A urgência na justiça administrativa

(ou a justiça administrativa nas urgências)

Claudio Monteiro1

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Juiz Conselheiro do Supremo Tribunal Administrativo e Professor da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa

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1. Todos estamos conscientes do problema que o volume das pendências nos tribunais representa
para a justiça administrativa, pelo impacto devastador que a acumulação de processos por julgar
tem sobre o tempo médio de decisão judicial, e sobre a efetividade dos julgados.
Eu, que já me confrontei com o problema a partir de duas perspetivas distintas, posso assegurar
que a angústia do juiz que não consegue decidir em tempo útil todos os processos que lhe são
distribuídos não é menor que a do advogado que não sabe o que dizer ao cliente, e que, tanto um
como outro, se sentem impotentes perante o desespero das partes.
A questão não se resolve, pois, distribuindo culpas pelos diferentes operadores do sistema – que
certamente todos também as têm -, até porque a essência do problema não está no seu
comportamento, mas na flagrante carência de meios da jurisdição para responder à crescente
demanda de justiça administrativa.
Embora seja muito evidente que, nas últimas quatro ou cinco décadas, a sociedade e o direito
vêm trilhando um caminho de crescente, e irreversível, «publicização», com o consequente
alargamento da esfera de atuação da Administração Pública e o inevitavel aumento do número de
litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais, os poderes públicos ainda não
se consciencializaram da necessidade de redefinir a proporção relativa dos meios afetos aos
tribunais ditos comuns, e aos tribunais desta jurisdição.

2. A falta de meios não é, no entanto, um pretexto para que não se promova a reforma da
jurisdição, tanto no plano legal, introduzindo as correções necessárias à organização dos
tribunais administrativos e fiscais e às suas leis de processo, como também no plano
comportamental dos seus intérpretes, através da criação de «nudges», i.e., através da sugestão ou
incentivo de práticas que promovam um aumento de eficiência na tramitação e decisão dos
processos.
Um dos temas que, nesse âmbito, deve ser revisitado, é o da urgência na justiça administrativa.
Trata-se, aliás, de um tema presente em todas as revisões das leis de processo nos tribunais
administrativos2, tanto mais que a redução do tempo médio de decisão é um objetivo unânime de
todos os operadores judiciais. É, inclusive, uma imposição constitucional, na medida em que só
aquela redução salvaguarda a utilidade dos julgados e, por essa via, a efetividade da tutela
jurisdicional.

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No quadro do debate que antecéu a reforma do CPTA de 2015, v., entre outros, Margarida Olazabal Cabral, Processos urgentes principais (em
especial o contencioso pré-contratual), in Cadernos de Justiça Administrativa, Vol. I, n.º 94, 2012, pp. 38-48; e Ana Gouveia Martins, Os
processos urgentes no anteprojeto de revisão do CPTA, in Julgar, n.º 23, 2014, pp. 167-191.

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3. O número 3 do artigo 3.º do CPTA estabelece atualmente que “os tribunais asseguram os
meios declarativos urgentes necessários à obtenção da tutela adequada em situações de
constrangimento temporal, assim como os meios cautelares destinados à salvaguarda da
utilidade das sentenças a proferir em processos declarativos”.
Assim, o código distingue as ações urgentes propriamente ditas, i.e., aquelas cuja tramitação
urgente se destina a produzir uma rápida decisão de fundo da causa, das providências cautelares,
que embora tramitadas autonomamente, são instrumentais em relação a um processo principal
onde aquela decisão de fundo será proferida.
São ações urgentes, nos termos das alíneas a) a e) do número 1 do artigo 36.º, e dos artigos 97.º a
111.º do CPTA, os processos relativos a:
- Contencioso eleitoral;
- Contencioso de massa;
- Contencioso pré-contratual
- Intimações para acesso à informação e aos documentos administrativos;
- Intimações para a proteção de direitos, liberdades e garantias.

