Finanças Públicas: Espécies Tributárias, Receitas e Orçamento

FINANÇAS
PÚBLICAS AUTOR: PROF. DR. GUSTAVO FOSSATI, LL.M.

COLABORAÇÃO: BEATRIZ GUIMARÃES MENEZES
ESPÉCIES TRIBUTÁRIAS
ESTADO, CONTRATO SOCIAL, TRIBUTOS E FEDERAÇÃO
EVOLUÇÃO DOS TRIBUTOS NO BRASIL, DIREITO FINANCEIRO E PRINCÍPIOS
ENTRADA E RECEITA
RECEITA PÚBLICA
RECEITAS ORIGINÁRIAS E DERIVADAS
RENÚNCIA DE RECEITA
RECEITAS TRIBUTÁRIAS E NÃO TRIBUTÁRIAS
DESPESAS PÚBLICAS
ORÇAMENTO
LEIS ORÇAMENTÁRIAS
LEI GERAL DE ORÇAMENTO
GRADUAÇÃO
2021.1
FINANÇAS PÚBLICAS
Todos os direitos reservados à Fundação Getulio Vargas.
FINANÇAS PÚBLICAS
Espécies Tributárias
Estado, Contrato Social, Tributos e Federação
Evolução dos Tributos no Brasil, Direito Financeiro e
Princípios
Entrada e Receita
Receita Pública
Receitas Originárias e Derivadas
Renúncia de Receita
Receitas Tributárias e Não Tributárias
Despesas Públicas
Orçamento
Leis Orçamentárias
Lei Geral de Orçamento
Organizadores:
Prof. Dr. Gustavo Fossati, LL.M.
Assistentes de Ensino:
Beatriz Guimarães Menezes
Atualizada em: novembro de 2020.
Verificação de plágio pelo sistema TURNITIN 
Bibliografia, Editora FGV, Rio de Janeiro.
A presente apostila tem por intuito orientar o estudo

individual acerca do tema de que trata, antecipando-se
à aula que lhe é correspondente, com a estrita finalidade
de oferecer diretrizes doutrinárias e indicações
bibliográficas relacionadas aos temas em análise. Nesse
sentido, este trabalho não corresponde necessariamente
à abordagem conferida pelo professor em sala de aula,
tampouco tenciona esgotar a temática sobre a qual
versa, prestando-se exclusivamente à função de base
para estudo preliminar e referência de consulta.
FGV DIREITO RIO 2

Sumário
Finanças Públicas
LISTA DE ABREVIATURAS.........................................................................................................................................7
AULA 1: ESPÉCIES TRIBUTÁRIAS.................................................................................................................................9
1. TRIBUTO..........................................................................................................................................................9
1.2. IMPOSTOS....................................................................................................................................................10
1.3. TAXAS.........................................................................................................................................................12
1.3.1. TAXAS DE SERVIÇO.......................................................................................................................................12
1.3.2. TAXAS DE POLÍCIA........................................................................................................................................13
1.3.3. TAXAS E PREÇOS PÚBLICOS.............................................................................................................................13
1.4. CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA............................................................................................................................15
1.5. OUTRAS CONTRIBUIÇÕES..................................................................................................................................15
AULA 2: ESTADO, CONTRATO SOCIAL, TRIBUTOS E FEDERAÇÃO..........................................................................................17
1. SURGIMENTO OFICIAL DO ESTADO.........................................................................................................................17
2. PERSONALIDADE JURÍDICA DO ESTADO...................................................................................................................17
3. CONCEITUAÇÃO DO JUSTO E DO “BEM COMUM”..........................................................................................................18
4. SOBRE A FEDERAÇÃO.........................................................................................................................................18
AULA 3: EVOLUÇÃO DOS TRIBUTOS NO BRASIL, DIREITO FINANCEIRO E PRINCÍPIOS................................................................20
1. EVOLUÇÃO DOS TRIBUTOS NO BRASIL.....................................................................................................................20
2. PRINCÍPIOS.....................................................................................................................................................20
Sumário
Finanças Públicas
AULAS 4 E 5: ENTRADA E RECEITA: RECEITA PÚBLICA, CLASSIFICAÇÃO, LC 101 E RENÚNCIA DE RECEITA........................................22
1. ENTRADA E RECEITA..........................................................................................................................................22
2. RECEITA PÚBLICA.............................................................................................................................................22
3. CLASSIFICAÇÃO DAS RECEITAS..............................................................................................................................23
3.1. CRITÉRIO DA PERIODICIDADE............................................................................................................................23
3.2. CRITÉRIO DA ORIGEM......................................................................................................................................23
4. MOVIMENTOS DE CAIXA E DEPÓSITOS JUDICIAIS........................................................................................................24
5. RECEITAS ORIGINÁRIAS......................................................................................................................................28
6. DOAÇÃO E FOMENTO..........................................................................................................................................28
7. SUCESSÃO LEGÍTIMA..........................................................................................................................................29
8. RECEITAS DERIVADAS........................................................................................................................................29
8.1. PERDIMENTO................................................................................................................................................29
8.2. BENS ABANDONADOS......................................................................................................................................29
8.3. MULTAS.......................................................................................................................................................30
9. RECEITAS TRANSFERIDAS....................................................................................................................................30
10. RENÚNCIA DE RECEITA......................................................................................................................................30
11. BENEFÍCIOS...................................................................................................................................................32
AULA 6: RECEITAS NÃO TRIBUTÁRIAS E DESPESAS PÚBLICAS...........................................................................................33
1. RECEITAS PÚBLICAS NÃO TRIBUTÁRIAS..................................................................................................................33
1.1. “LOCAÇÃO”...................................................................................................................................................34
1.2. MODALIDADES DE EXPLORAÇÃO.........................................................................................................................34
1.3. CONCESSÃO DO DIREITO REAL DE USO..................................................................................................................34
1.4. PATRIMÔNIO MOBILIÁRIO................................................................................................................................35
1.5. USO DE BEM PÚBLICO - ZONA AZUL......................................................................................................................36

Sumário
Finanças Públicas
AULA 7: ORÇAMENTO E ORÇAMENTO DE GUERRA..........................................................................................................40
1. CONCEITO DE ORÇAMENTO..................................................................................................................................40
2. ORÇAMENTO IMPOSITIVO...................................................................................................................................41
3. EMENDAS PARLAMENTARES INDIVIDUAIS...............................................................................................................41
4. RESTOS A PAGAR..............................................................................................................................................42
5. REGRAS ORÇAMENTÁRIAS...................................................................................................................................43
5.1. REGRA DA UNIVERSALIDADE.............................................................................................................................43
5.2. REGRA DA ANUALIDADE...................................................................................................................................44
5.3. REGRA DA EXCLUSIVIDADE................................................................................................................................44
5.4. REGRA DA UNIDADE........................................................................................................................................45
5.5. REGRA DA NÃO AFETAÇÃO.................................................................................................................................45
6. LEIS ORÇAMENTÁRIAS........................................................................................................................................45
7. OUTROS PONTOS DA EMENDA COMPLEMENTAR 106....................................................................................................46
AULA 8: LEIS ORÇAMENTÁRIAS, PANDEMIA E STF..........................................................................................................48
1. LEIS ORÇAMENTÁRIAS........................................................................................................................................48
1.1. PLANO PLURIANUAL.......................................................................................................................................48
1.1.1. DESPESAS DE CAPITAL...................................................................................................................................48
1.1.2. DESIGUALDADES REGIONAIS...........................................................................................................................49
1.1.3. ENVIO E DEVOLUÇÃO.....................................................................................................................................49
1.2. LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS...................................................................................................................50
1.2.1. OBJETIVOS.................................................................................................................................................50
1.2.2. ANEXO DE METAS FISCAIS...............................................................................................................................50
1.2.3. DESCUMPRIMENTO DE METAS FINANCEIRAS........................................................................................................50
1.3. LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL...............................................................................................................................51

Sumário
Finanças Públicas
AULA 9: LEI GERAL DE ORÇAMENTO, FISCALIZAÇÃO E LEI 13.655/2018................................................................................55
1. LEI GERAL DE ORÇAMENTO..................................................................................................................................55
2. FISCALIZAÇÃO..................................................................................................................................................58
3. LEI 13.655/2018...............................................................................................................................................61
BIBLIOGRAFIA....................................................................................................................................................62
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LISTA DE ABREVIATURAS
CF – Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
CTN – Código Tributário Nacional
STN – Sistema Tributário Nacional
CC – Código Civil
II – Imposto de Importação
IE – Imposto de Exportação
IPI – Imposto sobre Produtos Industrializados
IOF – Imposto sobre Operações Financeiras
IR – Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza
ITR – Imposto Territorial Rural
IGF – Imposto sobre Grandes Fortunas
ICMS - Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços
IPVA – Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores
ITCD – Imposto sobre a Transmissão Causa Mortis e Doação
ISS – Imposto Sobre Serviços
IPTU – Imposto Predial e Territorial Urbano
ITBI – Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis
FGV DIREITO RIO 7

FINANÇAS PÚBLICAS
CT – crédito tributário
CM – correção monetária
STJ – Superior Tribunal de Justiça
STF – Supremo Tribunal Federal
OCDE – Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico
FGV DIREITO RIO 8

FINANÇAS PÚBLICAS
AULA 1: ESPÉCIES TRIBUTÁRIAS
1. TRIBUTO
Tributo é toda prestação pecuniária compulsória,

expressa em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir,
que não constitua sanção de ato ilícito, instituída
em lei e cobrada mediante atividade administrativa
plenamente vinculada. (art. 3º, CTN)
Trata-se de prestação pecuniária, visto que apenas se cumpre a obrigação

com a entrega em dinheiro; portanto, não se admite a prestação in natura
ou in labore. Deve-se notar que o tributo se caracteriza como compulsório
(obrigatório), pois afasta o caráter voluntário da prestação, como ocorre
no Direito privado. A obrigatoriedade da entrega em dinheiro advém da
lei, sendo imposta a todos os contribuintes que preencham os requisitos
previstos na hipótese de incidência da norma tributária.
É importante ressaltar que a prestação pode ocorrer em moeda ou em

cujo valor nela se possa exprimir. Os tributos podem ser expressos em
indexadores, que são índices utilizados como base para corrigir os valores
monetários. São exemplos de indexadores a Unidade Padrão Fiscal (UPF)
do Estado do Rio Grande do Sul e a Unidade Financeira Municipal
(UFM) do Município de Porto Alegre.
Observe-se que o tributo, diferentemente das multas, não constitui sanção

de ato ilícito, não visando a punir agentes que cometeram atos ilícitos.
O tributo exsurge a partir de um ato lícito, cujos elementos possam ser
identificados com os elementos trazidos na hipótese de incidência normativa.
Deve ser instituído por lei, com base no princípio da legalidade

(art. 5º, II, e art. 150, I, CF) e, em regra, por lei ordinária. Pode
ser, excepcionalmente, instituído por lei complementar (legalidade
qualificada), quando a Constituição expressamente prevê.
Contudo, a Constituição dispõe algumas ressalvas ao princípio da

legalidade, como observado nos artigos 153, §1° – facultado ao Poder
Executivo, atendidas as condições e os limites estabelecidos em lei,
alterar as alíquotas do II, IE, IPI e IOF – e artigo 62, §2° - possibilidade
de instituição e majoração de impostos por medida provisória, com
exceção para o II, IE, IPI, IOF e impostos extraordinários de guerra.
FGV DIREITO RIO 9

FINANÇAS PÚBLICAS
A medida provisória, nesse caso, só produzirá efeitos no exercício

financeiro seguinte, se houver sido convertida em lei até o último dia
daquele em que foi editada.
Os tributos são cobrados mediante atividade plenamente vinculada,

ou seja, atividade, cujo conteúdo é determinado por lei, não abrindo
margem para juízos de conveniência e oportunidade do agente público,
conforme observado no artigo 142, parágrafo único, do CTN:
A atividade administrativa de lançamento é

vinculada e obrigatória, sob pena de responsabilidade
funcional.
1.2. IMPOSTOS
O imposto é tributo, cuja obrigação tem por fato

gerador uma situação independente de qualquer
atividade estatal específica, relativa ao contribuinte
(art. 16, CTN).
Observa-se que não há contraprestação específica, por parte do Estado,

definida para a cobrança dos impostos, permanecendo eles ligados ao
custeio geral das finalidades e despesas do Estado. A Constituição define
quais são os impostos passíveis de instituição e cobrança no Estado
brasileiro, e essa enumeração é exaustiva (numerus clausus).
Foi reservada, de forma excepcional, à União, a competência residual

