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This study analyzes the trajectory of equilibrium and changes on the budget execution
from 1980 to 2014, aiming to verify the validity of the Punctuated Equilibrium Theory to the
budgetary decision making process in Brazil. The descriptive statistical analysis of budgetary
function variation indicates a pattern of a leptokurtic distribution, characterized by periods of
stability with occasionally interruptions. Most significant variations in the years 1986, 1989
and 1990 indicate the possibility that institutional changes may be related to interruptions
in periods of balanced budgets. Furthermore, the reduction of variations from 1996 can
indicate that the stabilization monetary is an institutional factor that contributes to the
balance and budget incrementalism.
Keywords: public budge, budget execution, economic stability, institutionalization
Introdução
A análise das políticas públicas pode ser feita sob diversas lentes teóricas, como:
o incrementalismo, múltiplos fluxos, o equilíbrio pontuado, coalizões de defesa
e institucionalismo (Bonafont, 2004). O processo contínuo de negociação social
e política converge para a definição da forma como os recursos públicos serão
aplicados na implementação de políticas públicas. Dessa forma, o orçamento
público representa um movimento mais complexo do que a simples previsão de
receitas e definição de despesas.
Entender a dinâmica e os padrões de mudanças na execução das políticas públicas
ao logo do tempo, por meio das variáveis orçamentárias, permite reconhecer o
orçamento público como instrumento de análise de políticas públicas. Sendo assim,
este estudo usou informações orçamentárias, sob um enfoque teórico, para analisar
a execução orçamentária das políticas públicas.
A Teoria do Equilíbrio Pontuado explica o comportamento de estabilidade e
mudança nos processos políticos em relação à trajetória anterior, enquanto a maior
parte dos modelos teóricos concentra-se em explicar a estabilidade ou a mudança
nas políticas públicas (True et al., 2007). A Teoria do Equilíbrio Pontuado, por sua
vez, busca explicar tanto a estabilidade como a mudança.
Analisar as políticas executadas no orçamento público, sob a perspectiva do
equilíbrio pontuado, permite detectar as mudanças de larga escala ao longo de um
processo estável de execução orçamentária para, dessa forma, colocar luz sobre esses
momentos de mudanças bruscas (“terremoto”) e compreender esses processos.
Com isso, o objetivo deste artigo foi o de analisar sob o enfoque da Teoria do
Equilíbrio Pontuado a execução orçamentária no Brasil, para identificar os períodos
de equilíbrio e de interrupção desses equilíbrios nas diversas áreas do Governo
Federal. Para tanto, foi realizado um estudo sobre as variações anuais da execução
orçamentária por função, do orçamento da União, entre os anos de 1980 e 2014.
Além desta introdução e da conclusão, o artigo apresenta uma descrição do
quadro teórico sobre o comportamento de estabilidade e interrupção do equilíbrio
na execução de políticas públicas por meio do orçamento. Em seguida, são
apresentados os procedimentos metodológicos adotados para desenvolvimento do
estudo e, por fim, são discutidos os resultados do estudo empírico à luz do modelo
de análise proposto.
Referencial teórico
Das setenta e seis subfunções do OMB que contemplam as 20 principais funções do governo, foram eliminadas
1
cearenses entre 2006 e 2010. Argumenta-se que as pontuações nesse caso não são
decorrentes de variáveis econômicas, mas sim dependentes das transferências de
recursos da União. Contudo, o horizonte temporal é restrito, limitando as conclusões
do trabalho.
Método
A base de dados pode ser obtida no endereço eletrônico da Secretaria do Tesouro Nacional http://www.tesouro.
2
fazenda.gov.br/-/series-historicas. O acesso aos dados utilizados neste trabalho foi realizado em 16 de outubro
de 2015.
Classificação funcional
Classificação funcional Classificação funcional
compatibilizada
1980-2000 2001-2014 1980-2014
Legislativa Legislativa Legislativa
Judiciária
Judiciária Judiciária
Essencial à Justiça
Administração
Administração e Administração e
Direitos da Cidadania
Planejamento³ Planejamento
Ciência e Tecnologia
Administração Encargos Especiais²
e Planejamento Encargos Especiais Excluída
- Refinanciamento - Refinanciamento
Agricultura
Agricultura Agricultura
Organização Agrária
Comunicações Comunicações Comunicações
Defesa Nacional e Defesa Nacional Defesa Nacional e
Segurança Pública Segurança Pública Segurança Pública
Desenvolvimento Regional ---- Excluída
Para fins de documentação e verificação detalhada do processo de compatibilização e tratamento dos dados,
3
o arquivo em Excel (formato XLXS) da base de dados original e final, assim como de todo o processo de
compatibilização dos valores pode ser acessado por meio do link: https://docs.google.com/spreadsheets/d/1ary
NZo9O598Snt95ob7Fs7oDlTWYq31ElpsU-OZW9CE/pub?output=xlsx.
