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DE INSTRUMENTO DE REGULAO FERRAMENTA DE ARRECADAO: A PRTICA DAS OPERAES URBANAS EM BELO HORIZONTE, MG, BRASIL.

Daniela Abritta Cota. Doutora em Geografia pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Professora Adjunta da Universidade Federal de So Joo Del Rei (UFSJ), MG Curso de Arquitetura e Urbanismo. danielaac@uol.com.br. Eje: Ordenamiento territorial Resumo
Este artigo busca discutir os descompassos entre o discurso e a prtica que caracterizam a trajetria de implementao da operao urbana em Belo Horizonte. A operao urbana um instrumento de regulao baseado na parceria entre o poder pblico e a iniciativa privada e que, supostamente, deveria viabilizar intervenes de interesse da coletividade. Esse discurso inicial que busca justificar a instituio da operao urbana como um instrumento redistributivo, vem, no caso de Belo Horizonte, servindo para viabilizar empreendimentos pontuais que exigem flexibilizaes na legislao urbanstica vigente. Ao que parece, nessa cidade, a operao urbana vem perdendo, na prtica, o seu carter de instrumento de regulao urbanstica com objetivos redistributivistas para abarcar uma funo estritamente arrecadadora, com objetivos estratgicos. Em um primeiro momento, o artigo discute a adoo da parceria pblico-privada como instrumento de planejamento urbano nas supostas mudanas ocorridas tanto na atuao do Estado (BRAND, 2008; HARVEY, 2005) quanto no papel da regulao em momento recente (ABRAMO, 1995; 2007;HARVEY, 1996), com nfase no caso brasileiro. Posteriormente, passaremos anlise da trajetria de adoo da operao urbana em Belo Horizonte, buscando apontar limites e dificuldades para a implementao de instrumentos redistributivistas nessa cidade. Palavras- chave: operaes urbanas, regulao urbana, arrecadao, Belo Horizonte

1. Introduo Entende-se operao urbana como um conjunto de intervenes e medidas coordenadas pelo poder pblico com a participao de recursos da iniciativa privada (SOUZA, 2006). O objetivo de instituio desse instrumento de planejamento urbano permitir ao poder pblico viabilizar intervenes urbansticas em atuao conjunta com a iniciativa privada, visando a integrao, a diviso de competncias, bem como a obteno de recursos para a execuo desses projetos. Pode-se consider-lo uma forma de parceria pblico-privada na qual o Estado faz concesses legais ao parceiro interessado mediante o oferecimento de contrapartida (de interesse coletivo) (COTA; FERREIRA, 2007). Este artigo objetiva discutir os descompassos entre o discurso e a prtica que caracterizam a trajetria de implementao do instrumento no caso especfico de Belo

Horizonte. Nesse municpio, a operao urbana foi instituda como instrumento de planejamento urbano pelo Plano Diretor (Lei n. 7.165/1996) da seguinte forma:
Operao urbana um conjunto integrado de intervenes, com prazo determinado, coordenadas pelo Executivo, com a participao de entidades da iniciativa privada, objetivando viabilizar projetos urbansticos especiais em reas previamente delimitadas. (Art. 65 da Lei n. 7.165/1996 BELO HORIZONTE, 1996)