(art. 154, I). Dessa forma, permite-se à União instituir outros impostos
não expressamente outorgados à sua competência, desde que por lei
complementar e que sejam não-cumulativos e não tenham fato gerador
ou base de cálculo próprios dos discriminados na Constituição.
Na iminência ou no caso de guerra externa, a União também poderá

instituir impostos extraordinários, compreendidos ou não em sua
competência tributária, os quais serão suprimidos, gradativamente,
cessadas as causas de sua criação.
Deve-se, contudo, observar que, desde a promulgação da Constituição

de 1988, a União não instituiu qualquer imposto dentro da sua
competência residual ou qualquer imposto extraordinário de guerra.
FGV DIREITO RIO 10

FINANÇAS PÚBLICAS
Os impostos podem ser reais – a exemplo do IPI, ICMS, IPTU,

ITR – ou pessoais – a exemplo do IR. Observa-se que os impostos,
sempre que possível, terão caráter pessoal e serão graduados segundo a
capacidade econômica do contribuinte, como prevê o artigo 145, §1°, da
Constituição:
Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal

e serão graduados segundo a capacidade econômica
do contribuinte, facultado à administração
tributária, especialmente para conferir efetividade
a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos
individuais e nos termos da lei, o patrimônio,
os rendimentos e as atividades econômicas do
contribuinte.
Os impostos podem ser diretos – quando o ônus tributário é

suportado diretamente pelo sujeito passivo da obrigação tributária, sem a
possibilidade de transferência a terceiro (os contribuintes desse imposto
são denominados contribuinte de direito, a exemplo do IR e dos impostos
patrimoniais - IPTU, ITR e IPVA) – e indiretos – quando o ônus tributário
é ou pode ser repassado a terceiros, até se chegar ao consumidor final
(os contribuintes desse imposto são denominados contribuinte de fato, a
exemplo do ICMS e do IPI).
Os impostos podem ser fixos, quando previstos na lei em valores

fixos. Por exemplo, em Porto Alegre, o ISS pago por profissionais
liberais ocorre por valor fixo, conforme o número de profissionais
habilitados e registrados. Pode ser expresso em unidades monetárias
ou indexador que nelas possa ser convertido. Os impostos pode ser
proporcionais, quando cobrados por meio da aplicação de uma alíquota
em percentual constante sobre a base de cálculo. Os impostos ainda
podem ser progressivos, quando as alíquotas apresentam percentuais
progressivos, conforme aumenta a base de cálculo. Como exemplo,
tem-se o Imposto de Renda.
Os impostos devem respeitar o Princípio da Capacidade Contributiva

– compreendido como o “critério da justa distribuição de impostos” 1.
Segundo Tipke, da Escola de Colônia, a característica da progressividade 1
SCHOUERI, Luís Eduardo. Direito
Tributário. 9° ed., São Paulo: Saraiva,
não é inerente ao Princípio da Capacidade Contributiva, mas esse 2019, p. 209.
não se opõe a ela 2. 2
TIPKE, Klaus. Die Steuerrechtsordnung.
FGV DIREITO RIO 11

FINANÇAS PÚBLICAS
Existe também o instituto da progressividade extrafiscal. Nela há o

aumento percentual da alíquota conforme a política de desestímulo à
prática de determinadas condutas dos contribuintes, reputadas indesejáveis
do ponto de vista social, ambiental ou da saúde. Como exemplo, observa-se
que o IPTU poderá apresentar progressividade extrafiscal e fiscal, sendo a
primeira quando o Poder Público municipal poderá exigir do proprietário
do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova
seu adequado aproveitamento, sob pena de cobrança de IPTU progressivo
no tempo (art. 182, § 4º, II, CF), e a segunda, a progressividade do IPTU
em razão do valor do imóvel, com alíquotas diferentes de acordo com a
localização do imóvel (§ 1º, art. 156, CF).
1.3. TAXAS
As taxas são tributos vinculados a uma atividade estatal específica,

prestada ao contribuinte que recebe a prestação estatal. A Constituição
menciona que as taxas são constituídas “em razão do exercício do poder de
polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos
e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos à sua disposição” (art. 145,
I). O artigo 77 do CTN prevê que as taxas são cobradas pela União,
Estados, Distrito Federal e Municípios, no âmbito de suas respectivas
atribuições, tendo como fato gerador o exercício regular do poder de
polícia ou a utilização efetiva ou potencial, de serviço público específico
e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição.
1.3.1. Taxa de serviço
A taxa de serviço é uma contraprestação pecuniária à utilização, efetiva

ou potencial de um serviço público. É cobrada pela União, Estados,
Distrito Federal, Municípios e respectivas autarquias pela potencialidade
da utilização do serviço público, ou seja, o serviço pode ser efetivamente
prestado ao contribuinte ou apenas posto à sua disposição. A característica
essencial da taxa é a existência de serviço específico e divisível, conforme
previsto no artigo 79, II e III do CTN:
Art. 79. Os serviços públicos a que se refere o artigo

77 consideram-se:
II - específicos, quando possam ser destacados em
unidades autônomas de intervenção, de utilidade, ou
de necessidades públicas;
III - divisíveis, quando suscetíveis de utilização,
separadamente, por parte de cada um dos seus usuários.
FGV DIREITO RIO 12

FINANÇAS PÚBLICAS
1.3.2. Taxas de polícia
As taxas de polícia têm como fato gerador o exercício regular do

poder de polícia (art. 78, CTN). Esse exercício regular do poder de
polícia deve ser desempenhado pelo órgão competente, nos limites
da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de
atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de
poder (§ único, art. 78 CTN). Isso ocorre para preservar determinadas
garantias constitucionais, são elas: “ninguém será obrigado a fazer ou
deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei” (art. 5º, II, CF) e
“ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo
legal” (art. 5º, LIV, CF).
1.3.3. Taxas e Preços Públicos
Enquanto as taxas sujeitam-se a todos os princípios de

Direito Tributário, os preços públicos são fixados em contrato,
independentemente de lei e somente podem ser cobrados pela utilização
efetiva do serviço.
SÚMULA 545 DO STF

“Preços de serviços públicos e taxas não se confundem, porque
estas, diferentemente daqueles, são compulsórias e têm sua cobrança
condicionada à prévia autorização orçamentária, em relação à lei que
as instituiu.”
Vale notar que as licenças são decorrentes do exercício do poder de

polícia e, portanto, somente podem ser remuneradas por taxas (o poder
de polícia é inerente à soberania do Estado).
Como regra geral, tem-se que as taxas pressupõem serviço prestado

por pessoa jurídica de Direito Público (União, Estados, Distrito Federal,
Municípios ou autarquias), e o preço ou a tarifa pressupõem serviço
prestado por pessoa jurídica de Direito Privado (empresa pública,
sociedade de economia mista ou delegado a particulares).
FGV DIREITO RIO 13

FINANÇAS PÚBLICAS
CASO DO PEDÁGIO
ADI 800
INFORMATIVO STF 750
A Constituição afirma que “é vedado à União, Estados, Distrito Federal e
Municípios estabelecer limitações ao tráfego de pessoas ou bens, por meio de
tributos interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrança de pedágio
pela utilização de vias conservadas pelo Poder Público” (art. 150, V, CF).
Contudo, segundo o Pleno do STF na ADI 800 de 2004:
“TRIBUTÁRIO E CONSTITUCIONAL. PEDÁGIO. NATUREZA

JURÍDICA DE PREÇO PÚBLICO. DECRETO 34.417/92, DO
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. CONSTITUCIONALIDADE.
1. O pedágio cobrado pela efetiva utilização de rodovias conservadas pelo
Poder Público, cuja cobrança está autorizada pelo inciso V, parte final, do
art. 150 da Constituição de 1988, não tem natureza jurídica de taxa, mas
sim de preço público, não estando a sua instituição, consequentemente,
sujeita ao princípio da legalidade estrita.
2. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente.”
Além disso, no Informativo STF 750, foi afirmado que:
“O Plenário sublinhou que seria irrelevante também, para a definição

da natureza jurídica do pedágio, a existência, ou não, de via
alternativa gratuita para o usuário trafegar. Reconheceu que a cobrança
de pedágio poderia, indiretamente, limitar o tráfego de pessoas. Observou,
todavia, que essa restrição seria agravada quando, por insuficiência de recursos,
o Estado não construísse rodovias ou não conservasse adequadamente as
existentes. Ponderou que, diante dessa realidade, a Constituição autorizara
a cobrança de pedágio em rodovias conservadas pelo Poder Público,
inobstante a limitação de tráfego que essa cobrança pudesse eventualmente
acarretar. Registrou, assim, que a contrapartida de oferecimento de via
alternativa gratuita como condição para a cobrança de pedágio não seria
uma exigência constitucional, tampouco estaria prevista em lei ordinária.
Consignou que o elemento nuclear para identificar e distinguir taxa e preço
público seria o da compulsoriedade, presente na primeira e ausente na
segunda espécie. Nesse sentido, mencionou o Enunciado 545 da Súmula
do STF (“Preços de serviços públicos e taxas não se confundem, porque
estas, diferentemente daqueles, são compulsórias e têm sua cobrança
condicionada à prévia autorização orçamentária, em relação à lei que as
instituiu”)”. ADI 800, Teori Zavascki, 11.6.2014.
FGV DIREITO RIO 14

FINANÇAS PÚBLICAS
1.4. CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA
A Contribuição de Melhoria é um tributo que pode ser cobrado pela

União, Estados, Distrito Federal e Municípios, “para fazer face ao custo
de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo por limite
total a despesa realizada e como individual o acréscimo de valor que da obra
resultar para cada imóvel beneficiado” (arts. 81 e 82, CTN). O fato de a
Contribuição de Melhoria ser decorrente de obras públicas também pode
ser observado no artigo 145, III da Constituição.
TAXA DE PAVIMENTAÇÃO ASFÁLTICA

AI 694.836
“A corte consolidou o entendimento no sentido de que a contribuição de
melhoria incide sobre o quantum da valorização imobiliária.”
AI 694.836 AgR, rel. Min. Ellen Gracie, j. 24-11-2009, 2ª T, DJE 18-12-2009
TAXA DE PAVIMENTAÇÃO ASFÁLTICA

RE 140.779
“Taxa de pavimentação asfáltica. Tributo que tem por fato gerador benefício
resultante de obra pública, próprio de contribuição de melhoria, e não
a utilização, pelo contribuinte, de serviço público específico e divisível,
prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição. Impossibilidade de sua
cobrança como contribuição, por inobservância das formalidades legais
que constituem o pressuposto do lançamento dessa espécie tributária.”
RE 140.779, rel. Min. Ilmar Galvão, j. 2-8-1995, Pleno, DJ 8-9-1995
1.5. OUTRAS CONTRIBUIÇÕES
Segundo o artigo 149 da Constituição, a União poderá instituir

contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico, de interesse
das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de sua
atuação nas respectivas áreas, observado o disposto nos artigos 146, III,
CF – Lei Complementar para normas gerais no Direito Tributário –, 150,
I e III, CF – que aborda a legalidade, a irretroatividade, a anterioridade de
exercício e a anterioridade nonagesimal – e 195, § 6º, CF – que aborda a
anterioridade nonagesimal, não se aplicando a anterioridade de exercício.
FGV DIREITO RIO 15

FINANÇAS PÚBLICAS
As contribuições sociais são divididas em (i) contribuições de

seguridade social – previstas no artigo 195, I, II e III e § 4º e artigo 239,
- e (ii) as contribuições sociais gerais – sendo exemplos as contribuições
para o FGTS (inclusive as instituídas pela LC 110/2001), para o salário-
educação (art. 212, § 5º) e para o SESI, SENAI, SESC, SENAC e
SEBRAE (art. 240).
As CIDEs são as contribuições cobradas pelo Estado como forma de

sua atuação reguladora na economia nacional, promovendo distribuição
de renda, fomentando maior justiça social e função distributiva. Tem-se
como exemplo a CIDE sobre importação e comercialização de petróleo e
seus derivados, gás natural e seus derivados e álcool etílico combustível.
Por fim, vale ressaltar que apenas a União pode instituir as

contribuições de categorias profissionais ou econômicas. Essas
contribuições são atreladas aos sindicatos (contribuição sindical) e aos
conselhos e ordens de fiscalização do exercício profissional (OAB, CRC,
CRM, CREA, etc.). Essa contribuição é destinada a fins específicos.
Contudo, não há, necessariamente, contraprestação específica em favor
do contribuinte que a satisfaz.
CONTRIBUIÇÃO PARA A RADIODIFUSÃO PÚBLICA

(RUNDFUNKBEITRAG)
A contribuição para a radiodifusão pública é uma contribuição alemã com o
fim de financiar a estrutura da radiodifusão pública. Essa contribuição tem
como fato gerador a propriedade de imóvel residencial, de estabelecimento
empresarial ou de veículos automotores utilizados na empresa, sendo o
contribuinte o proprietário, o locatário ou a pessoa registrada no imóvel.
FGV DIREITO RIO 16