Para que essa compatibilização fosse possível, foram excluídas as funções de natureza financeira (refinanciamento
4
da dívida), tal qual foi realizado em Bryan, Baumgartner e Jones (2007). A função Desenvolvimento Regional foi
excluída, uma vez que foi extinta em 2001 e não se verificou, nas leis orçamentárias seguintes, a continuidade de
suas ações, não sendo possível enquadrar sua despesa em nenhum das funções vigentes a partir de 2000.
Classificação funcional
Classificação funcional Classificação funcional
compatibilizada
1980-2000 2001-2014 1980-2014
Educação
Educação e Cultura Cultura Educação e Cultura
Desporto e Lazer
Energia e Recursos Energia e Recursos
Energia
Minerais Minerais
Urbanismo
Habitação e Urbanismo Habitação e Urbanismo
Habitação
Indústria Comércio e Indústria Indústria Comércio e
Serviços Comércio e Serviços Serviços
Relações Exteriores Relações Exteriores Relações Exteriores
Saúde
Saúde e Saneamento Saneamento Saúde e Saneamento
Gestão Ambiental
Trabalho Trabalho Trabalho
Assistência Social
Assistência e Previdência Assistência e Previdência
Previdência Social
Transporte Transporte Transporte
Fonte: Elaboração própria.
Para fins desta análise descritiva, não são considerados os valores reais da
execução orçamentária, mas as variações percentuais ano a ano dos valores reais
da execução por função. Nesse sentido, a série histórica das variações possui 34
variações entre 1980 e 2014 (1980/1981, 1981/1982, ... 2013/2014) para cada uma
das quinze funções, perfazendo uma base de dados com um total de 510 valores
de variações.
A partir dos valores visualizados na Tabela 2, observa-se que os valores da
média e da mediana das variações anuais da execução orçamentária por função
entre 1980 e 1981 são baixos e indicam uma posição de estabilidade. Contudo,
as variações máximas e mínimas, bem como o valor relativamente alto do desvio
padrão indicam a existência não rara de variações significativas. Dessa forma,
verificar o comportamento da variação na execução orçamentária por função à luz
da Teoria do Equilíbrio Pontuado exige um aprofundamento da análise descritiva
desses dados.
Máximo 848,36%
Mínimo -94,17%
Média 13,80%
Mediana 2,87%
50,00%
40,00%
30,00%
20,00%
10,00%
,00%
1980/2014
Fonte: Elaboração própria.
para presidente após o Regime Militar. Sendo assim, em que medida esse novo
arcabouço institucional, a competição política e os novos direitos assegurados
pela nova Carta viabilizaram a ocorrência de mudanças significativas nas políticas
públicas naquele ano? Novamente, em 1990 o primeiro ano do Governo Collor,
primeiro governo eleito democraticamente após a redemocratização, com o início
de reformas significativas, foi acompanhado por expressivas variações na execução
orçamentária por funções.
Por sua vez, um movimento de redução da amplitude de variação da execução
orçamentária por funções é observado no período posterior a 1996 até o período de
2014. Estudos mais profundos podem ser realizados para verificar se a relação entre
essa acomodação das variações orçamentárias está relacionada com a mudança
institucional advinda da estabilidade monetária promovida pelo Plano Real.
Esses eventos são apontados por Davis, Dempster e Wildavsky (1966),
Baumgartner e Jones (1993) e Kingdon (2011) como fatores que podem promover as
mudanças bruscas, terremotos e janelas políticas. Em especial, a Teoria do Equilíbrio
Pontuado enfoca a interação entre instituições e imagens das políticas para explicar
o equilíbrio e as rupturas. Nesse caso, estudos posteriores devem considerar não
apenas as mudanças institucionais apresentadas, mas também eventuais mudanças
nas imagens das políticas, que possibilitariam sua ascensão à macropolítica. A
investigação mais aprofundada desses períodos poderia comprovar a existência de
terremotos e consolidar a abordagem da Teoria do Equilíbrio Pontuado para o Brasil.
