Teoria Do Estado Democratico 2021 1

TEORIA DO
ESTADO
DEMOCRÁTICO
AUTOR: LEANDRO MOLHANO RIBEIRO
GRADUAÇÃO
2021.1
Sumário
Teoria do Estado Democrático
OBJETIVOS DA DISCIPLINA.......................................................................................................................................3
COMO USAR ESTE MATERIAL...................................................................................................................................11
PARTE I – CONCEITOS BÁSICOS................................................................................................................................12
1.1 - ESTADO......................................................................................................................................................13
1.2 - ESTADO DE DIREITO........................................................................................................................................17
1.3 – ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO (POLIARQUIA).................................................................................................20
1.3.3 – PROBLEMATIZAÇÃO DOS PRESSUPOSTOS DA TEORIA POLIÁRQUICA..........................................................................25
1.4 – TIPOS DE ESTADOS DEMOCRÁTICOS DE DIREITO (POLIARQUIAS).................................................................................29
PARTE II - CONFIGURAÇÃO INSTITUCIONAL E DINÂMICA DOS REGIMES POLIÁRQUICOS...........................................................31
2.1 - SISTEMAS ELEITORAIS....................................................................................................................................31
2.1.1 - SISTEMA ELEITORAL BRASILEIRO.....................................................................................................................32
2.1.3 – FINANCIAMENTO DE CAMPANHAS NO BRASIL.....................................................................................................34
2.2 – RELAÇÃO EXECUTIVO/LEGISLATIVO....................................................................................................................38
2.2.1 – PRESIDENCIALISMO DE COALIZÃO NO BRASIL.....................................................................................................39
2.3 – PROCESSO LEGISLATIVO.................................................................................................................................41
2.3.1 – CONFIGURAÇÃO INSTITUCIONAL E AÇÃO ESTRATÉGICA NO LEGISLATIVO....................................................................42
2.3.2 – RELAÇÃO ENTRE FINANCIAMENTO DE CAMPANHA E COMPORTAMENTO LEGISLATIVO....................................................43
2.3.3 - O PROCESSO CONSTITUINTE...........................................................................................................................45
2.4 – JUDICIÁRIO E POLÍTICA..................................................................................................................................46
2.4.1 - CONSTITUCIONALIZAÇÃO PERMANENTE” NO BRASIL.............................................................................................46
2.4.2 – SUPREMOCRACIA.......................................................................................................................................47
2.4.3 – MINISTROCRACIA.......................................................................................................................................48
2.4.4 – STF E PROCESSO POLÍTICO NO BRASIL..............................................................................................................49
2.5 – ÓRGÃOS DE CONTROLE...................................................................................................................................50

TEORIA DO ESTADO DEMOCRÁTICO
OBJETIVOS DA DISCIPLINA
A disciplina Teoria do Estado Democrático (TED) tem como principal

objetivo discutir a relação entre direito e política nas democracias
contemporâneas e, em especial, na democracia brasileira. Especificamente
as seguintes perguntas gerais orientam toda a disciplina:
• O que define o Estado Democrático de Direito? Quais são suas

dimensões necessárias? Como o Estado Democrático de Direito
pode ser empiricamente observado e sua força/fraqueza pode ser
mensurada?
• Como o direito é produzido pela atividade política nas democracias

contemporâneas e, particularmente, no Brasil?
As regras que estruturam o processo decisório democrático são

elas próprias o resultado da atividade política. Elas são importantes
porque definem os atores e atrizes que podem tomar decisões (quem
pode agir), os momentos em que podem atuar no fluxo do processo
decisório (quando agir), o escopo das ações possíveis que podem tomar
(o que pode ser decidido) e as formas pelas quais podem decidir (como
a decisão pode ser tomada).
Veremos que o direito vigente, entendimento de forma ampla

como a produção normativa/legislativa, é o resultado de múltiplas
ações e interações realizadas por atores/atrizes políticos coletivos e
individuais(partidos políticos, grupos de interesse, parlamentares, eleitores
e eleitoras em geral, etc.), que têm preferências políticas distintas sobre
os mais diversos assuntos. Estudar como as regras do processo decisório
organizam o fluxo de ação e interação e distribuem poder e recursos para
que os atores/atrizes decidam é fundamental para entender como e por
que determinadas preferências se cristalizam como direitos e outras não.
Em democracias, as decisões políticas são tomadas por meio da regra

da maioria. Essa formulação simples esconde uma grande complexidade.
Há diferentes formas de contar maiorias. Por exemplo, uma decisão pode
ser tomada pela maioria do total de deputados eleitos para Câmara dos
Deputados ou pode ser o resultado da decisão da maioria de deputados
presentes no plenário no momento de uma votação (alguns podem
faltar à sessão deliberativa e, por isso, o total de presentes seria menor
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do que o total de deputados eleitos) ou, ainda, pode ser uma decisão da
maioria de deputados que formam uma comissão temática da Câmara
dos Deputados (a composição das comissões podem variar; há comissões
com 18 membros e outras com 66 membros, por exemplo).
As regras podem ainda definir que uma decisão só pode ser tomada
se houver a presença de um número mínimo de participantes, o que tem
implicações importantes para a contagem da maioria. A Constituição
de 1988, por exemplo, define em seu artigo 47 que “CF diz “ Salvo
disposição constitucional em contrário, as deliberações de cada Casa e de
suas Comissões serão tomadas por maioria dos votos, presente a maioria
absoluta de seus membros.” A Câmara dos Deputados tem um total de
513 deputados(as). De acordo com essa regra, se a maioria absoluta de 257
deputados(as) não estiver presente, a decisão não poderá ser tomada. Mas
uma legislação poderá aprovada tanto 129 deputados(as), se exatamente
257 estiverem presentes, como por 257 deputados(as), caso 513 estejam
presentes. Assim, “controlar” o quórum pode facilitar ou dificultar a
aprovação de uma determina matéria.
Não apenas há diferentes formas de contar maiorias, como diferentes

maiorias são requeridas para se aprovar ou vetar propostas políticas (maioria
simples, maioria absoluta [50% +1], maiorias qualificadas [3/4 ou 3/5 do
total], por exemplo). No exemplo acima, o trecho da Constituição citado
diz que as decisões da Câmara de Deputados, do Senado e das Comissões
serão por maioria, estando presentes a maioria absolta de membros “salvo
disposição constitucional em contrário”. Pois bem, uma dessas disposições
é a exigência de 3/5 de votos favoráveis do total de deputados para aprovar
uma Proposta de Emenda à Constituição (PEC)
Veremos que, em democracias, as maiorias requeridas para aprovação

ou veto de propostas políticas são “construídas” em negociações feitas
por atores e atrizes que participam desse “jogo” político. Isso porque
um partido político dificilmente consegue eleger um número suficiente
de parlamentares para se constituir como uma maioria no legislativo.
Assim, para aprovar uma matéria no legislativo é preciso conseguir
formar maioria.
Um exemplo simples ilustra como diferentes regras de decisão baseadas

no princípio democrático da “regra da maioria” pode produzir diferentes
resultados. Suponha que uma sala de aula tenha noventa e nove alunos(as)
e que a turma precisa decidir, em um dia previamente determinado, a
ordem da aplicação das provas das disciplinas estudadas naquele período.
FGV DIREITO RIO 4