FINANÇAS PÚBLICAS
AULA 2: ESTADO, CONTRATO SOCIAL, TRIBUTOS E FEDERAÇÃO
1. SURGIMENTO OFICIAL DO ESTADO
Diversas guerras determinaram a formação de países e a construção de

fronteiras na Europa Ocidental. Com o fim da Guerra dos Trinta Anos,
foi estabelecido um conjunto de onze tratados que hoje se denomina
Paz de Westfália, que fixa os limites territoriais resultantes das guerras
religiosas, principalmente da Guerra dos Trinta Anos, movida pela França
e por seus aliados contra a Alemanha. A Paz de Westfália representou o
ponto de separação entre o Estado Medieval e o Estado Moderno.
A noção jurídica de Estado surge na Alemanha, no século XIX, com

Gerber e outros autores. Nesse momento, existe a busca pelo conceito
de Estado como pessoa jurídica. Jellinek conceitua o Estado como
uma corporação territorial dotada de um poder de mando originário.
O autor também conceitua a corporação como uma ordenação jurídica
de pessoas.
Hans Kelsen 3 traz a noção puramente jurídica de Estado. Para ele,

o Estado é a ordem coativa normativa da conduta humana, como
descrito abaixo:
O Estado é, para o jurista, um complexo de normas,

uma ordem normativa. (...) O Estado é uma sociedade
politicamente organizada porque é uma comunidade
constituída por uma ordem coercitiva, e essa ordem
coercitiva é o Direito.
2. PERSONALIDADE JURÍDICA DO ESTADO
Observa-se o Estado como pessoa jurídica, com o objetivo de promover

a conciliação do jurídico com o político.
Essa concepção teve início com os contratualistas, os quais trouxeram

a ideia de coletividade ou povo como unidade, dotada de interesses 3
KELSEN, Hans. Teoria Geral do Direito
e do Estado. São Paulo: Martins Fontes,
diversos dos de cada um de seus componentes. 2000, p. 271s.
FGV DIREITO RIO 17

FINANÇAS PÚBLICAS
Para Aristóteles4, todo Estado é uma comunidade, estabelecida com

alguma “boa finalidade”. Para o autor, no Estado deve haver uma união
entre aqueles que não podem existir uns sem os outros. Além disso, deve
haver a união entre súdito e governante natural, para que ambos possam
ser preservados.
3. O JUSTO E O BEM COMUM
Aristóteles5 define que a Justiça é a observância de um “meio-termo”.

Enquanto “meio-termo”, o justo envolve certos extremos, entre os quais
se encontra o mais e o menos. Segundo o autor, na justiça encontra-se,
em suma, toda a virtude.
São Tomás de Aquino6 conceitua o “bem comum” como sendo a

busca pela satisfação de todos os desejos da comunidade e seus membros.
Segundo o autor, o “bem comum” não é o bem de todos, mas o conjunto
de condições apropriadas para que todos – grupos e pessoas individuais –
alcancem seu “bem particular”.
4. SOBRE A FEDERAÇÃO
Segundo o artigo 60, § 4°, IV da Constituição, não pode haver emenda

constitucional que proponha abolir a forma federativa de Estado. Deve-
se notar que os artigos 21 a 24 e 30 da Constituição determinam as
competências dos entes federativos.
Deve-se observar que atualmente, no Brasil, existe o federalismo fiscal,

ou seja, é competência da União, dos Estados e do Distrito Federal legislar
sobre matéria tributária, conforme se observa no artigo 24 da Constituição:
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito

Federal legislar concorrentemente sobre:
I - direito tributário, financeiro, penitenciário,
econômico e urbanístico;
II - orçamento; 4
ARISTÓTELES. A Política. Tradução
(...) de Antônio Campelo Amaral e Carlos
Gomes, 1998.
§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência 5
ARISTÓTELES. Ética a Nicômaco, Livro
da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais. V. Tradução de Leonel Vallandro e Gerd
Bornheim, 1991.
§ 2º A competência da União para legislar sobre normas 6
MIGOT. A Propriedade. Natureza e
gerais não exclui a competência suplementar dos Estados. Conflito em Tomás de Aquino, p. 64.
FGV DIREITO RIO 18

FINANÇAS PÚBLICAS
§ 3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os

Estados exercerão a competência legislativa plena,
para atender a suas peculiaridades.
§ 4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais
suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.
REFORMA TRIBUTÁRIA
Com a Reforma Tributária, há a unificação dos impostos, concentrando-
se todo o poder de tributar na mão da União. Questiona-se: essa reforma
viola o pacto federativo?
Observar o disposto nas PECs 45 e 110 e no PL 3.887.
GUERRA FISCAL
Pode haver diferentes alíquotas entre os Estados, com vistas a uma maior
captação de investimentos, geração de empregos e desenvolvimento
regional. Contudo, há situações em que os Estados e os Municípios
disputam as empresas que oferecem os melhores investimentos locais.
A guerra fiscal é indesejável ao federalismo fiscal. Seria a Reforma Tributária
uma forma de resolver a guerra fiscal?
SISTEMA TRIBUTÁRIO
Impostos da União – art. 153
Impostos dos Estados – art. 155
Impostos dos Municípios – art. 156
Repartição das receitas – arts. 157 a 162
Imunidades
Contribuições sociais – art. 149
CONVÊNIOS ICMS
“Com o objetivo de reduzir a guerra fiscal entre os Estados membros da
Federação, o texto constitucional prevê competência para o legislador
complementar regular a forma como, mediante deliberação dos Estados e
do DF, isenções, incentivos e benefícios fiscais de ICMS serão concedidos
e revogados (art. 155, § 2º, XII, “g”). A LC 24, de 07.01.1975 dispõe
que as isenções e quaisquer outras formas de incentivos ou benefícios, dos
quais resulte redução ou eliminação, direta ou indireta, do respectivo ônus,
deverão ser concedidas ou revogadas por convênios celebrados e ratificados
pelos Estados e pelo Distrito Federal. O órgão competente para tanto é o 7
FOSSATI, Gustavo. Constituição
Conselho Nacional de Política Fazendária (CONFAZ)”7. Tributária Comentada. São Paulo: RT,
2020, p. 107.
FGV DIREITO RIO 19

FINANÇAS PÚBLICAS
AULA 3: EVOLUÇÃO DOS TRIBUTOS NO BRASIL, DIREITO FINANCEIRO

E PRINCÍPIOS
1. EVOLUÇÃO DOS TRIBUTOS NO BRASIL
Já era possível encontrar a ideia dos tributos na Grécia Antiga. Nesse

período, estabeleceu-se o fisco organizado e o princípio do interesse
público. Podia-se observar, também, o tributo básico, denominado
eisphora – um imposto direto, sobre o patrimônio, para suportar os
gastos de guerra.
No Império Romano, havia o tributum, ou seja, o desembolso

forçado. Nesse período, havia a repartição do déficit entre os cidadãos,
na proporção de seus patrimônios. Roma criou o tributo e classificou os
cidadãos segundo sua fortuna, para medir seus deveres fiscais, ou seja,
com base no Princípio da Capacidade Contributiva.
No Império Macedônico, havia a extorsão sobre os povos conquistados,

sendo o tributo pago mediante produtos ou moeda cunhada.
A Magna Carta, em suas cláusulas 12 e 14, estabeleceu que o

exercício do poder tributário deve ser consentido pelos súditos.
Isso expressou um ideal de liberalismo, o qual procura frear a ânsia
intervencionista do Estado. Para Adam Smith 8, todo cidadão deve
contribuir para o Estado na proporção das suas possibilidades, isto
é, na proporção da sua renda auferida sob a proteção do Estado. O
artigo 13 da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão da
França de 1789 e o artigo 134 da Weimarer Reichsverfassung também
abordam o Princípio da Capacidade Contributiva.
2. PRINCÍPIOS
No período colonial, foi estabelecido o regime de concessões sobre

a exploração do pau-brasil – obrigação de pagar o quinto. Victor
Nunes Leal identifica que, no período colonial, existiam os seguintes
tributos: “os foros, concessão de venda de aguardente, imposto sobre
engenho de aguardente, taxa de transporte em barco da Câmara, imposto 8
SMITH, Adam. Wealth of Nations, Bk.
de navegação, etc”. V, Ch. II, Pt. II, p. 350
FGV DIREITO RIO 20

FINANÇAS PÚBLICAS
No império, havia o direito de passagem, o qual deu origem ao pedágio.

Além desse, havia tributos sobre a circulação e o peso das mercadorias,
além do imposto sobre bebidas. Com a Constituição de 1891, já no
período da República, estabeleceram-se tributos federais, estaduais e
municipais. Em 1922, criou-se o Imposto sobre a Renda.
Com a Constituição de 1988, houve a divisão de competências entre os

entes federativos. Foram também estabelecidos os direitos fundamentais.
Além disso, estabeleceram-se as limitações ao poder de tributar, através
dos princípios tributários.
FGV DIREITO RIO 21

FINANÇAS PÚBLICAS
AULAS 4 E 5: ENTRADA E RECEITA: RECEITA PÚBLICA, CLASSIFICAÇÃO, 

LC 101 E RENÚNCIA DE RECEITA
1. ENTRADA E RECEITA
Todo e qualquer dinheiro que ingressa nos cofres

públicos, seja que for, denomina-se entrada. Alguns
autores falam em ingresso (entradas provisórias),
distinguindo-o da entrada. Utilizaremos como
expressões sinônimas. Nem todo ingresso, todavia,
constitui receita. Há entradas que ingressam
provisoriamente nos cofres públicos, podendo neles
permanecer ou não. Destinam-se a ser devolvidas.
Daí as entradas provisórias9.
Alguns exemplos de entradas provisórias são as fianças (destinam-

se à devolução), os depósitos (vencedor levanta o valor) e o empréstimo
compulsório (art. 148 CF – entrada provisória).
Como exemplo de entradas definitivas, temos os impostos, as taxas e

as contribuições. Nota-se que essas entradas definitivas são denominadas
de receita.
2. RECEITA PÚBLICA
A receita é a entrada definitiva de dinheiro e bens nos cofres públicos.
De Plácido e Silva afirma que a receita pública é “o complexo de valores

recebidos pelo Erário Público, sejam provenientes de rendas patrimoniais,
sejam resultantes de rendas tributárias, destinadas a fazer frente à despesa
pública” 10.
9
OLIVEIRA, Régis Fernando de.
Curso de Direito Financeiro. Malheiros
Existe receita advinda da concessão de uso de bens públicos, tendo- Editores: 8° edição, 2019, p. 221.
se como exemplo a concessão de uso de box de mercado público ou de 10

DE PLÁCIDO E SILVA. Noções de
Finanças e Direito Fiscal, 3 edição,
estacionamento em via pública. Curitiba, Guaíra, p. 130.
FGV DIREITO RIO 22

FINANÇAS PÚBLICAS
3. CLASSIFICAÇÃO DAS RECEITAS
3.1. CRITÉRIO DA PERIODICIDADE
Nesse caso, podem ser ordinárias – recebidas com regularidade, em

função da atividade estatal regular – e extraordinárias – tendo-se como
exemplo os impostos extraordinários de guerra (art. 154, II, CF).
3.2. CRITÉRIO DA ORIGEM
Podem ser originárias – quando decorrem da exploração, pelo Estado,

de seus próprios bens –, derivadas – quando há o constrangimento sobre
o patrimônio do particular – e transferidas – quando destinadas para
outro ente federativo, diverso daquele que a arrecadou.
EMPRÉSTIMOS,
MOVIMENTO DE RESTITUIÇÕES,
CAIXA (ENTRADAS DEPÓSITOS,
COM DESTINO DE INDENIZAÇÕES,
SAÍDA) ETC.
Doações, bens
Originárias = vacantes, uso de
não tributárias bens públicos,
preço, etc.
Derivadas =
Tributos,
tributárias e
penalidades
outras (relação
(multas,
de Direito
perdimento)
Público)
Receitas
Entradas ou A) tributárias
(entradas
Ingressos
definitivas)
B) não
tributárias
(petróleo e
Transferidas outros recursos
minerais,
energia elétrica,
etc.)
C) voluntárias
FGV DIREITO RIO 23

FINANÇAS PÚBLICAS
4. MOVIMENTOS DE CAIXA E DEPÓSITOS JUDICIAIS
Segundo Régis de Oliveira11, os movimentos de caixa não constituem

receitas. Essas são entradas definitivas. Os movimentos de caixa são
ingressos que se destinam à devolução ou são de mera movimentação.
Se o Poder Público obtém empréstimo com o fim de obter antecipação
da receita (§ 8 ° do art. 165, CF), esse dinheiro precisará ser devolvido à
entidade financeira. Portanto, há a entrada para posterior retorno.
Como afirma Aliomar Baleeiro, “exemplifica esses ‘movimentos de

fundos’ ou simples ‘entradas de caixa’, destituídas de caráter de receitas,
as cauções, fianças e depósitos recolhidos ao Tesouro; os empréstimos
contraídos pelos Estados, ou as amortizações que o governo acaso concedeu;
enfim, as somas que se escrituram sob reserva de serem restituídas ao
depositante ou pagas a terceiro por qualquer razão de direito e como
indenizações devidas por danos causados às coisas públicas e liquidados
segundo o direito civil” .
12
11
Editores: 8° edição, 2019, p. 225-226.
12
BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à
Ciência das Finanças. 16ª edição, p. 116
FGV DIREITO RIO 24

