PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO

Bruna Borghetti Camara Ferreira Rosa

O controle dos atos interna corporis no processo legislativo

MESTRADO EM DIREITO

São Paulo
2018
 Bruna Borghetti Camara Ferreira Rosa

O controle dos atos interna corporis no processo legislativo

Dissertação apresentada à Banca Examinadora da

Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, como
exigência para a obtenção do título de MESTRE em
Direito Administrativo, sob orientação do professor
Dr. Clovis Beznos.

São Paulo
2018
 Banca Examinadora

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Ao meu amado filho, Antônio Borghetti Camara Ferreira Rosa;
Ao meu marido, Pérsio Thomaz Ferreira Rosa, amigo, companheiro e
eterno amor;
Aos meus estimados pais, Maria Lenora Borghetti e Sidney Augusto
Camara Júnior;
Aos meus irmãos, Raul e Beatriz;
À minha querida avó, Bruna Faille Camara, in memoriam;
Aos meus sogros, Marina e Nilson Ferreira Rosa.
AGRADECIMENTOS

À minha família, meu marido Pérsio Thomaz Ferreira Rosa, meu filho Antônio, meus pais,
meus irmãos Beatriz e Raul Borghetti Camara, e aos meus sogros. Ao amigo e líder Floriano
Pesaro. A eles a minha gratidão.

À minha prima Renata Camara de Camargo, pela amizade, e às minhas amigas Cristina
Almeida e Marília Ramos Farrajota, pela disponibilidade.

Às amigas da PUC Fernanda Fritoli e Wassila Abud, a elas o meu agradecimento especial
pela leitura e comentários sobre a minha dissertação.

Aos amigos que fiz ao longo do mestrado, que agradeço nas pessoas do Felipe Montenegro e
do Pericles Ferreira de Almeida.

Ao Fernando Canhadas, por ter me incentivado a mudar de tema após eu ter sido convidada
para dar duas palestras na Assembleia Legislativa de Natal, uma sobre Processo legislativo e o
exemplo prático da Câmara Municipal de São Paulo e a outra sobre Legística, qualidade das
leis.

Ao meu orientador, professor Dr. Clovis Beznos, pela amizade, atenção e conselhos de
sempre. Ainda, pela oportunidade de ser sua assistente na graduação da Pontifícia
Universidade Católica de São Paulo. Aproveito para agradecer ao aluno Bruno Hellmeister
pelo suporte na pesquisa.

Aos professores da minha banca de qualificação, Dr. José Roberto Pimenta Oliveira e Dr.
Ricardo Marcondes Martins, pelas valiosas críticas e comentários. Em especial ao primeiro,
por todas as observações, sugestões e disposição.

Aos professores com quem tive o privilégio de conviver e aprender durante as disciplinas que
realizei no mestrado, André Ramos Tavares, Dinorah Musetti Grotti, Jacintho Arruda Câmara,
Marcio Cammarosano, Paulo de Barros Carvalho, Pedro Estevam Serrano, Silvio Luis
Ferreira da Rocha.
Better be imprudent moveables than prudent fixtures.
KEATS
SUMÁRIO

INTRODUÇÃO ........................................................................................................................ 11
1 PRERROGATIVA DO PARLAMENTAR AO DEVIDO PROCESSO LEGISLATIVO ... 16
1.1 Considerações gerais .......................................................................................................... 16
1.2 Funções públicas: deveres e garantias ao exercício dos mandatos ..................................... 22
1.3 Garantia do parlamentar ao devido processo legislativo .................................................... 32
2 ESTRUTURAS DO PROCESSO LEGISLATIVO .............................................................. 39
2.1 O processo legislativo na Constituição Federal .................................................................. 39
2.2 Do conceito de processo legislativo ................................................................................... 45
2.3 Do conteúdo do processo legislativo .................................................................................. 46
2.4 Dos princípios do processo legislativo ............................................................................... 52
2.4.1 Dos princípios da legalidade e do devido processo legal ................................................ 56
2.4.2 Dos princípios da publicidade e da transparência pública ........................................... 59
2.4.3 Princípio da segurança jurídica.................................................................................... 61
2.4.4 Dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade ............................................. 62
2.4.5 Do princípio da impessoalidade .................................................................................. 63
3 DAS FASES DO PROCESSO LEGISLATIVO ................................................................... 65
3.1 Introdução ao tema ............................................................................................................. 65
3.2 Da iniciativa legislativa ...................................................................................................... 67
3.2.1 Iniciativa do Poder Legislativo .................................................................................... 69
3.2.2 Iniciativa do Poder Executivo...................................................................................... 69
3.2.3 Iniciativa do Poder Judiciário ...................................................................................... 70
3.2.4 Iniciativa do Procurador Geral .................................................................................... 70
3.2.5 Iniciativa popular ......................................................................................................... 70
3.3 Da fase de elaboração: Lei Complementar 95/1998 ........................................................... 73
3.4 A função legislativa nos Regimentos Internos ................................................................... 76
3.5 O caminho das leis .............................................................................................................. 78
3.6 Comissões permanentes...................................................................................................... 86
3.7 Sessão Conjunta do Congresso Nacional ........................................................................... 87
4 DOS VÍCIOS DO PROCESSO LEGISLATIVO .................................................................. 89
4.1 Considerações iniciais ........................................................................................................ 89
4.1.1 Vício de iniciativa........................................................................................................ 90
 4.1.2 Ausência de justificação .............................................................................................. 91
4.1.3 Ausência de publicidade .............................................................................................. 92
4.1.4 Ausência de pedido de informação .............................................................................. 92
4.1.5 Ausência de retorno quando há modificação do texto no processo legislativo ........... 93
4.1.6 Ausência de audiência pública .................................................................................... 93
4.1.7 Vício de procedimento por falta de debate do legislativo ........................................... 94
4.1.8 Abuso de poder ............................................................................................................ 95
5 O CONTROLE DOS ATOS INTERNA CORPORIS ............................................................ 96
5.1 Exposição inicial ................................................................................................................ 96
5.2 Conceito de ato interna corporis no processo legislativo .................................................. 96
5.2.1 Atos interna corporis que independem de deliberação das Comissões ou em Plenário
.............................................................................................................................................. 99
5.2.2 Atos interna corporis que podem ou não depender de deliberação das Comissões ou
do Plenário ............................................................................................................................ 99
5.3 Controle Interno dos atos interna corporis e as fases que envolvem esse controle ......... 101
5.3.1 O controle do parlamentar por meio da questão de ordem ........................................ 101
5.3.2 O controle do parlamentar via reclamação ................................................................ 103
5.3.3 O controle da população via reclamação ou representação ....................................... 103
5.3.4 O controle interno realizado por Comissão Parlamentar ........................................... 106
5.3.5 Das deliberações dos Presidentes das Casas Legislativas sobre os atos internas
corporis no processo legislativo ......................................................................................... 106
5.3.6 Exemplos práticos de controle interno ...................................................................... 107
5.3.6.1 O controle interno dos atos interna corporis no processo legislativo das décadas
de 1950 e 1960, na Câmara dos Deputados .................................................................... 107
5.3.6.2 O controle interno dos atos interna corporis à luz da Constituição de 1988. .... 112
5.4 Controle externo dos atos interna corporis ...................................................................... 118
5.4.1 Exemplos práticos de controle externo ...................................................................... 125
5.4.1.1 O controle dos atos interna corporis no processo legislativo da década de 1960
........................................................................................................................................ 125
5.4.1.2 O controle via Mandado de Segurança dos atos interna corporis anteriores à
Constituição de 1988 ...................................................................................................... 126
5.4.1.3 O controle dos atos interna corporis no processo legislativo à luz da Constituição
Federal de 1988 .............................................................................................................. 128
CONCLUSÃO ........................................................................................................................ 135
REFERÊNCIAS ..................................................................................................................... 139
RESUMO

Este trabalho destina-se à análise do controle dos atos interna corporis no processo
legislativo, compreendendo a autonomia e a prerrogativa do parlamentar ao devido processo
legislativo e as formas passíveis de realização desse controle interno, no âmbito do
parlamento, e externo, na esfera do Poder Judiciário.

A pesquisa investiga a estrutura do processo legislativo, seu conceito, conteúdo, fases

que o envolvem, vícios e as garantias existentes para assegurar a sua lisura nos Regimentos
Internos das Casas Legislativas, Câmara dos Deputados e Senado Federal e no Regimento
Comum do Congresso Nacional, averiguando se, na realização dos atos interna corporis, há
interferência nas relações institucionais entre o Legislativo, o Executivo e o Judiciário, e
conclui que: (i) os Regimentos Internos dão autonomia ao parlamentar na participação do
processo legislativo; (ii) constantemente a autonomia do parlamentar é restringida pelos seus
próprios pares em decorrência de uma influência direta do Executivo; (iii) o controle interno
dos atos interna corporis no processo legislativo é limitado, pois, em última análise, mantém-
se a decisão do Presidente da Casa Legislativa; (iv) o controle externo pode ser realizado via
Mandado de Segurança pelo parlamentar e via Ação Direta de Inconstitucionalidade; (v)
verifica-se uma evolução na análise dos atos interna corporis no processo legislativo pelo
Supremo Tribunal Federal.

Palavras-chave: Prerrogativa do Parlamentar. Devido Processo Legislativo. Conceito.

Controle dos atos interna corporis.
ABSTRACT

This paper aims to analyze the review of interna corporis acts in the legislative
process including the parliamentary sovereignty and the parliament right to the legislative due
process and the possible processes to enforce such right internally, in the parliament, and
externally, in the Judicial Power.

The research investigates the structure of the process of law; its concept; its substance;
its phases; its irregularities and the safeguards created to ensure the smooth flow of the
legislative process in the internal rules of the Legislative Houses, Chamber of Deputies e
Senado Federal and in the National Congress internal rules common ascertaining that in the
performance of the interna corporis acts there are intervention in the institutional relations
between Legislative, Executive and Judiciary; and it concludes that: (i) the internal rules give
autonomy to the parliamentarian’s participation in the legislative process; (ii) frequently the
parliamentarian’s autonomy is mitigated by its own pairs due to the Executive’s direct
influence; (iii) the review of the interna corporis acts in the legislative process is limited,
because in an ultimate analysis the Legislative Chamber President’s decision is kept; (iv) the
external review can be done by Writ of Mandamus initiated by the parliamentarian or by
Direct Action of Unconstitutionality; (v) there is an evolution in the Supremo Tribunal
Federal’s analysis of the interna corporis acts in the legislative process.

Keywords: Parliamentary Immunity. Legislative Due Process. Concept. Review of Interna

Corporis Acts.
 11

INTRODUÇÃO

A pesquisa trata sobre tema, ainda hoje, pouco investigado pela doutrina: o controle
dos atos interna corporis no processo legislativo.

O trabalho tem como base investigar a prerrogativa do parlamentar ao devido processo

legislativo e o controle dos atos interna corporis no processo legislativo, que é passível de ser
exercido pelo parlamentar – internamente no âmbito do Legislativo e externamente no
Judiciário.