250
200
150
Frequência
100
50
0
-200,00% ,00% 200,00% 400,00% 600,00% 800,00% 1000,00%
Variação
Fonte: Elaboração própria.
Kolmogorov-Smirnova Shapiro-Wilk
125
100
Frequência
75
50
25
0
-100,00% -50,00% ,00% 50,00% 100,00% 150,00% 200,00%
Variação
Fonte: Elaboração própria.
Teste de Normalidade
Kolmogorov-Smirnova Shapiro-Wilk
Estatística df Significância Estatística df Significância
Variação 0,131 498 0,000 0,887 498 0,000
a. Lilliefors Significance Correction
Fonte: Elaboração própria.
Variação em relação ao
Ano Fonte
ano anterior
1986 Administração e Planejamento 237,27%
1986 Agricultura 251,30%
1986 Habitação e Urbanismo 425,50%
1986 Indústria, Comércio e Serviços 814,89%
1989 Administração e Planejamento 432,26%
1990 Trabalho 475,42%
1991 Saúde e Saneamento 227,27%
1993 Indústria, Comércio e Serviços 279,78%
1993 Habitação e Urbanismo 320,96%
2000 Habitação e Urbanismo 392,97%
2002 Energia e Recursos Minerais 848,36%
2004 Habitação e Urbanismo 230,59%
Fonte: Elaboração própria.
Além disso, os dados permitem ainda uma avaliação da estrutura das variações
por função – Tabela 6. Pode-se considerar que as funções que apresentaram
comportamento de maior estabilidade foram as funções Legislativa, Assistência e
Previdência, Defesa Nacional e Segurança Pública, e Judiciária, as quais possuem o
maior número de variações em torno de zero (entre 10% negativo e 10% positivo),
bem como não apresentaram variações extremas (superiores a -50% e maiores do
que 200%).
Por outro lado, as funções menos estáveis foram as de Habitação e Urbanismo;
Indústria, Comércio e Serviços; Transporte; e Energia e Recursos Minerais. Essas
funções apresentaram o menor número de variações em torno de zero, assim como
concentraram mais de 60% das variações extremas.
Nesse sentido, abre-se um leque de possibilidade de estudos comparativos entre
as funções (ou temas de políticas públicas) para identificar que fatores contribuem
para que uma determinada função seja objeto de um número maior ou menor de
mudanças significativas (terremotos). Em síntese, a Teoria do Equilíbrio Pontuado
pode ser útil para entender que fatores contribuem para que determinados
subsistemas sejam mais ou menos estáveis, com monopólios de política mais ou
menos fortes, com maior ou menor probabilidade de alcançar a macropolítica.
Redução
Redução Redução Aumento Aumento Aumento
menor ou
maior maior maior maior maior
Redução igual a 10% Aumento
que 30% que 10% que 10% que 30% que 50%
FUNÇÃO maior ou aumen- maior
e menor e menor e menor e menor e menor
que 50% to menor que 200%
ou igual ou igual ou igual ou igual a ou igual
ou igual a
a 50% a 30% a 30% 50% a 200%
10%
Legislativa 0 0 3 23 6 1 1 0
Judiciária 0 0 4 18 6 4 2 0
Administração
e 4 1 5 12 5 1 4 2
Planejamento
Agricultura 0 4 7 13 5 3 1 1
Comunicações 1 4 4 15 5 2 3 0
Defesa
Nacional e
0 0 6 19 8 1 0 0
Segurança
Pública
Educação e
0 1 5 15 9 4 0 0
Cultura
Energia e
Recursos 5 1 4 11 8 2 2 1
Minerais
Habitação e
5 5 4 4 3 3 6 4
Urbanismo
Indústria,
Comércio e 3 5 7 9 3 4 1 2
Serviços
Relações
2 1 4 14 10 2 1 0
Exteriores
Saúde e
0 1 4 18 6 2 2 1
Saneamento
Trabalho 0 2 2 17 6 3 3 1
Assistência e
0 1 0 22 8 1 2 0
Previdência
Transporte 2 0 10 11 8 1 2 0
Total 22 26 69 221 96 34 30 12
Fonte: Elaboração própria.
Considerações finais
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