Inicialmente pensada para viabilizar interesses redistributivistas ou seja, efetivar uma transformao urbanstica de interesse pblico, promovendo benefcios coletivos com a utilizao de recursos privados este instrumento, na prtica, estaria sendo utilizado para viabilizar empreendimentos pontuais que exigem flexibilizaes na legislao urbanstica vigente. Ou seja, haveria um descompasso entre o discurso e a prtica de utilizao do instrumento em Belo Horizonte que estaria sendo adotado para promover inovaes espaciais (ABRAMO, 2007), renovando as possibilidades de apropriao privada da valorizao imobiliria via regulao urbanstica. Partiremos da reflexo sobre as recentes alteraes no processo de reproduo do capital e suas conseqncias no espao urbano, situando as supostas mudanas ocorridas tanto na atuao do Estado quanto no papel da regulao urbanstica na qual se insere a adoo da operao urbana como instrumento de planejamento urbano. Para o caso brasileiro, buscamos compreender a adoo do referido instrumento a partir de 1990, quando um novo formato da poltica urbana se estabelece no pas. Esta poltica se caracteriza, de um lado, pela busca do direito cidade1 e da sustentabilidade socioambiental, por meio de certos instrumentos de planejamento e de formas participativas de gesto urbana, supostamente capazes de promover uma organizao socialmente mais justa do espao; e, de outro, pela competio interurbana2. Alm disso, a geopoltica do local, como instncia de poder, e a insero de novos agentes sociais na cena poltica brasileira, promovero tambm mudanas no formato da regulao e do planejamento urbanos no Brasil. Para o caso de Belo Horizonte, buscamos resgatar a trajetria de aplicao da operao urbana, visando compreender os motivos que levaram adoo do instrumento, supostamente justificado como forma de promover a funo social da propriedade urbana e da cidade objetivo que norteou o discurso de sua criao. No caso especfico desse
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O direito cidade pode ser entendido como a promoo do usufruto eqitativo das cidades dentro dos princpios da justia social. 2 Segundo Compans (2005, p. 16), o modo como os governos locais buscam conciliar o imperativo da competio interurbana por capitais pblicos e privados de um lado com os princpios reformistas da democratizao e da ampliao do acesso aos benefcios decorrentes da urbanizao de outro variou muito entre as cidades brasileiras.

municpio, a implementao dos princpios do direito cidade apresentou caractersticas especficas na medida em que a cidade foi, por quinze anos consecutivos, administrada por governos de frentes de esquerda (ditos democrtico-populares), que assumiram a inverso de prioridades como diretriz orientadora de suas aes. Nesse contexto, tentamos compreender a implementao da operao urbana em Belo Horizonte, analisando sua trajetria e verificando os descompassos que permeiam a sua utilizao no municpio ou seja, a despeito da clara inteno de implementao desse instrumento de planejamento pautado por interesses redistributivistas, a experimentao municipal posta em prtica revelaria contradies em relao a seus declarados propsitos, abarcando uma funo estritamente arrecadadora, com objetivos estratgicos. 2. Processos espaciais recentes e reflexos na regulao urbana A transio do regime de acumulao fordista para o regime de acumulao flexvel promoveu alteraes significativas nas relaes entre o Estado e a sociedade, entre o capital e os trabalhadores, entre as economias nacionais e os outros pases, alteraes que tambm teriam implicaes no espao urbano. Muitos autores (David Harvey, Edward Soja, Alain Lipietz e Erik Swyngedouw, dentre outros) discutem as conseqncias da globalizao e da recente onda neoliberal para a organizao do espao e a definio de escalas espaciais de anlise, sugerindo desafios a serem enfrentados quando da elaborao de polticas que atuem sobre o territrio. Essa literatura mostra que, no atual contexto da reestruturao produtiva, possvel observar uma difuso e uma ampliao dos processos de flexibilizao das relaes (de trabalho e produtivas com conseqncias na organizao espacial das indstrias), de globalizao da economia e de desregulamentao, conceitos que passam a caracterizar o novo regime de acumulao (ABRAMO, 1995). Nesse contexto, os pases centrais adotam formas mais flexveis de organizao (inclusive) espacial, seja com relao s normas de ordenamento territorial, seja com relao s formas de relacionamento entre o poder pblico e o setor privado, respondendo demanda de reproduo do capital dentre outros meios, via produo ou refuncionalizao imobiliria do espao e s dificuldades de ordem financeira que o Estado passa a apresentar para viabilizar a infra-estrutura e os servios necessrios reestruturao econmica das cidades. De modo geral, as noes de flexibilizao, globalizao e desregulamentao parecem comandar processos de reestruturao econmico-sociais e espaciais que