Tamanha é a importância da lei1 no regime democrático, que ela é criada por uma
composição de forças das mais diversas ideologias e áreas representativas da sociedade,2
tendo todo um procedimento específico para a sua elaboração e para a tramitação do processo
legislativo.3 O projeto passa por uma análise e pelo exame de constitucionalidade e
legalidade, por exame orçamentário, financeiro e de mérito, por debates e discussões internas

1
Leciona Canotilho: “A Constituição é a lei de um Estado que aparece na forma de um documento escrito. Esta
objectivação escrita representa, sem dúvida, a tendência para a racionalização do poder e constitui uma notável
expressão dos esforços revolucionários da burguesia ascendente nos sécs. XVIII e XIX no sentido de estabelecer
limites jurídicos ao poder do Estado” (CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional. Coimbra:
Livraria Almedina, 1977. p. 55).
2
Segundo o autor, “o relevo conferido às forças políticas, à realidade constitucional, aos factores dinamicamente
operantes na sociedade, apontava inequivocamente para a necessidade de o político encontrar um papel
adequado na teoria da constituição. Em uma primeira abordagem levar-nos-á mesmo a concluir que entre os dois
conceitos há, afinal, uma intrínseca conexão: a constituição é tendencialmente a expressão do político. Por este
caminho enveredam os defensores da chamada constituição real (Lassalle) ou material (Mortati). Numa
conferência acerca da Constituição (Über Verfassungswesen, 1862). Lassalle salientou que a constituição real de
um país não era a constituição escrita, mera folha de papel, mas as relações reais de poder efectivamente
existentes nesse mesmo país. Considerando as forças políticas e o fim político como elementos fundamentais da
constituição, Mortari julga também o conjunto das forças, das relações, das situações, que operam e se efectuam
num campo mais amplo que transcende o sistema de normas e institutos pelas mesmas regulados, dá vida a
chamada constituição material, distinta da chamada constituição formal, circunscrita a um texto escrito onde se
recolhem as normas fundamentais de um Estado” (CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional.
Coimbra: Livraria Almedina, 1977. p. 53-54).
3
Na precisa lição de Celso Antônio Bandeira de Mello, “deveras, as leis provêm de um órgão colegial – o
Parlamento – no qual se congregam várias tendências ideológicas, múltiplas facções políticas, diversos
segmentos representativos do espectro de interesses que concorrem na vida social, de tal sorte que o Congresso
se constitui em verdadeiro cadinho onde se mesclam distintas correntes. Daí que o resultado de sua produção
jurídica, as leis – que irão configurar os direitos e obrigações dos cidadãos –, necessariamente terminam por ser,
quando menos em larga medida, fruto de um comportamento entre as variadas tendências. Até para a articulação
de uma maioria são necessárias transigências e composições, de modo que a matéria legislada resulta como o
produto de uma interação, ao invés da mera imposição rígida das conveniências de uma única linha de
pensamento. Com isto, as leis ganham, ainda que em medidas variáveis, um grau de proximidade em relação à
média do pensamento social predominante muito maior do que ocorreria caso fossem a simples expressão
unitária de uma vontade individual, embora representativa, também ela, de uma das facções sociais”
(BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 33. ed. São Paulo: Malheiros,
2016. p. 379).
 12

em audiências públicas e nas Comissões e no Plenário, inclusive com a possibilidade de sofrer

alterações por votos em separado, emendas e substitutivos.

É necessário dar à representação popular o direito e o poder de influir e de participar

dos trâmites internos e da legalidade do andamento do processo. É imprescindível conceder a
oportunidade e o direito de participar dessa elaboração. Assim, toda vez que houver vício no
processo legislativo, abuso ou ablação de direito do parlamentar ao devido processo
legislativo, haverá prejuízo à democracia.

O parlamentar, ao exigir o devido processo legislativo, assim o faz em nome do povo,

como seu representante (art. 45, CF), para a garantia da democracia e dos princípios da
legalidade, do devido processo legal e da segurança jurídica.

Os Regimentos Parlamentares preveem como instrumentos de controle interno dos

atos interna corporis as questões de ordem, que podem ser suscitadas ao Presidente da Mesa
no decorrer das reuniões deliberativas das Comissões Permanentes e durante as sessões
Plenárias, e os recursos e as reclamações sobre a decisão exarada pelo Presidente da Mesa,
quando a questão envolver matéria constitucional, são encaminhados para análise e
deliberação da Comissão de Constituição e Justiça. Possibilita-se, ainda, a participação da
população no controle interno, seja via representação ou por meio de reclamação, o que pode
gerar a instauração de um processo administrativo disciplinar para averiguar se houve
desrespeito ao processo legislativo.

Em um primeiro momento, o Supremo Tribunal Federal sedimentou seu entendimento

em torno da não interferência nos atos interna corporis fundados em seus Regimentos
Internos, sustentando a autonomia do Poder Legislativo e a não possibilidade de fiscalização
por outro Poder. Limitava-se, portanto, a declarar a autonomia e a independência entre os
poderes, sem expedir qualquer comando viabilizador de reparo do ato viciado. Em uma
segunda fase de evolução de sua jurisprudência, passou o Supremo Tribunal Federal a indicar
a possibilidade de controle pelo Judiciário de atos interna corporis inconstitucionais durante o
trâmite do processo legislativo e de aplicação da suspensão do processo, com fundamento no
princípio da segurança jurídica para casos concretos que lhe são submetidos, como verificado
no acolhimento de mandados de segurança impetrados por parlamentares que alegam
desrespeito ao processo legislativo, em situações que poderiam demandar produção de provas.
 13

Nesse sentido, a título de exemplo, o (MS) 36063,4 em que os impetrantes alegam que
a alteração realizada por meio de emenda do texto do projeto de lei no Senado Federal
caracterizou-se como emenda de mérito, pois alterou a matéria, e não como emenda de
redação, como alegado pelo Presidente do Senado para que o projeto seguisse sem retornar à
Câmara dos Deputados.

Nessa decisão liminar em sede de Mandado de Segurança (MS) 36063, em especial, a

relatora Ministra Cármen Lúcia bem consignou que, ainda que venha a ser sancionado o
projeto de lei complementar, isso não legitimaria eventual inconstitucionalidade ocorrida no
andamento do processo legislativo, que poderia, inclusive, ser questionada posteriormente em
ação específica no Poder Judiciário. Também, a situação jurídica provocaria perda da
legitimidade dos parlamentares impetrantes e, ainda, o decurso do tempo até que haja uma
decisão numa possível ação que sustente a inconstitucionalidade formal da lei gera uma
insegurança jurídica sobre os atos emanados com fundamento nos pontos questionados.

4
Liminar em Mandado de Segurança (MS) 30063 suspende envio à sanção presidencial de projeto de lei que
regulamenta duplicata eletrônica. “A ministra Cármen Lúcia, do Supremo Tribunal Federal (STF), deferiu
liminar no Mandato de Segurança (MS) 36063 para tornar sem efeito o ato do presidente do Senado Federal de
encaminhamento do Projeto de Lei da Câmara (PLC) 73/2018 para sanção do presidente da República. De
acordo com a decisão, o PLC, que regulamenta a emissão de duplicata eletrônica, deve permanecer no Senado
Federal até o julgamento de mérito do processo ou eventual alteração da decisão. O mandado de segurança foi
impetrado pelos deputados federais Dagoberto Nogueira (PDT-MS), Rogério Peninha Mendonça (MDB-SC),
Alex Caziani (PRB-PR) e Ricardo Tripoli (PSDB-SP). Eles alegam que o projeto de lei sofreu emenda de mérito
ao ser submetido a votação no Plenário do Senado Federal e, em vez de retornar à Câmara dos Deputados, como
estabelece a Constituição Federal (artigo 65, parágrafo único), foi enviado à sanção do presidente da República.
Os parlamentares afirmam que foram desrespeitados em seu direito líquido e certo de avaliar alteração de mérito
ao texto original. Segundo os deputados, o PLC teria sofrido emenda em dois artigos, de forma a restringir ao
nome do solicitante o acesso às informações sobre inadimplência constantes do banco de dados compartilhados
pelos tabeliães de protestos. Eles afirmam que a alteração é de mérito, pois, no texto aprovado pela Câmara, o
acesso a essas informações era aberto a qualquer pessoa. O presidente do Senado Federal, por sua vez, entendeu
que a alteração era de redação, não havendo obstáculo para o envio à sanção presidencial. Decisão: Em análise
preliminar do caso, a ministra verificou que as alterações implementadas pelo Senado no texto oriundo da
Câmara dos Deputados parece exigir o enquadramento na disciplina do parágrafo único do artigo 65 da
Constituição Federal. ‘Os argumentos lançados pelos impetrantes demonstram, nesse juízo inicial, transgressão
às normas constitucionais que disciplinam o processo legislativo, suprimindo, com isso, o debate e a reflexão dos
deputados federais sobre a alteração realizada pela Casa Revisora quanto à restrição no acesso das informações
constantes do banco de dados previsto no projeto de lei mencionado’, afirmou. A ministra Cármen Lúcia
observou também que, mesmo se considerando que a sanção do PLC 73/2018 não legitimaria eventual
inconstitucionalidade ocorrida em sua tramitação legislativa, que poderia ser questionada posteriormente em
ação própria perante o Poder Judiciário, a modificação da situação jurídica acarretaria perda da legitimidade dos
parlamentares impetrantes, demonstrando o perigo de dano que justifica a concessão da liminar. Ainda segundo a
relatora, o tempo transcorrido até a prolação de decisão em eventual ação sustentando inconstitucionalidade
formal da lei geraria insegurança jurídica sobre os atos realizados com fundamento nos pontos questionados.
Segundo a ministra, em nome do princípio da segurança jurídica, deve se garantir a prestação jurisdicional mais
rápida, conforme determina a Constituição Federal (artigo 5º, inciso LXXVIII)” (Disponível em
<www.aasp.org.br>. Acesso em: 14 nov. 2018).
 14

Segundo a relatora, com base no princípio da segurança jurídica, deve-se garantir a prestação
jurisdicional mais rápida, como estabelece a Constituição Federal (art. 5º, inciso LXXVIII).5

Percebe-se que há um movimento de mudança de paradigmas, pelo menos no que se

refere à análise das decisões da Suprema Corte. A questão que se coloca é saber se o controle
está ocorrendo de forma a resguardar o devido processo legislativo, a legalidade e a segurança
jurídica. Ainda persiste a confusão realizada por parte da doutrina e da jurisprudência sobre a
interpretação regimental e o vício no processo legislativo e sobre como poderão ser renovadas
as estruturas do controle judicial de constitucionalidade das leis, levando em conta o respeito
à legalidade no percurso de formação da lei.

Os atos de interpretação regimental e os eivados de vícios não se confundem. Os

primeiros competem ao Presidente da Mesa e não são passíveis de interferência de qualquer
outro Poder, sob pena de se ferir o princípio da harmonia e independência entre os poderes.
Diferentemente dos atos viciados, há a obrigação da devida interferência pelos princípios
constitucionais envolvidos: acesso ao Judiciário, juiz natural, legalidade, devido processo
legislativo, segurança jurídica, entre outros.

Este trabalho se divide em cinco capítulos. No primeiro, perquire sobre a prerrogativa

do parlamentar ao devido processo legislativo na Constituição e nos Regimentos Internos,
bem como sobre o seu dever-poder, como representante eleito pelo povo, de resguardar esse
processo com todos os mecanismos possíveis de controle interno e externo.

No segundo e terceiro capítulos, investigam-se a estrutura do processo legislativo, seu

conceito e conteúdo, os princípios que o regem e as fases que o envolvem, desde o início até o
seu trâmite final. Verificam-se os mecanismos possíveis de participação do parlamentar
durante o trâmite dos processos legislativos (relatórios, votos em separado, emendas,
substitutivos, audiências públicas), bem como a estrutura interna do Poder Legislativo e as
suas funções legislativas para a formação do processo, momento em que são abordadas as
Comissões, as Audiências Públicas, o Colégio de Líderes, a Mesa da Câmara, o Plenário.

Em seguida, examinam-se os vícios no processo legislativo e o desvio de poder que

podem gerar o controle dos atos internas corporis – de iniciativa; ausência de justificação;
ausência de publicidade; ausência de pedido de informação; ausência de retorno quando há

5
Disponível em: <www.aasp.org.br>. Acesso em: 14 nov. 2018.
 15

modificação no texto do processo legislativo; ausência de audiência pública e vício de

procedimento por falta de debate legislativo.

