Anexo 5

Planejamento Estratégico Governamental

INTRODUÇÃO AO CONCEITO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

No nosso curso tratamos de planejamento estratégico e gestão em segurança pública.

Perceba que o uso de ferramentas típicas do mundo corporativo na administração
pública não é um fenômeno recente. Diante disso, o estudo sobre o surgimento do
campo de políticas públicas ganha contornos relevantes, uma vez que apresenta o papel
dos governos e como se materializam ações estatais que influenciam a vida das
pessoas.

Desde a década de 1950, nos Estados Unidos da América, o campo de políticas

públicas experimentou grande expansão, tendo surgido como um recorte da ciência
política (SOUZA, 2018). Antes disso, no início do século XX, os Estados Unidos da
América foram marcados pelo surgimento de novas possibilidades de mercado, os quais
se abriram a partir do desenvolvimento dos transportes, da eletrificação e das
comunicações. Com o aumento da consciência de questões do cotidiano, de vários
fenômenos naturais e sociais, se fortaleceram apelos para uma atuação estatal perante
fatos da vida, os quais passaram a ser compreendidos como problemas públicos
(MINTROM; WILLIAMS, 2013).

Enquanto na Europa a ciência política tinha uma vertente muito ligada ao conceito de
“Estado”, nos Estados Unidos esse campo, com seu recorte ligado às políticas públicas,
tinha foco voltado ao estudo dos “governos”. É nessa perspectiva que Thomas Dye
(2013, p. 3) define, de forma objetiva, política pública como sendo tudo que os
governos fazem, deixam de fazer, e que diferença isso faz.

No Brasil, a literatura constrói uma variedade de conceitos de política pública, desde o

resultado de uma iniciativa governamental, em atenção a demandas da sociedade (DE
TONI, 2016), ou mesmo como resultados de interações entre atores públicos e privados,
em que se busca manter o equilíbrio social ou promover mudanças sociais (SARAVIA,
2006).

Assim, para fins de compreensão de planejamento estratégico e gestão em segurança

pública, o primeiro elemento a ser compreendido é que governos fazem políticas
púbilcas, as quais representam as entregas de produtos e serviços ao destinário
final, que é a população. Integram essa relação um rol de atores, grupos de interesse,
grupos de pressão, entre outros, os quais representam o que retratamos em nosso curso
como stakeholders [partes interessadas].

A exemplo das ferramentas ou metodologias tratadas em nosso curso, a política

pública também conta com um ciclo de formação, que orienta seu processo, como no
modelo PDCA (Plan, Do, Check, Act) ou no método IARA [SARA] do policiamento
orientado para o problema, de Identificação, Análise, Resposta, Avaliação (BRASIL,
2013).

No âmbito das políticas públicas, apesar de variar conforme a literatura adotada, o ciclo
de políticas públicas basicamente é constituído pela montagem da agenda,
formulação de políticas, tomada de decisão política, implementação de políticas
e avaliação de políticas: policy-making como aprendizagem (HOWLETT; RAMESH;
PERL, 2013).

As práticas atuais no setor publico seguem a tendência iniciada nos anos de 1980,
denominada New Public Management [Nova Gestão Pública], que inaugurou o
modelo gerencial de administração pública (MAXIMIANO; NOHARA, 2017). Devemos
lembrar que, antes disso, a doutrina concebeu como primeiro modelo de gestão a
chamada Administração Patrimonialista, depois superada pela Administração
Burocrática (CAETANO; SAMPAIO, 2016).

Esse modelo gerencial de administração teve como inspiração as mudanças havidas

nos Estados Unidos da América e no Reino Unido, a partir dos governos de Ronald
Reagen e de Margareth Thatcher, em que foram implementadas ações ligadas à agenda
de redução de custos, desregulamentação, privatizações, aumento na eficácia e
planejamento de despesas, e a adoção de sistemas de auditoria e controle financeiro
(MAXIMIANO; NOHARA, 2017).

No Brasil, além das ações realizadas por EUA e Reino Unido, a preocupação com o uso
de recursos públicos e com o endividamento público orientaram o governo quanto à
necessidade de utilizar instrumentos básicos de programação orçamentária.