passam a demandar novas formas de regulao urbana. Entretanto, entendemos que o formato escolhido para viabilizar a acumulao, nesse contexto de reestruturao produtiva, e promover a articulao entre o local e o global ir variar em cada localidade (pas, regio ou cidade), considerando-se a especificidade de suas caractersticas polticas, econmicas, culturais, histricas e geogrficas. Isso porque regulaes diferentes se manifestam em razo da variao das formas de produo das materialidades urbanas que configuram diferentes regimes urbanos e dos interesses (globais, nacionais e locais) que direcionam as decises dos agentes sociais em cada localidade (ABRAMO, 1995, p. 550). Assim, entre as transformaes sistmicas no capitalismo e suas repercusses no territrio, no h determinaes lineares e fceis, mas uma pluralidade de manifestaes que revelam as formas concretas em que se processa a reproduo social no espao (BRANDO, 2009). Entendemos que a poltica urbana que se estabelece no Brasil em momento recente e em Belo Horizonte em particular reflete a tentativa de construo de um compromisso conflituoso produzido e pactuado nesse territrio, elucidando os processos por meio dos quais os sujeitos sociais em luta produzem socialmente o espao. nesse sentido, e voltando a Abramo (1995), que defendemos a idia de que o processo de produo do espao abarca diferentes regimes urbanos3, que necessitam de diferentes mecanismos de regulao urbana, expressando as especificidades de cada ambiente construdo e dos agentes envolvidos nessa produo. Assim, percebemos que cada localidade buscar compatibilizar suas demandas especficas com a necessidade de articulao com o mercado e com os interesses globais (BRAND, 2008), desenvolvendo formas particulares de regulao urbana. Nesse sentido, no podemos deixar de mencionar a importncia da produo do espao urbano, via atividade imobiliria, para a viabilizao de ambos os propsitos a produo e a refuncionalizao do ambiente construdo, atendendo a interesses que vo do local ao global. As inovaes demandadas pelo setor imobilirio, nesse contexto de reestruturao produtiva, tambm iro interferir no formato da regulao urbana que permitir viabilizar esses propsitos. David Harvey, ao trabalhar a idia dos trs circuitos do capital, aborda o papel do setor imobilirio na reproduo do mesmo, via produo do espao. O autor mostra a estrutura dos fluxos de capital num sistema produtivo, e como o chamado ambiente

Decorrentes das diferentes formas de manifestao da globalizao neoliberal, dadas as especificidades histrico-culturais e as relaes entre os diferentes agentes que atuam na produo do espao em cada localidade.

construdo (analisado aqui a partir da dinmica do setor imobilirio) de fundamental importncia para tais fluxos (HARVEY, 1981). Harvey (1981) sugere que os capitalistas tendem a sobreacumular no circuito bsico (primrio), subinvestindo nos demais circuitos. Entretanto, essa tendncia de sobreacumulao no se restringe ao circuito bsico, ocorrendo no sistema como um todo. Alm disso, o simples fluxo de um circuito para os outros no livra o capitalismo das crises que lhe so intrnsecas. Segundo o autor, isso se d porque grande parte dos investimentos realizados nos circuitos secundrio e tercirio no proporcionam retorno direto os investimentos nesses circuitos levam um longo perodo para dar retorno , e este investimento se d somente devido ao fato de que ele necessrio para a prpria acumulao, importando de forma indireta para as reais necessidades da classe trabalhadora. Entretanto, se pensarmos no contexto recente da reestruturao produtiva, no qual se d um movimento de transformao das formas de acumulao de capital, possvel compreender o circuito secundrio como uma oportunidade lucrativa de investimento. A atuao nesse circuito no precisa ficar restrita ao Estado, mas tambm pode ser exercida pelo setor privado, em especial pelo setor imobilirio, via produo do espao. Alm disso, atuando nos circuitos secundrio e tercirio que o capital prospecta possibilidades, quando as oportunidades do circuito primrio se esgotam (MAGALHES, 2008, p. 75), o que pode estar acontecendo no contexto mais recente. Segundo Harvey (1981), o investimento no setor imobilirio seria uma vlvula de escape para o capital em tempos de sobreacumulao no circuito produtor de mercadorias (primrio), apresentando-se como uma oportunidade lucrativa em tempos de crise. De fato, a partir da crise do fordismo, nos anos 1970, o investimento em novas produes industriais parece diminuir, crescendo o capital destinado compra de ativos financeiros, inclusive propriedades imobilirias (HARVEY, 2009). momento de investigar os novos instrumentos de acumulao e suas sempre renovadas formas de manifestao, por exemplo da dominncia da lgica financeira em todos os mbitos [...] (BRANDO, 2009, p. 3). A transformao de um bem (imvel) em ativo financeiro permite ganhos a longo prazo, e no somente no momento de sua produo, j que, ao atuar no mbito da circulao das mercadorias, tal ao busca formas de, permanentemente, viabilizar sua valorizao no mercado, o que em essncia significa a financeirizao da mercadoria (no caso, da produo imobiliria). Sabemos que o setor imobilirio procura se apropriar de rendas fundirias das terras urbanas (SMOLKA, 1987, 1983; HARVEY, 2005). O Estado,