Suponha que haja a seguinte distribuição de preferências entre os alunos(as):
• Grupo A = 34 indivíduos preferem uma ordem X;
• Grupo B = 33 indivíduos preferem uma ordem Y;
• Grupo C = 32 indivíduos preferem uma ordem Z;
Se for estabelecida a regra de que uma maioria simples de todos os

alunos(as) decide a ordem de aplicação das provas, o resultado será X (34
indivíduos). Mas se a regra estabelecida for a regra da maioria absoluta
(50%+1), o resultado pode ser diferente. Para facilitar a ilustração,
suponha que a segunda preferência dos alunos(as) do Grupo C seja a
seguinte: 20 indivíduos preferem a ordem Y e 12 indivíduos preferem
a ordem X. O que poderia acontecer neste caso? Como não haveria
vitória em um primeiro turno de uma determinada preferência, as duas
propostas com maior votação iriam para um segundo turno. Nesse caso,
a ordem Y receberia os seus 33 votos mais os 20 votos do Grupo C,
totalizando 53 votos. A ordem X receberia os 34 votos do Grupo A +
os 12 votos remanescentes do Grupo C, totalizando 46 votos. A ordem
vitoriosa nesse caso seria Y.
Observe que há um princípio de igualdade subjacente a aplicação da

regra da maioria no exemplo acima. Os votos dos(as) alunos(as) contam
igualmente. Observe também que todos tem suas preferências definidas.
Todos participaram da votação. Nenhum individuo ou grupo de indivíduos
isoladamente decidiu o momento da votação e a pauta do que seria
decidido. E todos tiveram liberdade para fazer suas escolhas. Esse princípio
de igualdade política é um pressuposto da democracia. Mas suponha que
a regra para decidir a ordem das provas não obrigue a presença de todos os
novena e nove alunos. Suponha também que o Grupo C tenha preferência
muito intensa pela ordem Z e que parte dos indivíduos dos Grupos A e B
não tenham tanto interesse em participar da votação. Participar para eles
teria um custo elevado. Nesse caso, poderia haver um não comparecimento
de parte dos indivíduos dos Grupos A e B no dia da votação; por exemplo,
2 alunos/as do Grupo A e 2 alunos do Grupo B resolveram faltar. Por
maioria simples, a ordem Z seria vitoriosa, então. Apenas 4 alunos que
faltaram fizeram uma grande diferença no resultado. Isso ocorreu porque
os custos de participação não foram iguais para todos. Nesse exemplo,
houve uma diferença entre a suposição da teoria democrática e a realidade
dos indivíduos. E essa falta de correspondência entre o ideal e a realidade
teve consequências para o resultado final.
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Agora suponha que pelas regras definidas, a decisão será tomada

por maioria absoluta dos presentes no dia da votação e que cabe ao
representante de turma decidir o dia que colocará a ordem das provas
em votação. Suponha que este representante tenha forte preferência
pela ordem X. Suponha ainda que o representante perceba que em
determinado dia que todos do Grupo A estão presentes, além dos 12
indivíduos que preferem X do Grupo C e que estes 46 indivíduos
formariam, naquele momento uma maioria absoluta. O representante
poderia, então, usar seu poder de agendar a votação para aquele dia
com o intuito de obter a vitória da sua preferência. Nesse caso, a
suposição de que todos tem o poder de agenda (definir a pauta do que
será decidido e o momento que será decidido) foi violada. Esse exemplo
simples apenas ilustra algo corriqueiro no processo decisório: as regras
do processo legislativo, as regras que estruturam as relações entre
executivo e legislativo, as regras os processos de tomada decisão dentro
do executivo, etc. distribuem poderes de agenda a determinados atores/
atrizes. Essas pessoas podem usar esse poder para tentar fazer valer suas
preferências, ao controlar a pauta de decisão, como as decisões serão
encaminhadas e o momento que será decidido – claro que a liberdade
para decidir tudo isso não é ilimitada; há regras que regulam esse tipo
de poder de agenda.
Veremos tudo isso com calma durante a disciplina. O importante

agora é entender que as regras que estruturam o processo de decisão em
democracias importam para o resultado final. Suponha, como último
exemplo, que a regra de maioria simples defina a ordem de aplicação das
provas. Vimos que nesse caso a ordem X seria vitoriosa. Mas suponha que
um detalhe das regras seja acrescentado: é preciso que todos os alunos(as)
compareçam à votação. Nesse caso, é possível que indivíduos dos Grupos
B e C faltem à votação para impedir que o Grupo A seja vitorioso. Há
uma obstrução da tomada de decisão. Nesse caso, a regra que obriga a
votação com a presença de todos confere um poder aos Grupos B e C de
vetarem o resultado X por meio de obstrução.
As situações hipotéticas apresentadas acima têm o propósito apenas de

mostrar é possível organizar o processo de tomada de decisão por meio
da regra de maioria de várias formas e que essas formas têm implicações
importantes para o resultado final. Substitua os Grupos por partidos
políticos, sala de aula por Câmara ou Assembleia Legislativa e a ordem das
provas por produção legislativa para você ter uma ideia da importância
em conhecer e entender o funcionamento das regras do jogo democrático.
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Esse é um dos principais objetivos da disciplina: analisar como as

regras que configuram os regimes democráticos – e em especial a
democracia brasileira – e estruturam o “jogo político” por meio do
qual preferências políticas se concretizam em direitos. Como dito
acima, basicamente as regras definem quem pode tomar decisões,
quando essas decisões podem ser tomadas no fluxo do processo
decisório, o que pode ser decidido e como os atores e atrizes podem
tomar suas decisões. As regras que estruturam o processo decisório são
importantes porque distribuem recursos de poder – o poder de agenda
e o poder veto – a determinados atores/atrizes (veremos a definição
precisa desses conceitos nas discussões em aula).
Em grande medida, o direito vigente é a cristalização de ações

interessadas que foram vitoriosas em um determinado contexto. Ou
seja, o direito vigente é o resultado de interações que ocorrem nas
arenas decisórias políticas. No entanto, em um estado democrático de
direito, nem todo interesse pode ser concretizado como um direito. Há
limites para o exercício do poder político. Um princípio subjacente ao
estado democrático de direito é que a maioria não pode ser tirânica; ou
seja, a vontade da maioria é limitada pelos direitos individuais e direitos
de minorias. Os direitos civis, por exemplo, definem limitações para
uma interferência legítima do poder político sobre os indivíduos. Por
isso, as regras decisórias limitam o que poder ser decidido (limitações
substantivas) e regulam as formas pelas quais os atores e atrizes que
atuam na política decidem (limitações formais). Os procedimentos
estabelecidos precisam ser seguidos para que as preferências políticas
legitimamente se tornem leis.
No estado democrático de direito, os cidadãos participam da produção

do direito. Essa participação pode ser por meio de mecanismos de
participação direta – que em geral são limitados – mas, principalmente, por
meio de representantes políticos. Ou seja, os atores e atrizes mencionados
acima que atuam no processo decisório são, em geral, os representantes
dos cidadãos escolhidos por meio de eleições periódicas. As regras
eleitorais que definem como os votos dos cidadãos se transformam em
cargos eletivos dos poderes legislativo e do executivo são fundamentais
para que o direito produzido pela interação política no processo decisório
seja congruente com as preferências dos cidadãos.
Mas, assim como ocorre com as regras que estruturam o processo

decisório, essa formulação simples esconde complexidades. Para
ilustrar um pouco tais complexidades, suponha que a sala de
aula do exemplo acima tenha que escolher três representantes.
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Uma forma para escolher os três membros que irão representar a

turma pode ser uma votação de todos e os três primeiros colocados são
escolhidos. Teríamos então um representante de cada Grupo (A, B e
C). Agora suponha que a sala seja dividida em três regiões (“distritos”) e
aquele que receber a maior votação parte será o representante. Suponha
que ao dividir a sala nessas três regiões, as preferências dos(as) alunos(as)
tenham se distribuído da seguinte forma:
PREFERÊNCIAS REGIÃO 1 REGIÃO 2 REGIÃO 2

X 24 pessoas 5 pessoas 5 pessoas
Y 11 pessoas 11 pessoas 11 pessoas
Z 12 pessoas 10 pessoas 10 pessoas
Nesse caso, haverá dois representantes do Grupo B (que preferem Y),

um representante do Grupo A (que preferem X) e nenhum representante
do Grupo C (que preferem Z). Ou seja, apesar de corresponder a quase
um terço das preferências, O Grupo C não terá representante para
defender seus interesses. Há nesse caso uma distorção acentuada entre as
preferências dos indivíduos na sala de aula e aqueles que tomarão decisões
em nome da turma. Nesse caso, as regras que transformam preferências
em poder de tomar decisões são fundamentais para garantir uma maior
ou menor congruência entre a distribuição de preferências vigentes em
uma comunidade (no exemplo hipotético, a sala de aula) e o número de
representantes que decidirão em nome dessa comunidade.
Se poder de agenda e poder de veto são dimensões fundamentais do

processo de tomada de decisão para entender como determinados atores/atrizes
podem fazer valer seus interesses, nesse caso, o conceito fundamental é o de
representatividade. A outra característica importante para o entendimento da
democracia é o grau de controle que os indivíduos (eleitores) tem sobre seus
representantes – que serão, afinal, aqueles que participarão do processo decisório.
Espera-se que os representantes eleitos que agem de forma incongruente ou se
comportam indevidamente sejam punidos pelos eleitores (por exemplo, não se
reelegendo) e aqueles que desempenham uma representação bem avaliada por
eles sejam premiados (sendo reeleito, por exemplo).
Em um estado democrático de direito, os(as) cidadãos(ãs) são a