Por fim, no quinto e último capítulo abordam-se o conceito de atos interna corporis no
processo legislativo e os mecanismos internos e externos para o controle pelo parlamentar
como sua garantia ao devido processo legislativo. Assim, são colocados exemplos práticos
que demonstram os desafios democráticos que envolvem o processo de criação das leis, bem
como a obrigatoriedade de respeitar os princípios envolvidos nesse processo.
 16

1 PRERROGATIVA DO PARLAMENTAR AO DEVIDO PROCESSO LEGISLATIVO

1.1 Considerações gerais

Diante de um cenário impressionante de renovação das casas parlamentares – o

Senado com 85% de novos integrantes no cargo6 e a Câmara com 53,2%7 –, fruto de
descrença e de falta de confiança nas instituições democráticas 8 e de valores morais na
Administração Pública –, demonstrado e agravado com a divulgação dos frequentes
escândalos de corrupção que vêm ocorrendo no país – a exemplo da Lava Jato –, a população
foi às ruas em busca de manifestar seu anseio por mudança. Essa população, em sua grande
maioria formada por jovens entre 18 e 32 anos, nascidos entre os anos de 1982 e 1996,
cresceu num país em pleno processo de redemocratização. Portanto, para avaliar o movimento
que levou os jovens às ruas, iniciado em junho de 2013, faz-se necessária uma
contextualização histórica do ambiente político em que essa juventude se desenvolveu.9

Esses jovens não viveram um passado de repressão, mas vivenciaram um cenário

político e econômico fértil e de particular crescimento do país, retomado com o início do
processo de redemocratização após o fim da ditadura militar e consolidado com a
Constituição de 1988. Especialmente relevante, o ano de 1989 foi marcado por fatos
internacionais e nacionais representativos para os dias atuais. Ao mesmo tempo em que
acontecia a primeira eleição democrática no Brasil, pós-ditadura militar, externamente
emergiam as primeiras conexões via internet e o mundo assistia pela televisão à queda do

6
46 (quarenta e seis) dos 54 (cinquenta e quatro) eleitos senadores são novos no cargo.
7
Disponível em: <htttp: //g1.globo.com/politica/eleições/2018/eleição-em-numeros/noticia/2018/10/08numeros-
que-explicam-a-aeleicao-de-2018.ghtml>. Acesso em: 15 nov. 2018.
8
Segundo a ONG Transparência Internacional, o Brasil quanto à percepção da corrupção, caiu 17 posições e
amargou a sua pior colocação desde 2013, passando a ocupar a 96ª colocação. Somente Libéria e Bahrein
mostraram uma queda maior que a brasileira. As notas dadas aos países vão de 0 a 100. Quanto maior a nota,
mais transparente é o país. Em 2014, o Brasil tinha nota 43. Em 2015, porém, a nota do Brasil foi de 38 pontos e
participaram 168 países, em 2016 a nota foi 40, e em 2017 a nota passou para 37 participaram 180 países. A
Nova Zelândia, considerada o país mais transparente segundo a classificação, tem nota 89; seguida pela
Dinamarca com nota 88. A Somália mantém a sua posição de pior do ranking, tem nota 9. Os países com melhor
desempenho compartilham características-chave: alto nível de liberdade de imprensa; acesso a informação sobre
orçamento público – para que a população saiba de onde vem e como é gasto o dinheiro; altos níveis de
integridade entre as pessoas no poder; e sistemas judiciários que não diferenciam ricos e pobres, e que são
realmente independentes das outras esferas do governo. 81% dos brasileiros acreditam que partidos políticos são
corruptos. O Congresso Nacional aparece em seguida entre as instituições mais desacreditadas pela população,
com 72%. O Poder Judiciário aparece na lista com 50% de desconfiança, seguido pelo funcionalismo público,
com 46%; imprensa, 38%; ONGs e setor privado, 35%; igreja, 31%; e militares, 30%. O Estudo realizado pela
organização Transparência Internacional Barômetro Global da Corrupção foi realizado em 2018 (Disponível em:
<https: //www.ipc.transparenciainternacional.org.br/>. Acesso em: 22 nov. 2018).
9
PEDREIRA, Beatriz. Sonhos da juventude Brasileira: A Política além do voto. Cadernos Adenauer XVI
(2015). p. 102.
 17

muro de Berlim, marcando o fim da Guerra Fria e da polarização ideológica que o dividia
politicamente.10

Antes dos protestos de 2013, o jovem brasileiro não se mobilizava massivamente por
uma causa pública desde 1992, por ocasião do impeachment do presidente Fernando Collor de
Mello. Naquela ocasião, o movimento “caras-pintadas” marcou o protagonismo político da
juventude de então. A repercussão foi tamanha que os protestos pelo “Impeachment Já”
levaram Collor a renunciar ao cargo antes de aprovado o processo pelo Congresso Nacional.
No entanto, com o processo de cassação já aberto, o ex-presidente teve os seus direitos
políticos suspensos.11

Desde então, até o início da mobilização de 2013, era frequente a ideia de que havia
ocorrido uma despolitização entre os jovens no Brasil, mas a militância estava sendo
manifestada de outro modo, na busca de um espaço de transformação social, como, por
exemplo, nas ONGs. Para os jovens, os protestos iniciados em junho de 2013 foram
emblemáticos e representaram um encontro físico com a democracia que, claro, não passou
despercebido: 92% dos jovens entrevistados pelo estudo “Sonho Brasileiro da Política”12
souberam das manifestações e 18% participaram delas.13

Esse fato influenciou na destituição de Dilma Rousseff da Presidência da República

em 2016 e no resultado das últimas eleições, impactando não só na significativa porcentagem
de votos brancos, nulos e abstenções – 32,5% dos eleitores aptos a votar no país, de acordo
com o balanço divulgado pelo Tribunal Superior Eleitoral logo após o pleito –, como na total
desaprovação ao homem visto como “político”. Tal fenômeno parece também ocorrer
internacionalmente – a impopularidade do “político tradicional” vem sendo apontada como
uma das razões para a vitória de Donald Trump nas últimas eleições norte-americanas.

Diante dessa “crise moral”, em que a população tem uma imagem de que os servidores
públicos são “corruptos” e “desmotivados” e os serviços públicos são “distantes”,

10
Para Beatriz Pedreira, “esses três fatos históricos: redemocratização, pensamento não-dualista e a hiperconexão
são determinantes para o desenvolvimento de um novo comportamento político entre os jovens brasileiros”
(PEDREIRA, Beatriz. Sonhos da juventude Brasileira: A Política além do voto. Cadernos Adenauer XVI, 2015.
p. 102).
11
Ibidem, p. 103.
12
O Estudo Sonho Brasileiro foi a campo em 2014 com a pergunta: “O que as ações e pensamentos políticos dos
jovens nos dizem a respeito de um novo comportamento político da juventude brasileira?” Por meio de métodos
de pesquisa qualitativa e quantitativa, o estudo ouviu 1.428 jovens, entre 18 e 32 anos, em todos os estados
brasileiros.
13
PEDREIRA, Beatriz, ob. cit., p. 104.
 18

“ineficientes”, “demorados e de baixa qualidade”,14 é necessário analisar a atuação do Poder

Público, pensando aqui não só nos agentes políticos e servidores estatais, mas em como
poderia ocorrer uma nova abordagem da participação parlamentar consciente,
intelectualmente capacitada, dotada de ferramentas eficazes para discussão empoderada e
autônoma dos temas nacionais e regionais.

Para Antonio Carlos de Araújo Cintra, Ada Pellegrini Grinover e Cândido Rangel
Dinamarco, o Direito exerce uma função de ordem social, isto é, busca coordenar os
interesses que surgem na vida em sociedade, de forma a organizar a cooperação entre os
cidadãos e conciliar os conflitos existentes na comunidade.15

Como bem demonstram os autores, ao se levar em conta o critério sociológico, o

Direito é, sem dúvida, o modo mais relevante e eficaz de controle social. É uma forma de
controlar o Estado, de fazer política e de atuar no âmbito dos conflitos, entre os quais o
distributivo, daí sua interação complexa com o parlamento.16

O Direito Parlamentar engloba não só as relações político-jurídicas que se manifestam

no interior do parlamento ou nas diversas sessões políticas presentes em um Estado e as
relações entre os poderes públicos, como as normas que criam e regem essas relações e a
ciência que as investiga. Nesse sentido, os parlamentos representam os mais diversos
segmentos da sociedade e o interesse que os envolve é, nessa prerrogativa do parlamentar que
se encarrega de dirigir a participação pluripartidária, de todos os seus integrantes no processo
de formação das leis.17

Daí vem a importância de os parlamentares conhecerem seus direitos e prerrogativas

enquanto representantes do povo, da sociedade. No seu direito no exercício de sua função
pública e no seu dever e poder de influir para o desenvolvimento social, participa ativamente
dos trâmites legislativos e dos debates para o aperfeiçoamento de projetos e para a garantia da
representatividade e da legalidade. O parlamentar, ao exigir o devido processo legislativo,
assim o faz em nome do povo, como seu representante (art. 45, CF), e para a garantia da
democracia, do princípio da legalidade e da segurança jurídica.

14
Segundo a ONG Transparência Internacional (Disponível em:
<https://www.ipc.transparenciainternacional.org.br/>. Acesso em 22 nov. 2018).
15
CINTRA, A. C. R.; GRINOVER, A. P.; DINAMARCO, C. R. Teoria Geral do Processo. 21. ed. São Paulo:
Malheiros, 2005. p. 21.
16
Ibidem.
17
BARRETO, Derly e Silva Filho. Relação entre os Poderes Legislativo e Executivo à Luz dos Regimentos
Parlamentares. Doutorado em Direito. São Paulo: 2013. p. 41-42.
 19

É imprescindível que haja o controle interno (pelo Legislativo e pela população) e

externo (pelo Judiciário) para sanar eventual vício no processo legislativo ou qualquer abuso
de direito do parlamentar ao devido processo, sob pena de ilegalidade e prejuízo à
Democracia.

A sociedade pode e deve influenciar as políticas públicas, participar com ideias,

experiências sociais, pessoais e profissionais vivenciadas. Também acompanhar e cobrar mais
fóruns e audiências públicas para discutir e implantar novas políticas sociais, aprimorar e
fortalecer aquelas que já existem e funcionam, além de dar sugestões de projetos com
experiências eficientes visualizadas que funcionam em outras cidades, estados ou países. E,
claro, fiscalizar o administrador público. Ainda se está caminhando a passos lentos para que
haja uma conscientização da população a respeito da importância que têm o controle e a
pressão social,18 como visto na aprovação da Lei da Ficha Limpa e do Plano de Metas.

Em seu clássico O Espírito das Leis, Montesquieu tratou da importância da

representatividade do povo no exercício do Poder Legislativo. Para o autor, como todo
homem é livre e é responsável por governar a si próprio, a lei deve ser feita com a sua
participação. Como é inviável e indesejável a participação de todos no processo de elaboração
das leis, a melhor forma de garantir a legitimidade da lei vigente é a escolha de representes
que exercerão o poder de legislar.19

A Constituição Federal estabelece que o Poder Legislativo é exercido pelo Congresso

Nacional, composto pela Câmara dos Deputados e Senado Federal,20 e organizado como um

18
Explana Valdemir Pires: “a palavra administração já implica controle: não se administra sem controlar. Em
uma acepção esquemática da administração como técnica (ou ciência, dependendo do ponto de vista), ela
envolve planejamento, organização, direção e controle” (GUEDES, Alvaro Martim; FONSECA, Francisco
(orgs.). Controle Social: Cenários, Avanços e Dilemas no Brasil. São Paulo: Cultura Acadêmica, 2008. p. 17).
19
Para Montesquieu, “como, em um Estado livre, todo homem que supostamente tem uma alma livre deve ser
governado por si mesmo, seria necessário que o povo em conjunto tivesse o poder legislativo. Mas, como isto é
impossível nos grandes Estados e sujeito a muitos inconvenientes nos pequenos, é preciso que o povo faça
através de seus representantes tudo o que não pode fazer por si mesmo.
Conhecemos muito melhor as necessidades de nossa cidade do que as das outras cidades, e julgamos melhor a
capacidade de nossos vizinhos do que a de nossos outros compatriotas. Logo, em geral não se devem tirar os
membros do corpo legislativo do corpo da nação, mas convém que, em cada lugar principal, os habitantes
escolham um representante para si. A grande vantagem dos representantes é que eles são capazes de discutir os
assuntos. O povo não é nem um pouco capaz disto, o que constitui um dos grandes inconvenientes da
democracia” (MONTESQUIEU. O Espírito das Leis. Título Original: L’esprit des lois. São Paulo: Martins
Fontes, 1993. p. 170-171).
20
Para o Senado, cada estado e o Distrito Federal elegem três senadores, com mandato de oito anos, renovados
de quatro em quatro anos, alternadamente, por um e dois terços. A composição do Senado é de 81 parlamentares
(Disponível em: <https: //www.congressonacional.leg.br/institucional/atribuicoes>. Acesso em: 07 nov. 2018).
 20

poder bicameral. A Câmara é formada por representantes do povo, eleitos pelo sistema
proporcional em cada estado e território e no Distrito Federal (art. 45).