FINANÇAS PÚBLICAS
DEPÓSITOS JUDICIAIS:
LC 151/2015, ADCT E EC 94/2016
LC 151/2015:
Art. 2o Os depósitos judiciais e administrativos em dinheiro referentes a

processos judiciais ou administrativos, tributários ou não tributários, nos
quais o Estado, o Distrito Federal ou os Municípios sejam parte, deverão
ser efetuados em instituição financeira oficial federal, estadual ou distrital.
Art. 3o A instituição financeira oficial transferirá para a conta única do
Tesouro do Estado, do Distrito Federal ou do Município 70% (setenta por
cento) do valor atualizado dos depósitos referentes aos processos judiciais e
administrativos de que trata o art. 2o, bem como os respectivos acessórios.
§ 1o Para implantação do disposto no caput deste artigo, deverá ser instituído
fundo de reserva destinado a garantir a restituição da parcela transferida ao
Tesouro, observados os demais termos desta Lei Complementar.
§ 2o A instituição financeira oficial tratará de forma segregada os depósitos
judiciais e os depósitos administrativos.
§ 3o O montante dos depósitos judiciais e administrativos não repassado
ao Tesouro constituirá o fundo de reserva referido no § 1o deste artigo,
cujo saldo não poderá ser inferior a 30% (trinta por cento) do total dos
depósitos de que trata o art. 2o desta Lei Complementar, acrescidos
da remuneração que lhes foi atribuída.
ADCT:
Art. 101.
receita corrente líquida
§ 1º Entende-se como receita corrente líquida, para os fins de que trata
este artigo, o somatório das receitas tributárias, patrimoniais, industriais,
agropecuárias, de contribuições e de serviços, de transferências correntes
e outras receitas correntes, incluindo as oriundas do § 1º do art. 20 da
Constituição Federal, verificado no período compreendido pelo segundo
mês imediatamente anterior ao de referência e os 11 (onze) meses
precedentes, excluídas as duplicidades, e deduzidas:
I - nos Estados, as parcelas entregues aos Municípios por determinação
constitucional;
II - nos Estados, no Distrito Federal e nos Municípios, a contribuição dos
servidores para custeio de seu sistema de previdência e assistência social e
as receitas provenientes da compensação financeira referida no § 9º do art.
201 da Constituição Federal.
FGV DIREITO RIO 25

FINANÇAS PÚBLICAS
Recursos dos depósitos judiciais
§ 2º O débito de precatórios será pago com recursos orçamentários

próprios provenientes das fontes de receita corrente líquida referidas no
§ 1º deste artigo e, adicionalmente, poderão ser utilizados recursos dos
seguintes instrumentos:
I - até 75% (setenta e cinco por cento) dos depósitos judiciais e dos
depósitos administrativos em dinheiro referentes a processos judiciais ou
administrativos, tributários ou não tributários, nos quais sejam parte os
Estados, o Distrito Federal ou os Municípios, e as respectivas autarquias,
fundações e empresas estatais dependentes, mediante a instituição de
fundo garantidor em montante equivalente a 1/3 (um terço) dos recursos
levantados, constituído pela parcela restante dos depósitos judiciais e
remunerado pela taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de
Custódia (Selic) para títulos federais, nunca inferior aos índices e critérios
aplicados aos depósitos levantados;
II - até 30% (trinta por cento) dos demais depósitos judiciais da localidade
sob jurisdição do respectivo Tribunal de Justiça, mediante a instituição
de fundo garantidor em montante equivalente aos recursos levantados,
constituído pela parcela restante dos depósitos judiciais e remunerado pela
taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia (Selic)
para títulos federais, nunca inferior aos índices e critérios aplicados aos
depósitos levantados, destinando-se:
a) no caso do Distrito Federal, 100% (cem por cento) desses recursos ao
próprio Distrito Federal;
b) no caso dos Estados, 50% (cinquenta por cento) desses recursos
ao próprio Estado e 50% (cinquenta por cento) aos respectivos
Municípios, conforme a circunscrição judiciária onde estão depositados
os recursos, e, se houver mais de um Município na mesma circunscrição
judiciária, os recursos serão rateados entre os Municípios concorrentes,
proporcionalmente às respectivas populações, utilizado como referência o
último levantamento censitário ou a mais recente estimativa populacional
da Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).
FGV DIREITO RIO 26

FINANÇAS PÚBLICAS
EC 94/2016:
A EC 94/2016 assegura o uso de (i) 75% dos depósitos judiciais e

administrativos, referentes a processos tributários ou não, nos quais entes
estatais sejam parte; e de (ii) 20% dos demais depósitos judiciais, excluídos
aqueles destinados à quitação de créditos de natureza alimentícia. Prevê,
contudo, a utilização de tais valores apenas pelos entes que estavam em
mora com o pagamento de precatórios até 25.03.2015 e para o fim
específico de quitar os precatórios em atraso até 31.12.2020.
O deferimento parcial da cautelar, com a atribuição de interpretação

conforme à constituição, para explicitar, com efeitos vinculantes e gerais,
que a utilização dos recursos pelos Estados deve observar as seguintes
condições: (i) prévia constituição do fundo garantidor, (ii) destinação
exclusiva para quitação de precatórios em atraso até 25.3.2015, e (iii)
exigência de que os pertinentes valores sejam transpostos das contas de
depósito diretamente para contas vinculadas ao pagamento de precatórios,
sob a administração do Tribunal competente, afastando-se o trânsito de
tais recursos pelas contas dos Tesouros estaduais e municipais.
DEPÓSITOS JUDICIAIS:
ADI 5679
Ação direta de inconstitucionalidade. Emenda Constitucional que autoriza

o uso de depósitos judiciais para o pagamento de precatórios em atraso.
A argumentação do requerente, no sentido da inconstitucionalidade da EC

94/2016, centra-se no risco de que o levantamento dos depósitos judiciais
de particulares possa ser comprometido com a sistemática estabelecida pela
norma, o que violaria o direito de propriedade dos depositantes, seu direito
fundamental de acesso à justiça, o devido processo legal substantivo, bem
como o direito à razoável duração do processo, já que tais depositantes
teriam de litigar, com o propósito de reaver as quantias depositadas.
Há indenização, quando, por exemplo, a prefeitura limpa o terreno

do proprietário e cobra pelo serviço. Isso deve ser feito a título de “mera
indenização” do encargo suportado pelo Poder Público. Cumpre observar
que os custos devem ser previstos em decreto. É mero movimento de
caixa, pois inexiste acréscimo patrimonial, sendo apenas indenização.
FGV DIREITO RIO 27

FINANÇAS PÚBLICAS
Outro exemplo são as cauções e as fianças, pois essas se destinam à

devolução. Esse é o caso das garantias oferecidas em propostas em licitação.
5. RECEITAS ORIGINÁRIAS
As receitas foram divididas em originárias, derivadas e transferidas.

As primeiras decorrem do Direito privado ou Público disponível; já as
segundas decorrem exclusivamente do Direito público, e as últimas são
as transferidas13.
As receitas originárias são as rendas produzidas pelo patrimônio do

Estado. São as entradas dominiais, por exemplo, os minérios.
6. DOAÇÃO E FOMENTO
A doação tem fundamento nos arts. 538 a 564 do CC. É o “contrato

em que uma pessoa, por liberalidade, transfere do seu patrimônio bens
ou vantagens para o de outra”. O particular pode doar seus bens ou
vantagens à Administração Pública, que poderá, ou não, aceitar. Com a
aceitação expressa ou tácita, passa o bem a integrar o patrimônio público,
constituindo receita14.
O fomento tem fundamento no art. 174 da CF. Não representa uma

doação de Direito Público. Segundo Régis de Oliveira, “a intervenção
estatal na ordem econômica pode ocorrer pela atuação direta do Estado,
pela edição de normas jurídicas que estabeleçam a atuação dos particulares
e pela atividade de fomento. Essa é a atividade administrativa que estimula
o particular, mediante contraparte pública, para assumir atitudes que
atendam ao interesse público” 15.
A doação ao Presidente da República é um ingresso que é viabilizado

ao mandatário, no exercício do mandato. Constitui uma homenagem
ao Estado visitante. Se o Presidente os retira do prédio público, comete 13
crime de apropriação indébita, já que essas doações passam a integrar Editores: 8° edição, 2019, p. 229.
o ativo do Estado, sendo, portanto, receitas originárias (integram o 14

patrimônio cultural brasileiro). O Decreto 4.344/2002 prevê que os Editores: 8° edição, 2019, p. 230.
acervos documentais privados do Presidente da República incluem 15

também obras de arte e objetos. Editores: 8° edição, 2019, p. 231.
FGV DIREITO RIO 28

FINANÇAS PÚBLICAS
7. SUCESSÃO LEGÍTIMA
A sucessão legítima tem por fundamento os arts. 1.829 e 1.844 do CC.

Segundo este, a Fazenda Pública concorre à sucessão legítima, ou seja,
não havendo herdeiros, cônjuge ou companheiro, a herança se devolve ao
Município ou ao DF.
8. RECEITAS DERIVADAS
As receitas derivadas provêm do constrangimento do patrimônio

particular. A principal delas é o tributo. Advém de incidência da constrição
legal sobre um fato econômico e se destina a abastecer os cofres públicos.
Existem outras ocorrências tão relevantes quanto o tributo, mas que
advêm de consequências de infrações penais16. São exemplos de receitas
derivadas as decorrentes dos tributos, do perdimento de bens, dos bens
abandonados e das multas.
8.1. PERDIMENTO
As penas criminais são aplicadas sobre a pessoa

física do criminoso. Ele sofrerá o constrangimento
pessoal e o encarceramento. A pena não pode passar
da pessoa do condenado. O mesmo não ocorre em
relação aos bens que sejam produtos da atividade
criminosa. Em consequência da condenação, a
autoridade judiciária pode decretar o perdimento
dos bens aferidos em decorrência dela17.
O perdimento de bens possui fundamento no artigo 5°, XLV, da CF.

Os bens objeto de perdimento são destinados a um fundo específico.
8.2. BENS ABANDONADOS
É frequente o abandono de bens em

aeroportos, portos, ruas públicas etc. Veículos OLIVEIRA, Régis Fernando de.
16

abalroados são abandonados em pátios da Editores: 8° edição, 2019, p. 237.
Polícia Rodoviária, malas se perdem em 17

portos e aeroportos e materiais são esquecidos. Editores: 8° edição, 2019, p. 237.
FGV DIREITO RIO 29

FINANÇAS PÚBLICAS
Passado certo tempo, depois de esgotados os meios

de localização dos proprietários ou possuidores,
outro procedimento não resta à Administração
Pública, senão leiloar os bens abandonados18.
Os bens abandonados devem ir a leilão, e as receitas decorrentes das

suas alienações ingressam nos cofres públicos.
8.3. MULTAS
São sanções pecuniárias que resultam de infrações19. As multas de

crimes devem ser destinadas ao Fundo Penitenciário Nacional. São
dívidas de valor, ou seja, o dinheiro não é o objeto da prestação, mas
apenas representa o seu valor. Isso se distingue das dívidas em dinheiro,
que apenas se satisfazem por pagamento em espécie20.
9. RECEITAS TRANSFERIDAS
São arrecadadas pela pessoa jurídica competente para tributar, mas não
pertencem a ela, pois devem ser repassadas a outras pessoas jurídicas21.
As receitas transferidas decorrem de uma repartição constitucional,

prevista nos arts. 157 a 162 da CF. São exemplos de impostos que
possuem receitas transferidas: IR, ITR, IPVA, ICMS e IPI.
Tal fato também pode ser observado no art. 20, §1° da CF, que dispõe
sobre a participação no resultado da exploração de petróleo e gás natural,
de recursos hídricos e de outros recursos minerais.
10. RENÚNCIA DE RECEITA

18
A renúncia de receita gera crescente rivalidade entre Editores: 8° edição, 2019, p. 238.
Municípios e entre Estados, os quais abrem mão de 19
parte da receita do ICMS, redundando em confrontos Curso de Direito Financeiro. Malheiros
Editores: 8° edição, 2019, p. 238.
inconvenientes, mas que compõem o todo federativo. 20
A Lei Complementar 101/2000 deu grande passo na Curso de Direito Financeiro. Malheiros
limitação de conflitos. A renúncia de receita, através
21
de concessão ou ampliação de incentivo ou benefício Curso de Direito Financeiro. Malheiros
de natureza tributária, deve estar acompanhada de Editores: 8° edição, 2019, p. 239.
estimativa do impacto orçamentário-financeiro no 22

exercício em que deva iniciar sua vigência 22. Editores: 8° edição, 2019, p. 243.
FGV DIREITO RIO 30

