COMUNIDADE DEMOCRACIA

a experiência Ja llália moderna

 COMUNIDADE E DEMOCRACIA:
A EXPERIÊNCIA DA ITÁLIA MODERNA
 ciiJP

----- CA P ÍT U LO

Introd u ção:
est u d o do desempenho i n stit u c i o n al

PoR QUE alguns governos democráticos têm bom desempenho e outros não? Essa
pergunta, embora antiga, é oportuna. À medida que nosso século tumultuado se
aproxima do final, vão esfri ando os grandes debates ideológicos entre os de­
mocratas liberai s e seus adversários . Ironicamente, a supremacia filosófica da
democracia liberal se faz acompanhar de uma crescente ins atisfação com seus
resu ltados práticos . D e Moscou a · East S aint Louis , da Cidade do Méx ico ao
Cairo , aumenta o desespero com as instituições públicas . Enquanto as institui­
ções dem ocráticas norte-americanas ingressam em seu terceiro século de exis­
tência, generaliza-se no país a impressão de que nosso projeto nacional de
autonomia está vac ilando . Na outra metade do mundo , os ex-países comunistas
da Eurásia se vêem obrigados a erigir sistemas democráticos de governo a partir
do nada. Em toda parte, homens e mulheres buscam soluções para seus pro­
blemas comuns - ar men os poluído, empregos mais estáveis, cidades mais se­
guras . Se poucos acreditam que podemos presci ndir do· governo, pouquíss imos
são os que ain da têm certeza de que sabemos realmente o que faz os governos
funcionarem direito .
O obj etivo deste livro é contribuir para nossa compreensão do desempenho
das instituições democráticas. De que modo as instituições formais influenciam a
prática da política e do governo? Mudando-se as instituições, mudam-se também
as práticas? O desempenho de uma instituição depende do contexto social, eco­
nômico e cultural? S e transplantarmos as instituições democráticas , elas se de­
senvolverão no novo ambiente tal como no antigo? Ou será que a qualidade de
uma democracia depende da qualidade de seu s cidadãos, e portanto cada povo
tem o governo que merece? Nosso objetivo é teórico . Nosso método é empírico
e tira l ições da experiência singular de reforma institucional realizada em regiões
da Itália nos últimos 20 anos. Nossas investigações nos farão mergulhar na na­
tureza da vida cívica, na lógica austera da ação coletiva e na história medieval,
mas a jornada tem início na diversidade da Itália contemporânea.

Itália: uma viagem exploratória

U MA VIAG EM EXP LO RATÓRIA

Na autostrada que galga os montes Apeni nos da Itália, um VIaJante apressado

pode percorrer num l ongo di a os 870 quil ômetros que separam S eveso, no norte,
de Pietrapertosa, no sul , primeiro colean do os movimentados subúrbi os industri­
ais de Milão, cruzando rapidamente o fértil vale do Pó , passando pel as soberbas
 20 CAPÍTULO I NTRO D UÇÃ O 21

capi tais renascentis tas de B olonha e Florença, contornando o s tristes e soturnos rem os questões básicas atinentes à vida cívica e à colabo ração para o bem co­
arredores de Roma e depois Nápoles , e finalmente subindo as desoladas mon­ mum .
tanhas da B asilicata, isolada no dorso da bota italiana. 1 Para o observador atento , Os l im ites d o s novos governos COtTespondiam e m grande parte aos terr-itórios
porém , essa rápid a viagem é menos impressionante pel a distância percorrida do de regiões históricas da península, como os célebres principados da Toscana e da
que pelos contrastes históricos entre o ponto de partida e o ponto final. Lombard ia. Mas desde a unificação italiana, em 1 870, sua estrutura administra­
Há muito que os
Em 1 976, S eveso; pequena cidade moderna si tuada no cinturão misto indus­ tiv a era muito centraliz ada, nos moldes da França napo leônica.
prefeito s diretame nte subordin ados a
trial e agrícola 1 6 quilômetros ao norte de Milão, tornou-se mundialmente fa­ func ionários locais eram controla dos por
mosa como local de um grande desastre ecológico , quando um a fábrica de corresp ondente às regiões. Assim, o
Roma. Jamais existira um nível de governo
e Pietrape rtosa, bem como de milhares
produtos químico s expl odiu, vertendo dioxina tóxica sobre casas , loj as, campos fato de os problem as públicos de Seveso
pequena s, passarem a ser resolvidos
e habitantes . Até muitos meses depois, os motoristas passavam pela auto-estrada de outras comuni dades i talianas , grandes e
seus cidadãos uma
que corta Seveso em alta velocidade, com as janelas bem fechadas , olhando em­ por governo s regionais nunca antes testados represe ntava para
basbacad os as casas cobertas com tapumes e os sinistros vul tos de capuzes bran­ experiê ncia de considerável import ância prática .
o � e várias d�ssas
A partir de 1 970, pudem os acompa nhar de perto a . evoluça
�

cos e máscaras trabalhando na desc oritaminação da cidade e seus arredores . Em

s meio s econom� icos ,
todo o mundo industri alizad o , Seveso passou a simbolizar os riscos crescentes de · sti tuições regionais emerge ntes que represe ntam os diverso .
In . .
' '