por meio da regulao urbanstica, exerce importante papel tanto na viabilizao dessa apropriao privada das rendas fundirias quanto na efetivao dos interesses das demandas do mercado, permitindo dotar de qualidades especiais s quais chamamos de externalidades (positivas) o imvel produzido. Assim, a questo que se coloca : como o Estado, via regulao urbanstica, consegue manter as rendas fundirias dos terrenos urbanos, que permitem transformar o investimento no circuito secundrio em uma oportunidade lucrativa, renovando as possibilidades de obteno de lucro por meio da atividade imobiliria? Isso nos leva a refletir sobre os meios e instrumentos utilizados pelo poder pblico, em momento recente, para conservar e renovar a condio de especial ou excepcional atribuda a determinados lugares ou imveis (HARVEY, 2005). Vimos que a globalizao neoliberal no algo inexorvel, e que se manifesta de forma diferenciada, mas absoluta, nas formas de regulao urbana adotadas em nvel local. Essas diferentes formas representam alternativas para a poltica pblica, que capaz de mesclar interesses econmicos no cenrio da competitividade urbana com interesses coletivos provenientes das particularidades histrico-culturais de cada localidade (HARVEY, 2005, p. 56). nesse contexto de uma dialtica espao-lugar e de relaes locais-globais (HARVEY, 2005, p. 44) que buscamos entender os meios e os instrumentos que o poder pblico utilizar para conservar e constantemente recriar as condies favorveis para a produo imobiliria do espao e, consequentemente, para a acumulao capitalista. No caso brasileiro, a promoo de rendas fundirias, teis atuao imobiliria e sua financeirizao, encontrar movimentos contrrios especialmente a partir da dcada de 19804 que buscam justamente recuperar para a coletividade as valorizaes imobilirias urbanas que vinham sendo apropriadas privadamente. neste contexto que a operao urbana foi pensada como instrumento de planejamento urbano no Brasil, cabendo a ela um duplo papel:
1)

viabilizar interesses redistributivistas; ao propor uma nova lgica de participao da iniciativa privada na produo do espao, permitindo a repartio de nus e benefcios entre o poder pblico e o parceiro privado nos processos de urbanizao;

2)

renovar as qualidades espaciais de determinadas reas aquelas at ento pouco atrativas para a atuao imobiliria ou aquelas mais valorizadas, alvos histricos da atuao do mercado imobilirio, e que sofreram processo de degradao fsica ou socioambiental , permitindo transformar certas externalidades negativas (SMOLKA, 1987) com a transformao da estrutura urbana, revigorando-as como possibilidades

Para conhecimento sobre estes movimentos e, em especial, sobre o Movimento Nacional pela Reforma Urbana, ver Cota (2010).

de obteno de lucro, via produo renovada do espao renova as possibilidades de apropriao privada da valorizao imobiliria via regulao urbanstica. Esse duplo papel assumido pelas operaes urbanas no processo de produo do espao urbano contribui para os descompassos que podero ser observados entre o discurso e a prtica que caracteriza a sua implantao nos municpios brasileiros. Entendemos que, na prtica, haver uma tendncia de as operaes urbanas viabilizarem um dos papis em detrimento do outro tudo depender da relao de foras entre os diferentes agentes que participam da cena poltica de cada localidade brasileira. 3. A operao urbana em Belo Horizonte: descompassos entre o discurso e a prtica

No Brasil, a aplicao da operao urbana no planejamento j havia sido aventada nos anos 19805, com o objetivo duplo de promover mudanas estruturais relativas ocupao do solo em determinadas reas da cidade e mobilizar recursos para tais mudanas. Quatro fatores principais teriam justificado sua instituio como instrumento urbanstico em algumas cidades brasileiras, a partir de 1988: a carncia de recursos pblicos para a realizao de investimentos de transformao urbanstica; a convico de que investimentos pblicos alteram o valor da terra, gerando valorizao imobiliria que poder ser parcialmente captada ou recuperada pelo poder pblico; a rigidez das normas urbansticas que no consideram as singularidades e as necessidades de localizaes especficas; a possibilidade de o poder pblico usar a flexibilizao do potencial construtivo como contrapartida aos investimentos do setor privado. Assim, a partir de 1988, alguns municpios brasileiros passaram efetivamente a adotar instrumentos de planejamento pautados na parceria entre o setor pblico e a iniciativa privada, em especial a operao urbana, envolvendo recursos privados na promoo de empreendimentos de interesse pblico. Belo Horizonte (BH) est entre eles.