4. Ao rol de ações urgentes previstas no CPTA é, no entanto, necessário acrescentar aquelas que
como tal são expressamente qualificadas por lei, nomeadamente as seguintes:
- Ações de impugnação da deliberação da Comissão Nacional de Objeção de Consciência
relativas ao estatuto de objetor de consciência3;
- Ações para declaração de perda de mandato ou dissolução de órgão autárquico4;
- Intimações para a prática de atos legalmente devidos em matéria de controlo prévio de
operações urbanísticas5;
- Ações de impugnação de atos em matéria de proteção internacional e direito dos estrangeiros6;
- Recursos jurisdicionais das decisões do Tribunal Arbitral do Desporto7.

5. Aos processos declarativos e recursos jurisdicionais urgentes acrescem, finalmente, as

providências cautelares, que o código, sem prejuízo de alguns casos especialmente regulados nos
artigos 132.º a 134.º, reconduz a uma única forma de processo cautelar comum inominado
regulado nos artigos 112.º e seguintes do CPTA.

3
Cfr. artigo 27.º da Lei n.º 7/92, de 2 de maio, na redação dada pela Lei n.º 138/98, de 28 de agosto.
4
Cfr. artigo 15.º da Lei n.º 27/96, de 1 de agosto, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro.
5
Cfr. artigo 112.º do Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação (RJUE), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, na
redação que lhe é dada pela lei n.º 118/2019, de 17 de setembro.
6
Cfr. artigo 84.º da Lei n.º 27/2008, de 30 de junho, na redação que lhe é dada pela Lei n.º 26/2014, de 5 de maio.
7
Cfr. artigo 8.º da Lei n.º 74/2013, de 6 de setembro.

3
Não há dúvidas de que as providências tipificadas no número 2 do artigo 112.º do CPTA não
esgotam os pedidos cautelares admissíveis, pelo que, sendo aquela enumeração meramente
exemplificativa, prevalece o princípio de que a cada ação que não seja, ela própria, urgente,
corresponde uma providência cautelar (urgente) destinada a assegurar a utilidade da sua decisão.
Acresce ainda que, permitindo o mesmo código, nos termos do seu artigo 121.º, que o mérito do
processo principal seja julgado, por antecipação, no próprio processo cautelar, o regime da
urgência deste último comunica-se ao primeiro, que a conserva, nomeadamente, nas suas
instâncias de recurso.

6. O quadro legal sumariamente descrito suscita-me, desde logo, a dúvida sobre se não há um
excesso de «urgências», correndo-se o risco, como sabiamente alertou o Professor José Carlos
Vieira de Andrade, de que, sendo todos os processos urgentes, nenhum seja verdadeiramente
urgente8.
É necessário que se diga, com frontalidade, que cada processo urgente que é julgado com
prioridade relega para o limbo da indecisão todos os demais.
Daí que, no quadro de uma reforma legislativa, a questão da utilidade da decisão não possa ser
vista individualmente, e tenha de o ser sistemicamente. E é sabido por todos que o impacto dos
processos urgentes sobre o volume das pendências é exponencial, na medida em que, sendo o seu
fluxo contínuo, os mesmos esgotam, por si só, a capacidade de resposta dos tribunais.
A criação dos juízos especializados, em especial dos juízos dos contratos públicos de Lisboa e
Porto, procurou dar resposta a esse problema, na medida em que, além dos benefícios que podem
trazer à qualidade das decisões, dada a melhor preparação técnica dos respetivos juízes para o
julgamento daquelas matérias, os juízos especializados cumprem também a função de libertar os
juízos comuns para o julgamento da generalidade dos restantes processos, nomeadamente dos
processos não urgentes.
O problema é que o volume dos processos urgentes entre os restantes processos continua a ser
muito elevado, com a agravante de que o juízo comum tem agora menos juízes do que aqueles
que tinha anteriormente a totalidade do tribunal, sendo em consequência o per capita de outros
processos urgentes maior. Veja-se o que se passa, por exemplo, no Tribunal Administrativo do
Círculo de Lisboa, em que o aumento significativo das ações de impugnação de atos em matéria
de proteção internacional e direito dos estrangeiros, em consequência dos crescentes fluxos
migratórios provenientes dos continentes africano e asiático, anulou completamente o efeito
benéfico da criação dos juízos especializados.