repetid as VISitas as va-

desas tre ecológico . Para as perplexas autoridades públ icas locais, a catástrofe de socia is , cultura is e político s da penínsu la itali ana. Nossas
tes no tocante ao desem-
Seveso foi como que o prenúncio dos grandes desafios que as aguardam no sé­ ri as capitai s regiona is logo revelaram diferen ças marcan
culo XXI. 2 penho institucional . .
.
Do ponto de vista da governança públ ic a, vi aj ar de Seveso a Pietraperto sa o simples fato de encon trar um funcion ári o
do govern o regiOnal da Pugha na
o � pa�·a os ? �·ópri os
nos anos 70 era como recuar séculos no passado. Muitos pietrapertosesi ainda capital de B ari revel ou-se um desafio para nós, assim � omo
, o cidadao apulw t e�n
viviam em casebres de pedra de um ou dois cômodos grudados nas encostas si­ habitan tes da cidade. Tal como o pesquis ador foraste tro -
primeir amente que localiza r a insignificante sede re � i �nal
tuadas logo abaixo do pico rochoso freqüentad o por seus ancestrais lucanos há que fic a alé1� do patw
. .
funcwn anos _ mdolen �es,
muitas gerações. Nas cercanias , os agricultores ainda debulhavam os cereais com da ferrovi a. Na lúgubre ante-sala refes telam-s e vanos
dia e mesmo a ssim,
as mãos, tendo a aj udá-los somente o vento soprando através dos den tes de seus mas que normalm ente só estão al i uma ou duas horas por : .
nas demats � al as exi stem
ancinhos, como fizeram durante milênios os camponeses do MediteiTâne o. Mui­ impass íveis . o visi tante mais insisten te poderá ver qu.e
tos homens da localidade haviam procurado emprego na Europa setentrional , e o apenas fileiras fantasm agórica s de escriva ni.nl:as . vaztas.
Um prefeit o, fl : � strado
sucesso obtido por uns poucos era atestado pelas placas alemãs dos carros es­ provtd encta dos burocr atas .
da tegtao , ex­
com a imposs ibilidad e de obter alguma
tacionados logo abaixo da aldeia. Já os menos afortunados tinham como meio de plodiu conosc o : "Eles não respondem às cartas , não atendem
o telefo � e e, q �tan­
trazer comtgo mmha
transporte os burros que compartil havam de seus abligos rochosos, juntamente do venho a B ari concluir al gum trabal ho, tenho que
com algumas gali nhas e gatos esqueléticos . Nas encos tas mais abaixo, alguns escreve r e meu datilóg rafo!" Um arraiga do sistema cliente li st � mina
máquin a de
ndeu ao seu supeno r em
emigrantes que haviam regressado construíram casas de taipa com enc anamen to a eficiência admi nistrativa: um funcionário assim respo
quen t es " . E nqua� t o
completo , mas para a maioria dos aldeões a falta de abastecimento de água e ou­ nossa presen ça: "Você não pode me dar ordens l Tenho costas
obter nomea . çoes
tro s serviços públicos continuava sendo o problema mais premente, como fora na · so , os chefes da reo-ião
IS b
envolv em-se em rixas partidá rias para .
mai or parte da Europa três ou quatro sécul os antes . e cargos , fazendo prome ssas retóric as de renovação
region a � � ue
. '
� arecem Ja �ats
Cal iforma , como � 1zem
Assim como seus compatriotas de Seveso, os habi tantes de Pietrapertosa en­ concretizar-s e. Se a Puglia vier a tornar-se "uma nova .
govern o regwn al e nao por
frentavam os graves problemas daquilo que os economistas chamam de "bens às vezes os opo sicioni stas l ocais, será apesar do novo .
seu govern o regiOn al; na
públicos" e "males públicos". Os recursos econôm icos, sociais e administrativos caus a dele . Os apúlios não escondem seu despre zo por
das duas cidades eram radicalmente distin tos, bem como as particularidades de verdad e, nem costum am consid erá-lo como "seu" . ,
seus problemas, mas os habi tantes de ambas necessitavam da ajuda do governo . o contras te com a eficiên cia do govern
o da Emilia-Roma gna em Bolonh a e
é como entrar numa n:�­
No início dos anos 70, a principal responsabil idade pel a solução desses diversos marc an te. V isitar 0 prédio de vidro da sede regi onal
e cortês encam inha os ; Isi­
problemas de saúde e bem-estar públicos, e também de muitas outras questões dern a firma high-te ch . Um a recepc ionista diligen te
enc arre � ado cl� amara no
de interesse do povo italiano, fora subitamente transferida da ad ministração na­ tante s à sala apropri ada, onde certam ente o funcion ário .
s regiOna is. A pwzza cen­
cional para vários governos regio nai s recém-criados e el eito s . Para resolver seus com putado r os dados referen tes a problem as e política
em que se revezam cons­
problemas comuns, os ci dadãos de S eveso e de Pietrapertosa tinham agora que tral de B ol onha é fam osa por seus debates noturno s,
político s, e essa discuss ão
recorrer às cidades vizinhas de Milão e Po tenza, e não à longínqua Roma . Para tant emente diverso s grupos de 'cidadã os e militan tes
ecoar nas salas do con-
saber se essas instituições atenderam bem a seus eleitores , e por que , examina- apaix onada das questõe s que es tão na ordem do dia vai
 22 C A P ÍT U L O
selho region al . Pioneiro legisl ativo em muitas áreas, o governo da Emília passou