Os deputados21 são os representantes eleitos pelo povo para assegurar o exercício do

seu “poder” (art. 1º, parágrafo único) e garantir a proteção do Estado Democrático de Direito,
resguardando os princípios constitucionais fundamentais estabelecidos pela República
Federativa do Brasil.22

O Congresso Nacional, além da função de representação, exerce as atribuições

legislativas, de fiscalização, de controle e administrativa.23 No exercício de sua função
legislativa, compete ao Congresso, por meio da Câmara e do Senado, legislar sobre as
matérias atribuídas à União, por meio da elaboração de emendas à Constituição e de leis
complementares e ordinárias, além de resoluções e decretos legislativos.24 A Constituição, ao
estabelecer a competência privativa da Câmara, do Senado e do Congresso Nacional para
elaborarem os seus Regimentos Internos e a sua organização, administração interna e
funcionamento, enfatizou a autonomia das Casas Legislativas no que diz respeito a disciplinar
os assuntos de sua atribuição. Destarte, reger sobre a sua organização e funcionamento é
função administrativa realizada pelo Congresso.25

Essas competências privativas das Casas Legislativas podem ser agrupadas em três
tipos de atribuições: (i) as relativas às funções do Poder Legislativo federal; (ii) as pertinentes
às Casas do Congresso (Câmara e Senado) quando agem separadamente; e (iii) as que se

21
São 513 deputados federais, com mandato de quatro anos. O número de deputados é proporcional à população
do estado ou do Distrito Federal, com o limite mínimo de oito e máximo de setenta deputados para cada um
deles (Disponível em: <https: //www.congressonacional.leg.br/institucional/atribuicoes>. Acesso em: 07 nov.
2018).
22
Disponível em: <https: //www.congressonacional.leg.br/institucional/atribuicoes>. Acesso em: 07 nov. 2018.
23
Ao tratar das funções do Poder Legislativo, Michel Temer entende como típicas do parlamento as funções de
legislar e fiscalizar, a última decorre do princípio da representação popular, e como funções atípicas as de
administrar e julgar (TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional. 12. ed. São Paulo: Malheiros
Editores: 1996. p. 131). Leciona Agustin: “O conceito de função administrativa é o mais indefinido de todos,
pois esta não tem, diferentemente das demais funções, um conteúdo único. De fato, a função administrativa do
ponto de vista do seu conteúdo, pode consistir tanto na expedição de normas jurídicas gerais, como na decisão de
controvérsias entre partes, como, e esta é a mais frequente, na atuação material nos casos concretos que se lhe
apresentam”. E mais à frente: “e este desempenho da função administrativa por parte dos outros poderes de
Estado se efetua sob o mesmo regime jurídico da função administrativa [...]” (GODILLO, Augustin. Princípios
Gerais de Direito Público. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1977. p. 122).
24
Disponível em: <https: //www.congressonacional.leg.br/institucional/atribuicoes>. Acesso em: 07 nov. 2018.
25
Nesse sentido, leciona Ricardo Marcondes Martins: “É gênero abrangente de todos os veículos introdutores
pertinentes à função administrativa. Abrange veículos introdutores privativos do Legislativo, como a lei
ordinária, a resolução e o decreto legislativo; veículos comuns aos três poderes, como o regimento, o ato
impositivo de sanção disciplinar, o ato de invalidação; e veículos privativos do Poder Executivo, como o decreto.
Logo, não são acolhidas as tentativas doutrinárias de restrição do conceito” (MARTINS, Ricardo Marcondes.
Efeitos dos Atos Administração. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 109).
 21

referem ao funcionamento de Comissões Mistas e de Sessões Plenárias Conjuntas, nas quais

atuam unidos os deputados federais e os senadores, mas a votação ocorre separadamente.
Essas competências são reguladas por meio dos Regimentos Parlamentares aprovados na
forma de resolução.26

Por sua vez, a função fiscalizadora determinada pela Constituição prevê que cabe ao
Congresso Nacional a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta (art. 70). No exercício
dessa função, as Casas são auxiliadas pelo Tribunal de Contas da União (art. 71).27

O Congresso Nacional usufrui de outros instrumentos de fiscalização e controle

previstos nos Regimentos Parlamentares das Casas Legislativas, entre eles: convocação de
Ministro de Estado ou de titulares de órgãos do Poder Executivo para prestar informações
sobre assunto determinado; pedidos de informações a essas autoridades pelas Mesas da
Câmara e do Senado; instalação de comissões parlamentares de inquérito pelas Casas, em
conjunto ou separadamente, para apuração por prazo certo de fato determinado.

Daí que o Poder Legislativo tem como função principal não apenas legislar, mas
também fiscalizar o Poder Executivo, o que se verifica em diversos dispositivos
constitucionais e regimentais, tais como o Tribunal de Contas – como órgão que auxilia na
função de fiscalização –, a submissão das contas do Presidente da República para a sua
aprovação, as informações solicitadas sobre políticas públicas, programas, ações para controle
e para subsídio de elaboração legislativa, o controle via Comissão Parlamentar de Inquérito,
audiências públicas, peças orçamentárias.

A título exemplificativo, apenas vê-se a importância da função de fiscalização nos

parlamentos dos estados e municípios e a competência dada às Comissões permanentes e
temporárias para o exercício desse poder seja por meio de requerimento ou presencialmente,
efetuando diligências e vistorias in loco.28 Destarte, há uma grande limitação da função
legislativa nos textos constitucionais dos estados e Leis Orgânicas dos Municípios, dado que a
criação de programas e políticas públicas estabelece, via de regra, obrigações e competências
para o Poder Executivo, e, se iniciada pelo Legislativo, fere o princípio da separação e
harmonia entre os poderes (art. 2º, CF).

26
Disponível em: <https: //www.congressonacional.leg.br/institucional/atribuicoes>. Acesso em: 07 nov. 2018.
27
Disponível em: <https: //www.congressonacional.leg.br/institucional/atribuicoes>. Acesso em: 07 nov. 2018.
28
Nesse sentido, exemplifica-se com os art. 32, II e III, da Lei Orgânica do Município de São Paulo – LOM/SP.
 22

Também em âmbito municipal, além das matérias estabelecidas como competência da

União e dos estados, a limitação constitucional prevista no art. 30, CF aos Municípios e ainda
as restrições previstas nas Constituições Estaduais e nas Leis Orgânicas quanto a sua
competência reservada, exclusiva e complementar para legislar,29 pois a organização
administrativa das cidades, as matérias orçamentárias e a proposição à Câmara Municipal do
Plano Diretor cabem aos Prefeitos, assim como a elaboração de programas, restringindo-se
bastante a atuação legislativa dos parlamentares nos municípios.30

1.2 Funções públicas: deveres e garantias ao exercício dos mandatos

A Constituição Federal de 198831 estabelece a autonomia dos entes federativos por

meio da repartição de competências (legislativa, executiva e judicial) e determina as matérias
atinentes a cada um dos entes federativos, União, estados, Distrito Federal e municípios.32
Prevê o princípio da separação dos poderes entre os princípios fundamentais: são poderes da
União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário (art.
2º).33 Contudo também estabelece um controle recíproco do poder a partir a criação de uma
estrutura constitucional com funções, iniciativas e competências claramente fixadas.34

29
Para uma visão geral sobre competência remanescente, exclusiva e complementar, vejam-se: MENDES,
Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires; GONET BRANCO, Paulo Gustavo. Curso de Direito
Constitucional. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2008. p. 817-822; MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional.
24. ed. São Paulo: Atlas, 2009. p. 409.
30
Nesse sentido, exemplifica-se com os arts. 13, 14, 30, 32, 70 da Lei Orgânica do Município de São Paulo.
31
Para Oswaldo Aranha, a Constituição é formada por uma união de normas jurídicas (princípios e regras) que
estabelecem, de modo primordial, a organização do Estado nos seus elementos essenciais e, assim, o regime
político, o sistema de governo e a forma de Estado, além dos limites decorrentes das respectivas ações, por meio
dos direitos reconhecidos e assegurados aos indivíduos considerados individualmente, ou em grupos que formam
a comunidade (BANDEIRA DE MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira. Princípios Gerais de Direito
Administrativo. v. 1. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1979. p. 1 e 2).
32
Segundo Canotilho, além de delimitar a organização do Estado, a harmonia e independência entre os poderes e
as respectivas atribuições de seus órgãos fundamentais, o Direito Constitucional determina a ação do Estado e
estabelece sacrifícios em benefício dos direitos fundamentais, assim como prescreve o seu programa ideológico
em favor do interesse coletivo. Princípios instituídos como princípios estruturantes, constitutivos e indicativos
dão a ideia central da ordem constitucional. Em suma são os princípios que estruturam todo o ordenamento
jurídico e adquirem peso e transparência ao serem estabelecidos como princípios gerais, especiais ou regras, que
formam a unidade material (unidade da constituição) (CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito
Constitucional e Teoria da Constituição. 3. ed. Almedina, 1998. p. 1099 e 1100).
33
Isto é o que compõe o chamado “freios e contrapesos”, por atribuir ainda que restritamente funções que em
tese corresponderiam aos outros poderes, para que haja um equilíbrio maior entre os “poderes”, ou seja, órgãos
do Poder ou a “divisão de funções do Poder”. Já que o Poder é indivisível (BANDEIRA DE MELLO, Celso
Antônio, Curso de Direito Administrativo. 33. ed. São Paulo: Malheiros, 2016. p. 31).
34
CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 3. ed. Almedina, 1998.
p. 247.
 23

O objetivo real dessa separação é prevenir a centralização de poderes para preservar a

liberdade do povo contra abusos e repressões dos governantes.35 Se, de um lado, o texto
constitucional estabelece a independência e a harmonia entre os Poderes Executivo,
Legislativo e Judiciário, de outro dispõe sobre as garantias para o exercício autônomo dessas
funções, com prerrogativas e direitos assegurados constitucionalmente.