8
Cfr. José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 17.ª ed., 2019, p. 235.

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7. A duplicação avulsa do rol de ações urgentes é uma evidência desse excesso, incluindo-se nela
processos cuja decisão urgente não se impõe pela sua natureza, como é, ostensivamente, o caso
dos recursos das decisões arbitrais do Tribunal Arbitral do Desporto, cujo regime só se explica
pelo peso «político» do respetivo setor no processo legislativo, e processos cuja autonomia em
relação a outros meios processuais urgentes já previstos no código também já não se justifica,
como as intimações urbanísticas, que foram previstas em lei especial num tempo em que a lei de
processo ainda não contemplava mecanismos de intimação ou de condenação da Administração
à prática de ato devido.
Aliás, mesmo entre as ações urgentes constantes do rol do artigo 36.º do CPTA há casos de
urgência duvidosa, como a dos processos de massa, acrescentados na revisão do CPTA de 2015,
em que não se vislumbra a razão pela qual o número de autores possa justificar uma decisão mais
célere.
Há, em contrapartida, outros casos de processos que não estão classificados como urgentes pelo
legislador, mas cuja urgência se impõe pela sua própria natureza. Isso levou, inclusive, à criação
ad hoc, por decisão do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais (CSTAF), de
uma nova categoria de processos «prioritários», que embora não beneficiando do regime legal de
aceleração processual, gozam de prioridade no seu julgamento. É o que acontece, entre outros,
com as ações de responsabilidade civil extracontratual da Administração por atraso na justiça,
cuja prioridade, se não se justificasse pela própria natureza do respetivo pedido e causa de pedir,
é de certa forma imposta pela jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direito do Homem
(TEDH)9.

8. O excesso de urgências que tenho vindo a apontar não se esgota, contudo, na qualificação
legal dos processos como urgentes, manifestando-se também na extensão da duração do regime
de urgência.
Parece-me evidente, por exemplo, que a urgência inicial do processo não se mantém inalterada
com o decurso do tempo, e que pode fazer sentido, nomeadamente, que no recurso de revista
para o Supremo Tribunal Administrativo (STA) o processo perca a sua natureza urgente, tanto
mais que se trata de um recurso extraordinário, em terceiro grau de jurisdição, com efeito
meramente devolutivo.

9
Cfr. deliberação do CSTAF, de 23 de maio de 2017.

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É certo que o impacto dessa medida sobre o sistema será pequeno, dado que o STA não tem a
mesma carga processual das instâncias, mas com a progressiva abertura do critério de admissão
de revistas em matéria cautelar, o efeito do fluxo constante de processos urgentes sobre o volume
das pendências já se faz sentir, mesmo na instância superior, criando uma disparidade pouco
justificável entre revistas – algumas manifestamente não urgentes - que são julgadas em duas
semanas, e revistas de processos que pendem na jurisdição há vários anos, nalguns casos mesmo
décadas, que são julgadas em dois ou mais anos.

9. Outro caso em que a manutenção do regime de urgência para lá da decisão da primeira

instância é, no mínimo, discutível, é o dos processos cautelares em que foi feito o julgamento do
fundo da causa, nos termos do artigo 121.º do CPTA.
A menos que o que se discuta no recurso seja a própria decisão de conversão da providência
cautelar em causa principal, não se vê que razão possa justificar a manutenção da natureza
urgente de um processo que, quando julgado separadamente, não a teria