da palavra à ação , e sua eficácia é ates tada por dezenas de creches e parques in­
dustriais, teatros e cen tros de formação profissional espalhados pela região . Os
cidadãos que debatem na piazza de B olonha não deixam de criticar o seu go­
verno regi on al , mas estão muitíssimo mai s satisfei tos do que os apúlios. Por que
a nova instituição teve bom desempenho na Emili a-Romagna e na Puglia não ?
A questão central que se coloca em nossa viagem explora,tória é a seguinte:
Quais são as condições necessárias para criar instituições fortes, responsáveis e
eficazes? A experiência regi onal italiana oferece uma oportunidade única para
responder a essa questão. É uma rara oportunidade para estudarmos sistemati­
camente o nascim ento e o desenvolvim en to de um a nova instituição.
Primeiro , em 1970, criaram-se sim ul taneamente 1 5 novos governos regionais
com estruturas e mandatos consti tucionais basicamente idênticos. Em 1976177,
após a acirrada luta política que será descri ta no capítulo 2, todas as regiões pas­
saram a ter autoridade sobre uma amp la gama de assun tos públicos. Em con­
traste parcial com essas 1 5 regiões "ordinárias", outras cinco regiões "especiais"
tinham sido criadas alguns anos antes , com poderes constitucionai s um pouco
mai s amplos. Essas cinco regiões si tuavam-se em áreas limítrofes que foram
ameaçadas por um movimento separatis ta no final da TI Guena Mundial. Em cer­
tos aspectos, os governos regio nais especiais se distinguem pel o fato de serem
mai s antigos e terem poderes mais amplos. No mais, porém , podem seguramente
figurar ao lado das 15 regiões ordinárias . De modo geral, neste livro valemo-nos
de dados referentes a todas as 20 regiões .
No início dos anos 90, os novos governos , mal contando duas décadas de
existência, gastavam quase um décimo do produto interno bruto i tali ano . Todos
' tituci onal istas históricos detectaram continuidades no governo e na política e des­
os governos regionais ti nham se tornado responsáveis por áreas com o assuntos
urbanos, agricultura, habi tação , hospitais e serviços de saúde, obras públicas , en­
s ino profissionalizante e desenvolvimento econômico. Embora os regi onal istas
continuassem se queixando das limi tações impostas pelas autoridades centrais , to­
das as novas instituições j á dispunham de autoridade suficiente para serem postas
à prova. No papel, essas 20 instituições são praticamente i dênticas e dispõem
virtualmente dos mesm os poderes.
Em segundo lugar, porém , os contextos social , eco nômico , político e cultural
em que foram implantadas as novas instituições eram radicalmente distintos. S o­
cial e economicamente, certas regiões, como a Basilicata de Pietrapertosa, equi­
paravam-se aos países do Terceiro Mundo , ao passo . que outras, como a
Lombardia de S eveso, já estavam se tornando pós-industrializadas . De permeio
com os aspectos ligados ao desenvolvimento, havia as diferen tes tradições po­
líticas . As vizi nhas Venécia e Emili a-Romagna, por exemplo, tinham pe1fis eco­
nômicos semel hantes em 1970, mas a Venécia era fervorosamente católica,
enquanto a Emil ia-Romagna, a fivela do "Cinturão Vermel ho" da Itália central,
era control ada pelos comunistas desde 1945 . Certas regiões tinham herdado po­
líticas clientel istas que perm aneci am mais ou menos inal teradas desde os tempos
medievai s . Outras haviam sido transformadas pelas grandes ondas de migração e
mudanças sociais que varreram a Itália durante il boom dos anos 50 e 60.
INTRO D UÇÃ O 23
A experiência regional i taliana foi feita sob medida para um estudo compa­
rati vo da dinâmica e da ecologia do desenvolvimento institucional . Assim com o
0 botânico pode estudar o desenvolvimento das pl antas medindo o cresc imento
de sementes geneticamente idênticas em terrenos diferentes, também o estudioso
do desempenho governamental pode examinar a evolução dessas novas organ i­
zações, formalmente idênticas, em seus diversos ambientes sociais econômicos,
:
culturais e po líticos. Será que as nov as organizações se desenvolvenam realmente
de forma idêntica em solos tão diferentes quanto os de S eveso e Pietrapertosa?
Se não , que elementos seri am responsáveis pelas diferenças? As respostas a essas
perguntas têm uma importância que transcende as fronteiras da Itália, já q � e es­
tudiosos, políticos e cidadãos comuns de todos os p aíses do mundo - m dus­
trializado, pós-industrializado e pré-industrializado - estão empenhado � em
descobrir com o as instituições representativas podem funcionar de modo eficaz.
MAP EAM ENTO DA VIAG EM
A ciência política tem-se ocupado das instituições desde a Antigüidade, mas re­
centemente os teóricos passaram a abordar as questões institucionais com vigor
e cri atividade renovados, em nome do "novo institucional ismo". Para tanto ser­
viram-se da teoria do s jogos e da construção de modelos de escolha racional,
concebendo as insti tuições como "jogos em forma extensiva" , nos quais o com­