No Estado Democrático de Direito, a função pública é exercida para a realização do

dever de atender ao interesse público. É exatamente do interesse do conjunto da sociedade que
se ocupa o Direito Público. Daí que a ideia de autonomia da vontade é substituída pela de
função, de dever de alcançar o interesse público.36

As garantias para a independência no desempenho dos mandatos, sem que haja

qualquer ameaça que possa descaracterizar a representatividade, é uma segurança ao princípio
democrático e republicano. Essas garantias são prerrogativas da função, e não privilégios, e se
estendem, além dos titulares de cargo eletivo, aos ministros, ao Judiciário e ao Ministério
Público.37

Justamente para assegurar o exercício das funções sem qualquer interferência externa
é que são garantidas imunidades aos Poderes. Ao chefe do Poder Executivo é resguardado ser
processado apenas se houver admissão pela Câmara dos Deputados. No caso de infrações
penais comuns, o julgamento será realizado pelo Supremo Tribunal Federal e, se relativas a
crime de responsabilidade, a decisão cabe ao Congresso Nacional (art. 86, CF)

Além das prerrogativas funcionais, há a previsão expressa no texto constituinte de

crime de responsabilidade do Presidente da República por atos que atentem contra a
Constituição e, entre outros, contra a União e o livre exercício do Poder Legislativo, do Poder
Judiciário, do Ministério Público e dos Poderes constitucionais das unidades da Federação.38

No que se refere às imunidades dos deputados e senadores,39 a Constituição dispõe

sobre a inviolabilidade civil e penal, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos.40

35
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 33. ed. São Paulo: Malheiros,
2016. p. 27.
36
Ibidem, p. 133.
37
ATALIBA, Geraldo. República e Constituição. 2. ed. 3. tir. Atualizada por Rosolea Miranda Folgosi. São
Paulo: Malheiros, 2004. p. 104-105.
38
Assim prevê o art. 85 da Constituição Federal.
39
Há a garantia até mesmo durante o Estado de Sítio, como prevê o § 8º do art. 53 da CF.
40
Estabelece o art. 53: “Os Deputados e Senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas
opiniões, palavras e votos”.
 24

Ainda, desde a expedição do diploma, serão os parlamentares submetidos a julgamento

perante o Supremo Tribunal Federal, podendo a respectiva Casa suspender o andamento do
processo. Cabe ressaltar que os mandatários não poderão ser presos, salvo em flagrante de
crime inafiançável.41 Trata-se de institutos destinados à garantia da função pública e do
exercício do mandato popular e à defesa do Poder Legislativo.42

Destarte, é o que dispõe o Código de Ética e Decoro do Parlamentar, ao tratar das

imunidades, prerrogativas e liberdades asseguradas na Constituição e diplomas legais, que são
institutos designados para assegurar e garantir o livre exercício do mandato popular e a defesa
do Poder Legislativo.43 Ademais, verifica-se, de forma principiológica, a garantia da função
legislativa do parlamentar nos Regimentos Internos.

Há as proibições expressas no texto constitucional, reproduzidas e reguladas nos

Regimentos Parlamentares e Códigos de Ética e Decoro das Casas Legislativas, como a
hipótese de perda do mandato, para os casos de contratação com pessoa jurídica de Direito
Público, incompatibilidade com o decoro parlamentar ou sentença transitada em julgado
decidida pela maioria absoluta da Câmara ou do Senado. Nos demais casos, a perda ou a
suspensão dos direitos políticos será decidida pela Câmara dos Deputados ou pelo Senado
Federal, declarada pelas respectivas Mesas das Casas ou decretada pela Justiça eleitoral.
Destarte, o dispositivo constitucional disciplina a permissão para o exercício de cargo de
Ministro ou Secretário e para as licenças pelos motivos enumerados.44

Compete a cada uma das Casas do Congresso regular sobre as suas incompatibilidades
com o decoro parlamentar em consonância com o dispositivo constitucional. A Câmara dos
Deputados e o Senado, por meio dos seus respectivos Códigos de Ética e Decoro Parlamentar,
estabelecem os princípios éticos e as regras básicas de decoro que devem orientar a conduta
dos que sejam titulares ou que estejam no exercício de mandato de parlamentar.

Inicialmente, cabe de forma sucinta examinar os deveres fundamentais dos deputados

e senadores regulados pelos respectivos Códigos de Ética, em que há a valorização, em
diversos dispositivos, da democracia, da representatividade, da probidade, da publicidade dos

41
A Constituição Federal prevê no art. 53 e parágrafos 1 ao 7º.
42
Nesse sentido, o Código de Ética e Decoro Parlamentar da Câmara dos Deputados prevê: “Art. 2º As
imunidades, prerrogativas e liberdades asseguradas pela Constituição Federal, pelas leis e pelo Regimento
Interno da Câmara dos Deputados aos Deputados são institutos destinados à garantia do exercício do mandato
popular e à defesa do Poder Legislativo”.
43
Nesse sentido, o art. 2º do Código de Ética e Decoro Parlamentar da Câmara dos Deputados.
44
Assim, o disposto nos arts. 54, 55 e 56.
 25

atos, das prerrogativas do Poder Legislativo e da defesa do interesse público e da soberania

nacional.45

No que concerne ao processo legislativo, os Códigos preveem a participação dos

parlamentares nas sessões do Plenário e do Congresso e nas Comissões46, o exame de todas as
proposições submetidas à sua apreciação, votando de acordo com a ótica do interesse público,
e a prestação de contas do mandato à sociedade, com a disponibilização dos atos necessários
ao acompanhamento e à fiscalização.

Destaca-se, no processo legislativo, a necessidade de respeitar e cumprir a

Constituição Federal, as leis, as normas internas da Casa e do Congresso Nacional e as
decisões legítimas dos órgãos da Casa. Desse dispositivo decorre o dever de observância dos
princípios constitucionais, em especial os da Administração Pública e os relativos à proteção e
à garantia dos direitos individuais e coletivos. Daí se extrai a garantia do devido processo
legislativo.

Os Códigos também estabelecem as normas relativas aos procedimentos disciplinares

por falta de decoro parlamentar. Então, regulam-se os recursos, os pedidos de vistas, os prazos
processuais47 para darem celeridade às representações, ressarcimento ao erário – em caso de

45
É o que disciplina o Código de Ética e Decoro Parlamentar da Câmara dos Deputados: “Art. 3º São deveres
fundamentais do Deputado: I – promover a defesa do interesse público e da soberania nacional; I – respeitar e
cumprir a Constituição Federal, as leis e as normas internas da Casa e do Congresso Nacional; III – zelar pelo
prestígio, aprimoramento e valorização das instituições democráticas e representativas e pelas prerrogativas do
Poder Legislativo; IV – exercer o mandato com dignidade e respeito à coisa pública e à vontade popular, agindo
com boa-fé, zelo e probidade; V – apresentar-se à Câmara dos Deputados durante as sessões legislativas
ordinárias e extraordinárias e participar das sessões do Plenário e das reuniões de Comissão de que seja membro,
além das sessões conjuntas do Congresso Nacional; VI – examinar todas as proposições submetidas a sua
apreciação e voto sob a ótica do interesse público; VII – tratar com respeito e independência os colegas, as
autoridades, os servidores da Casa e os cidadãos com os quais mantenha contato no exercício da atividade
parlamentar, não prescindindo de igual tratamento; VIII – prestar contas do mandato à sociedade,
disponibilizando as informações necessárias ao seu acompanhamento e fiscalização; IX – respeitar as decisões
legítimas dos órgãos da Casa”. De forma semelhante a previsão do art. 2º do Código de Ética e Decoro
Parlamentar do Senado.
46
O Código de Ética e Decoro Parlamentar do Senado estabelece como deveres dos parlamentares: “Art. 2º São
deveres fundamentais do Senador: I – promover a defesa dos interesses populares e nacionais; II – zelar pelo
aprimoramento da ordem constitucional e legal do País, particularmente das instituições democráticas e
representativas, e pelas prerrogativas do Poder Legislativo; III – exercer o mandato com dignidade e respeito à
coisa pública e à vontade popular; IV – apresentar-se ao Senado durante as sessões legislativas ordinárias e
extraordinária e participar das sessões do plenário e das reuniões de Comissão de que seja membro, além das
sessões conjuntas do Congresso Nacional”.
47
Assim prevê o art. 9º, § 3º: “Os prazos do Conselho de Ética e Decoro Parlamentar contar-se-ão em dias úteis,
inclusive em se tratando de recurso ou pedido de vista, ficando suspensos no recesso, salvo na hipótese de
inclusão de matéria de sua competência na pauta de convocação extraordinária, nos termos do § 2º”.
 26

prejuízo, de vantagens indevidas obtidas com recursos públicos –, e penalidades do

mandato.48

Nesse sentido, ambos os Códigos – de Ética e Decoro dos Parlamentares –

estabelecem penalidades. Por seu lado, a Câmara prevê a censura, a suspensão de
prerrogativas, a suspensão do mandato por até seis meses e a perda do cargo. As penas
impostas aos senadores são similares, mas divergem quanto à possibilidade de se
suspenderem as prerrogativas e essa sanção não se aplica a eles. Isso posto, aplicam-se:
advertência, censura, perda temporária do exercício de mandato e perda do mandato.49
Divergem as penalidades das Casas Legislativas em dois pontos: a Câmara não prevê a
possibilidade de aplicação da pena de advertência e o Senado não prevê a hipótese de
suspensão de prerrogativa.

O Código de Ética e Decoro Parlamentar da Câmara dos Deputados dispõe sobre

condutas incompatíveis com o decoro parlamentar que, se verificadas em processo disciplinar,
são puníveis com a perda do mandato, entre outras fraudar, por qualquer meio ou forma, o
regular andamento dos trabalhos legislativos para alterar o resultado de deliberação; praticar
irregularidades graves no desempenho do mandato ou de encargos decorrentes que afetem a
dignidade da representação popular. Destarte, se o deputado incorrer nessas situações, poderá
perder o seu mandato.50

48
O Código de Ética e Decoro Parlamentar da Câmara dos Deputados estabelece no art. 6º: “Compete ao
Conselho de Ética e Decoro Parlamentar da Câmara dos Deputados: I – zelar pela observância dos preceitos
deste Código, atuando no sentido da preservação da dignidade do mandato parlamentar na Câmara dos
Deputados; II – processar os acusados nos casos e termos previstos no art. 13; III – instaurar o processo
disciplinar e proceder a todos os atos necessários à sua instrução, nos casos e termos do art. 14; IV – responder
às consultas formuladas pela Mesa, Comissões, Partidos Políticos ou Deputados sobre matérias relacionadas ao
processo político­disciplinar”.
49
Preveem o art. 10 do Código de Ética da Câmara e o art. 7º do Código de Ética e Decoro Parlamentar do
Senado as penalidades a serem impostas caso haja desrespeito às suas normas. No mesmo sentido, o Código de
Ética e Decoro Parlamentar da Câmara dos Deputados estabelece que: “Compete ao Conselho de Ética e Decoro
Parlamentar da Câmara dos Deputados: I – zelar pela observância dos preceitos deste Código, atuando no sentido
da preservação da dignidade do mandato parlamentar na Câmara dos Deputados; II – processar os acusados nos
casos e termos previstos no art. 13; III – instaurar o processo disciplinar e proceder a todos os atos necessários à
sua instrução, nos casos e termos do art. 14; IV – responder às consultas formuladas pela Mesa, Comissões,
Partidos Políticos ou Deputados sobre matérias relacionadas ao processo político­disciplinar” (art. 6º).
50
Art. 5º do Código de Ética e Decoro Parlamentar da Câmara dos Deputados. Quanto às hipóteses de perda do
mandato, estabelece o art. 3º do Código de Ética do Senado, em consonância com os arts. 54 e 55 da CF, as
hipóteses de perda do cargo para os parlamentares que infringirem qualquer das proibições constitucionais
referentes às contrações e ao exercício de funções, com pessoa jurídica de direito público, autarquia, empresa
pública, sociedade de economia mista ou concessionária de serviço público; a prática de qualquer dos atos
contrários à ética e ao decoro parlamentar capitulados nos arts. 4º e 5º; e a infração do disposto nos incisos III,
IV, V e VI do art. 55 da Constituição, respectivamente: que deixar de comparecer, em cada sessão legislativa, à
terça parte das sessões ordinárias da Casa a que pertencer, salvo licença ou missão por esta autorizada; que
 27

Por sua vez, o Código de Ética do Senado prevê as possibilidades de perda temporária
do exercício do mandato, que é uma forma de suspensão do exercício do mandato. Destarte,
essa pena é aplicada ao senador reincidente que deixar de observar os deveres inerentes ao
mandato e os preceitos regimentais, bem como perturbar a ordem das sessões ou das
reuniões.51

De outro lado, entre as hipóteses de suspensão de prerrogativas dos deputados,

incluem-se deixar de observar os deveres impostos, tais como: respeitar e cumprir a
Constituição, as leis e as normas internas (art. 3º do Código de Ética); relatar matéria de
interesse de pessoa física ou jurídica que tenha contribuído para o financiamento da campanha
eleitoral do parlamentar; fraudar o registro de presença às sessões ou às reuniões de Comissão
(art. 5º do Código de Ética)52. Aplicam-se as penalidades por meio de resolução aprovada
pelo Plenário, entre as restrições da palavra, de discurso, de relatar proposição e candidatar-se
ou permanecer em cargo da Mesa ou de Presidente e Vice-Presidente de Comissão.53