FINANÇAS PÚBLICAS
LC 101/2000: 
RECEITA E RENÚNCIA
Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão
fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da
competência constitucional do ente da Federação.
Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza

tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada
de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que
deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de
diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:
I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na

estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não
afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de
diretrizes orçamentárias;
II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período

mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da
elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação
de tributo ou contribuição.
§ 1o A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito

presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota
ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada
de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a
tratamento diferenciado.
§ 2o Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de

que trata o caput deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o
benefício só entrará em vigor quando implementadas as medidas referidas
no mencionado inciso.
§ 3o O disposto neste artigo não se aplica:
I - às alterações das alíquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V

do art. 153 da Constituição, na forma do seu § 1º;
II - ao cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao dos respectivos

custos de cobrança.
FGV DIREITO RIO 31

FINANÇAS PÚBLICAS
11. BENEFÍCIOS
É necessário ter lei específica para que sejam concedidos benefícios

(CF, art. 150, § 6°). Alguns benefícios são: a anistia – perdão da multa
(CTN, art. 175, II, c/c art. 180) –, a isenção (CTN, art. 179), a remissão
(CTN, art. 156, IV), o subsídio – entrega de quantia em dinheiro para
subvenções sociais e econômicas -, a alíquota zero – é preservada a hipótese
de incidência tributária, havendo a redução do aspecto quantitativo –,
crédito presumido, redução de alíquota ou base de cálculo, suspensão,
diferimento e transação.
FGV DIREITO RIO 32

FINANÇAS PÚBLICAS
AULA 6: RECEITAS NÃO TRIBUTÁRIAS E DESPESAS PÚBLICAS
1. RECEITAS PÚBLICAS NÃO TRIBUTÁRIAS
O artigo 20 da CF dispõe sobre o patrimônio da União, como

observado abaixo:

Art. 20. São bens da União:
I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe
vierem a ser atribuídos;
II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das
fronteiras, das fortificações e construções militares,
das vias federais de comunicação e à preservação
ambiental, definidas em lei;
III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em
terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um
Estado, sirvam de limites com outros países, ou se
estendam a território estrangeiro ou
IV as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com
outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas
e as costeiras, excluídas, destas as que contenham a
sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao
serviço público e a unidade ambiental federal, e as
referidas no art. 26, II;
V - os recursos naturais da plataforma continental e
da zona econômica exclusiva;
VI - o mar territorial;
VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;
VIII - os potenciais de energia hidráulica;
IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;
X - as cavidades naturais subterrâneas e os sítios
arqueológicos e pré-históricos;
XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.
§ 1º É assegurada, nos termos da lei, à União, aos Estados,

ao Distrito Federal e aos Municípios a participação no
resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de
recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica
e de outros recursos minerais no respectivo território,
plataforma continental, mar territorial ou zona econômica
exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração.
FGV DIREITO RIO 33

FINANÇAS PÚBLICAS
§ 2º A faixa de até cento e cinquenta quilômetros de

largura, ao longo das fronteiras terrestres, designada
como faixa de fronteira, é considerada fundamental
para defesa do território nacional, e sua ocupação e
utilização serão reguladas em lei.
A Lei 9.636/98 dispõe sobre a regularização, administração, aforamento

e alienação de bens imóveis de domínio da União. Em seus arts. 18 a 21,
dispõe sobre as cessões de uso; no art. 23, trata da alienação; no art. 24,
dispõe sobre a venda de bens imóveis da União; o art. 30 dispõe sobre a
permuta, e o art. 31 regula a doação.
1.1. “LOCAÇÃO”
O Decreto-Lei 9.760/46 dispõe sobre os bens imóveis da União,

abordando institutos como a concessão, a permissão ou a autorização de
uso. O artigo 87 trata da locação de imóveis da União, a qual é realizada
por meio de contrato, não ficando sujeita a disposições de outras leis
concernentes à locação. Trata-se, em realidade, de uso e ocupação do
imóvel público, por meio de pagamento de preço. O art. 95, parágrafo
único, determina que a locação se fará em concorrência pública e pelo
maior preço oferecido, na base mínima do valor locativo fixado.
1.2. MODALIDADES DE EXPLORAÇÃO
Pode ocorrer por meio de autorização – que beneficia o particular, por

exemplo, na retirada de água de fonte pública –, permissão – em que há
o interesse coletivo, por exemplo, nos mercados públicos – e concessão –
que possui caráter contratual, sendo encontrada, por exemplo, nas áreas
de aeroportos. A entrada pode ser de natureza originária ou por meio de
pagamento de preço.
1.3. CONCESSÃO DO DIREITO REAL DE USO
A concessão de direito real de uso é um contrato, no qual a

Administração Pública concede o uso de terreno público ou privado,
por tempo – determinado ou não –, de forma onerosa ou gratuita. O
concessionário deverá destinar o imóvel aos fins previstos em lei, com a 23
KLOH, Gustavo. Direito da
Propriedade. Apostila da FGV Direito
finalidade de atender ao Princípio do Interesse Público23. Rio, 2020.2, p. 78.
FGV DIREITO RIO 34

FINANÇAS PÚBLICAS
É importante ressaltar que, para haver essa concessão, é necessária uma

autorização legislativa e também licitação na modalidade de concorrência,
conforme se observa no art. 17, inciso I, alínea “g”, da Lei 8.666/93:
Art. 17. A alienação de bens da Administração

Pública, subordinada à existência de interesse público
devidamente justificado, será precedida de avaliação
e obedecerá às seguintes normas:
I – quando imóveis, dependerá de autorização
legislativa para órgãos da administração direta e
entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos,
inclusive as entidades paraestatais, dependerá de
avaliação prévia e de licitação na modalidade de
concorrência, dispensada esta nos seguintes casos:
g) procedimentos de legitimação de posse de
que trata o art. 29 da Lei no 6.383, de 7
de dezembro de 1976, mediante iniciativa e
deliberação dos órgãos da Administração Pública
em cuja competência legal inclua-se tal atribuição;
h) alienação gratuita ou onerosa, aforamento,
concessão de direito real de uso, locação ou permissão
de uso de bens imóveis de uso comercial de âmbito
local com área de até 250 m2 (duzentos e cinqüenta
metros quadrados) e inseridos no âmbito de
programas de regularização fundiária de interesse
social desenvolvidos por órgãos ou entidades da
administração pública.
Tem-se como exemplo os terrenos de marinha. É realizada por

meio de contribuição anual pelo domínio útil do imóvel. Essa “taxa” de
ocupação de terreno de marinha não é tributo, mas sim preço público.
O laudêmio (“compra” do direito de uso do terreno) é a importância
paga na transferência do domínio útil. Seu pagamento é obrigação do
concessionário.
1.4. PATRIMÔNIO MOBILIÁRIO
O patrimônio mobiliário tem fundamento em ações de empresas,

sendo os frutos gerados os juros, a correção monetária e os dividendos.
Observe-se que as rendas financeiras de ações são receitas correntes, ou
seja, renda patrimonial.
FGV DIREITO RIO 35

FINANÇAS PÚBLICAS
1.5. USO DE BEM PÚBLICO - ZONA AZUL
O fato gerador é identificado a partir do estacionamento na via pública.

Não pode ser caracterizado como taxa, visto que não existe taxa de uso de
bem público.
Segundo Régis de Oliveira, “não se pode falar em poder polícia, porque

não está restringindo o direito de propriedade, nem a liberdade dos limitados.
Simplesmente, explora seu próprio bem, possibilitando que os acompanhe,
durante certo tempo, o usem, em seu prol, mediante o pagamento de um
preço. O exercício do poder de polícia será na fiscalização de trânsito, que é
da competência do Município (inciso V do art. 30 da CF), e não no uso do
espaço físico de estacionamento” 24.
PEDÁGIO
Segundo o artigo 150, V, CF é vedado à União, Estados, Distrito Federal

e Municípios estabelecer limitações ao tráfego de pessoas ou bens, por
meio de tributos interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrança
de pedágio pela utilização de vias conservadas pelo Poder Público.
PLENO DO STF (2014)  

ADI 800
TRIBUTÁRIO E CONSTITUCIONAL. PEDÁGIO.

NATUREZA JURÍDICA DE PREÇO PÚBLICO. DECRETO
34.417/92, DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL.
CONSTITUCIONALIDADE.
1. O pedágio cobrado pela efetiva utilização de rodovias conservadas

pelo Poder Público, cuja cobrança está autorizada pelo inciso V, parte final,
do art. 150 da Constituição de 1988, não tem natureza jurídica de taxa,
mas sim de preço público, não estando a sua instituição, consequentemente,
sujeita ao princípio da legalidade estrita.
2. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente.
24
FGV DIREITO RIO 36

FINANÇAS PÚBLICAS
DESPESA PÚBLICA
Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os

Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no
mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente
de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.
SAÚDE
Art. 167. São vedados:
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa,

ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se
referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços
públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para
realização de atividades da administração tributária, como determinado,
respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de
garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no
art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo.
Art. 198.
§ 2º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios aplicarão,
anualmente, em ações e serviços públicos de saúde recursos mínimos
derivados da aplicação de percentuais calculados sobre
I - no caso da União, a receita corrente líquida do respectivo exercício

financeiro, não podendo ser inferior a 15% (quinze por cento).
FGV DIREITO RIO 37

FINANÇAS PÚBLICAS
LC 101/2000
Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao
patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que
não atendam o disposto nos arts. 16 e 17.
Despesa obrigatória de caráter continuado:

Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada
de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a
obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.
Despesas com pessoal:

Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total
com pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos
e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos,
civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias,
tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da
aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas
extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e
contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência.
Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a

despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da
Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida,
a seguir discriminados:
I - União: 50% (cinquenta por cento);

II - Estados: 60% (sessenta por cento);
III - Municípios: 60% (sessenta por cento).
Controle da Despesa Total com Pessoal:

Art. 21. É nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa
com pessoal e não atenda:
I - as exigências dos arts. 16 e 17 desta Lei Complementar, e o disposto

no inciso XIII do art. 37 e no § 1o do art. 169 da Constituição;
II - o limite legal de comprometimento aplicado às despesas com pessoal inativo.
Parágrafo único. Também é nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento
da despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do
mandato do titular do respectivo Poder ou órgão referido no art. 20.
FGV DIREITO RIO 38

FINANÇAS PÚBLICAS
SEGURIDADE SOCIAL
Constituição Federal:
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações
de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os
direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.
Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma
direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos
orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,
e das seguintes contribuições sociais.
FGV DIREITO RIO 39

FINANÇAS PÚBLICAS
AULA 7: ORÇAMENTO E ORÇAMENTO DE GUERRA
1. CONCEITO DE ORÇAMENTO
O orçamento deixou de ser mero documento financeiro ou contábil

e passou a ser um instrumento de ação do Estado. Por meio dele, se
fixam os objetivos a serem atingidos. Além disso, através do orçamento,
o Estado assume funções reais de intervenção no domínio econômico.
Constitui-se como um documento dinâmico e solene de atuação do
Estado perante uma sociedade25.
Segundo Régis de Oliveira, o orçamento é “um quadro de técnica

contábil para coordenar comparativamente despesas e receitas
públicas, de sorte que o Estado possa imprimir ordem e método na
administração” 26.
O orçamente é formalmente lei, tendo que ser aprovado pela mesma

forma dos demais projetos, segundo os artigos 59 a 69 da CF. Contudo,
possui algumas distinções com relação às leis consideradas “comuns”,
já que, para o orçamento, existem prazos – sendo encaminhado pelo
Executivo ao Legislativo (art. 35, § 2º, ADCT) –, não pode ser objeto
de lei delegada (art. 68, § 1º, III, CF). O descumprimento da lei
orçamentária resulta em responsabilidade do Presidente da República
(art. 85, VI, CF). Cabe ao Presidente da República iniciar o processo
legislativo (art. 84, XXIII, CF). Existem diversas restrições na destinação
de recursos (art. 167, CF), as emendas são limitadas (art. 166, § 3º, CF)
e a lei orçamentaria tem conteúdo limitado à despesa e à receita (art.
165, § 8º, CF).
O orçamento tem caráter de generalidade – alcança uma série ou

classe de pessoas – e abstração – identificada pela repetição, sem
25
exaurimento da previsão legal, da ação-tipo (tendo-se como exemplo, a Curso de Direito Financeiro. Malheiros
hipótese de incidência de um tributo: incide sempre, a cada ocorrência 26
OLIVEIRA. Régis Fernandes de. Curso
do fato gerador). de direito financeiro. 3° edição, 2010.
FGV DIREITO RIO 40