p ortamento dos atores é definido pel as regras do jogo. 3 Teód � os da org � ni� ação
. .
salientaram os papéis e as rotinas, os símbolos e os deveres mstitucwnms. Ins­
tacaram a cronologia e as seqüências no desenvo lvimento insti tucional . 5
Os novos insti tucionalistas divergem entre si com relação a muitos pontos,
tan to teóricos quanto metodol ógicos. Mas estão de acordo em dois pontos fun­
damentais:
1. As instituições moldam a política. As normas e os procedimentos operacionais típicos
que compõem as instituições deixam sua marca nos resultados políticos na medida em ,
que estruturam o comportamento político. Os resultados não podem ser mera�nente re­
duzidos à interação de jogo de bilhar dos indivíduos nem à interseção das forças so­
ciais gerais. As instituições influenciam os resultados porque moldam a identidade, o
poder e a estratégia dos atores.
2. As instituições são moldadas pela história. Independentemente de outros fatores que
possam influenciar a sua forma, as instituições têm inércia e "robustez". � ortanto
corpmificam trajetólias históli cas e momentos decisivos. A história é importanfe por­
.
que segue uma trajetória: o que ocorre antes (mesmo que tenha sido de certo modo
"acidental") condiciona o que ocorre depois. Os indivíduos podem "escolher" suas
instituições, mas não o fazem em circunstâncias que eles mesmos criaram, e suas es­
colhas por sua vez influenciam as regras dentro das quais seus sucessores fazem suas
escolhas.
 I NTRO D U Ç Ã O 25
24 CAPÍTULO
,
Nosso estudo da experiência regional italiana visa a contribuir com evidências apen as simbólica ) . A menos que essa política seja "n ada a fazer" ela tem que
.
empíricas desses dois tópicos. Tomando as instituições como variável indepen­ ser implementada - criar novas creches (ou incentivar a iniciativa privada a
mais freq ü ência.
dente , investigamos empiricamente como a mudança institucional infl uencia a fazê- lo), pôr mais guardas na ronda, hastear bandeira s com
tem que ser ao
identidade, o poder e a estratégia dos atores políticos. Depois , tom ando as ins­ Para ter um bom desempe nho, uma instituiçã o democrá tiCa
o e efi­
tituições como variável dependente, exami namos como o desempenho institu­ mesmo tempo sensível e eficaz: sensível às demand as de seu eleitorad
demand as .
cional é condici onado pela história. caz na u tilização de recursos limitad os para atender a essas
exemplo , o
E ntre essas duas etapas, porém, incluún os uma terceira, que tem sido negli­ Esse é um campo cheio de complex idades . Para ser eficaz, por
andas que ain­
.
genCiada nos estudos recentes sobre as instituições . O desempenho prático· das governo muitas vezes tem que ser previden te e antecipa r-se a dem
articulad as . Polêmic as e impasse s podem obstruir o processo a
insti tuições, segundo presumimos, é moldado pelo contexto social em que el as da não foram
quando ela é
atu am. qualquer moment o . Os resultado s da ação governa mental, mesmo
propone ntes es­
Assim como um indivíduo pode definir e defender seus interesses diferente­ bem planej ada e implem entada, po dem não ser aqueles que os
afinal a qua­
mente em diferentes contextos institucionais, também uma instituição formal po­ peravam . Contud o, o desempenho instituc ional é importa nte porque
bolsas de estudo,
de atuar diferentemente em diferentes contextos. Conquanto não tenha sido lidade do governo interess a à vida das pessoas : concedem-se
, vacinam -se crianças - ou então (se o governo falhar)
destacado nas teorias recentes, esse ponto é familiar à maiori a dos que estudam pavime ntam-se estradas
nada disso acontec e ?
as instituições e a reforma instituci on al. As Consti tuições no estilo Westminster ender a
que os ingleses deixaram para trás ao desi stir do império tiveram destinos muito Há muito que a ciência social compar ativa empenh a-se em compre
podemo s identi­
diferen tes em diferentes partes do mundo . Indo mais além dessa generalização dinâmic a do desemp enho instituci onal. Na literatur a existente,
principa is de explicar esse desemp enho . A primeir a corrente
segund o a qual "o contex to é importante", vamos averiguar que características do ficar três maneira s
o onal. Essa tradição deriva dos estudos
contexto social exercem maior influência no desempenho insti tucional. de pensam ento enfatiza profeta instituci
modo de análise política surgido da efervesc ência cons­
Que entendemos por "desempenho instituci onal"? Para certos teóricos, as ins­ jurídico s formais , um
XIX. 8 O trabalho "Considerações sobre o governo repre­
tituições políticas representam basi camente "as regras do jogo", as normas que titucion alista do século
de pensamento
regem a tomada de decisões coletiva, o palco onde os conflitos se manifestam sentativ o", de John Stuart Mill, reflete a crença dessa corrente
al e process ual" .9 O célebre tratado de M ill versa
e (às vezes) se resolvem. 6 (As teorias desse tipo geralmente tomam como mo­ na "invent ividade estrutur