O instrumento operao urbana aparece pela primeira vez no Brasil no Plano Diretor de So Paulo, em 1985, que no foi aprovado. Essa proposta pode ser considerada a primeira tentativa concreta de se democratizar o planejamento brasileiro e definir instrumentos supostamente capazes de promoverem a busca da funo social da propriedade urbana e da cidade.

A anlise da trajetria de aplicao desse instrumento nesse municpio ajuda a compreender os motivos que levaram a sua adoo, supostamente justificada como forma de promover a funo social da propriedade urbana e da cidade, objetivo que norteou o discurso de sua criao. Introduzida pelo Plano Diretor de 1996, a operao urbana tem uma origem redistributivista ao estar inserida no discurso da inverso de prioridades diretriz norteadora do planejamento e da gesto urbana municipal dos governos de esquerda (ditos democrtico-populares) eleitos na capital mineira desde 1993. A essncia das aes reguladoras do governo que assumiu a Prefeitura de Belo Horizonte em 1993 era a de transferir renda dos setores mais privilegiados para os mais pobres e da apropriao privada para a apropriao coletiva, invertendo as prioridades historicamente conferidas aos diferentes segmentos de renda da populao. Isso implicava na adoo, pelo poder pblico, de mecanismos redistributivistas, seja alterando as regras para a produo privada, seja intervindo diretamente na produo e financiamento de uma poltica urbana mais inclusiva incluindo a a questo habitacional. Nesse sentido, a introduo de novos instrumentos de poltica urbana seria fundamental para a promoo de uma cidade mais justa e democrtica. Pensando no Plano Diretor como instrumento bsico dessa poltica, caberia ao novo governo elaborar uma proposta que representasse a possibilidade de reorientar a estratgia de desenvolvimento da cidade na direo de uma reforma urbana, viabilizando o direito cidade para seus cidados. Assim, aprov-lo se tornaria uma necessidade desse governo e um dos maiores desafios a ser enfrentado pela gesto Patrus Ananias, j que isso representava o enfrentamento de diferentes interesses existentes no processo de produo do espao urbano. Apesar de a diretriz de inverso de prioridades6 no ser o foco de nossa anlise, nosso propsito entender como a operao urbana se inseriu na pauta desse primeiro governo de frente de esquerda especialmente pelo fato dela ter sido aprovada como instrumento de planejamento urbano durante essa gesto e sua articulao com essa diretriz e com a produo de um espao mais justo e inclusivo. A anlise da trajetria de implantao da operao urbana no municpio (COTA, 2010) nos permitiu observar que a participao da iniciativa privada foi inserida no Plano de Governo petista como forma de viabilizar financeiramente aes de interesse pblico com destaque para o problema habitacional , trabalhando no sentido da inverso de prioridades, objetivo principal do governo recm empossado na capital mineira. Pode-se dizer que o instrumento de planejamento, parece ter sido inserido no discurso poltico em
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Para uma avaliao das polticas institudas pelos governos de frente de esquerda em Belo Horizonte, especialmente no que se refere diretriz da inverso de prioridades, consultar Franco (2007).