FINANÇAS PÚBLICAS
2. ORÇAMENTO IMPOSITIVO
Tem por fundamento a Emenda Constitucional 86/2015, a qual

torna obrigatória a execução de emendas individuais de parlamentares,
até o limite de 1,2% da receita corrente líquida (RCL) realizada no
exercício anterior.
O orçamento impositivo cria mais um item de despesa obrigatória, mas

metade deve ser aplicada em serviços de saúde. Isso pode ser observado
no artigo 166, §§ 9° e 11°, da CF:
Art. 166.
§ 9º As emendas individuais ao projeto de lei
orçamentária serão aprovadas no limite de 1,2% (um
inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente
líquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder
Executivo, sendo que a metade deste percentual será
destinada a ações e serviços públicos de saúde.
§ 11. É obrigatória a execução orçamentária e
financeira das programações a que se refere o § 9º
deste artigo, em montante correspondente a 1,2%
(um inteiro e dois décimos por cento) da receita
corrente líquida realizada no exercício anterior,
conforme os critérios para a execução equitativa da
programação definidos na lei complementar prevista
no § 9º do art. 165.
O orçamento impositivo torna obrigatório o pagamento das emendas

individuais de todos os parlamentares, inclusive os de oposição. A
Emenda Constitucional 86/2015 tende a ampliar a rigidez orçamentária,
quando torna obrigatória a execução das emendas parlamentares e amplia
a despesa obrigatória mínima em saúde.
3. EMENDAS PARLAMENTARES INDIVIDUAIS
A Resolução 1 de 2006-CN dispõe sobre a Comissão Mista Permanente

a que se refere o § 1º do art. 166 da Constituição, bem como a tramitação
das matérias a que se refere o mesmo artigo.
Existem três modalidades de emendas parlamentares individuais. São

elas: as emendas de comissões permanentes do Senado e da Câmara, as
emendas de bancadas estaduais e as emendas individuais dos parlamentares.
FGV DIREITO RIO 41

FINANÇAS PÚBLICAS
Os limites das emendas individuais estão previstos no artigo 49 da

Resolução 3 de 2015, disposto abaixo:
Art. 49. As emendas individuais ao projeto de lei

orçamentária terão como montante 1,2% (um
inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente
líquida prevista no projeto encaminhado pelo
Poder Executivo, distribuído pela quantidade de
parlamentares no exercício do mandato.
Parágrafo único. Cada parlamentar poderá
apresentar até 25 (vinte e cinco) emendas ao projeto
de lei orçamentária anual.
4. RESTOS A PAGAR
Os restos a pagar são as despesas orçamentárias da Administração

Pública na vigência de determinado exercício financeiro (ano) e que não
foram pagas até 31 de dezembro deste mesmo exercício.
Pode ser observado no artigo 42 da Lei Complementar 101, disposto abaixo:
É vedado ao titular de Poder ou órgão referido

no art. 20, nos últimos dois quadrimestres do seu
mandato, contrair obrigação de despesa que não
possa ser cumprida integralmente dentro dele,
ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício
seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de
caixa para este efeito.
Parágrafo único. Na determinação da disponibilidade
de caixa serão considerados os encargos e despesas
compromissadas a pagar até o final do exercício.
FGV DIREITO RIO 42

FINANÇAS PÚBLICAS
DESPESA MÍNIMA
SAÚDE
Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede

regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado
de acordo com as seguintes diretrizes:
§ 2º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios aplicarão,

anualmente, em ações e serviços públicos de saúde recursos mínimos
derivados da aplicação de percentuais calculados sobre:
I - no caso da União, a receita corrente líquida do respectivo exercício

financeiro, não podendo ser inferior a 15% (quinze por cento).
5. REGRAS ORÇAMENTÁRIAS
5.1. REGRA DA UNIVERSALIDADE
Segundo esta regra, todas as receitas e despesas devem estar previstas

na lei orçamentária. Esta regra é observada no artigo 165, §5° da CF:
A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União,
seus fundos, órgãos e entidades da administração
direta e indireta, inclusive fundações instituídas e
mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em
que a União, direta ou indiretamente, detenha a
maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo
todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da
administração direta ou indireta, bem como os
fundos e fundações instituídos e mantidos pelo
Poder Público.
FGV DIREITO RIO 43

FINANÇAS PÚBLICAS
EXCEÇÃO:
TRIBUTOS
Súmula 66 STF: “é legítima a cobrança do tributo que houver sido

aumentado após o orçamento, mas antes do início do respectivo exercício
financeiro”.
O tributo sujeita-se à regra da anterioridade. Independe de previsão na

peça orçamentária.
5.2. REGRA DA ANUALIDADE
Segundo essa regra, o orçamento deve ser atualizado todos os anos.

Esta regra está prevista no artigo 165, III da CF.
Segundo Régis de Oliveira27, “em verdade, não há princípio, antes

periodicidade do orçamento, pois é importante que haja um termo inicial
e um final dos gastos e receitas públicos. Inclusivo para controle por parte
da população. Tal princípio, hoje, está ultrapassado, porque, ao lado do
orçamento anual, há o plurianual, denominado “Plano”, na Constituição
Federal (art. 165, I). Dentro do orçamento anual há diversos orçamentos
(fiscal, de investimento, da segurança social) incluído”.
5.3. REGRA DA EXCLUSIVIDADE
Pode ser observada no artigo 165, §8°, da CF:
§ 8º. A lei orçamentária anual não conterá dispositivo

estranho à previsão da receita e à fixação da despesa,
não se incluindo na proibição a autorização para
abertura de créditos suplementares e contratação de
operações de crédito, ainda que por antecipação de
receita, nos termos da lei. 27
FGV DIREITO RIO 44

FINANÇAS PÚBLICAS
5.4. REGRA DA UNIDADE
Segundo Fonrouge28, “o princípio da unidade orçamentária consiste

na reunião ou agrupamento de todas as despesas e recursos do Estado
em um único documento”. A peça orçamentária deve ser única e uma só,
contendo todos os gastos e receitas (CF, art. 165, § 5º).
5.5. REGRA DA NÃO AFETAÇÃO
Observada no artigo 167, IV, da CF. Segundo Régis de Oliveira29,

existem algumas exceções: “a primeira decorrente de previsão do
constituinte original, que diz respeito à vinculação de recursos para o
ensino; a segunda introduzida pela Emenda Constitucional 42/2003.
Não se pode olvidar que a Emenda Constitucional 31/2000 instituiu o
Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza, vinculando verbas federais,
estaduais e municipais para a atividade que será desenvolvida”. Para o
autor, “a exceção torna-se a regra, e o que deveria ser desenvolvido através
de políticas públicas passa a ser fruto de oportunidades momentâneas, ao
sabor de acontecimento fúteis, volúveis e eleitoreiros”.
6. LEIS ORÇAMENTÁRIAS
As leis orçamentárias estão previstas no art. 165 da CF:
1. Plano Plurianual – corresponde ao desdobramento do orçamento-

programa30. Conforme o § 1º do art. 165 da CF, “a lei que instituir
o Plano Plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes,
objetivos e metas da Administração Pública Federal para as despesas de
capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de
duração continuada”.
2. Lei de Diretrizes Orçamentárias – conforme previsto no § 2º do

art. 165 da CF: “A Lei de Diretrizes Orçamentárias, compreenderá as 28
FONROUGE, Giuliani. Financial Law,
metas e prioridades da Administração Pública Federal, incluindo as cit., 7ª ed., Vol. 1, p. 173.
despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a 29

elaboração da Lei Orçamentária Anual, disporá sobre as alterações na Editores: 8° edição, 2019, p. 569.
legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências 30

financeiras e de fomento”. Editores: 8° edição, 2019, p. 570.
FGV DIREITO RIO 45

FINANÇAS PÚBLICAS
3. Lei do Orçamento – o §5° do artigo 165 da Constituição informa o

que a lei orçamentária anual deve compreender, consoante observado abaixo:
§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União,
seus fundos, órgãos e entidades da administração
direta e indireta, inclusive fundações instituídas e
mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que
a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria
do capital social com direito a voto;
administração direta ou indireta, bem como os
fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder
Público.
REGRA DE OURO
“A nova emenda dispensa o Poder Executivo de pedir ao Congresso

Nacional autorização para emitir títulos que violem a chamada “regra de
ouro”. Isso será válido enquanto durar o estado de calamidade.
A regra de ouro é um mecanismo constitucional que limita a capacidade

de endividamento do Estado brasileiro, evitando que o governo recorra a
empréstimos para pagar despesas do dia a dia, como água, luz, salários de
servidores e benefícios previdenciários.
O Ministério da Economia deverá publicar, a cada 30 dias, relatório

contendo os valores e o custo das operações de crédito realizadas no período
de vigência da calamidade”31.
5. OUTROS PONTOS DA EMENDA CONSTITUCIONAL 106

31
Agência Câmara de Notícias.
Os gastos públicos relacionados ao enfrentamento da pandemia serão Congresso promulga emenda
constitucional do “orçamento de
segregados em um orçamento específico e avaliados também de forma guerra”. Disponível em: <https://
www.camara.leg.br/noticias/659956-
separada na prestação de contas do Presidente da República ao Congresso congresso-promulga-emenda-
constitucional-do-orcamento-de-
Nacional. guerra/>.
FGV DIREITO RIO 46

FINANÇAS PÚBLICAS
Além disso, existe a exigência constitucional de regularidade

previdenciária para as empresas contratadas pelo poder público ou que
dele recebem benefícios fiscais ou creditícios, a qual será suspensa durante
a vigência da calamidade pública nacional.
Deve-se observar que as propostas de parlamentares e atos do governo

relacionados ao combate da pandemia que aumentem despesa não
permanente ou reduzam receita serão dispensados das formalidades legais
atuais, como estimativa de impacto orçamentário e apresentação de
medidas compensatórias.
Observa-se, também, que os recursos obtidos pelo Tesouro Nacional

para refinanciamento da dívida mobiliária federal (operação chamada de
“rolagem”) também poderão ser usados para pagar os juros e encargos
dessa dívida. Hoje, rolagem e juros são bancados por fontes diferentes.
FGV DIREITO RIO 47

FINANÇAS PÚBLICAS
AULA 8: LEIS ORÇAMENTÁRIAS, PANDEMIA E STF
1. LEIS ORÇAMENTÁRIAS
As leis orçamentárias estão previstas no art. 165 da CF. São elas o Plano
Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei do Orçamento.
1.1. PLANO PLURIANUAL
Corresponde ao desdobramento do orçamento-programa32.

Conforme o § 1º do art. 165 da CF, “a lei que instituir o Plano
Plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos
e metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital
e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração
continuada”. Constitui um instrumento de programação econômica,
governamental e de política fiscal.
1.1.1. Despesas de Capital
As despesas de capital estão previstas no artigo 12 da Lei 4.320/64. São

divididas em três: investimentos, inversões financeiras e transferências
de capital.
Os investimentos estão previstos no § 4°:
Classificam-se como investimentos as dotações para

o planejamento e a execução de obras, inclusive as
destinadas à aquisição de imóveis considerados
necessários à realização destas últimas, bem como
para os programas especiais de trabalho, aquisição
de instalações, equipamentos e material permanente
e constituição ou aumento do capital de empresas que 32
não sejam de caráter comercial ou financeiro. Editores: 8° edição, 2019, p. 570.
FGV DIREITO RIO 48

FINANÇAS PÚBLICAS
As inversões financeiras estão previstas no § 5°:
Classificam-se como Inversões Financeiras as dotações

destinadas a:
I - aquisição de imóveis, ou de bens de capital já em
utilização;
II - aquisição de títulos representativos do capital
de empresas ou entidades de qualquer espécie,
já constituídas, quando a operação não importe
aumento do capital;
III - constituição ou aumento do capital de entidades
ou empresas que visem a objetivos comerciais ou
financeiros, inclusive operações bancárias ou de
seguros.
As transferências de capital estão previstas no § 6°:
São Transferências de Capital as dotações para

investimentos ou inversões financeiras que outras
pessoas de direito público ou privado devam realizar,
independentemente de contraprestação direta em bens
ou serviços, constituindo essas transferências auxílios
ou contribuições, segundo derivem diretamente da
Lei de Orçamento ou de lei especialmente anterior,
bem como as dotações para amortização da dívida
pública.
1.1.2. Desigualdades regionais
A redução das desigualdades regionais é um objetivo constitucional

(CF, arts. 43 e 165, § 7º). Esse objetivo deve estar em harmonia com o
Plano Plurianual.
1.1.3. Envio e devolução
Se o Presidente da República não envia o Plano Plurianual, deve haver

a instauração de processo por crime de responsabilidade, conforme o
artigo 85, VI, CF.
Além disso, se o Congresso não devolve ou rejeita o Plano Plurianual,

o Presidente da República poderia promulgar seu próprio projeto.
Contudo, deve fazer isso, assumindo o risco de administrar o País.
FGV DIREITO RIO 49