engenha ri a constitu cional, a investig ação das formas
delo o Co ngresso norte-americano . ) Ter "êxito", para esse tipo de instituição , sig­ principalmente sobre a 10
das a um governo represe n tativo eficaz. Essa cor­
nifica capacitar os atores a res olver suas divergênc ias da maneira mais eficiente instituc ionais mais adequa
ou domina ndo a análise do desemp enho democr á­
possível , considerando suas diferentes preferências. Tal concepção das ins tituições rente de pensam ento continu
do século XX. "Em geral admitia -se [nessas análises ]
políticas é pertinente, mas não esgota o papel das instituições na vida pública. tico até a primeir a metade
boa arrumaç ão
As insti tuições são mecan ism os para alcançar propósitos, não apenas para al­ que o governo represe ntativo viável ( . . . ) dependi a ( . . . ) apenas da
de uma razoáve l dose. de sorte na vida econôm ica e
cançar acordo. Querem os que o governo faça coisas, não apenas decida coi sas de suas partes formais e
e que uma boa estrutur a supriria até mesmo a falta
- educar as crianças , pagar os aposentados , coibir o crim e, gerar empregos, nas questõe s instituc ionais;
11
conter a alta dos preços, incutir valores fam iliais e assim por diante . Não es­ de sorte. "
ha n o período
tam os todos de acordo sobre qual dessas coisas é mais urgente, nem so bre com o O fracasso das experiê ncias democr áticas na Itália e n a Aleman
Terceira e Quarta Repúbl icas frances as, j unto
elas devem ser fei tas, nem mesmo sobre s e todas valem a pena. Mas todos nós, entre guerras e o imobili smo da
relação às bases sociais e econôm icas da po­
exceto os anarquistas , concordamos que as instituições governamentais têm que com a crescen te sensibil idade em
pondera da da manipu lação instituc ionaL O
agir pelo men os al gumas vezes com relação a pel o menos algumas dessas ques­ lítica, conduziram a um a visão mais
o bom desemp enho. Na época contem porânea , po­
tões . Tal fato deve condicionar a noção que venham os a ter de êxito ou fracasso projeto esmera do não garantia
os reformadores
insti tucional . rém, tanto os defenso res do "novo instituc ionalism o" como
novame nte aos determi nantes organiz acionais
Neste estudo, o conceito de desempenho institucional baseia-se num modelo pragmá ticos passaram a dar atenção
es de textos constitu cionais, · consulto res ad­
bem simples de governança: demandas s ociais � in teração política � governo do desemp enho insti tucional . Redator
lvi mento dão muita atenção ao proj eto
� opção de política � implemen tação . As in stituições governamentais rece­ ministrativos e especia listas em desenvo
melhora r o desemp enho. Arturo Israel,
bem subsídios d o meio social e geram reações a esse meio . Pais que trabalham instituc ional em suas recomendações para
Mundo , diz que é mais fácil cons­
fora procuram creches acessíveis, comerciantes preocupam-se com furtos em especia lista em desenvo lvim ento do Terceiro
ação para manter essa estrada. Em
sua � loj as , veteranos de gu erra execram a morte do patri otismo . Os parti dos truir uma estrada do que formar uma organiz
. tucional , ele chama a atenção pa­
pohttcos e outro s gru pos articulam esses interesses, e as au toridades, quando seu recente trabalho sobre desenvolvimento insti
acional na implementaçã o e re-
muito , del iberam sobre o que fazer. Então , adota-se uma política (que pode ser ra as limitaçõ es de ordem adminis trativa e organiz
 26 CAPÍT U LO
comenda melhorias no projeto institucional para aumentar as possibilidades de
êxito . 1 2 Elinor Ostrom é uma observadora atenta das instituições interessadas em
s uperar o "drama dos bens comuns" - o dilema da ação coletiva que ameaça
"recursos comuns" como aguadas, pesqueiros etc . Ao comparar várias iniciativas
nesse sentido , fracassadas ou bem-sucedidas, Ostrom extrai algumas lições s obre
c omo projetar instituições que funcionem direito . 13
Noss a pesquisa só diz respeito indiretamente a essas questões relativas ao
projeto institucional. De fato, em nosso estudo , o modelo institucional se man­
teve c onstante : criaram-se sim ultaneamente governos regionais com estrutura or­
ganizaci onal s im ilar. O que variou em nos sa pesquisa foram fatores ambientais,
como o contexto econômico e a tradição po lítica. Como tais fatores são mais di­
fíceis de serem manipulados por eventuais reformad ores, pelo menos a curto pra­
zo, nossa pesquisa não deve conter fórmulas para o êxito institucional . Por outro
lado, o fato de o modelo institucional ser uma constante na experiência regional
italiana significa que podemos identificar mai s seguramente a influência de ou­
tros fatores no êxito institucional.
Não examin amos diretamente os efei tos do projeto institucional no desem­
penho , mas nem por isso deixamos de tratar das conseqüências da mudança ins­
titucional. Nossa análise da evolução dos governos regionais em seus dois
primeiros decênios inclui uma comparação "antes e depois" que nos ajuda a