10. Sem prejuízo dos ganhos que se podem obter com a adoção de algumas das medidas de
contenção implícitas nas minhas observações anteriores, a questão de fundo que é colocada pela
necessidade de conciliar o princípio da tutela jurisdicional efetiva com uma gestão processual
eficiente, tendo presente os constrangimentos impostos pelo volume das pendências que
atualmente existem nos tribunais administrativos e fiscais, e pelo fluxo constante de novos
processos, exige, em minha opinião, reformas mais ousadas.
Na verdade, uma reforma que produza resultados palpáveis, independentemente do reforço de
meios humanos e materiais necessários para eliminar aquelas pendências, não se pode limitar a
meras correções pontuais ao sistema em vigor, sendo necessária uma mudança de paradigma em
matéria de urgência processual, particularmente no que se refere à tutela cautelar urgente.
Vejamos, então, de forma quase telegráfica, as três medidas que, separada ou conjugadamente,
podem promover aquela mudança de paradigma e fazer a diferença na boa gestão dos processos.

11. Em primeiro lugar, a propositura de uma ação administrativa impugnatória deveria suspender
automaticamente a eficácia do ato impugnado, invertendo assim a regra vigente nessa matéria,
fundada no velho – e caduco – privilégio de execução prévia da Administração.
A suspensão automática – verdadeira e própria suspensão da eficácia do ato, e não mera
proibição da sua execução – eliminaria a necessidade de deduzir pedidos cautelares autónomos,
sem prejuízo da possibilidade de aquele efeito poder ser retirado pelo tribunal, no próprio
processo, a pedido da entidade demandada.

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A experiência já adquirida no contencioso pré-contratual permite afastar os receios de que uma
inversão daquela regra é suscetível de causar danos irreversíveis à tutela do interesse público,
revelando, pelo contrário, que o nível de proteção daqueles interesses é idêntico, ou até mesmo
maior, tendo em conta os poderes conferidos ao tribunal para, com base em idêntica ponderação
de interesses que hoje faz na decisão de processos cautelares, levantar aquele efeito suspensivo.

12. Em segundo lugar, e independentemente do efeito da propositura da ação, a tutela cautelar

deveria ser sempre requerida e decidida na própria ação principal, e não através de um processo
autónomo.
Se estamos no domínio da salvaguarda da utilidade do processo, e não da tutela direta e imediata
dos interesses das partes, qual a necessidade de propor um processo autónomo para o efeito, com
tudo o que isso implica em termos de carga burocrática processual. A questão pode e deve ser
apreciada e decidida incidentalmente, tanto mais que os juízos de facto e de direito em que
aquela decisão assenta têm natureza perfunctória, e em regra não são particularmente exigentes
em matéria de saneamento e de instrução do processo.
Isso permitiria que, sem prejuízo da apreciação e decisão do incidente, a causa principal
começasse imediata a ser tramitada e julgada, e que se aproveitassem naquele julgamento as
decisões de saneamento ou de instrução entretanto cautelarmente proferidas, mesmo que ainda
não definitivas.
Em casos de maior complexidade o juiz poderia sempre ordenar a separação do processo e a sua
tramitação autónoma, o que aliás também sucederia com os respetivos recursos jurisdicionais,
quando se entendesse justificável, por razões de urgência, permitir a sua subida em separado.

13. Finalmente, e em terceiro lugar, o juiz da causa deveria ter amplos poderes para, não apenas
adotar as medidas provisórias que se revelassem adequadas para salvaguardar a utilidade da sua
decisão de fundo, nomeadamente suspendendo ou levantando a suspensão do ato impugnado, ou
impondo qualquer outra das medidas atualmente previstas no artigo 112.º do CPTA, como
deveria, também, ter poderes para atribuir ou retirar o próprio regime de urgência processual.
A discrepância no critério utilizado pelo legislador para qualificar as ações como urgentes, já
hoje, cria nos juízes um problema de perceção da urgência, que leva a que, não raro, eles
próprios estabeleçam, dentro da margem de discricionariedade judicial que as normas de
processo aplicáveis à tramitação dos processos urgentes lhes conferem, uma distinção entre os
processos «urgentes» e os processos «verdadeiramente urgentes»10.