Belo Horizonte como forma de aliviar o poder pblico do nus financeiro de viabilizar programas e projetos de interesse coletivo. Assim, recursos da iniciativa privada, provenientes de interessados nas diferentes formas de interveno urbana j que, de alguma maneira, se beneficiariam delas seriam utilizados, sob a ao reguladora do poder pblico, na efetivao de projetos de interesse coletivo que buscariam promover o direito cidade. interessante ressaltar que a trajetria de adoo de novos instrumentos de poltica urbana em Belo Horizonte foi influenciada pelas discusses que aconteciam, na mesma poca, em mbito nacional e tambm pelas propostas legais j implementadas em outros municpios brasileiros como So Paulo. Quando efetivamente introduzida no texto legal do Plano Diretor de Belo Horizonte, a operao urbana sofreu alteraes desde a primeira proposta de regulamentao do instrumento. Ao todo, foram dedicados cinco artigos s operaes urbanas, que pretendiam no s instituir o instrumento, mas tambm indicar algumas diretrizes que norteassem as propostas de sua aplicao. Estas deveriam ser constitudas em lei especfica. Como cada operao trataria de um caso particular, suas normas tambm deveriam atender s demandas prprias de determinado local e/ou contexto. Logo no primeiro artigo do captulo direcionado operao urbana, fica declarada a pretenso de envolver a iniciativa privada nos investimentos destinados a intervenes na cidade, ou seja, uma tentativa de dividir os nus e os benefcios do processo de urbanizao. Contudo, o Executivo reserva para si o controle da proposio: a regra tem sido (embora no explcita no texto legal) que apenas este poder pode apresentar, na Cmara Municipal, projeto de lei sobre a matria, j que ele quem coordena e negocia a proposta de parceria. Abaixo, segue a redao aprovada contendo o conceito do instrumento:
Art. 65 - Operao urbana o conjunto integrado de intervenes, com prazo determinado, coordenadas pelo Executivo, com a participao de entidades da iniciativa privada, objetivando viabilizar projetos urbansticos especiais em reas previamente delimitadas. Pargrafo nico - A operao urbana pode ser proposta ao Executivo por qualquer cidado ou entidade que nela tenha interesse. (BELO HORIZONTE, 1996)

No artigo 66 so listados os tipos de intervenes que poderiam utilizar o instrumento, buscando, com isso, sugerir possibilidades, mas sem limit-las. A natureza das intervenes caracteriza-se por fatores que afetam a estrutura urbana, tais como

obras de melhoria do sistema virio, tratamento urbanstico de reas pblicas, implantao de equipamentos pblicos, implantao de programa habitacional de interesse social, recuperao do patrimnio cultural, regularizao fundiria e aes que promovam a proteo ambiental. Se, em um primeiro momento, tem-se a impresso de que a operao urbana deveria ser aplicada em questes estruturantes ou estratgicas como observado no texto das minutas que antecederam a lei aprovada (no analisadas neste trabalho, mas abordadas por COTA, 2010) , logo se percebe que tudo pode se encaixar nos detalhes dessas intervenes. Acrescenta-se a isso o fato de que, pelo texto legal, esta lista pode ser aumentada sem qualquer restrio, j que a mesma apenas exemplifica os tipos de intervenes que iro caracterizar uma operao urbana. Concluise, ento, que a impreciso dos limites de utilizao do instrumento revela a ignorncia do seu potencial, tanto positivo quanto negativo (COTA; FERREIRA, 2007). No artigo 67 define-se o contedo bsico das leis especficas de operaes urbanas: o permetro da rea de interveno; a finalidade da interveno proposta; o plano urbanstico para a rea; os procedimentos de natureza econmica, administrativa e urbanstica necessrios ao cumprimento das finalidades pretendidas; os parmetros urbansticos locais; os incentivos fiscais e os outros mecanismos compensatrios previstos em lei para as entidades da iniciativa privada que participem do projeto ou para aqueles que por ele sejam prejudicados; e seu prazo de vigncia. (cf. BELO HORIZONTE, 1996). De forma geral, verificamos que a redao aprovada do Plano Diretor contm imprecises quanto aos limites de aplicao do instrumento, apresentando diretrizes genricas e muito flexveis que, apesar de nortearem sua aplicao, permitem que tudo possa se encaixar nas intervenes caracterizadas como operaes urbanas, podendo, por exemplo, ser utilizadas para viabilizar interesses particulares e/ou privados. Soma-se a essa preocupao o fato de as reas de aplicao do instrumento no serem, na prtica, previamente identificadas pelo poder pblico municipal. A preocupao com os detalhes tcnicos de definio do contedo da lei especfica que viabiliza a proposta no se repete na forma de negociao quando da efetivao do instrumento no h regras para a participao da iniciativa privada e para os benefcios a ela concedidos, nem quanto definio das contrapartidas; no se prev penalidades e nem formas de acompanhamento da efetivao das propostas e da aplicao dos recursos investidos por meio dessa parceria. Ou seja, so nas formas de aplicao e gesto do instrumento que podemos verificar se sua utilizao vem se prestando a dividir os nus e benefcios do processo de urbanizao (Cf. Lei federal n. 10.257/01) e viabilizar projetos urbansticos