avaliar o impacto da reforma institucional . Como a in stituição e suas lideranças
foram aprendendo e se adaptando com o passar do tempo - a "biologia de­
senvolvimentista" , por assim dizer, do crescimento institucional - é tema que
se inclui em nossa pesquisa. Teria a criação dos novos governos regionais acar­
retado mudanças na prática da política e do governo na Itália? A mudança ins­
tituci onal influenciou a maneira pela qual os líderes e os cidadãos colaboram e
divergem no tocante às políticas públ icas? Como e até que ponto, na prática, as
reform as institucionais modificam o comportamento ? Voltaremos a essas ques­
tões no capítulo 2.
A segunda corrente de pensamento no que se refere ao desempenho das ins­
tituições dem ocráticas enfatiza os fatores sócio-econômicos. Desde Aristóteles , os
sociólogos políticos afirmam que as perspectivas da verdadeira democracia de­
pendem do desenvolvimento social e do bem -estar econômico . Teóricos contem­
porâneos , como Robert A. Dahl e Sey mour Martin Lipset, também destacaram
vários aspectos da modernização (saúde, educação etc .) em suas análises das
condições básicas do governo democrático estável e eficaz. 14 Até mesmo para o
observador casual , é mais do que evidente que a verdadeira democracia está es­
treitamente associada à modernidade sócio-econômica, tanto no tempo quanto no
espaço. Os c ientistas sociais dedicados ao estudo do desenvolvimento institu­
cional no Terceiro Mundo enfatizaram igualmente os fatores sócio-econômicos.
Arturo Israel, por exempl o , afirm a que "a melhoria do desempenho institucional
é parte essencial do processo de modernização. A não ser que se moderni ze, um
país não terá um desempenho à altura dos padrões hoje vigentes no mundo de­
senvolvido ". 1 5 Os diferentes níveis de desenvolvimento sócio-econômico das re-
I NTRO D UÇÃ O 27
gwe s italianas nos permitem observar diretamente a complex a relação entre
modernida de e desempen ho institucion al . ·
A terceira c onente de pensamento destaca a importânci a dos fatores sacio­
culturais no desempenho das instituições democrática s. Essa tradição também se
arroga uma origem ilustre. Diz Platão, em A República, que os governo s variam
de acordo com a disposição de seus cidadãos. Mais recentemen te, os cientistas
s ociais recorreram à cultura política para explicar a diversidad e de si stemas po­
lítico s nacionais . O estudo de Almond e Verba sobre a cultura cívica, um mo­
derno clássico desse gênero, procura explicar as diferenças de governo de­
mocrático nos Estados Unidos, na Grã-Breta nha, na Itália, no México e na
Alema nha, exam inando as atitudes e as orientaçõe s políticas agrupadas na rubrica
16
de "cultura cívica" . Provavelmente o exemplo mais ilustre da tradição saci o­
cultural da análise política (e que é especi almente pertinente para o nosso es­
. 17
tudo) c ontinua sendo Da democrac ia na América, de Alexis de Tocquevil le
Tocquevi lle ressalta a conexão entre o s costumes de u m a sociedade e suas prá­
do co­
ticas políticas . As associ ações cívicas, por exemplo, reforçam os "hábitos
ração" que são essenci ais às instituiçõe s democrát icas estáveis e eficazes . Esta e
outras proposiç ões do gênero terão papel central em nossa análise.
Quando procurávamos extrair dos detalhes da experiênc ia italiana algumas li­
ções de importân cia geral , de muito nos valeram as advertênc ias de um antigo
estudio so do desenvolv imento institucion al local. Em seu consagrad o estudo TVA
and the grass roots, Philip Selznick observou que "a investigaç ão teótica, quando
.
se concentra em determinada estrutura ou evento histórico, é sempre aniscada
tensão constante entre a preocupa ção de apreender e interpreta r
Isso por causa da
in­
plen amente como história o material investigad o e a preocupa ção especial de
. 1 8 Mesm o procurand o não violentar as ricas
duzir rel ações abstratas e gerais"
particularidades da experiênc ia ital iana, devemos também fazer justiça às impli­
cações mais amplas que ela venha a ter para a nossa compreen são do governo
democrático.
M ÉTODOS DE I NVESTIGAÇÃO
s
A verdade, disse Karl Deutsch, se acha na confluênc ia de fluxos de evidência
e,
independ entes . O cientista social prudente, assim como o investido r experient
tem que recorrer à diversific ação para aumentar o potencial de um único
ins­
que
trumento , compensa ndo assim suas deficiênci as. Eis a máxima metodoló gica
segui mos neste estudo. Para entender como funciona uma i nstituição - e tam­
bém como diferentes instituiçõe s funcionam diferentem ente -, temos que em-
pregar várias técnicas .
Tomamos de empréstim o aos antropólog os e aos jornali stas tarimbado s a téc­
de
nica da criteriosa observaçã o de campo e do estudo de caso . Num processo
"impregna ção e investigaç ão" , como define Richard Fenno, o pesquisad or tem
que embeber-s e das minúci as de um a instituição - a fim de conhecer seus cos-
 28 C A P ÍT U L O I NTRO D U Ç Ã O 29

