar Desocupados y destaca
la rápida implementación y extensión de la cobertura que alcanzó. Según

17 V casc C apitulo VIH, “ La reform a educativa en U ruguay (1995-2000): virtudes y

problem as de una iniciativa heterodoxa” .
18 V éase C apítulo IX, “Fallas de m ercado y fallas de Estado en la educación: conside­
raciones de política pública“

C a p ítu lo l 33
Golbert, esto tuvo gran importancia no sólo por la urgencia de asistir a
una población crecientemente empobrecida, sino también por asegurar
la gobernabilidad paliando la conflictividad social. Atribuye ese éxito
de implementación al consenso sobre el programa; las experiencias con
programas anteriores; la capacidad de organización y negociación de
los actores y las características del propio plan. Finalmente, plantea los
problemas que derivan de la intención de discontinuarlo ante la mejora
de las condiciones socioeconómicas19.
Alison Vázconez, R ossana Córdoba y Pabel M uñoz exploran las
tendencias vigentes en la sociedad ecuatoriana en materia de equidad,
así como el tipo de Estado y la forma en que éste ha cumplido con su rol
redistributivo. Para ello estudian las políticas de reducción de la pobreza,
su implementación y el debate que han generado20.
Otros de los trabajos incluidos analizan las relaciones entre política y
políticas públicas en otros sectores de la acción pública.
Carlos Pacheco muestra cómo se gestó, en términos de concepcio­
nes e implementación, y de articulación política de los actores sociales
involucrados, el proceso -que tuvo lugar entre 1999 y 2002- de reformas
al Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología de Brasil. Este llevó al
establecimiento de catorce fondos sectoriales, con importantes recursos
económicos, para financiar investigación y desarrollo, y que llevó a cabo
también grandes reformas institucionales en el diseño del sistema, en sus
agencias y en las políticas operacionales, que culminaron con la presen­
tación de nuevas leyes, que buscaban actualizar el sistema nacional de
innovaciones21.
Carlos Sojo estudia el conflicto en relación a la privatización del
Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), el cual trascendió los lími­
tes de un conflicto corporativo para trasladarse al conjunto de la socie­
dad, por cuanto encarnó las diferencias entre posiciones corporativistas
y neoliberales y marcó, sin duda, el ritmo de las reformas en Costa
Rica22.

19 V éase C apitulo X, “¿D erecho a la inclusión social o paz social? El Program a para
Jefes y Jefas de H ogar D esocupados de A rgentina”.
20 Véase Capítulo X I, “La construcción de las políticas sociales en E cuador durante las
décadas de los ochenta y noventa: sentidos, contextos y resultados”.
21 V éase C apitulo X II, “P olíticas públicas, intereses y articulación política: cóm o se
gestaron las reform as al sistem a de ciencia y tecnología en B rasil” .
22 V éase C apitulo X III, “L íneas de tensión: gestión política de la reform a económ ica.
El Instituto C ostarricense de Electricidad (ICE) y la privatización de em presas” .

34 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a