especiais (Cf. Art. 65 do Plano Diretor municipal), atendendo ao interesse coletivo; ou, ao contrrio, se vem servindo para gerar favorecimentos oportunistas aos parceiros particulares, alguns deles agentes do capital imobilirio. A prtica das operaes urbanas em Belo Horizonte Desde que o instrumento foi institudo pelo Plano Diretor, em 1996, 13 (treze) leis de operaes urbanas foram aprovadas em Belo Horizonte; porm nem todas foram efetivadas. A anlise da prtica das operaes urbanas em Belo Horizonte, realizada em nossa tese de doutorado (COTA, 2010), nos permite tecer alguns comentrios:

Em geral, as experincias de operao urbana que ocorreram em Belo Horizonte se deram a partir da proposta do parceiro particular (e/ou privado), que buscou no Poder Executivo municipal uma forma de viabilizar seus interesses, em geral vinculados inteno de se utilizar parmetros mais permissivos que aqueles definidos pela Lei de Parcelamento, Ocupao e Uso do Solo (LPOUS). Assim, em BH, a operao urbana tem se dado s avessas, ou seja, so as solicitaes de concesses de direitos de ocupao e uso do solo mais permissivos (que permitem flexibilizar normas da legislao urbanstica vigente) que motivam a aplicao do instrumento.

H uma divergncia conceitual em relao finalidade de utilizao da operao urbana, que envolve 60% (sessenta por cento) dos entrevistados envolvidos na aplicao do instrumento em Belo Horizonte o que contribui para o desvirtuamento do instrumento, quando aplicado na prtica. Esse fato evidencia que o carter nocivo ou benfico do instrumento, assim como possveis desvios quanto finalidade de sua utilizao, tem origem no mbito tcnico.

No processo de discusso e aprovao da operao urbana no COMPUR e na Cmara de Vereadores ou seja, no mbito poltico que o descompasso entre o discurso e a prtica reforado. Por meio de estratgias polticas e de certos procedimentos institucionais, o poder pblico municipal, mesmo em um contexto democrtico, acaba viabilizando interesses particulares sob a aparncia do atendimento dos interesses sociais em escala mais ampla. Ilustrando tal afirmao: a) nas discusses sobre operaes urbanas, h uma predominncia dos tcnicos

da Prefeitura no debate. Por disporem de conhecimento tcnico especfico especialmente considerando-se que se trata de um instrumento complexo e de difcil entendimento eles acabam detendo o controle das discusses. Paralelamente a isso notamos uma participao menos efetiva dos outros setores nas discusses, em especial do setor popular, do tcnico e do Legislativo; b) a pequena participao popular no debate sobre as operaes urbanas contribui para o consenso entre os demais agentes que representam a sociedade civil, viabilizando os interesses dos grupos mais poderosos, que, em geral, so mais organizados e articulados. A discusso realizada em nossa tese (COTA, 2010) nos permitiu concluir que em Belo Horizonte a maioria das operaes urbanas no contribuiu para a promoo de transformaes urbansticas de interesse pblico, nem tampouco realizaram projetos urbansticos especiais e relevantes para a coletividade discurso redistributivista que caracterizou sua implantao. Observamos que todas as operaes urbanas foram capazes de promover uma inovao espacial (ABRAMO, 2007) mesmo que de forma tmida e restrita ao terreno particular no sentido de transformar o espao e possibilitar a capitalizao das propriedades, que, em ltima anlise, entram em novos circuitos do capital, viabilizando sua reproduo via produo do espao. Esse pode no ser o objetivo final a ser alcanado pelo instrumento (conforme a trajetria de sua instituio no municpio), mas a forma como vem sendo utilizado acaba promovendo valorizaes imobilirias ao renovar as qualidades espaciais de determinados lotes urbanos. E justamente essa possibilidade de capitalizao diferenciada das propriedades que vem atraindo interesses particulares, inclusive aqueles do setor imobilirio, a servirem-se das operaes urbanas. Elas representam, assim, uma (re)atualizao da possibilidade de gerao de rendas fundirias mediada pelo Estado: os direitos de construir envolvidos na aplicao do instrumento permitem desvincul-los do solo propriamente dito, envolvendo-os em um circuito onde o que se negocia a virtualidade da capitalizao da renda fundiria. Com isso, ao invs de ter a funo principal de extrao e redistribuio de valorizaes imobilirias decorrentes da atuao pblica no espao urbano, na prtica, as operaes urbanas em Belo Horizonte acabam viabilizando formas renovadas de capitalizao e apropriao dessas valorizaes por interesses particulares (proprietrios de terrenos urbanos ou interessados incorporadores imobilirios). A aplicao do instrumento acaba beneficiando os parceiros particulares que procuram o Estado para viabilizar essa