tumes e suas práticas, seus fortes e seus fracos, tal como fazem os que vivem
o seu dia-a-di a. Essa imers·ão aguça nossas intuições e fornece muitas pistas para
entendermos como a instituição se mantém e se adapta ao seu meio. Freqüen­
temente nosso relato se vale de exemplos e insights colhidos ao longo de duas
décadas de inquirição pel as regiões da Itál ia e de impregnação do ambien te local .
Os cientistas sociai s nos lembram , porém, que existe uma diferença entre in­
tuição e evidênci a. Nossas impressões contrastantes do governo em Bari e em
B olonha, por mais vívidas que sej am , têm que ser comprovadas, assim com o
nossas especul ações teóricas têm q u e ser disciplinadas por meio d e rigorosa ve­
rificação . As técnicas quantitativas podem alertar-nos quando nossas impressões,
baseadas em um ou dois casos mais notáveis , são enganosas ou inconsistentes .
Igualmente importante é a análise estatística, que nos permite comparar simul­
taneam ente vários casos diferentes e muitas vezes descobtir configurações mais
sutis porém significativas , assim como um qu adro pontilhista de S eurat pode ser
melhor apreciado quando nos distanciamos mais da tela.
A l ógica de nossa investigação exige a comparação simultânea de 1 5 ou 20
regi ões em múltiplos aspectos, e técnicas como a regressão múltipla e a análise
fatorial simplificam muito essa tarefa . Contudo, procuram os minimizar a intro­
missão de métodos estatísticos complicados em nosso relato , geralmente recor­
rendo a percentuai s e gráficos . Os resultados aqui apresentados passaram não só
nos testes convenci onais de significânci a estatística, mas também no famoso "tes­
te traumático interocular" de John Tukey. 19
0 Quatro baterias de entrevistas pessoais com conselheiros regionais nas seis regiões es­
colhidas, entre 1 970 e 1 989. As mais de 700 entrevistas realizadas ao longo de quase
20 anos forneceram-nos um retrato inédito das instituições regionais do ponto de vista
de seus protagonistas.
o Três baterias de entrevistas pessoais com líderes comunitários nas seis regiões esco­
lhidas , entre 1 976 e 1 989, e uma sondagem nacional por via postal junto a esses lí­
deres em 1 983. Banqueiros e líderes rurais, prefeitos e jornalistas, líderes trabalhistas
e representantes da classe empresarial - esses entrevistados conheciam bem seu go­
verno regional e deram-nos a perspectiva de quem está de fora e é informado.
0 Seis sondagens nacionais especialmente autorizadas e também várias dezenas de outras
sondagens junto ao eleitorado entre 1 968 e 1 988. Tais entrevistas permitiram� nos re­
gistrar as diferenças regionais em termos de visão política e engajamen�o � octa� , bem
.
como conhecer as opiniões dos que se fazem representar pelas novas mstttmçoes .
F i g u ra 1 . 1
Est u d o d as r e g i õe s ital i an a s , 1 9 7 0 - 8 9
Regiões
selecionadas