Após a apresentação da defesa pelo parlamentar e indicação de provas e testemunhas,

o relator da matéria procederá às diligências e à instrução probatória, elaborando-se parecer
pela procedência ou improcedência da representação, e, se procedente, projeto de resolução,
destinado à declaração da perda ou suspensão do exercício do mandato, com o posterior
encaminhamento do processo à autoridade ou órgão competente. Ao final, se julgado
improcedente, o processo será arquivado.54

Contudo, findo o processo disciplinar, o representado poderá recorrer à Comissão de

Constituição e Justiça e de Cidadania, contra quaisquer atos do Conselho ou de seus membros

perder ou tiver suspensos os direitos políticos; quando o decretar a Justiça Eleitoral, nos casos previstos nesta
Constituição; que sofrer condenação criminal em sentença transitada em julgado.
51
Ainda, se praticar transgressão grave ou reiterada aos preceitos do Regimento Interno ou do Código de Ética,
tais como: revelar conteúdo de debates, deliberações, informações e documentos oficiais que o Senado ou
Comissão tenham resolvido que devam ser reservados; faltar a 10 sessões ordinárias consecutivas ou a 45
intercaladas, dentro da sessão legislativa ordinária ou extraordinária, sem justificar pode, vir a perder o cargo
temporariamente. Destarte, registra-se o inconformismo quanto a esta branda penalidade, que pode vir a ser
aplicada no âmbito do controle interno do parlamento ao Deputado que desrespeitar essas normas, entre elas,
usar verbas de gabinete infringindo os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência aplicáveis à Administração Pública. Vide arts. 9º e 10 do Código de Ética e Decoro Parlamentar do
Senado Federal.
52
Advirta-se que a suspensão do exercício do mandato por mais de 120 dias gera, após a publicação da
resolução, a imediata convocação do suplente do parlamentar suspenso, para assumir o mandato em seu lugar.
Assim o art. 14 do Código de Ética e Decoro Parlamentar da Câmara dos Deputados.
53
A aplicação da pena de suspensão das prerrogativas é limitada a seis meses, como estabelecem os arts. 5º, VI a
VIII, e 13 do Código de Ética e Decoro Parlamentar da Câmara dos Deputados.
54
É o que estabelecem o art. 14 do Código de Ética e Decoro Parlamentar da Câmara dos Deputados, com a
redação dada pela Resolução 47/2013, e o arts. 17-A a O do Código de Ética e Decoro do Senado Federal.
 28

que tenham contrariado norma constitucional, regimental ou do Código de Ética e Decoro

Parlamentar, hipótese na qual a Comissão se pronunciará exclusivamente sobre os vícios
apontados.55 Cabe a ela, ainda, aprovar o regulamento específico para disciplinar o
funcionamento e a organização dos trabalhos do Conselho de Ética e Decoro Parlamentar.

Ressalte-se estar assegurada a ampla defesa durante todo o processo administrativo a

ser instalado pelo Conselho de Ética e Decoro Parlamentar.56 Ao Conselho compete proceder
a todos os atos necessários a instrução do processo e responder às consultas formuladas pela
Mesa, Comissões, Partidos Políticos ou parlamentares sobre as matérias relacionadas ao
processo político-disciplinar.

As representações contra parlamentares, relativas ao decoro parlamentar podem ser

propostas por qualquer cidadão à Mesa da Casa Legislativa. Destarte, para a aplicação das
sanções, serão consideradas a natureza e a gravidade da infração cometida, os danos que dela
provierem para a Casa Legislativa e para o Congresso Nacional, as circunstâncias agravantes
ou atenuantes e os antecedentes do infrator.57

Além disso, ambos os Códigos de Ética tratam da faculdade de os parlamentares

constituírem advogados para defendê-los em qualquer fase do processo administrativo, sendo
assegurada a atuação em todas as fases do processo, inclusive no Plenário, podendo ainda o
parlamentar optar ele próprio por realizar a sua defesa ou fazê-la por intermédio de outro
parlamentar que ele indicar, desde que, por óbvio, não seja integrante do Conselho de Ética e
Decoro Parlamentar.58

Por sua vez, o Código de Ética do Senado é silente quanto ao prazo máximo de
deliberação, sendo expresso pela aplicação subsidiária ao processo disciplinar parlamentar do

55
O recurso tem efeito suspensivo, e tanto o representado quanto a Comissão terão o prazo de 5 dias úteis, o
primeiro para recurso e a Comissão para a manifestação.
56
O art. 7º do Código de Ética da Câmara dos Deputados trata da composição do Conselho.
57
Assim, o Conselho de Ética e Decoro Parlamentar decidirá ou se manifestará, conforme o caso, pela aplicação
da penalidade requerida na representação tida como procedente e pela aplicação de cominação mais grave ou,
ainda, de cominação menos grave, de acordo com os fatos efetivamente apurados no processo disciplinar. Nesse
sentido, o art. 9º do Código de Ética e Decoro Parlamentar.
58
Daí que, quando a representação ou o requerimento de representação contra Deputado for considerado leviano
ou ofensivo à sua imagem, bem como à imagem da Câmara dos Deputados, os autos do processo respectivo
serão encaminhados à Procuradoria Parlamentar para as providências reparadoras de sua alçada, nos termos do
art. 21 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados.
A rigor, o art. 16 do Código de Ética determina que “os processos instaurados pelo Conselho de Ética e Decoro
Parlamentar da Câmara dos Deputados não poderão exceder o prazo de 60 dias úteis para deliberação pelo
Conselho ou pelo Plenário da Câmara dos Deputados, conforme o caso, na hipótese das penalidades previstas
nos incisos II e III do art. 10”. Vejam-se ainda o art. 15 do Código de Ética e Decoro Parlamentar da Câmara dos
Deputados e o art. 17 do Código de Ética e Decoro Parlamentar do Senado Federal.
 29

processo administrativo previsto na Lei 9.784/1999, que regula o processo administrativo no

âmbito da Administração Pública Federal.

Assim, dispõe o art. 26-B que se aplicam subsidiariamente ao processo disciplinar

parlamentar a Lei 9.784/1999, Lei de Processo Administrativo; o Código de Processo Penal, e
o Código de Processo Civil, no que for cabível.

Embora o Código de Ética da Câmara dos Deputados seja omisso quanto à aplicação
subsidiária da Lei Federal 9.748/1999, é evidente que ela se aplica ao processo disciplinar no
âmbito da Câmara. Destarte, retira-se essa afirmação dos próprios Diplomas Parlamentares,
que são expressos em dispor que, na omissão de um dos Regimentos sobre certa matéria,
aplica-se por analogia o Estatuto da outra Casa Legislativa. Daí que se conclui pela aplicação
subsidiária da Lei 9.784/99 ao processo disciplinar parlamentar.

Por fim, aplicam-se ao processo disciplinar os princípios previstos para a

Administração Pública, no art. 37, caput, da CF, e os previsto no art. 2º da Lei 9.784/99. São
eles os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, finalidade,
motivação, razoabilidade, proporcionalidade, ampla defesa, contraditório, segurança
jurídica, interesse público e eficiência. Inclui-se ainda entre os princípios que se aplicam ao
processo administrativo e consequentemente ao processo disciplinar parlamentar o devido
processo legal.

Celso Antônio Bandeira de Mello aponta 12 princípios como incidentes ao

procedimento administrativo, afirmando que os nove primeiros, abaixo relacionados, são
extensivos a todos os procedimentos. São eles: (i) princípio da audiência do interessado –
esse direito equivale ao contraditório e pode vir a ser manifestado no decorrer do
procedimento; (ii) princípio da acessibilidade aos elementos do expediente – isto é a análise
do conjunto de documentos presentes nos autos, destarte, refere-se ao direito de vista; (iii)
princípio da ampla instrução probatória – relacionado a apresentar e elaborar provas, mas
ainda fiscalizar a produção de provas; (iv) princípio da motivação – dever de expor os
fundamentos de fato e de direito que levaram à prática daquele ato; (v) princípio da
revisibilidade – trata-se do direito de recorrer da decisão; (vi) princípio da representação e
assessoramento – se a decisão administrativa necessitar de investigação técnica, o
administrado terá garantido que um assistente de sua confiança acompanhe a análise realizada
pela Administração; (vii) princípio da lealdade e boa-fé – dever de agir adequadamente
durante todo o procedimento; (viii) princípio da verdade material – dever de a Administração
 30

buscar a verdade substancial; (ix) princípio da celeridade processual – o processo deve ter
uma duração razoável e célere, de acordo com o art. 5º, LXXVIII, da CF; (x) princípio da
oficialidade – compete à Administração o esforço na direção e desenvolvimento da sucessão
de atos que o envolvem até a elaboração do último ato; (xi) princípio da gratuidade objetiva –
não causar ônus financeiros ao administrado – para o autor há aplicação desse princípio
quando há procedimentos restritivos ou ablativos de direito, não sendo cabível para alcançar
ações ampliativas de direito; (xii) princípio do informalismo – incumbe à Administração ser
flexível quanto à forma das petições.59

De modo semelhante, Silvio Luis Ferreira da Rocha consigna doze princípios

aplicáveis ao processo administrativo, a saber: (i) princípio do devido processo legal – além
da ideia de uma relação jurídica justa e equitativa, a garantia da segurança ao administrado e
o contraditório como uma garantia da igualdade; (ii) princípio da acessibilidade aos
elementos do expediente; (iii) princípio da ampla instrução probatória – para o autor também
relacionado ao devido processo legal; (iv) princípio da motivação; (v) princípio da
revisibilidade; (vi) princípio da representação e assessoramento; (vii) princípio da lealdade e
boa-fé – tem como fundamento a moralidade; (viii) princípio da verdade material; (x)
princípio da oficialidade; (xi) princípio da gratuidade; (xii) princípio do informalismo.60

Além do mais, introduziram-se novos artigos na Lei 13.655/18, Lei de Introdução as

Normas do Direito Brasileiro – LINDB. Tais dispositivos ressaltam e fortalecem a ideia de
aplicação das três fases da proporcionalidade: adequação; necessidade; e proporcionalidade
em sentido estrito (arts. 20 a 23 e 26 e 27), e ainda a garantia da segurança jurídica (arts. 24 a
26 e 30), impondo às autoridades públicas o dever de atuar para aumentar a segurança jurídica
na aplicação das normas.

Clovis Beznos, ao examinar a introdução do conteúdo do art. 20 da LINDB,61

questiona se a intenção do legislador é a de impedir o uso de conceitos jurídicos
indeterminados, frequentemente utilizados em textos legislativos e administrativos, para
fundamentar as decisões administrativas. Isto é, essas decisões não devem ter como

59
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 33 ed. São Paulo: Malheiros,
2016. p. 517-521.
60
ROCHA, Sílvio Luís Ferreira da. Manual de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiro,, 2013. p 280-286.
61
Nesse sentido, transcreve-se o teor do dispositivo relacionado: “Art. 20. Nas esferas administrativa,
controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as
consequências práticas da decisão. Parágrafo único. A motivação demonstrará a necessidade e a adequação da
medida imposta ou da invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, inclusive em face
das possíveis alternativas”.
 31

fundamentação valores jurídicos em abstrato, mas sim as consequências práticas dessas

decisões em sede administrativa e judicial.62

Por conseguinte, a ideia é vedar o uso de conceitos jurídicos indeterminados para

fundamentar as decisões, considerando as consequências práticas para a sua aplicação. Isto é,
ao intérprete cabe buscar a zona de certeza, positiva ou negativa, para a aplicação da
decisão.63

Destarte, o artigo 20 objetiva proibir que a decisão administrativa ou judicial, diante

de um conceito jurídico indeterminado, seja concretizada com o uso também de um conceito
indeterminado, vedando a decisão fundamentada em valores jurídicos abstratos, sem
considerar as consequências práticas da decisão. Daí que é necessário que a motivação
fundamente a adequação da medida, ou de sua invalidação, em respeito ao princípio da
proporcionalidade.64

Daí a obrigatoriedade de observância da adequação, da necessidade demonstrada na

motivação da decisão, pois, para que haja a restrição de direito, faz-se necessário demonstrar
ser a medida adequada para atingir a finalidade pública.