negociao urbana. Assim, o capital, em seu movimento de reproduo via produo do espao, parece no prescindir do Estado, j que este agente ou no mbito de seus espaos institucionalmente definidos que delibera sobre a concepo e a execuo das polticas urbanas que viabilizam seus interesses. J para o Estado (poder pblico municipal), a operao urbana se justifica e termina sendo usada como instrumento de arrecadao para desoner-lo de seus encargos ao envolver recursos privados em aes de transformao urbanstica. Entretanto, no h garantias que essas transformaes urbansticas efetivadas com a participao de recursos privados promovam benefcios coletivos e contribuam para a democratizao do espao urbano. Assim, da forma como o instrumento vem sendo aplicado, nos parece que a operao urbana em Belo Horizonte adquiriu uma funo essencialmente tributarista mais que propriamente urbanstica, sendo reduzida a sua funo de controle ou transformao das formas de utilizao do solo urbano que no se presta a atender, na prtica, aos interesses e objetivos redistributivistas. A partir dessa concluso, tornam-se claras as diferenas de se adotar o instrumento com um ou outro sentido (FURTADO, 2008, p.16): com a funo de redistribuio associada a inovaes espaciais (que caracteriza o princpio de instituio do instrumento) a operao urbana funcionaria como elemento de interveno sobre o mercado de terras, cujo funcionamento se caracteriza por uma distribuio estruturalmente injusta das mais-valias fundirias; j como instrumento de compensao junto ao parceiro particular (o que caracteriza a prtica de sua utilizao), a operao urbana um elemento facilitador do livre funcionamento do mercado de terras urbanas. Ou seja, na prtica, o instrumento termina por viabilizar os histricos favorecimentos iniciativa privada, via produo do espao, s que sob nova roupagem. Consideraes Finais Apesar da institucionalizao da operao urbana em Belo Horizonte ser permeada por uma finalidade nobre, ela pouco vem se prestando a viabilizar interesses coletivos e promover o direito cidade. De instrumento de regulao da atuao privada no espao urbano, a operao urbana se transformou em ferramenta de arrecadao para desonerar o Estado e promover transformaes espaciais que acabam viabilizando interesses privatistas. Assim, o empresariamento do planejamento e da gesto urbana,

explicitado na prtica (no no discurso) de utilizao da operao urbana em BH, anula sua possibilidade de se constituir em um instrumento da reforma urbana:
Distncia, e por vezes oposio, entre o discurso e a prtica, essas marcas da sociedade brasileira esto presentes, especialmente na aplicao das leis. (MARICATO;FERREIRA, 2002, p. 217) (...) Como aqui o Estado serve historicamente aos interesses da classe dominante, todas as leis, e no haveria de ser diferente com as operaes urbanas, tendem a responder aos interesses especficos dos lobbies dominantes e no a considerar as demandas generalizadas da sociedade. (MARICATO;FERREIRA, 2002, p. 225)

Em consonncia com os trechos acima destacados, a reflexo realizada sobre as operaes urbanas em Belo Horizonte nos permitiu ainda concluir que os avanos conquistados, especialmente no mbito do planejamento, encontram-se limitados por certas permanncias sociopolticas (de gesto) que entram em choque com os ideais democrticos mais elementares, comprometendo a efetivao dos princpios do direito cidade e da reforma urbana. Entendemos que a efetivao do direito cidade e a promoo da melhoria de qualidade de vida para todos, via planejamento urbano, esbarra nas contradies do processo de produo do espao inerente ao capitalismo. Assim, a adoo de instrumentos que objetivam a construo de um espao urbano mais justo e democrtico ser limitada pela estratgia do capital, que encontra no Estado os meios necessrios para se reproduzir, via produo do ambiente construdo, em diferentes estgios do capitalismo. Referncias Bibliogrficas
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