FINANÇAS PÚBLICAS
1.2. LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS
A Lei de Diretrizes Orçamentárias está prevista no § 2º do art. 165

da CF: “a Lei de Diretrizes Orçamentárias, compreenderá as metas e
prioridades da Administração Pública Federal, incluindo as despesas de
capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração
da Lei Orçamentária Anual, disporá sobre as alterações na legislação
tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras e
de fomento”.
1.2.1. Objetivos
A Lei de Diretrizes Orçamentárias é uma lei anual, que traça as regras

gerais para aplicação do Plano Plurianual e também para os orçamentos
anuais. Ela traça as metas e prioridades que devem constar no Plano
Plurianual, orienta a elaboração da Lei Orçamentária Anual e dispõe
sobre alterações na legislação tributária.
A Lei Complementar 101 adicionou exigências ao administrador, sendo

uma delas tratar do equilíbrio entre receitas e despesas (art. 4º, I, “a”).
1.2.2. Anexo de metas fiscais
O anexo de metas fiscais deve acompanhar o Projeto de Lei de

Diretrizes Orçamentárias. Deve fixar as receitas e despesas, resultados
primário e nominal e montante da dívida pública para o exercício a que
se referirem e para os dois seguintes (triênio - art. 4º, §1º). O resultado
primário é a diferença entre receita e despesa, excluídos juros e o principal
da dívida, tanto pagos como recebidos. Já o resultado nominal representa
a diferença entre todas as receitas e despesas.
É importante ressaltar que deve conter também demonstrativo da

estimativa e compensação da renúncia de receita e margem de expansão
das despesas obrigatórias de caráter continuado (art. 4º, § 2º, V).
1.2.3. Descumprimento de metas financeiras
O descumprimento das metas e prioridades não são de molde a

caracterizar, por si só, crime de responsabilidade. Existem situações em
que não se pode atingir as metas traçadas, por exemplo, o surgimento de
doenças inesperadas e circunstâncias excepcionais podem impedi-lo de
agir no sentido do cumprimento diligente da lei.
FGV DIREITO RIO 50

FINANÇAS PÚBLICAS
Para que algo se configure como descumprimento das metas financeiras,

é necessário haver a avaliação do Tribunal de Contas e da Comissão Mista
do Orçamento do Congresso Nacional.
Dessa forma, observa-se que as metas fiscais são normas de cumprimento

possível, se não se constatar qualquer irregularidade na fluência do caixa
público, ou seja, são parâmetros de transparência.
1.3. LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL
A Lei Orçamentária Anual está prevista no § 5° do artigo 165 da

Constituição, o qual informa o que a Lei Orçamentária Anual deve
compreender, conforme se observa abaixo:
§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus
fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta,
inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que
a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria
do capital social com direito a voto;
administração direta ou indireta, bem como os fundos
e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
A Lei Orçamentária Anual deve respeitar o Princípio da Exclusividade,

previsto no artigo 165, § 8º, da Constituição:
A lei orçamentária anual não conterá dispositivo

estranho à previsão da receita e à fixação da despesa,
não se incluindo na proibição a autorização para
abertura de créditos suplementares e contratação de
operações de crédito, ainda que por antecipação de
receita, nos termos da lei.
O artigo 165, § 9º, I e II da Constituição estabelece que cabe a lei

complementar “I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos,
a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes
orçamentárias e da lei orçamentária anual; II - estabelecer normas de gestão
financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como
condições para a instituição e funcionamento de fundos”.
FGV DIREITO RIO 51

FINANÇAS PÚBLICAS
A Lei Complementar 101/2000 cuidava dos prazos.

Contudo, o Presidente da República vetou os
dispositivos que tratavam da matéria. Por esse motivo,
prevalece, então, o disposto no art. 35, § 2º, ADCT:
§2º Até a entrada em vigor da lei
complementar a que se refere o art. 165, § 9º,
I e II, serão obedecidas as seguintes normas:
I - o projeto do plano plurianual, para vigência
até o final do primeiro exercício financeiro do
mandato presidencial subsequente, será encaminhado
até quatro meses antes do encerramento do
primeiro exercício financeiro e devolvido para
sanção até o encerramento da sessão legislativa;
II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias
será encaminhado até oito meses e meio antes
do encerramento do exercício financeiro e
devolvido para sanção até o encerramento
do primeiro período da sessão legislativa;
III - o projeto de lei orçamentária da União será
encaminhado até quatro meses antes do encerramento
do exercício financeiro e devolvido para sanção até o
encerramento da sessão legislativa.
O artigo 5º, III, da Lei Complementar 101 prevê a reserva de contingência:
Art. 5o O projeto de lei orçamentária anual, elaborado

de forma compatível com o plano plurianual, com a
lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta
Lei Complementar:
III - conterá reserva de contingência, cuja forma
de utilização e montante, definido com base na
receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de
diretrizes orçamentárias, destinada ao:
b) atendimento de passivos contingentes e outros
riscos e eventos fiscais imprevistos.
Esse dispositivo destina-se a garantir, por exemplo o pagamento de

eventuais condenações judiciais excessivas.
O artigo 5°, § 2° da LC 101/2000 dispõe sobre os créditos adicionais.

Esses são autorizações de despesas públicas não computadas ou
insuficientemente dotadas no orçamento. É importante observar que são
divididos em três espécies:
FGV DIREITO RIO 52

FINANÇAS PÚBLICAS
1) crédito suplementar: reforço de dotação insuficiente;
2) crédito especial: destinado a despesas para as quais não haja dotação

específica;
3) crédito extraordinário: destinado ao atendimento de despesas

urgentes e imprevisíveis, como nos casos de calamidade pública.
Pode haver alterações na Lei Orçamentária Anual. Contudo, é

importante observar que essas alterações devem ser pontuais, para corrigir
equívocos. Nota-se, também, que não se pode substitui-la, sendo eventual
desvio de previsão inconstitucional ou nulo.
PEDALADAS FISCAIS
“Apelido dado a um tipo de manobra contábil feita pelo Poder Executivo

para cumprir as metas fiscais, fazendo parecer que haveria equilíbrio entre
gastos e despesas nas contas públicas.
No caso do governo Dilma Rousseff, o Tribunal de Contas da União

entendeu que o Tesouro Nacional teria atrasado, voluntariamente, o
repasse de recursos para a Caixa Econômica Federal, o Banco do Brasil,
o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e
o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) para o pagamento
de programas sociais como Bolsa Família e o Minha Casa Minha Vida,
benefícios sociais como o abono salarial e o seguro-desemprego, e subsídios
agrícolas.
Essas instituições faziam o pagamento com recursos próprios, garantindo

que os beneficiários recebessem em dia. Ao mesmo tempo, o governo omitia
esses passivos nas estatísticas da dívida pública, postergando para o mês
seguinte a sua contabilização. Com isso, as contas públicas apresentavam
bons resultados que, no entanto, não eram reais”.
FGV DIREITO RIO 53

FINANÇAS PÚBLICAS
ADI 6357 MC:

PLENÁRIO REFERENDA CAUTELAR QUE AFASTOU RESTRIÇÕES DA LRF E DA LDO
PARA COMBATE À PANDEMIA
“Por maioria de votos, o Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF)

referendou, nesta quarta-feira (13), a medida cautelar deferida em 29/3 pelo
ministro Alexandre de Moraes na Ação Direta de Inconstitucionalidade
(ADI) 6357, para afastar as exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal
(Lei Complementar 101/2000) e da Lei de Diretrizes Orçamentárias (Lei
13.898/2019) relativas à demonstração de adequação e compensação
orçamentária para a criação e expansão de programas públicos destinados
ao enfrentamento da Covid-19. O afastamento das exigências é válido para
todos os entes da federação que tenham decretado estado de calamidade
pública decorrente da pandemia do novo coronavírus”.
FGV DIREITO RIO 54

FINANÇAS PÚBLICAS
AULA 9:  LEI GERAL DE ORÇAMENTO, FISCALIZAÇÃO E LEI 13.655/2018 
1. LEI GERAL DE ORÇAMENTO
O § 9° do artigo 165 da CF dispõe que:
§ 9º Cabe à lei complementar:

I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência,
os prazos, a elaboração e a organização do plano
plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da
lei orçamentária anual;
II - estabelecer normas de gestão financeira e
patrimonial da administração direta e indireta bem
como condições para a instituição e funcionamento
de fundos.
III - dispor sobre critérios para a execução equitativa,
além de procedimentos que serão adotados quando
houver impedimentos legais e técnicos, cumprimento
de restos a pagar e limitação das programações de
caráter obrigatório, para a realização do disposto nos
§§ 11 e 12 do art. 166.
A lei geral de orçamento foi instituída pela Lei 4.320/64, a qual foi
recepcionada pela Constituição de 1988 com conteúdo de lei complementar.
Esta lei estabelece normas gerais de Direito Financeiro obrigatórias para
União, Estados, DF e Municípios.
Na lei geral de orçamento são observadas as receitas e as despesas. As

receitas são divididas em duas modalidade: as receitas correntes – estas
podem ser tributos ou receitas patrimoniais – e as receitas de capital – estas
são realizadas por recursos financeiros oriundos de dívidas, conversão em
espécie de bens e direitos e recursos transferidos de outras pessoas de
Direito Público ou Privado, destinados a atender a despesas de tal ordem.
Conforme afirma Régis de Oliveira33, “a realização da receita pressupõe
lei anterior e prévia autorização orçamentária. No âmbito tributário, o ato
que verifica a ocorrência do fato gerador da obrigação tributária bem como a
pessoa devedora é o lançamento. Evidente está que o agente tributário deve 33
fornecer recibo ou documento hábil do que arrecada”. Editores: 8° edição, 2019, p. 615.
FGV DIREITO RIO 55

FINANÇAS PÚBLICAS
Segundo Régis de Oliveira34, as despesas representam a saída de recursos

públicos. Podem ser concorrentes – despesas de Custeio e transferências
correntes – ou despesas de capital – investimentos, inversões Financeiras
e transferências de Capital. Tanto as receitas quanto as despesas estão
previstas no artigo 12 da Lei 4.320/64.
1) Despesas de Custeio – podem ser encontradas no § 1° do artigo 12

da Lei 4.320/64:
§ 1º Classificam-se como Despesas de Custeio as

dotações para manutenção de serviços anteriormente
criados, inclusive as destinadas a atender a obras de
conservação e adaptação de bens imóveis.
 
2) Transferências correntes – definidas no § 2° do artigo 12 da Lei 4.320/64:
§ 2º Classificam-se como Transferências Correntes as dotações

para despesas as quais não corresponda contraprestação direta
em bens ou serviços, inclusive para contribuições e subvenções
destinadas a atender à manutenção de outras entidades de
direito público ou privado.
3) Subvenções – têm sua definição estabelecida no § 3° do artigo 12

da Lei 4.320/64:
§ 3º Consideram-se subvenções, para os efeitos desta lei,

as transferências destinadas a cobrir despesas de custeio
das entidades beneficiadas, distinguindo-se como:
I - subvenções sociais, as que se destinem a instituições
públicas ou privadas de caráter assistencial ou
cultural, sem finalidade lucrativa;
II - subvenções econômicas, as que se destinem a
empresas públicas ou privadas de caráter industrial,
comercial, agrícola ou pastoril.
4) Investimentos – são observados no § 4° do artigo 12 da Lei 4.320/64:
§ 4º Classificam-se como investimentos as dotações para o

planejamento e a execução de obras, inclusive as destinadas
à aquisição de imóveis considerados necessários à realização
destas últimas, bem como para os programas especiais de
trabalho, aquisição de instalações, equipamentos e material
permanente e constituição ou aumento do capital de 34
empresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro. Editores: 8° edição, 2019, p. 615.
FGV DIREITO RIO 56

FINANÇAS PÚBLICAS
5) Inversões Financeiras – são classificadas no § 5° do artigo 12 da Lei

4.320/64:
§ 5º Classificam-se como Inversões Financeiras as

dotações destinadas a:
I - aquisição de imóveis, ou de bens de capital já em
utilização;
II - aquisição de títulos representativos do capital
de empresas ou entidades de qualquer espécie,
já constituídas, quando a operação não importe
aumento do capital;
III - constituição ou aumento do capital de entidades ou
empresas que visem a objetivos comerciais ou financeiros,
inclusive operações bancárias ou de seguros.
6) Transferência de Capital – estão definidas no § 6° do artigo 12 da

Lei 4.320/64:
§ 6º São Transferências de Capital as dotações para

investimentos ou inversões financeiras que outras
pessoas de direito público ou privado devam realizar,
independentemente de contraprestação direta em bens
ou serviços, constituindo essas transferências auxílios
ou contribuições, segundo derivem diretamente da Lei
de Orçamento ou de lei especialmente anterior, bem
como as dotações para amortização da dívida pública.
 