Nesse sentido, conclui-se pela aplicação, no processo disciplinar parlamentar, dos

princípios previstos na Lei 9.784/99 (art. 2°) e da observância da Lei 13.655/18, Lei de
Introdução às Normas do Direito Brasileiro – LINDB, no que se refere tanto ao princípio da
proporcionalidade quanto ao da segurança jurídica.

Também o Judiciário e o Ministério Público contam com uma proteção especial para o
exercício de sua atividade funcional. Nesse sentido, respectivamente, os artigos 95, 127 e 128,
§ 5º, da Constituição, assegurando a independência e a autonomia administrativa e funcional
dos órgãos.

Essas prerrogativas, em última análise, são para a proteção do povo, com força de
serem os atos e decisões imparciais, independentes, impessoais e sem abuso de poder.65 Nesse

62
BEZNOS, Clovis. O Uso de Conceitos Jurídicos Indeterminados. Disponível em: <http: //www.conjur.com.br
>. Acesso em: 18 dez. 2018.
63
Ibidem.
64
Ibidem.
65
ATALIBA, Geraldo. República e Constituição. 2. ed. 3. tir. Atual. por Rosolea Miranda Folgosi. São Paulo:
Malheiros, 2004. p. 105.
 32

sentido, o fim perquirido pela Constituição, ao dispor sobre as funções estatais,66 Poder
Legislativo, Poder Executivo, Poder Judiciário e Ministério Público67 e as suas garantias, tem
como objetivo defender a democracia, os direitos fundamentais e a separação de poderes,
ratificando, assim, tratamento diferenciado aos seus integrantes, em respeito ao princípio da
igualdade.68

1.3 Garantia do parlamentar ao devido processo legislativo

As prerrogativas dos parlamentares existem para a garantia da independência e do

exercício da função legislativa. Daí que umas são relativas ao próprio Poder, como se vê da
competência exclusiva para a auto-organização e autogoverno das Casas Legislativas. As
normas que tratam das prerrogativas dos parlamentares englobam as garantias e os direitos
dos parlamentares, bem como as incompatibilidades, os impedimentos e as penalidades no
exercício da atividade parlamentar.69

Verificam-se as prerrogativas do parlamentar ao devido processo legislativo em vários

artigos dos Diplomas Parlamentares. Destarte, são utilizadas em todas as fases do processo
legislativo, pois são os instrumentos que o parlamentar possui para a participação e o controle
desse processo, tais como a apresentação de votos em separado, substitutivos que alteram a
proposta legislativa, emendas aglutinativas, supressivas e subemendas.

Também há a possibilidade da apresentação de requerimentos de: (i) destaque de

emenda ou de dispositivo; (ii) preferência de substitutivo; (iii) votação em bloco; (iv) votação
em separado; (v) dispensa de publicação da redação final quando a matéria já foi publicada
para deliberação em Plenário, dando-se publicidade em Plenário; (vi) retirada de projeto da
ordem do dia da sessão; (vii) discussão por partes; (viii) dispensa de discussão; (ix) adiamento
de discussão; (x) encerramento de discussão; (xi) reabertura de discussão; (xii) verificação de
presença; (xiii) verificação de votação; (xiv) votação nominal; (xv) de informação ao

66
Ricardo Marcondes Martins aponta seis características comuns entre as funções estatais: (i) perquirir o
interesse público (bem comum) e em nenhuma hipótese ir contra os interesses dos particulares enquanto
membros da sociedade; (ii) na determinação de um dever que é inerente ao conceito de função; (iii) no respeito
aos princípios constitucionais; (iv) na promulgação de normas jurídicas; (v) na publicação de atos jurídicos; (vi)
na sua atividade o elemento da vontade não tem relevância, ou, em algumas hipóteses, secundário (MARTINS,
Ricardo Marcondes. Efeitos dos vícios do Ato Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 43-46).
67
Nesse sentido, os arts. 96 e 105 da CF.
68
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 24. ed. São Paulo: Atlas, 2009. p. 409.
69
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de direito constitucional. São Paulo: Saraiva 2012. p. 144.
 33

Executivo; (xvi) vistas do processo legislativo; (xvii) adiamento da matéria; (xviii)

encerramento da sessão; (xix) suspensão da sessão.

Esses requerimentos, além de serem meios de participação do parlamentar no processo

legislativo, são instrumentos que podem ser utilizados como forma de oposição ou de apoio
ao Governo, ainda como “moeda de troca” por cargos no Executivo ou no Legislativo, 70 para
a execução de emenda parlamentar no Orçamento. Enfim, verificam-se inúmeras formas
possíveis de “acordos” ou “conchaves” para que o Executivo tenha o apoio e a maioria no
Congresso Nacional ou nos legislativos de todo o país.

Os parlamentares líderes possuem atribuições e prerrogativas regimentais, entre elas a

permissão para participar do processo legislativo nas Comissões as quais não integra,
podendo encaminhar a votação e requerer verificação de presença. 71 Por seu turno, no
Plenário cabe ao líder orientar a sua bancada, encaminhado a votação de projeto pautado para
a deliberação, indicar os membros que irão compor as Comissões e a qualquer tempo
substituí-los.72

Destarte, a substituição pelo líder de membro de Comissão Permanente é utilizada, por

vezes, como manobra de obstrução na tramitação de projetos, seja para barrar o andamento da
matéria, para aprová-la ou rejeitá-la. Dado isso no trâmite do processo, há inúmeros
mecanismos para obstrução da matéria ou para celeridade do processo.

À Mesa da Câmara dos Deputados cabem certas atribuições pertinentes ao devido

processo legislativo, tais como: (i) promover a regularidade dos trabalhos legislativos; (ii)
promulgar emendas à Constituição;73 (iii) formular parecer sobre a elaboração ou modificação
do Regimento Interno; (iv) elaborar projetos sobre o Regulamento das Comissões e a
organização administrativa da Casa; (v) propor ação de inconstitucionalidade e acatar decisão
judicial relativas ao mandado de injunção e a inconstitucionalidade por omissão; (vii)
deliberar e encaminhar requerimentos de informação a Ministros de Estado; (ix) aprovar a
proposta orçamentária da Câmara e encaminhá-la ao Poder Executivo, entre outras.

70
A título de exemplo o apoio pela disputa de cargo na Mesa da Casa Legislativa.
71
O líder, ao encaminhar a votação, o faz solicitando aos demais liderados que votem a favor ou contra a matéria
objeto de deliberação na pauta da Comissão. No que se refere ao requerimento de verificação de presença, este é
realizado para a verificação do quórum necessário para a aprovação da matéria ou para a derrubada da reunião.
72
Nesse sentido o art. 10 do RICD, que dispõe sobre as atribuições e prerrogativas dos líderes. E os arts. 78 e 81
do RISF; o primeiro estabelece a designação dos membros das Comissões por indicação dos líderes e o segundo
trata da competência de o líder solicitar, a qualquer momento, por documento escrito a substituição do
parlamentar na Comissão.
73
A promulgação das emendas à Constituição é realizada em conjunto com a Mesa do Senado Federal.
 34

Aos Secretários compete receber representações, petições, interpretar e fazer observar

o ordenamento jurídico de pessoal e os serviços administrativos da Câmara, cabendo aos seus
suplentes substituí-los quando necessário for, integrar grupos de trabalho designados pela
Presidência para desempenhar atividades de aperfeiçoamento do processo legislativo e
administrativo, entre outras atividades previstas respectivamente nos arts. 19 e 19-A do
RICD.

Destarte, compete ao Presidente da Câmara dos Deputados, entre outras atribuições, o

direcionamento de: (i) sessões; (ii) proposições; (iii) Comissões; (iv) Mesa; (v) publicações e
divulgações; competência em geral.74

Por sua vez, ao Presidente do Senado Federal cabe, além das atribuições previstas na
Constituição75 e no Regimento: (i) velar pelo respeito às prerrogativas e imunidades dos
parlamentares; (ii) convocar e presidir as sessões do Senado e do Congresso Nacional,
fazendo observar a Constituição, as leis e o Regimento; (iii) distribuir as matérias às
comissões; (iv) impugnar as proposições que lhe pareçam contrárias à Constituição, às leis ou
ao Regimento; (v) designar substitutos de membros das comissões e nomear relator em
plenário; (vi) desempatar as votações, quando ostensivas; (vii) assinar os autógrafos dos
projetos e emendas a serem remetidos à Câmara dos Deputados e dos projetos destinados à
sanção e promulgar as resoluções do Senado e os decretos legislativos; (vii) resolver, ouvido o
Plenário, qualquer caso não previsto no Regimento.

Verifica-se a prerrogativa do parlamentar ao devido processo legislativo tanto na

legitimidade para a elaboração legislativa quanto na obrigatoriedade de observância à
Constituição, às normas regimentais e aos princípios gerais do processo legislativo.

São princípios que regem o processo legislativo: (i) a participação plena e igualitária
nas atividades legislativas; (ii) a alteração do regimento somente por norma legislativa
competente e respeitados os procedimentos regimentais; (iii) a norma regimental prevalece
sobre acordo de lideranças ou decisão do Plenário, salvo quando tomada por unanimidade
mediante voto nominal, resguardado o quórum mínimo de três quintos dos votos dos
membros da Casa; (iv) a nulidade de qualquer decisão que contrarie norma regimental; (v) a
prevalência de norma especial sobre a geral; (vi) a decisão dos casos omissos de acordo com a
analogia e os princípios gerais de Direito; (vii) a preservação dos direitos das minorias; (viii) a

74
Entre as competências as estabelecidas na Constituição (art. 80, CF) e no art. 17 do Regimento Interno.
75
Arts. 57, § 6º, I e II, 66, § 7º, e 80 da Constituição e 48 do RISF.
 35

definição normativa, a ser observada pela Mesa em questão de ordem decidida pela
Presidência; (ix) a decisão colegiada, observância do quórum regimental estabelecido; (x) a
pauta realizada com antecedência para possibilitar o devido conhecimento; (xi) a publicidade
das decisões tomadas; (xii) a ampla negociação política apenas por meio de procedimentos
regimentais previstos no Diploma Parlamentar.76

A exceção prevista no item iii, acima referido, é contraditória em relação ao

estabelecido nos itens ii e iv, pois o primeiro trata da obrigatoriedade de se respeitar o
processo legislativo para a alteração regimental, que deve ocorrer por meio da elaboração de
um projeto de resolução e em atendimento ao procedimento estabelecido no Regimento. Por
sua vez, o item iv determina a nulidade de qualquer decisão que contrarie norma regimental.

Veja-se que a exceção estabelecida no item iii (inciso III do art. 412, RISF) é uma
forma de, em se tendo a maioria, decidir de modo diverso do disposto em norma regimental.
Isto é, facilitam-se eventuais “acordos” realizados com o Governo ou entre os parlamentares,
para agilizar determinada matéria pautada ou para se deliberar de forma diversa da prevista na
norma interna. Daí que se entende que esse inciso afronta o Regimento Interno, pois há
procedimento específico para a sua alteração,77 a própria Constituição e os princípios da
legalidade, da segurança jurídica, e da publicidade.