principal autoridade política. Os representantes são “agentes” dessa
autoridade, denominada de “principal”. Para que esses representantes
(agentes) ajam de acordo com os interesses dos cidadão(ãs) (principal) é
preciso que estes disponham de mecanismos de controle sobre aqueles.
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Um mecanismo de controle fundamental em democracias é o voto

regular, livre e justo. Eleições periódicas, em tese, permitem que os
cidadãos premiem ou punam os representantes no sentido indicado
acima. Mas para que isso ocorra algumas condições devem ser satisfeitas:
as eleições devem ser justas, frequentes, limpas. Os cidadãos devem ter
liberdade e condições para formular e expressar suas preferências. Todas
as preferências são importantes e devem ter chances de serem atendidas.
Além disso, os(as) cidadãos(ãs) devem ter oportunidades para obter e
processar informações sobre seus representantes e sobre seus trabalhos.
Veremos que nenhuma democracia satisfaz perfeitamente essas

condições. Veremos que diferentes regras que transformam votos
em representação podem produzir representações mais ou menos
proporcionais aos diferentes interesses vigentes na sociedade. Veremos
que as regras que estruturam o processo decisório podem conferir mais
ou menos poderes a alguns atores/atrizes. Alguns tem mais recursos
econômicos que os possibilitam superar custos inerentes à participação
política – obter e consumir informações sobre a política tem custos,
fazer campanhas políticas também, etc. Nenhuma democracia funciona
perfeitamente como esperado ou desejado. Mas veremos que as regras
eleitorais e as regras que estruturam o processo decisório podem reduzir
os problemas que iremos identificar.
Conhecer e as regras que organizam o fluxo do processo decisório e

definem as maiorias necessárias para transformar preferências de atores e
atrizes em direito, assim como as limitações substantivas e formais para o
exercício do poder político é fundamental.
As seguintes questões orientarão toda a disciplina:
• Representatividade: as regras eleitorais vigentes são mais ou menos

restritivas à representação equânime dos diversos interesses existentes
em uma comunidade? O desenho institucional assegura eleições livres,
competitivas, justas? As regras eleitorais permitem uma competição
justa e em igualdade de condições entre os(as) candidatos(as)?
• Controle democrático e prestação de contas: o desenho político-

institucional obriga o representante a prestar contas de sua atuação
política e que permite que o eleitor controle seus representantes?
• Governabilidade: Como as regras do processo decisório distribuem

poder de agenda e poder de veto aos atores/atrizes político e
possibilita/dificulta a tomada de decisão política?
FGV DIREITO RIO 9

• Responsividade: Em que as políticas públicas produzidas (o direito

produzido) pela atuação dos atores/atrizes político expressa as
diferentes preferências vigentes na comunidade?
• Todas essas questões se relacionam com três perguntas mais básicas

que caracterizam a poliarquia, tal como definida por Robert Dahl -
o autor que criou o conceito:
a) O desenho institucional democrático (que será analisado)

permite que os cidadãos(ãs) formulem suas preferências?
b) O desenho institucional democrático (que será analisado)

permite que os cidadãos(ãs) expressem suas preferências?
c) Em que medida os cidadãos(ãs) tem suas preferências atendidas

(pelo regime democrático analisado)?
FGV DIREITO RIO 10

COMO USAR ESTE MATERIAL
IMPORTANTE:
Este material não substitui a leitura indicada no plano de ensino e que

está disponibilizada no e-class, mas apenas complementa o verdadeiro
material didático da disciplina que são os textos indicados para leitura
em cada aula. Este material, contudo, pode ser muito útil se for usado
como material auxiliar. Ele será de pouca utilidade se as leituras
indicadas não forem feitas previamente. O(a) aluno(a) não encontrará
aqui nenhum resumo ou esquema das leituras. É fundamental para o
aprendizado que os(as) próprios(as) alunos(as) façam seus resumos.
Mas o material apresenta, para cada aula, alguns tópicos ou perguntas
para orientar a leitura.
O principal objetivo na Parte I é exemplificar as definições conceituais,

as proposições teóricas e a descrição das regras do “jogo político”
discutidas nos textos indicados. Para isso, são apresentados, na primeira
parte deste material didático, trabalhos que procuram “operacionalizar”,
ou seja, identificar empiricamente de forma rigorosa os conceitos de
Estado, Estado de Direito e Estado Democrático de Direito. Com isso,
analisaremos tentativas de identificar e mensurar a situação atual desses
fenômenos na atualidade. Algumas notícias são usadas para problematizar
as discussões teóricas. No entanto, é preciso ficar claro que esta disciplina
não é uma disciplina para discutir a conjuntura política do momento.
E muito menos para tomar partido a respeito de uma ou outra posição
política. Nossas preferências políticas não são objeto de estudo e discussão
na disciplina. O objetivo é fornecer um instrumental teórico analítico para
responder as perguntas formuladas acima e as perguntas que orientam as
discussões de cada aula.
Ao final, pretende-se proporcionar aos alunos(as) “ferramentas”/

habilidades necessárias para que possam analisar de forma autônoma
e crítica a produção do direito no Brasil (e em perspectiva comparada)
e dialogar de forma qualificada com as demais disciplinas que formam
o currículo da FGV Direito Rio. Na segunda parte, este material
oferece exemplos para as discussões presentes nos textos indicados.
Para reforçar, o propósito não é discutir conjuntura política, mas
conhecer o funcionamento de regimes democráticos e, especialmente,
da democracia brasileira.
FGV DIREITO RIO 11

PARTE I – CONCEITOS BÁSICOS
Nessa primeira parte da disciplina iremos abordar os conceitos

de Estado, Estado de Direito e Estado Democrático de Direito
(Poliarquia). Veremos que a discussão conceitual tem o propósito de
identificar as dimensões necessárias (ou seja, as características inerentes)
dos fenômenos “Estado”, “Estado de Direito” e “Poliarquia”. A partir
desse exercício teórico conceitual é que é possível descrever de forma
precisa o que é Estado, Estado de Direito e Poliarquia e identificar
empiricamente esses fenômenos no mundo. Ou seja, a observação
empírica desses fenômenos só é possível por meio de uma conceituação
prévia. Usar conceitos rigorosamente definidos para observar casos
concretos no mundo é uma habilidade essencial para o profissional do
direito. Por exemplo, para julgar se em um determinado caso concreto
houve uma violação de alguma característica do Estado de Direito
é preciso descrever as dimensões necessárias do Estado de Direito e
identificar essa suposta violação. Essa primeira parte está organizada
da seguinte forma:
• Indicação dos principais tópicos que precisam ser abordados na

leitura e nas discussões em aula.
• Ilustração de como os conceitos analisados foram usados para

orientar discussões sobre os fenômenos Estado, Estado de
Direito e Democracia na Assembleia Nacional Constituinte de
1987 (ANC). O propósito não é fazer uma análise exaustiva
das discussões sobre referidos conceitos na ANC, mas ilustrar
que a definição de dimensões do Estado, Estado de Direito e
Democracia incorporados na nossa Constituição se apoiam em
uma discussão conceitual.
• Apresentação da mensuração de cada um desse fenômenos no

mundo. Veremos que há um esforço de medir o grau de força do
Estado, do Estado de Direito e da Democracia no mundo. Alguns
países, por exemplo, tem um Estado mais forte do que outros.
Alguns são democráticos e outros não. Entre os democráticos,
alguns são tem uma democracia frágil. O mesmo tipo de variação
pode ser observado quanto ao Estado de Direito.
FGV DIREITO RIO 12

1.1 - ESTADO
TEMAS:
Política. Violência e Política. Estado (definição conceitual). (Narrativa

descritiva e narrativa normativa). Legitimidade política. Socialização,
ideologia e dominação política.
LEITURA:
HOBBES, Thomas. Leviatã. Introdução.
MACHADO, Mario B. Ideologia, socialização política e dominação.