Assim como num romance polici al , para desvendarmos o mistério do desem­ Outras regiões
penho institucional , temos que investigar o passado - ou melhor, os diversos
passados das várias regiões . Em se tratando de certas épocas, os historiadores da
Itália deixaram rel atos extraordinariamente ricos que são importan tíssimos para
nossa tarefa, de modo que nos valemos amplamente de seu trabalho . Além disso ,
no que se refere aos últimos· I 00 anos, desc obrimos um vasto material estatístico
que nos permitiu quantificar, e assim testar com mai or rigor, algumas de nossas
conclusões mai s surpreendentes. Não somos historiadores de profissão, e nossos
esforços nesse campo são rudimentares, mas, em qualquer análise institucional
que se preze, as ferramentas do histori ador são um complemento indispensável
dos métodos antropológicos e comportamentais .
Em suma, a diversi dade de nossos propósitos exigia métodos que propicias­
sem não só abrangência - a capacidade de abordar diferentes problemas e suas
transformações num dad o período -, mas também uma análi se mais profunda
de certos temas, regiões e períodos da reforma. Queríamos reu nir evidências sis­
temáticas tanto no tempo quanto no espaço para procedermos a uma análise tan­
to longitudinal quanto de corte transversal.
Para fornecer esse tipo de inform ação , realizamos uma série de estudos se­
parados que a ptincípio focalizaram seis regiões escolhidas para representar a am­
pla diversidade existente na penínsul a ital iana. (A figura 1 . 1 dá uma visão geral
dos lu gares pesqu isados . ) Nossos estudos, detalhados no apêndice A, incluíram :
 30 CAP ÍTU LO 1
o Exame minucioso de inúmeros indicadores estatísticos do desempenho insti tucional em
todas as 20 regiões, como desctito no capítulo 3 .
o Expetiência única, realizada em 1 983 e detalhada no capítulo 3, vi sando a testar a soli­
citude do governo em atender a consultas de cidadãos comuns em todas as 20 regiões.
o Estudos de caso abordando política institucional e planejamento regional nas seis re­
giões escolhidas, entre 1 976 e 1 989, e também uma análise minuci osa da legi sl ação
produzida em todas as 20 regi ões de 1 970 a 1 984. Tais proj etos não só forneceram­
nos matetial para avaliar o exercício diátio da política e do governo nas regiões, mas
também ajudaram-nos a interpretar dados estatísticos mai s anti-sépticos. (Nossas vi sitas
regulares a cada uma das seis regiões escolhidas permitiram-nos também vivenciar o
devastador terremoto que atingi u o sul da Itália em 1 980, bem como suas conseqüên­
cias.) Em suma, passamos a conhecer bem essas regiões e seus protagonistas.
S I N OPSE DO LIVRO
Nos anos 70, um tumultu ad o período de reform a rompeu com a secular tradição
italiana de governo centralizado , delegando aos novos governos regionais poderes
e recursos sem precedente. No capítulo 2, investigamos com o disseminou-se o
processo de reforma e quai s as suas conseqüências para a prática da política e
do governo no nível local . Como se efetuou a reforma, considerando a inércia
das velhas instituições? Será que a nova instituição alterou realmente a natureza
da liderança política e o modo pel o qual os políticos exercem seu ofício ? Terá
ela modificado a distribuição da influência e do poder políticos? Será que acar­
retou mudanças perceptívei s para os eleitores dos novos governos, e, nesse caso,
qual a impressão deles a esse respeito? Que indícios existem da influência que
a mudança institucional supostamente exerce no comportamento político ?
O principal obj etivo deste estudo é examinar as origens do governo eficaz.
Para fundamentar a pesquisa, o capítulo 3 apresenta uma análise comparativa e
abrangente dos processos e decisões referentes à adoção de políticas em cada
uma das 20 regiões. Enqu anto o capítulo 2 ex amina as mudanças ao longo do
tempo, o capítulo 3 (e seguintes) faz comparações no âmbito espacial. Quão es­
táveis e eficientes são os governos das várias regiões? Quão inovad oras s ão as
suas leis? Quão eficaz é a implementação de suas políticas em áreas como s aú­
de , habitaç ão , agricultura e desenvolvimento industrial ? Acaso eles satisfazem
pronta e efetivamente às expectativas de seus cidadãos? Em s uma, que institui­
ções tiveram bom desempenho e que instituições não tiveram?
O capítulo 4, que de certo modo constitui o cerne de nosso estudo, procura
explicar essas diferenças de desem penho instituci onal. Nele examinamos a co­
nexão entre modernidade econômica e desempenho institucional . E, o que é mais
importante, examinam os a relação entre desempenho e natureza da vida cívica -
o que chamam os de "comunidade cívica". Como foi observado na interpretação
clássica da democraci a americana feita por Tocquevi lle e em outros estudos so­
bre a virtude cívica, a comunidade cívica se caracteriza por cidadãos atuantes e
I NTRO D U Ç Ã O 31
imbuídos de espírito público, por relações políticas iguali tárias, por uma estrutura
social firmada na confiança e na colaboração. Certas regiões da Itália, como pu­
demos constatar, são favorecidas por padrões e sistemas dinâmicos de engaja­
mento cívico , ao passo que outras padecem de uma política verticalmente
estruturada, uma vida social caracterizada pela fragmentação e o isolamento, e
uma cultura dom inada pela desconfiança. Tais diferenças na vida cívica são fun­
damentais para explicar o êxito das instituições .
A forte relação entre desempenho institucional e comunidade cívica leva-nos
inevitavelmente a indagar por que certas regiões são mais cívicas do que outras.
Esse é o tema do capítulo 5. Buscando uma respo sta, remo ntamos a um período
importante , quase um milênio atrás, quando se estabeleceram em diferentes par­
tes da Itáli a dois regimes contrastantes e inovadores - uma poderosa monarquia
no Sul e um notável conj unto de repúblicas comunais no Centro e no Norte.
Desde esses primeiros tempos medievais até a unificação ital iana no século XIX,
pudemos encontrar diferenças regionais sistemáticas nos modelos de engajamento
cívico e solidariedade social . Tais tradições tiveram conseqüências decisivas para
a qual idade de vida, tanto pública quanto privada, hoje existente nas regiões ita­
lianas.
Por último , o capítulo 6 averigua por que os modelos e sistemas de enga­
jamento cívico influenciam tanto as perspectivas de um governo eficaz e res­
ponsável, e por que as tradições cívicas se mantêm estáveis por tanto tempo. A
abordagem teórica aqui desenvolvida, fundamentada na lógica da ação coletiva e
no concei to de "capital social", visa não apenas a explicar o caso italiano, mas
também a conj ugar perspectivas históricas e de escolha racional de modo a que
possamos compreender melhor o desempenho institucional e a vida pública em
muitos outros casos. Nossas conclusões refletem o poder da mudança institucio­
nal para remodelar a vida política e as poderosas restrições que a históri a e o
contexto social impõem ao êxito institucional. Este livro não se pretende um ma­
nual prático para reformadores democráticos , mas certamente formula os grandes
desafios com que todos nos defrontamos.