10
Chamando a atenção para que “a urgência do processo tem de ser percebida como tendo uma razão de ser, tem de ser entendida como tal pelo
próprio juiz, para que o processo corra verdadeiramente de forma célere”, v. Margarida Olazabal cabral, ob. e loc. cit., p.

7
Quando devidamente enquadrada nos seus poderes de cognição, essa distinção é vantajosa, na
medida em que permite reforçar a tutela urgente, definitiva ou provisória, daqueles processos que
realmente necessitam dessa atenção imediata, relegando os demais para um tempo de decisão
que, sem comprometer a sua utilidade seja, ainda assim, compatível com os interesses neles
defendidos.

14. Alguns argumentarão que um regime com este nível de intervenção do juiz comporta riscos,
mas o seu equilíbrio assenta, precisamente, na conjugação entre o efeito suspensivo automático
da interposição da ação e a maior discricionariedade conferida ao juiz para o seu levantamento.
A discricionariedade judicial é própria dos processos de jurisdição voluntária, e quando bem
enquadrada promove ativamente a justiça do caso concreto, que é, afinal, a própria razão de ser
do processo.
A devolução ao juiz do poder de levantar a suspensão dos atos acabaria, por outro lado, com o
regime anacrónico da resolução fundamentada, que atualmente permite à Administração,
unilateralmente, levantar a proibição de executar o ato suspendendo, e evitaria a multiplicação de
incidentes de declaração de ineficácia dos atos de execução indevida.

15. Outros levantarão objeções à falta de autonomia do processo cautelar, mas, uma vez mais, a
experiência do contencioso pré-contratual revela que, quando o processo principal contém, seja
por efeito direto da lei ou por intervenção do juiz, os mecanismos legais indispensáveis à
salvaguarda da utilidade da sua decisão de fundo, um processo cautelar autónomo é, não só
dispensável, como prejudicial ao seu bom andamento.
É certo que as ações do contencioso pré-contratual são, elas próprias, urgentes, e a generalidade
das demais ações administrativas não o serão, mas isso não impede que a lei – ou o juiz –
distingam os ritmos da tramitação do incidente cautelar, e do processo principal. E que
promovam a sua aceleração, ou a sua desaceleração, consoante os casos.

16. A situação de bloqueio que o volume das pendências processuais provoca criou nos
administrados, e nos seus mandatários, a convicção de que a única justiça administrativa que está
ao seu alcance é a provisória, pelo que apostam tudo nela, em detrimento da utilidade da justiça
definitiva. A ponto de o próprio legislador ter previsto, no artigo 121.º do CPTA, que a decisão
da causa principal possa ocorrer no âmbito do processo cautelar.

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Salvo o devido respeito, porém, o caminho deve ser o inverso. Uma justiça provisória não é, da
mesma forma que uma justiça lenta, uma justiça efetiva. É necessário criar as condições para que
a decisão do fundo da causa possa ocorrer, de forma (mais) célere, e com todas as garantias
processuais que lhe são inerentes, no próprio processo principal, do qual a tutela cautelar deve
ser um mero incidente.
Bem sei que, culturalmente, será difícil romper o paradigma do processo cautelar autónomo,
prévio ou simultâneo em relação à ação principal. Mas quem, como eu, se formou no tempo do
ato administrativo definitivo e executório, sabe bem que os paradigmas se rompem quando há
vontade política de dar um passo em frente em direção a uma maior efetividade da tutela
jurisdicional.
Como nos ensinou magistralmente Eduardo García de Enterría, a história do contencioso
administrativo é uma longa luta contra as imunidades do poder 11, e assim continuará a ser no
futuro. É claramente esse o caminho que devemos seguir.

11
V. Eduardo García de Enterría, La lucha contra las imunidades del poder, 3ª ed., 1983.