Mimeo, pp. 1 a 6.
WEBER, Max. A política como vocação. In Max Weber. Ciência e

Política: duas vocações. São Paulo: Martin Claret, 2015, pp. 61 a 65.
TÓPICOS PARA ORIENTAÇÃO DA LEITURA:
• Discutir os conceitos de política, Estado e legitimidade.
• Discutir a relação entre política e direito. O direito como produto

da ação política.
• Discutir as formas pelas quais haveria o exercício do poder é obedecido.
• Identificar as dimensões necessárias que caracterizam a configuração

institucional do Estado moderno.
• Metodologicamente, identificar e diferenciar as narrativas descritivas

e normativas a respeito da formação do Estado moderno.
FGV DIREITO RIO 13

CASO PARA DISCUSSÃO:
Debate sobre o desenho institucional do Estado discutido na Assembleia

Nacional Constituinte em 1997.
• Observe como o conceito de Estado orienta os pronunciamentos da

6ª Reunião da Subcomissão de Defesa do Estado, da Sociedade e sua
Segurança na Assembleia Nacional Constituinte (ANC), realizada
em 22 de abril de 1987.
A ata da 6ª Reunião poder ser acessada nos links abaixo:
• https://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/legislacao/
Constituicoes_Brasileiras/constituicao-cidada/o-processo-
constituinte/comissoes-e-subcomissoes/comissao-da-organizacao-
eleitoral-partidaria-e/subcomissao4b
• http://imagem.camara.gov.br/Imagem/d/pdf/sup97anc18jul1987.
pdf#page=29 (este link dá acesso direto ao arquivo em pdf)
FGV DIREITO RIO 14

TRECHOS SELECIONADOS DE FALAS NA 6ª REUNIÃO RELACIONADAS AO

CONCEITO DE ESTADO:
Fala do Professor Ubiratan Borges Fala do Professor Professor Pedro

de Macedo, Membro do Conselho Figueiredo, Professor Universitário
Federal de Cultura, Professor de Direito Penal da Universidade do
Universitário de Direito e Filosofia Rio de Janeiro, Professor do Colégio
em Pós-Graduação, Professor Pedro Il e Professor do Corpo
do Corpo Permanente da Escola Permanente da Escola Ssuperior de
Superior de Guerra (Diário da ANC, Guerra (Diário da ANC, Julho de
Julho de 1997, Suplemento, p.30): 1997, Suplemento, p.32):
Fonte: Portal da Constituição Cidadã. Diário da Assembleia Nacional

Constituinte. Ata das Comissões.
FGV DIREITO RIO 15

MENSURAÇÃO DO ESTADO:
Há aproximadamente 15 anos, o Fund for Peace (FFP) mede a

variação daforça/fraqueza dos Estados no mundo, a partir de um índice
de fragilidade. A fragilidade, por sua vez, é medida a partir de dimensões
econômicas, políticas, sociais e de coesão. Observe em que medida os
indicadores usados para medir a coesão se relacionam com as dimensões
analíticas que caracterizam a definição de Estado apresentadas nos textos
indicados para leitura.
Para isso, acesse o seguinte link: https://fragilestatesindex.org/indicators/
MAPA DA FRAGILIDADE DO ESTADO EM 2020 – FFP

https://fragilestatesindex.org
Fonte: FFP (https://fragilestatesindex.org)
PROBLEMATIZAÇÃO: “PODERES PARALELOS” E AMEAÇAS AO ESTADO
• https://oglobo.globo.com/rio/milicias-ja-estao-presentes-em-um-
quarto-dos-bairros-do-rio-24699632
FGV DIREITO RIO 16

1.2 - ESTADO DE DIREITO
TEMAS:
Estado de Direito. Aspectos formais e substantivos do Estado de

Direito (Definição conceitual).
LEITURA:
VIEIRA, Oscar Vilhena. Estado de Direito. Enciclopédia jurídica da

PUC-SP. Celso Fernandes Campilongo, Alvaro de Azevedo Gonzaga
e André Luiz Freire (coords.). Tomo: Teoria Geral e Filosofia do
Direito. Celso Fernandes Campilongo, Alvaro de Azevedo Gonzaga,
André Luiz Freire (coord. de tomo). 1. ed. São Paulo: Pontifícia
Universidade Católica de São Paulo, 2017.
• Discutir como o “direito” pode regular e limitar o exercício do

poder político.
• Discutir configurações institucionais que limitam o exercício do

poder político no Estado moderno.
• Estado de Direito como um conceito descritivo e normativo.
• Metodologicamente, discutir operacionalização conceitual.
CASOS PARA DISCUSSÃO:
Debate sobre o desenho institucional dos direitos e deveres individuais

e coletivos na Assembleia Nacional Constituinte em 1997: a construção
do artigo 5º da Constituição na ANC.
Acesse o livro Construção do Artigo 5º da Constituição de 1988 no link abaixo:
https://bd.camara.leg.br/bd/handle/bdcamara/15176
FGV DIREITO RIO 17

Observe entre as páginas 27 e 31 do livro como o caput “Art. 5o Todos

são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-
se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no país a inviolabilidade do
direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos
termos seguintes:” foi elaborado desde subcomissões temáticas, passando
pelas comissões temáticas, comissão de sistematização, votação em plenário
e finalizando na comissão de redação. Imagine que em cada fase há regras
que definem as formas de participação e votação dos constituintes. O
processo decisório no legislativo será discutido na disciplina mais adiante.
A ideia agora é apenas observar que uma proposta legislativa inicial sofre
propostas de alteração durante a sua tramitação e a elaboração final do
texto legislativo é o resultado de interações políticas. No caso, interações
ocorridas entre os(as) constituintes.
O mesmo exercício de mostrar o processo de elaboração da proposta

inicial à redação final foi feito com cada inciso do artigo 5º. O objetivo
aqui não é ler todo o livro detalhadamente, mas observar o processo
político do desenho institucional de um dos artigos mais citados da
Constituição de 1988.
Veja também a página do Supremo Tribunal Federal em que apresenta

decisões do tribunal relacionadas a cada Título e Capítulo da Constituição
de 1988. Relacione o exercício de controle da constituição feita pelo STF
com a ideia de um estado de direito forte.
http://www.stf.jus.br/portal/constituicao/constituicao.asp
MENSURAÇÃO DO ESTADO DE DIREITO:
Observe em que medida o indicador de “Rule of Law” do World

Project Justice espelha as ideias de limitações formais e substantivas do
exercício do poder político discutidas na leitura indicada na disciplina.
Para isso, acesse link abaixo e analise se as perguntas feitas refletem a ideia
de Estado de Direito discutida no link abaixo:
https://worldjusticeproject.org/sites/default/files/documents/
ROLIndex2020_Table%20of%20Variables.pdf
Ou veja o quadro da página 11 do seguinte relatório:
https://worldjusticeproject.org/sites/default/files/documents/WJP-
ROLI-2020-Online_0.pdf
FGV DIREITO RIO 18

Veja a análise geral do Estado de Direito em diversos países em 2020

no link abaixo:
https://worldjusticeproject.org/our-work/research-and-data/wjp-rule-
law-index-2020
O mapa abaixo elaborado pelo World Project Justice classifica a força

do Estado de Direito em diversos países:
Fonte: World Project Justice

(https://worldjusticeproject.org/sites/default/files/documents/WJP%20
Insights%202020%20-%20Online%20.pdf)
PROBLEMATIZAÇÃO:
http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.
asp?idConteudo=441751
FGV DIREITO RIO 19

1.3 – ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO (POLIARQUIA)
TEMAS:
Democracia. Institucionalização do conflito e da incerteza (Definição

conceitual).
LEITURA:
DAHL, Robert. Poliarquia. Poliarquia: participação e oposição. São

Paulo: Edusp, 1997, Cap 1.
PRZEWORSKI, Adam. Democracia e Mercado no Leste Europeu e

América Latina. Rio de Janeiro: Relume Dumará, 1994, pp. 23 a 31.
PAXTON, Pamela. Gendering democracy. In G. Goertz & A. Mazur

(Eds.), Politics, Gender, and Concepts: Theory and Methodology.
Cambridge: Cambridge University Press, 2008.
• Discutir como o direito poder regular a participação dos cidadãos

no exercício do poder político no Estado de Direito;
• Identificar as dimensões necessárias que caracterizam a Poliarquia.
• Poliarquia como um conceito descritivo.
• Discutir a ideia de institucionalização do conflito e da incerteza.
• Identificar as dimensões que podem proporcionar a institucionalização

do conflito e da incerteza.
• Metodologicamente, discutir operacionalização conceitual.
FGV DIREITO RIO 20

CASO PARA DISCUSSÃO
Debate sobre partidos políticos e sistemas eleitorais realizado na 9ª