INSTRUMENTOS BÁSICOS DE PROGRAMAÇÃO ORÇAMENTÁRIA

Desde 1988, o constituinte reforça a vinculação entre orçamento e planejamento. De

acordo com De Toni (2016, p. 62), “sem essa ligação estrutural e instantânea, o
planejamento se torna uma peça de ficção e é impossível utilizar seus benefícios para
gerenciar políticas públicas, em especial o desenvolvimento de sistema de
monitoramento e avaliação.” No Brasil, a Constituição Federal, em seu art. 165, previu
como marcos legais os seguintes instrumentos de programação (PARANÁ, 2020,
online):

o Plano Plurianual (PPA): planejamento de médio e longo prazo, em que são

estabelecidas as prioridades dos governos (materializadas por políticas
públicas), por meio de programas e projetos, e definidas diretrizes, objetivos e
metas. O PPA é elaborado no primeiro ano de mandato do Poder Executivo,
tendo vigência por quatro anos. Está ligado à ideia de planejamento
estratégico, mas também planejamento tático – como a manutenção de
serviços do cotidiano prestados pelo Estado –, além da dimensão operacional,
“como definição dos meios para a realização dos objetivos dos programas; é
tratada no orçamento” (MAXIMIANO; NOHARA, 2017, p. 174).
o Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO): trata-se de uma lei ordinária, de
natureza transitória, que se vincula a um exercício financeiro. A LDO estabelece
as metas e prioridades da Administração, além de orientar a elaboração da
Lei Orçamentária Anual (LOA), dentre outras finalidades, como a determinação
de equilíbrio entre receitas e despesas, em respeito à Lei de Responsabilidade
Fiscal (Lei Complementar n. 101/2000).
o Lei Orçamentária Anual (LOA): também uma lei ordinária, a qual compreende
a programação de gastos em cada área, além de estabelecer a previsão de
receitas.

PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO GOVERNAMENTAL

De acordo com De Toni (2016, p. 30), “no setor público, o processo de planejamento se
confunde com o próprio exercício do governo”. Segundo o autor, quem governa precisa
planejar as ações que irá desenvolver, sob pena de incorrer em problemas que poderão
culminar em responsabilidade administrativa, como da Lei de Responsabilidade Fiscal
(Lei Complementar n. 101/2000), Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992),
dentre outros estatutos legais. É nesse sentido que o planejamento governamental exige
conhecimentos voltados à Administração e ao planejamento, mas, de forma destacada,
sobre políticas públicas, orçamento e finanças.
A partir de prioridades coletivas, políticas públicas envolvem decisões e escolhas, cujos
marcos e prioridades são estabelecidos a partir dos instrumentos básicos de
programação orçamentária, e ações se materializam por programas e projetos.

Assim, ao tratarmos do ciclo da política pública, o primeiro momento a ser

compreendido é a formação da agenda. Os problemas entram na agenda dos governos
quando são observados como necessidades coletivas, seja por meio de eventos
focalizadores – que trazem luz a uma questão –, seja pelas chamadas janelas de
oportunidades, em que um assunto entra na agenda mais específica do poder público.

Ingressado na agenda, haverá a chamada formulação da política, em que, mediante

as alternativas propostas, o governo irá selecionar aquelas que conferem melhores
condições para a resolução do problema apresentado. Na formulação, os instrumentos
de programação orçamentária serão utilizados – especialmente o PPA – como
planejamento de médio e longo prazo.

Com a tomada de decisão política, dentre as alternativas apresentadas ao gestor,

ocorrerá a implementação da política, em que se destacam os instrumentos da LDO
e LOA. Como tratamos em nosso curso, os burocratas de nível médio e os burocratas
de nível de rua (LIPSKY, 2019) terão em papel relevante na implementação da política,
uma vez que favorecem o alinhamento entre o que foi planejado e o que se pretende
por em prática.

Como fim do ciclo tem-se a avaliação da política, em que serão utilizados mecanismos
de monitoramento e avaliação quanto cumprimento dos objetivos propostos e à
adequada aplicação dos recursos públicos previstos e destinados à implementação do
programa ou projeto.

Como já tratado em nosso curso, para o monitoramento e avaliação vários mecanismos

podem ser utilizados para acompanhar políticas públicas, dentre os quais o mapa
estratégico e o painel de indicadores, em que se apura, a partir de programas e
projetos, o cumprimento das diretrizes, objetivos e metas da organização.