Segundo o artigo 19 da Lei 4.320/64, “a Lei de Orçamento não
consignará ajuda financeira, a qualquer título, a empresa de fins lucrativos,
salvo quando se tratar de subvenções cuja concessão tenha sido expressamente
autorizada em lei especial”.
STF, ADI 4.049:

INADMISSIBILIDADE DE MP PARA CRÉDITO EXTRAORDINÁRIO
O STF afirmou que apenas haveria possibilidade apenas para despesas

urgentes e imprevistas (casos de guerra, comoção intestina ou calamidade
pública). Com isso, nota-se que não é possível para despesas de simples
custeio ou investimentos triviais.
STF, ADI 4.049, rel. Min. Carlos Britto, j. 05.11.2008.
FGV DIREITO RIO 57

FINANÇAS PÚBLICAS
2. FISCALIZAÇÃO
A fiscalização financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da

União e das entidades da administração direta e indireta estão definidas
no artigo 70 da Lei 4.320/64:
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira,

orçamentária, operacional e patrimonial da União
e das entidades da administração direta e indireta,
quanto à legalidade, legitimidade, economicidade,
aplicação das subvenções e renúncia de receitas,
será exercida pelo Congresso Nacional, mediante
controle externo, e pelo sistema de controle interno
de cada Poder.
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa
física ou jurídica, pública ou privada, que utilize,
arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros,
bens e valores públicos ou pelos quais a União
responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações
de natureza pecuniária.
Deve-se observar que a fiscalização deve ser exercida pelo sistema de

controle interno de cada poder, como observado no artigo 70, supra.
As finalidade deste controle interno são observadas no artigo 74 da

Lei 4.320/64, são eles: “I - avaliar o cumprimento das metas previstas no
plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da
União; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia
e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos
e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos
públicos por entidades de direito privado; III - exercer o controle das operações
de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União; IV -
apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional”.
Segundo o parágrafo 1° do artigo, “os responsáveis pelo controle

interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou
ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob
pena de responsabilidade solidária”. Além disso, o § 2º explicita que
“qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte
legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades
perante o Tribunal de Contas da União”.
FGV DIREITO RIO 58

FINANÇAS PÚBLICAS
STF, RMS 25.943:

SOBRE A CONTROLADORIA GERAL DA UNIÃO (CGU)
O STF dispôs que a CGU pode fiscalizar a aplicação de verbas federais

onde quer que elas estejam sendo aplicadas, mesmo que em outro ente
federado às quais foram destinadas.
A fiscalização da CGU é interna, feita sobre verbas provenientes do
orçamento do Executivo.
STF, RMS 25.943, rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe 02.03.2011.
CONTROLE EXTERNO
“Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido

com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República,
mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar
de seu recebimento;
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por

dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta,
incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder
Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou
outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de

pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas
as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as
nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das
concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias
posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;
IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado

Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de
natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas
unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e
demais entidades referidas no inciso II;
FGV DIREITO RIO 59

FINANÇAS PÚBLICAS
V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo

capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do
tratado constitutivo;
VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União

mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a
Estado, ao Distrito Federal ou a Município;
VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por

qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre
a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial
e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;
VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou

irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre
outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;
IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências

necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a

decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;
XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.
§ 1º No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo

Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as
medidas cabíveis.
§ 2º Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa

dias, não efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal
decidirá a respeito.
§ 3º As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa

terão eficácia de título executivo.
§ 4º O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e

anualmente, relatório de suas atividades”.

FGV DIREITO RIO 60

FINANÇAS PÚBLICAS
3. LEI 13.655/2018
A Lei 13.655/2018, também denominada Lei de Segurança para a

Inovação Pública, incluiu na Lei de Introdução às Normas do Direito
Brasileiro (LINDB), o artigo 20, o qual dispõe:
Art. 20. Nas esferas administrativa, controladora

e judicial, não se decidirá com base em valores
jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as
consequências práticas da decisão.
Parágrafo único. A motivação demonstrará a
necessidade e a adequação da medida imposta ou
da invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou
norma administrativa, inclusive em face das possíveis
alternativas.
Traz, portanto, mais responsabilidades ao gestor e ao controlador, visto

que, para que as decisões sejam feitas tendo-se por base valores abstratos,
devem-se, primeiramente, ser observadas as consequências da decisão.
FGV DIREITO RIO 61

FINANÇAS PÚBLICAS
BIBLIOGRAFIA:
Agência Câmara de Notícias. Congresso promulga emenda constitucional

do “orçamento de guerra”. Disponível em: <https://www.camara.leg.
br/noticias/659956-congresso-promulga-emenda-constitucional-
do-orcamento-de-guerra/>.
ARISTÓTELES. A Política. Tradução de Antônio Campelo Amaral e

Carlos Gomes, 1998.
ARISTÓTELES. Ética a Nicômaco, Livro V. Tradução de Leonel

Vallandro e Gerd Bornheim, 1991.
BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. 16ª edição.
DE PLÁCIDO E SILVA. Noções de Finanças e Direito Fiscal, 3 edição,

Curitiba, Guaíra.
FONROUGE, Giuliani. Financial Law, cit., 7ª ed., Vol. 1.
GRIZIOTTI, Benvenuto. Intorno al concetto di causa nel Diritto

Fianziario. Rivista di Diritto Finanziario e Scienza delle Finanze.
Padova: CEDAM, 1939, p. 372-385.
KELSEN, Hans. Teoria Geral do Direito e do Estado, SP: Martins

Fontes, 2000.
KLOH, Gustavo. Direito da Propriedade. Apostila da FGV Direito Rio,

2020.2, p. 78.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. Editora

Malheiros, 43° edição, São Paulo, 2018.
MIGOT. A Propriedade. Natureza e Conflito em Tomás de Aquino.
OLIVEIRA, Régis Fernando de. Curso de Direito Financeiro. Malheiros

Editores: 8° edição, 2019.
SCHOUERI, Luís Eduardo. Direito Tributário. 9° ed., São Paulo:

Saraiva, 2019.
FGV DIREITO RIO 62

FINANÇAS PÚBLICAS
SMITH, Adam. Wealth of Nations, Bk. V, Ch. II, Pt. II.
TIPKE, Klaus. Die Steuerrechtsordnung.
FGV DIREITO RIO 63

FINANÇAS PÚBLICAS
GUSTAVO FOSSATI
Doutor em Direito Tributário pela Universidade de Münster,
Alemanha, 2013, com bolsa de estudos concedida pela CAPES.
Aprovado com a nota máxima summa cum laude. Láurea acadêmica
de doutorado recebida em 2013. Mestre em Direito do Estado pela
PUC/RS. Especialista em Direito Tributário pela UFRGS. Graduado em
Direito pela PUC/RS. Professor pesquisador do Centro de Pesquisa
em Direito e Economia (CPDE). Advogado corporativo, com ênfase
em Direito Tributário.
FGV DIREITO RIO 64

FINANÇAS PÚBLICAS
FICHA TÉCNICA
Fundação Getulio Vargas
Carlos Ivan Simonsen Leal

PRESIDENTE
FGV DIREITO RIO

Sérgio Guerra
DIRETOR
Antônio Maristrello Porto
VICE-DIRETOR
Thiago Bottino do Amaral
COORDENADOR DA GRADUAÇÃO
André Pacheco Teixeira Mendes
COORDENADOR DO NÚCLEO DE PRÁTICA JURÍDICA
Cristina Nacif Alves
COORDENADORA DE ENSINO
FGV DIREITO RIO 65

Finanças Públicas: Espécies Tributárias, Receitas e Orçamento

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FINANÇAS

PÚBLICAS AUTOR: PROF. DR. GUSTAVO FOSSATI, LL.M.

Todos os direitos reservados à Fundação Getulio Vargas.

Atualizada em: novembro de 2020.

Verificação de plágio pelo sistema TURNITIN 

Bibliografia, Editora FGV, Rio de Janeiro.

A presente apostila tem por intuito orientar o estudo

FGV DIREITO RIO 2

AULA 1: ESPÉCIES TRIBUTÁRIAS.................................................................................................................................9

1.3.1. TAXAS DE SERVIÇO.......................................................................................................................................12

1.3.2. TAXAS DE POLÍCIA........................................................................................................................................13

1.3.3. TAXAS E PREÇOS PÚBLICOS.............................................................................................................................13

1.4. CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA............................................................................................................................15

1.5. OUTRAS CONTRIBUIÇÕES..................................................................................................................................15

AULA 2: ESTADO, CONTRATO SOCIAL, TRIBUTOS E FEDERAÇÃO..........................................................................................17

1. SURGIMENTO OFICIAL DO ESTADO.........................................................................................................................17

2. PERSONALIDADE JURÍDICA DO ESTADO...................................................................................................................17

3. CONCEITUAÇÃO DO JUSTO E DO “BEM COMUM”..........................................................................................................18

AULA 3: EVOLUÇÃO DOS TRIBUTOS NO BRASIL, DIREITO FINANCEIRO E PRINCÍPIOS................................................................20

1. EVOLUÇÃO DOS TRIBUTOS NO BRASIL.....................................................................................................................20

AULAS 4 E 5: ENTRADA E RECEITA: RECEITA PÚBLICA, CLASSIFICAÇÃO, LC 101 E RENÚNCIA DE RECEITA........................................22

3. CLASSIFICAÇÃO DAS RECEITAS..............................................................................................................................23

3.1. CRITÉRIO DA PERIODICIDADE............................................................................................................................23

3.2. CRITÉRIO DA ORIGEM......................................................................................................................................23

4. MOVIMENTOS DE CAIXA E DEPÓSITOS JUDICIAIS........................................................................................................24

8.2. BENS ABANDONADOS......................................................................................................................................29

10. RENÚNCIA DE RECEITA......................................................................................................................................30

AULA 6: RECEITAS NÃO TRIBUTÁRIAS E DESPESAS PÚBLICAS...........................................................................................33

1. RECEITAS PÚBLICAS NÃO TRIBUTÁRIAS..................................................................................................................33

1.2. MODALIDADES DE EXPLORAÇÃO.........................................................................................................................34

1.3. CONCESSÃO DO DIREITO REAL DE USO..................................................................................................................34

1.4. PATRIMÔNIO MOBILIÁRIO................................................................................................................................35

1.5. USO DE BEM PÚBLICO - ZONA AZUL......................................................................................................................36

AULA 7: ORÇAMENTO E ORÇAMENTO DE GUERRA..........................................................................................................40

3. EMENDAS PARLAMENTARES INDIVIDUAIS...............................................................................................................41

5.1. REGRA DA UNIVERSALIDADE.............................................................................................................................43

5.2. REGRA DA ANUALIDADE...................................................................................................................................44

5.3. REGRA DA EXCLUSIVIDADE................................................................................................................................44

5.4. REGRA DA UNIDADE........................................................................................................................................45

5.5. REGRA DA NÃO AFETAÇÃO.................................................................................................................................45

7. OUTROS PONTOS DA EMENDA COMPLEMENTAR 106....................................................................................................46

AULA 8: LEIS ORÇAMENTÁRIAS, PANDEMIA E STF..........................................................................................................48

1.1. PLANO PLURIANUAL.......................................................................................................................................48

1.1.1. DESPESAS DE CAPITAL...................................................................................................................................48

1.1.2. DESIGUALDADES REGIONAIS...........................................................................................................................49

1.1.3. ENVIO E DEVOLUÇÃO.....................................................................................................................................49

1.2. LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS...................................................................................................................50

1.2.2. ANEXO DE METAS FISCAIS...............................................................................................................................50

1.2.3. DESCUMPRIMENTO DE METAS FINANCEIRAS........................................................................................................50

1.3. LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL...............................................................................................................................51

AULA 9: LEI GERAL DE ORÇAMENTO, FISCALIZAÇÃO E LEI 13.655/2018................................................................................55

1. LEI GERAL DE ORÇAMENTO..................................................................................................................................55

CF – Constituição da República Federativa do Brasil de 1988

CTN – Código Tributário Nacional

STN – Sistema Tributário Nacional

IPI – Imposto sobre Produtos Industrializados

IOF – Imposto sobre Operações Financeiras

IR – Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza

ITR – Imposto Territorial Rural

IGF – Imposto sobre Grandes Fortunas

ICMS - Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços

IPVA – Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores

AULA 2: ESTADO, CONTRATO SOCIAL, TRIBUTOS E FEDERAÇÃO..........................................................................................17

AULA 3: EVOLUÇÃO DOS TRIBUTOS NO BRASIL, DIREITO FINANCEIRO E PRINCÍPIOS................................................................20

AULAS 4 E 5: ENTRADA E RECEITA: RECEITA PÚBLICA, CLASSIFICAÇÃO, LC 101 E RENÚNCIA DE RECEITA........................................22

AULA 7: ORÇAMENTO E ORÇAMENTO DE GUERRA..........................................................................................................40

AULA 8: LEIS ORÇAMENTÁRIAS, PANDEMIA E STF..........................................................................................................48

AULA 2: ESTADO, CONTRATO SOCIAL, TRIBUTOS E FEDERAÇÃO