Reunião Ordinária da Comissão da Organização Eleitoral, Partidária e
Garantia das Instituições da Assembleia Nacional Constituinte. Analise
os temas debatidos nessa Reunião associados com a palavra “democracia”.
Observe a preocupação dos debatedores com a questão da representatividade
dos cidadãos(ãs) e com a relação entre representatividade e estabilidade
democrática. Veja a preocupação dos debatedores em associar certas com
regras a maio ou menor representatividade. que possam O quadro abaixo
reproduz alguns trechos em que a palavra democracia é mencionada na
9ª Reunião. Você pode encontrar esses trechos no documento original.
Basta clicar no link abaixo e fazer a busca pela palavra democracia no
instrumento de busca em arquivos pdf (A 9ª Reunião começa na página
24 do documento):
http://imagem.camara.gov.br/Imagem/d/pdf/sup100anc21jul1987.
pdf#page=24
• “...acho que agora chegou a hora de examinarmos fidelidade

partidária e democracia, ou seja, que limites têm a representação
popular num regime democrático. A fidelidade partidária de
ontem é totalmente inaceitável, porque ela constrangia, em
termos absolutos, a liberdade de voto e submetia, absolutamente
desgarantido, o parlamentar à opinião de órgãos partidários.” (fala
do Sr. João Gilberto, página 24);
• “Sobre Partido, acho que o princípio da livre criação partidária é

um princípio intocável; é uma chave da democracia. Direi mais: a
democracia Brasíleira tem uma espécie de aval nesse campo.” (ala
do Sr. João Gilberto, página 25)
• “A segunda conclusão dos estudos da história das democracias que têm

votos democráticos, pluralistas, é que o voto majoritário, em conse-
qüência, nega representação aos partidos meno- res, levando, portanto,
não é uma coincidência histórica, alguns diriam até que determinam
ou diriam que, no fundo, condicionam, tremenda- mente, a adoção de
bipartídarismo.” (fala do Sr. Pedro Cavalcanti, página 32)
• “A estabilidade da democracia passa exatamente a incorporar as

minorias, na sua representação no Congresso, dando a todas elas a
esperança de que possa vir a ser maioria, e não criar sistemas eleitorais, que
a priori, V. Ex’veja que sua chance é realmente nula ou muito diminuta.
FGV DIREITO RIO 21

A preocupação da estabilidade democrática passa pela ampliação

do voto proporcional e não pela diminuição e a criação de voto
distrital majoritário. (fala do Sr. Pedro Cavalcanti, página 33)
Os documentos relacionados às reuniões da Subcomissão do Sistema

Eleitoral e Partidos Políticos da Assembleia Nacional Constituinte
encontram-se na seguinte página:
https://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/legislacao/Constituicoes_
Brasileiras/constituicao-cidada/o-processo-constituinte/comissoes-e-
subcomissoes/comissao-da-organizacao-eleitoral-partidaria-e/subcomissao4a
MENSURAÇÃO DO ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO:
Observe os mapas e gráficos apresentados abaixo a respeito da força

da democracia liberal em diversos países. Todas as informações foram
retiradas do relatório anual sobre a democracia elaborado pelo V-Dem
Institute. Clique no link abaixo para acessar o site do V-Dem: https://
www.v-dem.net/en/.
O relatório encontra-se em:
https://www.v-dem.net/media/filer_public/de/39/de39af54-0bc5-4421-
89ae-fb20dcc53dba/democracy_report.pdf
Em especial, observe os dados a respeito do Brasil que mostram um

enfraquecimento da democracia liberal no país em 2020 com parado com
anos anteriores. Analise em que medida os indicadores usados para medir
a força da democracia refletem o conceito de poliarquia discutido na
disciplina. Observe em quais dimensões da democracia o Brasil apresentou
um enfraquecimento desde 2009.
FGV DIREITO RIO 22

Fonte:https://www.v-dem.net/media/filer_public/de/39/de39af54-
0bc5-4421-89ae-fb20dcc53dba/democracy_report.pdf
FGV DIREITO RIO 23

FGV DIREITO RIO 24

1.3.3 – PROBLEMATIZAÇÃO DOS PRESSUPOSTOS DA TEORIA POLIÁRQUICA
TEMA:
Instituições e atores em democracia I. Pressupostos do modelo: possibilidade

de agregação de preferências, baixos custos de participação racionalidade e
informação (Modelos teórico e premissas de modelos teóricos).
LEITURA:
NICOLAU, Jairo. Representantes de quem? Os (des)caminhos do seu voto

da urna à Câmara dos Deputados. São Paulo: Zahar, 2017. Cap 3.
NICOLAU, Jairo. O Brasil dobrou à direita. São Paulo: Zahar, 2020, cap.7.
PRZEWORSKI, Adam. Crises da Democracia. São Paulo: Zahar, 2020,

caps 4 e 7.
• Discutir as premissas do modelo conceitual de poliarquia:
• Especificamente, quais suposições de igualdade em direitos civis e

políticos devem ser satisfeitas para que o modelo seja “responsivo”
tal como definido pelo conceito de poliarquia?
• Quais são as suposições a respeito do grau de informação que os

cidadãos devem ter?
• Quais são as suposições a respeito da capacidade dos cidadãos em

avaliar o desempenho do governo?
• Quais são as suposições a respeito dos custos de participação?
• Metodologicamente, discutir premissas de modelos teóricos e

conceituais.
• Como o direito pode “regular” as condições para que as premissas

do modelo sejam atendidas?
FGV DIREITO RIO 25

Apoio à democracia no Brasil e América Latina:
Observe o gráfico abaixo sobre o apoio à democracia no Brasil de 1995

a 2018, elaborado pelo Latinobarômetro a partir de pesquisas de opinião.
A partir das discussões feitas na disciplina reflita sobre a importância
das crenças compartilhadas pelos cidadão na consolidação dos regimes
poliárquicos.
O Latinobarômetro mede o apoio à democracia a partir das seguintes

perguntas:
• “La democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno;
• En algunas circunstancias, un gobierno autoritario puede ser

preferible;
• A la gente como uno, nos da lo mismo un régimen democrático que

uno no democrático”
Veja mais informações sobre opinião política no Brasil e em outros

países da América Latina no site do Latinobarômetro: https://www.
latinobarometro.org/latOnline.jsp
APOIO À DEMOCRACIA NO BRASIL DE 1995 A 2018
Fonte: Latinobarômetro (https://www.latinobarometro.org/latOnline.jsp)
FGV DIREITO RIO 26

(Des)Informação e democracia:
A liberdade de informação é um atributo inerente ao regime poliárquico.

Uma das preocupações atuais com o funcionamento adequado das
poliarquias diz respeito à disseminação de notícias falsas. Informações
falsas podem afetar negativamente a formulação de preferências dos
indivíduos e comprometer a poliarquia. A notícia abaixo exemplifica um
dos problemas atuais vivenciados atualmente nas eleições brasileiras.
https://politica.estadao.com.br/blogs/estadao-verifica/eleicoes-2020-
urna-eletronica-e-alvo-preferencial-da-desinformacao-nas-redes/
Para coibir a disseminação de notícias falsas o artigo 9º da Resolução

23.610 de 2910 dispondo sobre propaganda eleitoral, utilização e geração
do horário gratuito e condutas ilícitas em campanha eleitoral.do TSE
afirma o seguinte:
“Art. 9º A utilização, na propaganda eleitoral, de qualquer modalidade

de conteúdo, inclusive veiculado por terceiros, pressupõe que o candidato,
o partido ou a coligação tenha verificado a presença de elementos que
permitam concluir, com razoável segurança, pela fidedignidade da
informação, sujeitando-se os responsáveis ao disposto no art. 58 da Lei
nº 9.504/1997, sem prejuízo de eventual responsabilidade penal.”
Veja a Resolução completa no link abaixo:
https://www.tse.jus.br/legislacao/compilada/res/2019/resolucao-no-23-
610-de-18-de-dezembro-de-2019
Manipulação das regras do jogo:
https://www1.folha.uol.com.br/colunas/marcus-melo/2020/10/
manipulacao-eleitoral-nos-eua-e-no-brasil.shtml
Violência nas eleições de 2020:
https://www1.folha.uol.com.br/poder/2020/10/na-baixada-fluminense-
milicias-compram-votos-e-apresentam-candidatos-com-pula-pula-e-
cervejada.shtml
FGV DIREITO RIO 27

https://oglobo.globo.com/brasil/eleicoes-2020/rio-tem-14-cidades-
com-denuncias-de-milicianos-traficantes-infiltrados-na-eleicao-saiba-
quais-1-24712067
https://piaui.folha.uol.com.br/politica-resolvida-na-bala/
FGV DIREITO RIO 28

1.4 – TIPOS DE ESTADOS DEMOCRÁTICOS DE DIREITO (POLIARQUIAS)
TEMAS:
Organização e Funcionamento da Democracia: os modelos majoritário

e consensual (Tipologias).
LEITURA:
LIJPHART, Arendt. Modelo de Democracia: desempenho e padrões de

governo em 36 países. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2003,
cap 1 a 3.
• Discutir a regra da maioria como critério democrático de

representação e tomada de decisão.
• Relacionar configurações institucionais, representação política,

tomada de decisão e a produção do direito.
• Discutir as formas pelas quais as poliarquias podem expressar

preferências da “maioria”: tipos de democracia.
• Tipologias de democracias como descrição dos arranjos institucionais

das democracias contemporâneas
• Metodologicamente, discutir tipologias como recurso descritivo.
MENSURAÇÃO DA FORÇA DOS PODERES EXECUTIVO, LEGISLATIVO E

JUDICIÁRIO:
O desenho institucional das democracias varia. Observando o

conjunto de regimes democráticos no mundo é possível organizá-los em
dois grandes tipos: o modelo majoritário e o modelo consensual. Cada
um desses grandes tipos apresenta uma variação interna grande e, não
existe um caso concreto que corresponda exatamente a cada modelo.
FGV DIREITO RIO 29

As democracias contemporâneas combinam aspectos majoritários e

consensuais em suas configurações institucionais. O modelo é útil para
descrevermos o quanto uma democracia real se aproxima mais ou menos
de cada tipo. A ideia básica do modelo majoritário é que as regras conferem
grande poder a determinados atores/atrizes (ou seja o modelo majoritário
concentra o poder político), enquanto o modelo consensual compartilha
o poder com as diversas forças políticas vigentes.
Os dados apresentados pelo Comparative Institutional Project não

mede necessariamente os tipos de democracias, tal como descrito na
literatura indicada, mas permite observar a força dos poderes Executivo,
Legislativo e Judiciário:
https://comparativeconstitutionsproject.org/ccp-rankings/
A força desses três poderes é medida a partir das características

institucionais inscritas nas constituições de cada país analisado. Ou seja,
mede a força institucional que a constituição de cada país concedeu aos
seus poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. Observe que, no caso
brasileiro, os três poderes apresentam uma força institucional elevada,
se comparada com outros países. Isso significa que as principais decisões
políticas no Brasil, em geral, são o resultado da interação dos poderes
Executivo e Legislativo e o Judiciário pode ser “chamado” a decidir como
um ator de veto. As interações entre Executivo e Legislativo, assim como
a possível intervenção do Judiciário no processo de tomada de decisão
na democracia brasileira será objeto de estudo nas próxima parte da
disciplina. Antes, porém veremos (no início da segunda parte) como
se organizam as regras eleitorais, ou seja, estudaremos primeiramente a
“entrada” do sistema político. Essas regras são fundamentais para a forma
como se estrutura o tipo de democracia: se ela favorece a concentração ou
a dispersão de poderes entre os principais participantes do jogo políticos:
os partidos políticos.
FGV DIREITO RIO 30

PARTE II - CONFIGURAÇÃO INSTITUCIONAL E DINÂMICA DOS REGIMES

POLIÁRQUICOS
2.1 - SISTEMAS ELEITORAIS
LEITURA:
NICOLAU, Jairo. Sistemas Eleitorais. Rio de Janeiro: Editora FGV,

2012, Introdução e Caps 1 e 2.
• Discutir os diferentes tipos de sistemas eleitorais e suas consequências

para a representatividade dos cidadãos.
• Relacionar configurações institucionais de sistemas partidários,

representatividade e produção do direito.
• Discutir a relação entre a configuração do sistema eleitoral e as

premissas do modelo poliárquico.
• Metodologicamente, discutir tipologias como recurso descritivo.
FGV DIREITO RIO 31

2.1.1 - SISTEMA ELEITORAL BRASILEIRO
LEITURA:
NICOLAU, Jairo. Representantes de quem? Os (des)caminhos do seu

voto da urna à Câmara dos Deputados. São Paulo: Zahar, 2017.
Caps. 1, 2 e 6.
BARBIERI, Catarina e RAMOS, Luciana. Democracia e representação nas

eleições de 2018: campanhas eleitorais, financiamento e diversidade
de gênero. Cap.1
• Discutir a configuração do sistema eleitoral brasileiro.
• Apresentar e analisar o sistema eleitoral de lista aberta para eleições

para o legislativo.
• Discutir mudanças de regras eleitorais desde 1988 e suas

consequências para a representatividade e a produção do direito.
• Discutir a relação entre a configuração do sistema eleitoral brasileiro

e as premissas do modelo poliárquico.
• Discutir o papel do STF e do TSE na configuração institucional do

sistema eleitoral brasileiro
Fim das coligações:
A partir das eleições de 2020, as coligações partidárias nos pleitos

para cargos proporcionais serão proibidas. Essa alteração foi definida
pela Emenda Constitucional 97 de 2017: http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc97.htm
FGV DIREITO RIO 32

Os possíveis efeitos dessa alteração pode sido do número de partidos

não apenas nas câmaras municipais, mas mesmo na disputa eleitoral.
Analise os dados apresentados no artigo abaixo:
https://www1.folha.uol.com.br/colunas/voto-a-voto/2020/10/2020-
mais-candidatos-menos-partidos.shtml
Veja, também, os dados abaixo elaborados pelo jornal O Globo:
(https://oglobo.globo.com/brasil/eleicoes-2020/eleicoes-2020-sete-em-
cada-dez-cidades-tem-camaras-com-menos-partidos-24754092)
FGV DIREITO RIO 33

2.1.3 – FINANCIAMENTO DE CAMPANHAS NO BRASIL
LEITURA:
BARBIERI, Catarina e RAMOS, Luciana. Democracia e representação nas

eleições de 2018: campanhas eleitorais, financiamento e diversidade
de gênero. Cap.3
• Discutir as regras de financiamento das eleições no Brasil.
• Discutir regras de financiamento e premissas do modelo poliárquico.
• Relacionar regras de financiamento e suas consequências para a

representatividade e a produção do direito
Recursos e Financiamento de Campanha
• Tempo de TV (mandatário x desafiante)
https://www1.folha.uol.com.br/poder/2020/10/candidatos-a-reeleicao-
dominam-horario-eleitoral-em-capitais-do-brasil.shtml
https://www1.folha.uol.com.br/colunas/voto-a-voto/2020/10/o-tempo-
de-campanha-de-tv-ainda-importa.shtml
• Concentração de recursos
https://www1.folha.uol.com.br/poder/2020/10/menos-de-1-dos-
candidatos-concentram-80-dos-fundos-publicos-de-campanha.shtml
FGV DIREITO RIO 34

• Gastos entre os eleitos e não eleitos nas eleições de 2020
Veja a reportagem completa no link abaixo:
https://g1.globo.com/politica/eleicoes/2020/eleicao-em-numeros/
noticia/2020/11/21/prefeitos-eleitos-registram-receita-60percent-maior-
que-os-candidatos-derrotados.ghtml
• Financiamento por doações”
https://oglobo.globo.com/brasil/eleicoes-2020/tres-em-cada-cinco-
vereadores-eleitos-em-cidades-grandes-receberam-doacao-de-
empresarios-24770351
Representação de mulheres
O STF decidiu, Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 5617,

que a distribuição de recursos do Fundo Partidário para o financiamento
das campanhas eleitorais deve ser proporcional à candidatura dos sexos
masculino e feminino, devendo ser respeitado o mínimo de 30% de
candidatas mulheres.
http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=372485
FGV DIREITO RIO 35

Apesar dessa determinação, a representação de mulheres nas câmaras

de vereadores praticamente não mudou desde 2012 e corresponde, em
2020, a apenas 16% do total:
Veja reportagem completa aqui:
noticia/2020/11/18/perfil-medio-do-vereador-eleito-no-brasil-e-
homem-branco-casado-com-ensino-medio-completo-e-44-anos.ghtml
Veja nas reportagens abaixo, como ficou a representação de mulheres

nas eleições municipais de 2020:
noticia/2020/11/18/mais-de-5-mil-candidatos-nao-recebem-nem-um-
voto-sequer-nesta-eleicao-mulheres-representam-23-do-total.ghtml
FGV DIREITO RIO 36

Representação na câmara de vereadores por cor:
O STF decidiu ao julgar Arguição de Descumprimento de Preceito

Fundamental (ADPF) 738 que já nas eleições de 2020 deveria haver uma
“distribuição dos recursos do Fundo Especial de Financiamento de Campanha
(FEFC) e do tempo de propaganda eleitoral gratuita no rádio e na televisão de
forma proporcional à quantidade de candidatos negros de cada partido” (http://
portal.stf.jus.br/noticias/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=452844&ori=1)
Apesar, dessa decisão, o número de vereadores eleitos pouco mudou

em cada categoria de cor declarada pelo candidato:
Veja reportagem completa aqui:
noticia/2020/11/18/perfil-medio-do-vereador-eleito-no-brasil-e-
homem-branco-casado-com-ensino-medio-completo-e-44-anos.ghtml
Veja mais informações no link abaixo:
noticia/2020/11/17/mesmo-com-aumento-das-candidaturas-negras-
camaras-municipais-seguem-com-maioria-branca-no-pais.ghtml
FGV DIREITO RIO 37

2.2 – RELAÇÃO EXECUTIVO/LEGISLATIVO
TEMAS:
Relação executivo-legislativo: presidencialismo e parlamentarismo.

Governos unitários. Coalizões. Estratégias para governar.
LEITURA:
LIJPHART, Arendt. Modelo de Democracia: desempenho e padrões de

governo em 36 países. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2003, Cap. 7
• Discutir a relação entre sistema eleitoral, sistema partidário e

relação executivo/legislativo.
• Analisar as configurações institucionais do presidencialismo,

parlamentarismo e semi-presidencialismo.
• Discutir diferentes estratégias para formação de coalizões e exercício

do poder executivo.
FGV DIREITO RIO 38

2.2.1 – PRESIDENCIALISMO DE COALIZÃO NO BRASIL
LEITURA:
ABRANCHES, S. Presidencialismo de Coalizão: raízes e evolução

do modelo político brasileiro. São Paulo: Companhia das Letras,
2018, cap1.
FIGUEIREDO, Argelina e LIMONGI, Fernando. Instituições políticas

e governabilidade: desempenho do governo e apoio legislativo
na democracia brasileira. In Carlos Ranulfo (org.).A democracia
brasileira: balanço e perspectivas para o século 21. Belo Horizonte,
Editora da UFMG, 2007.
BERTHOLINI, Frederico e PEREIRA, Carlos. ERTHOLINI,

Frederico. PEREIRA, Carlos. (2017). “Pagando O Preço de
Governar: Custos de Gerência de Coalizão No Presidencialismo
Brasileiro.” Revista de Administração Pública, n.51, v,4.
RIBEIRO, Leandro M. e MUNIZ, Mariana N. Moraes e o rito das

medidas provisórias: mais poder para o Supremo? Jota/STF/Supra,
2020.
• Discutir o presidencialismo de coalizão brasileiro.
• Discutir padrões de governabilidade desde 1989.
• Discutir a relação entre regras formais, poder de agenda e poder

de veto.
• Discutir os incentivos institucionais para o gerenciamento de

coalizões.
FGV DIREITO RIO 39

• Acesse as informações a respeito das mudanças nas regras de

execução das emendas parlamentares ao Orçamento e reflita em que
medida tais mudanças podem afetar a relação Executivo-Legislativo
no Brasil
https://www.camara.leg.br/noticias/642112-veja-a-cronologia-do-
orcamento-impositivo-e-entenda-a-polemica-do-veto/
• Veja nas informações disponibilizadas no link abaixo dados

relacionados à execução das emendas parlamentares entre 2016 e
2020.
http://www.portaltransparencia.gov.br/emendas
FGV DIREITO RIO 40

2.3 – PROCESSO LEGISLATIVO
TEMAS:
Processo decisório na arena legislativa. Importância das “regras do jogo”.
FGV DIREITO RIO 41

2.3.1 – CONFIGURAÇÃO INSTITUCIONAL E AÇÃO ESTRATÉGICA NO

LEGISLATIVO
LEITURA:
ALMEIDA, Acir. Processo Legislativo: mudanças recentes e desafios.

Boletim de Análise Político-Institucional, n.7, 2015.
ALMEIDA, Acir. Relações Executivo-Legislativo e governabilidade à luz da

crise da Covid-19. Nota Técnica n. 34 (Diest) : Relações Executivo-
Legislativo e governabilidade à luz da crise da Covid-19, 2020.
• Discutir como regras procedimentais distribuem poder de agenda e

poder de veto entre os atores políticos.
• Discutir a relação entre sistema eleitoral, sistema partidário e

formação de maiorias no legislativo.
• Discutir as formas de tramitação de leis no legislativo brasileiro.
• Discutir a importância de regras formais e informais no processo

legislativo.
• Relacionar a configuração institucional do processo legislativo e a

produção do direito.
FGV DIREITO RIO 42

2.3.2 – RELAÇÃO ENTRE FINANCIAMENTO DE CAMPANHA E

COMPORTAMENTO LEGISLATIVO
LEITURA:
CARAZZA, Bruno. Dinheiro, eleições e poder: As engrenagens do

sistema político brasileiro. São Paulo: Companhia das Letra, 2018.
Cap. 14
MANCUSO, Wagner P.; SANTOS, Manoel L; RESENDE, Ciro A. S;

BARBOSA, Danilo P. Financiamento eleitoral e comportamento
parlamentar : a relação entre doações da indústria e proposição de
leis. IPEA, Texto para Discussão (TD) 2578, 2020
• Discutir as arenas de tomada de decisão dentro do poder legislativo.
• Discutir formas de participação de atores sociais no poder

legislativo.
• Discutir influência dos atores sociais no processo legislativo.
• Discutir mudanças nos padrões de produção normativa no

legislativo brasileiro desde 1988.
• Discutir as implicações das regras procedimentais, interação entre

atores políticos no legislativo e áreas de decisão para a produção
do direito.
• Discutir a relação entre características do processo legislativo e as

premissas do modelo poliárquico.
FGV DIREITO RIO 43

Regras do processo legislativo
Como pode ser visto no gráfico abaixo elaborado pelo pesquisador

Acir Almeida (2020), o Poder Legislativo tem sido o principal ator na
produção de leis federais a partir de 2007.
Veja como se estrutura o processo legislativo no link abaixo. Observe

as regras relacionadas ao processo legislativo de Projeto de Lei Ordinária,
Medida Provisória e e Proposta de Emenda à Constituição. Analise
como essas regras distribuem poder de agenda e veto aos parlamentares
no fluxo do processo decisório do legislativo.
https://www.camara.leg.br/entenda-o-processo-legislativo/
Como discutido nas leituras indicadas, as comissões desempenham

um papel muito importante no processo legislativo. Informações sobre
as comissões na Câmara dos Deputados podem ser encontradas no link
abaixo:
https://www.camara.leg.br/comissoes/comissoes-permanentes
FGV DIREITO RIO 44

2.3.3 - O PROCESSO CONSTITUINTE
LEITURA:
GOMES, Sandra. O impacto das regras de organização do processo

legislativo no comportamento dos parlamentares: um estudo de caso
da Assembléia Nacional Constituinte (1987-1988). Dados, v.49,
n.1, 2006.
• Discutir como os diferentes regimentos adotados na Assembleia

Nacional Constituinte pode ter influenciado na elaboração da
Constituição de 1988.
• Discutir a importância das regras que configuram o processo

decisório e a produção normativa.
FGV DIREITO RIO 45

2.4 – JUDICIÁRIO E POLÍTICA
2.4.1 - CONSTITUCIONALIZAÇÃO PERMANENTE” NO BRASIL
LEITURA:
ARANTES, Rogerio e COUTO, Claudio. 1988-2018: trinta anos de

constitucionalização permanente. In Naercio M. Filho e André P.
Souza. A Carta: para entender a constituição brasielira. São Paulo:
Todavia, 2019.
• Discutir as características da Constituição de 1988 e suas possíveis

consequências sobre o processo político.
• Discutir a produção da política constitucional no Brasil no marco

do presidencialismo de coalizão.
FGV DIREITO RIO 46

2.4.2 – SUPREMOCRACIA
LEITURA:
VIEIRA, Oscar V. “Supremocracia”. Rev. direito GV, v. 4, n. 2, 2008
• Discutir como o STF pode ser concebido como um ator relevante

na produção de políticas públicas no Brasil.
• Discutir os fatores que empoderam o STF como ator relevante na

arena política.
FGV DIREITO RIO 47

2.4.3 – MINISTROCRACIA
LEITURA:
ARGUELHES, Diego e RIBEIRO, Leandro. Ministrocracia: O Supremo

Tribunal individual e o processo democrático brasileiro. Novos
estudos CEBRAP, n. 37, 2018.
• Discutir como regras do processo decisório interno do STF atribui

poderes individuais de agenda e veto aos ministros.
• Discutir como a atuação individual de ministros pode ter

consequências para a produção normativa.
FGV DIREITO RIO 48

2.4.4 – STF E PROCESSO POLÍTICO NO BRASIL
TEMA:
Síntese: Executivo, Legislativo e STF no processo decisório brasileiro.
LEITURA:
OLIVEIRA, Fabiana L. e CUNHA, Luciana G. Revista de Estudos

Institucional, v.6, n.1, 2020.
• Discutir formas pelas quais o STF pode vetar e ou influenciar

mudanças institucionais.
• Discutir a relação as possíveis formas de interações entre STF e

atores políticos.
• Discutir a relação entre as interações entre Executivo, Legislativo e

STF e as premissas do modelo poliárquico.
“Reforma do Judiciário”: Emenda Constitucional 45 de 2004:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/
emc45.htm
Medida cautelar no Mandado de Segurança 27931
http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/
MS27_931CM.pdf
FGV DIREITO RIO 49

2.5 – ÓRGÃOS DE CONTROLE
LEITURA:
LEMOS, Leany B. e POWER, Timothy J. Determinantes do controle

horizontal em parlamentos reativos: o caso do Brasil (1988-2005).
Dados vol.56 no.2, 2013.
OLIVEIRA, Vanessa et. al. Ministério Público, Autonomia Funcional

e Discricionariedade: ampla atuação em políticas públicas, baixa
accountability. Revista de Estudos Empíricos em Direito, v. 7 n. 1
(2020).
• Discutir a configuração institucional dos órgãos de controle no

Brasil.
• Discutir o conceito de accountability horizontal para descrever a

atuação institucional dos órgão de controle.
• Discutir o conceito de politização da justiça.
• Discutir a relação entre instituições de controle e as premissas do

modelo poliárquico.
CASO PARA DISCUSSÃO:
No texto abaixo, André Rosilho faz a seguinte pergunta: “Há indícios

de que o movimento seja calculado, intencional. Em entrevista para O
Estado de S. Paulo, o subprocurador-geral do MP de Contas afirmou ser
“espinho no caminho” do Executivo. Seu objetivo? Opor-se ao governo de
plantão, “dar trabalho”. Mas, afinal, seria esse o papel do MP de Contas?”
Analise a resposta dada pelo autor e reflita sobre os limites impostos pela
constituição sobre a ação de órgão de controle em geral no Brasil.
https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/controle-publico/mp-
de-contas-e-o-controle-da-politica-01072020
FGV DIREITO RIO 50

LEANDRO MOLHANO RIBEIRO

Doutor e Mestre em Ciência Política pelo IUPERJ. Graduado em Ciências
Sociais pela UFMG. Professor da Graduação e do Mestrado em Direito
da Regulação da FGV DIREITO RIO. Realiza pesquisas na área de Ciência
Política, com ênfase em Políticas Públicas, Instituições Políticas e
Análise do Processo Decisório.
FGV DIREITO RIO 51

FICHA TÉCNICA
Fundação Getulio Vargas
Carlos Ivan Simonsen Leal

PRESIDENTE
FGV DIREITO RIO

Sérgio Guerra
DIRETOR
Antônio Maristrello Porto
VICE-DIRETOR
Thiago Bottino do Amaral
COORDENADOR DA GRADUAÇÃO
André Pacheco Teixeira Mendes
COORDENADOR DO NÚCLEO DE PRÁTICA JURÍDICA
Cristina Nacif Alves
COORDENADORA DE ENSINO
FGV DIREITO RIO 52

Teoria Do Estado Democratico 2021 1

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TEORIA DO

COMO USAR ESTE MATERIAL...................................................................................................................................11

PARTE I – CONCEITOS BÁSICOS................................................................................................................................12

1.2 - ESTADO DE DIREITO........................................................................................................................................17

1.3 – ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO (POLIARQUIA).................................................................................................20

1.3.3 – PROBLEMATIZAÇÃO DOS PRESSUPOSTOS DA TEORIA POLIÁRQUICA..........................................................................25

1.4 – TIPOS DE ESTADOS DEMOCRÁTICOS DE DIREITO (POLIARQUIAS).................................................................................29

PARTE II - CONFIGURAÇÃO INSTITUCIONAL E DINÂMICA DOS REGIMES POLIÁRQUICOS...........................................................31

2.1 - SISTEMAS ELEITORAIS....................................................................................................................................31

2.1.1 - SISTEMA ELEITORAL BRASILEIRO.....................................................................................................................32

2.1.3 – FINANCIAMENTO DE CAMPANHAS NO BRASIL.....................................................................................................34

2.2 – RELAÇÃO EXECUTIVO/LEGISLATIVO....................................................................................................................38

2.2.1 – PRESIDENCIALISMO DE COALIZÃO NO BRASIL.....................................................................................................39

2.3 – PROCESSO LEGISLATIVO.................................................................................................................................41

2.3.1 – CONFIGURAÇÃO INSTITUCIONAL E AÇÃO ESTRATÉGICA NO LEGISLATIVO....................................................................42

2.3.2 – RELAÇÃO ENTRE FINANCIAMENTO DE CAMPANHA E COMPORTAMENTO LEGISLATIVO....................................................43

2.3.3 - O PROCESSO CONSTITUINTE...........................................................................................................................45

2.4 – JUDICIÁRIO E POLÍTICA..................................................................................................................................46

2.4.1 - CONSTITUCIONALIZAÇÃO PERMANENTE” NO BRASIL.............................................................................................46

2.4.4 – STF E PROCESSO POLÍTICO NO BRASIL..............................................................................................................49

2.5 – ÓRGÃOS DE CONTROLE...................................................................................................................................50

A disciplina Teoria do Estado Democrático (TED) tem como principal

• O que define o Estado Democrático de Direito? Quais são suas

• Como o direito é produzido pela atividade política nas democracias

As regras que estruturam o processo decisório democrático são

Veremos que o direito vigente, entendimento de forma ampla

Em democracias, as decisões políticas são tomadas por meio da regra

FGV DIREITO RIO 3

Não apenas há diferentes formas de contar maiorias, como diferentes

Veremos que, em democracias, as maiorias requeridas para aprovação

Um exemplo simples ilustra como diferentes regras de decisão baseadas

FGV DIREITO RIO 4

Suponha que haja a seguinte distribuição de preferências entre os alunos(as):

• Grupo A = 34 indivíduos preferem uma ordem X;

• Grupo B = 33 indivíduos preferem uma ordem Y;

• Grupo C = 32 indivíduos preferem uma ordem Z;

Se for estabelecida a regra de que uma maioria simples de todos os

Observe que há um princípio de igualdade subjacente a aplicação da

FGV DIREITO RIO 5

Agora suponha que pelas regras definidas, a decisão será tomada

Veremos tudo isso com calma durante a disciplina. O importante

As situações hipotéticas apresentadas acima têm o propósito apenas de

FGV DIREITO RIO 6

Esse é um dos principais objetivos da disciplina: analisar como as

Em grande medida, o direito vigente é a cristalização de ações

No estado democrático de direito, os cidadãos participam da produção

Mas, assim como ocorre com as regras que estruturam o processo

FGV DIREITO RIO 7

Uma forma para escolher os três membros que irão representar a

PREFERÊNCIAS REGIÃO 1 REGIÃO 2 REGIÃO 2

Nesse caso, haverá dois representantes do Grupo B (que preferem Y),

Se poder de agenda e poder de veto são dimensões fundamentais do

Em um estado democrático de direito, os(as) cidadãos(ãs) são a

FGV DIREITO RIO 8

Um mecanismo de controle fundamental em democracias é o voto

Veremos que nenhuma democracia satisfaz perfeitamente essas

Conhecer e as regras que organizam o fluxo do processo decisório e

As seguintes questões orientarão toda a disciplina:

• Representatividade: as regras eleitorais vigentes são mais ou menos

• Controle democrático e prestação de contas: o desenho político-

• Governabilidade: Como as regras do processo decisório distribuem

FGV DIREITO RIO 9