76
Vide art. 412 do Regimento Interno do Senado Federal.
77
Quanto ao procedimento específico para a alteração ou reforma dos Regimentos Internos, vejam-se os artigos
216, do RICD e art. 401 do RISF: “Art. 216. O Regimento Interno poderá ser modificado ou reformado por meio
de projeto de resolução de iniciativa de Deputado, da Mesa, de Comissão Permanente ou de Comissão Especial
para esse fim criada, em virtude de deliberação da Câmara, da qual deverá fazer parte um membro da Mesa. § 1º
O projeto, após publicado e distribuído em avulsos, permanecerá na Ordem do Dia durante o prazo de cinco
sessões para o recebimento de emendas. § 2º Decorrido o prazo previsto no parágrafo anterior, o projeto será
enviado: I - à Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania, em qualquer caso; II - à Comissão Especial que
o houver elaborado, para exame das emendas recebidas; III - à Mesa, para apreciar as emendas e o projeto. § 3º
Os pareceres das Comissões serão emitidos no prazo de cinco sessões, quando o projeto for de simples
modificação, e de vinte sessões, quando se tratar de reforma. § 4º Depois de publicados os pareceres e
distribuídos em avulsos, o projeto será incluído na Ordem do Dia, em primeiro turno, que não poderá ser
encerrado, mesmo por falta de oradores, antes de transcorridas duas sessões. § 5º O segundo turno não poderá ser
também encerrado antes de transcorridas duas sessões. § 6º A redação do vencido e a redação final do projeto
competem à Comissão Especial que o houver elaborado, ou à Mesa, quando de iniciativa desta, de Deputados ou
Comissão Permanente. § 7º A apreciação do projeto de alteração ou reforma do Regimento obedecerá às normas
vigentes para os demais projetos de resolução. § 8º A Mesa fará a consolidação e publicação de todas as
alterações introduzidas no Regimento antes de findo cada biênio.
“Art. 401. O Regimento Interno poderá ser modificado ou reformado por projeto de resolução de iniciativa de
qualquer Senador, da Comissão Diretora ou de comissão temporária para esse fim criada, em virtude de
deliberação do Senado, e da qual deverá fazer parte um membro da Comissão Diretora. § 1º Em qualquer caso, o
projeto, após publicado em avulso eletrônico, ficará sobre a mesa durante cinco dias úteis a fim de receber
emendas. § 2º Decorrido o prazo previsto no § 1º, o projeto será enviado: I - à Comissão de Constituição, Justiça
e Cidadania, em qualquer caso; II - à comissão que o houver elaborado, para exame das emendas, se as houver
recebido; III - à Comissão Diretora, se de autoria individual de Senador. § 3º Os pareceres das comissões serão
 36

Ressalta-se ainda que qualquer transgressão às garantias do parlamentar ao devido

processo legislativo pode ser levantada por meio de questão de ordem. Assim, se realizado
questionamento sobre o desrespeito aos princípios relatados acima (itens i a xii), a Presidência
determinará a apuração imediata da denúncia, verificando os fatos pertinentes com a consulta
aos registros da casa, notas taquigráficas, vídeos e outros meios cabíveis.

Após a decisão do Presidente sobre a questão de ordem é cabível ao parlamentar

solicitar parecer à Comissão de Constituição e Justiça e também em ato posterior ou de
imediato recurso para a deliberação em Plenário. No que se refere à questão de ordem, veja-se
o Capítulo 5, no tópico “O controle interno dos atos interna corporis no processo legislativo”.

Em relação às atribuições da Ouvidoria Parlamentar, cabe ressaltar algumas de suas

funções em que se verifica a prerrogativa do parlamentar e ainda uma garantia à população do
devido processo legislativo, entre elas a competência para: (i) receber, examinar e encaminhar
aos órgãos competentes as reclamações ou representações de pessoas físicas ou jurídicas
sobre: violação ou qualquer forma de discriminação atentatória dos direitos e liberdades
fundamentais, ilegalidades ou abuso de poder, mau funcionamento dos serviços legislativos e
administrativos da Casa, assuntos recebidos pelo sistema 0800 de atendimento à população;
(ii) propor medidas para sanar as violações, as ilegalidades e os abusos constatados no âmbito
do parlamento e que sejam necessárias para dar a devida regularidade aos trabalhos
legislativos e administrativos, com a abertura, quando necessário e cabível for, de sindicância
ou inquérito destinados a apurar eventuais irregularidades de que tenha conhecimento; (iii)
responder aos cidadãos e às entidades quanto às providências tomadas pela Câmara sobre os
procedimentos legislativos e administrativos de seu interesse; (iv) realizar audiências públicas
com segmentos da sociedade civil. Pode o Ouvidor-Geral solicitar informações ou cópia de
documentos a qualquer órgão ou servidor da Câmara dos Deputados, ter vista de proposições
legislativas e requerer ou promover diligências e investigações.78 Também às iniciativas da
Ouvidoria será dada ampla divulgação pela comunicação e imprensa da Casa.

Dentre as garantias previstas nas Constituições, verifica-se que o texto constitucional é

omisso quanto à prerrogativa do parlamentar ao devido processo legislativo; embora o texto

emitidos no prazo de dez dias úteis, quando o projeto for de simples modificação, e no de vinte dias úteis,
quando se tratar de reforma. § 4º Aplicam-se à tramitação do projeto de alteração ou reforma do Regimento as
normas estabelecidas para os demais projetos de resolução. § 5º A redação final do projeto de reforma do
Regimento Interno compete à comissão que o houver elaborado e o de autoria individual de Senador, à Comissão
Diretora.” Também o art. 91, V, a, do RISF.
78
Assim, os arts. 21-A a 21-D.
 37

regimental e as normas internas (Códigos de Ética) do Legislativo não o sejam, é possível se

extrair dos princípios democráticos, da representatividade, dos princípios fundamentais e da
Administração Pública a sua garantia na Constituição.

Destarte, o constituinte, ao se omitir sobre o devido processo legislativo entre as

prerrogativas aplicáveis ao Legislativo, criou um problema de fundamento da norma, pois deu
margem à liberdade de interpretação do princípio, como se vê de decisões da Suprema Corte
exemplificadas no Capítulo 5 deste trabalho.

O processo legislativo deve ser visto como um mecanismo de representatividade e de

controle dado pela população àqueles que irão representá-la no Congresso Nacional (Câmara
dos Deputados e Senado). Pois se o poder emana do povo e este o exerce por meio de seus
representantes eleitos ou diretamente nos termos da Constituição (art. 1º da CF), e os
representantes do povo constitucionalmente estabelecidos são os deputados (art. 44), cabe ao
Legislativo estabelecer, por meio da lei (art. 5º, II) e de acordo com os mandamentos
constitucionais, o interesse público, da coletividade.

A representatividade e o controle estão diretamente ligados à democracia e ao

aperfeiçoamento e ao aprimoramento de políticas públicas, bem como à desburocratização das
existentes, por via da consolidação de leis e revogação das inaplicáveis e desnecessárias.

Aos Regimentos Internos cabe dispor sobre as garantias e os princípios que

materializam o processo legislativo em consonância com os princípios constitucionais. Dentre
os princípios do processo legislativo regulados, vê-se expressamente a previsão do art. 412,
RISF.

Trata-se de princípios que devem ser respeitados para a garantia do devido processo
legislativo, resguardando-se o direito à participação plena e igualitária dos senadores em todas
as atividades legislativas.

Nas deliberações das Comissões e do Plenário, deve-se respeito às normas

regimentais, assim como para a alteração ou modificação do Regimento Interno faz-se
necessária a observância das normas legislativas competentes, bem como que a norma
regimental prevaleça sobre qualquer acordo de liderança ou decisão do Plenário, salvo quando
tomada a decisão por unanimidade dos parlamentares mediante o voto nominal e resguardado
 38

o mínimo de 3/5 dos membros da Casa. Assim, se a decisão for contrária à norma regimental,
haverá a sua nulidade.79

A rigor, ao Congresso Nacional cabe a observância da prevalência de norma especial

sobre a geral e a aplicação da analogia e dos princípios gerais de Direito pelo Presidente para
a decisão de casos omissos.80

Destarte, a transgressão a qualquer dos princípios gerais que regulam o processo

legislativo poderá ser denunciada, mediante questão de ordem. Levantada a questão de ordem,
a Presidência mandará apurar de imediato os fatos relatados mediante consulta aos registros
da Casa ou ainda outros meios cabíveis.81

79
Art. 412 do Regimento Interno do Senado Federal, Resolução 93/1970.
80
Incisos V e VI do art. 412 do Regimento Interno do Senado Federal, Resolução 93/1970.
81
Inciso XIII do art. 412 e art. 413 do Regimento Interno do Senado Federal, Resolução 93/1970.
 39

2 ESTRUTURAS DO PROCESSO LEGISLATIVO

Cabe examinar, neste capítulo, as bases do processo legislativo, fundamentais para o

seu desenvolvimento e para a sua existência no plano jurídico, o seu conceito, conteúdo
mínimo e princípios que o regem, como importante ponto de partida para a compreensão das
fases que envolvem esse processo, dos vícios passíveis de controle e de análise deste pelo
Judiciário.

2.1 O processo legislativo na Constituição Federal

A Constituição Federal estabelece as bases e o regramento do processo legislativo em

diversos dispositivos, desde as proposições que compreendem o processo legislativo (art. 59),
à iniciativa legislativa até o quórum para o exercício da competência e aprovação de
proposituras.

Prevê ainda o texto constitucional sobre cláusulas pétreas e situações excepcionais

(art. 60, § 4º), estabelece limitações nas hipóteses de propostas rejeitadas (arts. 60, § 5º; 62, §
10; art. 67); Regula abertura da sessão legislativa, as medidas de urgência, de delegação de
competência (arts. 60 e 69), e as competências privativas,82 tais como para a elaboração dos
Regimentos Internos e Regimento Comum do Congresso Nacional (arts. 27, § 3º; 51, III; 52,
XII; 57, II), a soberania popular (arts. 14; 18, §§ 3º e 4º; 27; § 4º; 29, XIII; 49; 61, § 2º; 84,
VIII e XX), e outras.

Além das regras estabelecidas para a elaboração das propostas e vedações que são
objeto do processo legislativo, há dispositivos constitucionais que preveem o trâmite do
processo legislativo no Congresso Nacional, tais como o quórum para as deliberações de cada
Casa e de suas Comissões (art. 47); as competências das Comissões (art. 58); o quórum para
deliberação de propostas legislativas (arts. 60, I a III, 69); para a instituição de regime de
urgência (art. 64, § 1º); prazo para análise na Câmara das emendas feitas pelo Senado (art. 64,
§ 3º); o início do processo de discussão e de votação (art. 64); a suspensão de prazos (art. 64,
§ 4º); o dever de a proposta ser revista pela outra Casa (art. 65); o arquivamento do processo
em caso de rejeição da matéria (art. 65); o retorno para a casa iniciadora quando o projeto for

82
Adota-se que ambas as expressões privativas e exclusivas indicam a mesma ideia. Sobre competência
exclusiva e privativa, confira-se: MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires; GONET
BRANCO, Paulo Gustavo. Curso de Direito Constitucional. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2008. p. 817-822;
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 24. ed. São Paulo: Atlas, 2009. p. 409.
 40

objeto de emenda (parágrafo único do art. 65); a previsão sobre sanção e o veto (art. 66) e o
trâmite do veto no Congresso (art. 66, § 4º); as hipóteses de manutenção ou derrubada do veto
(art. 66, § 5º), bem como que os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes
orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais devem ser apreciados pelas Casas
do Congresso em sessão conjunta (art. 166), e ainda que a Casas não poderão entrar em
recesso até a deliberação da Lei de Diretrizes Orçamentária (art. 57; § 2º).

Segundo a Constituição, em seu artigo 59, o processo legislativo compreende a

elaboração de (i) emendas à Constituição; (ii) leis complementares; (iii) leis ordinárias; (iv)
leis delegadas; (v) medidas provisórias; (vi) decretos legislativos; (vii) resoluções. A Lei
Complementar 95/1998, editada após 10 anos da promulgação da Constituição, dispõe sobre a
forma adequada para a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis (art. 59,
parágrafo único, CF).

No que concerne às emendas à Constituição, o texto constitucional prevê a

possibilidade de emendá-lo, exigindo-se como regra um quórum mínimo para o protocolo da
proposta legislativa. Daí que, se o projeto de emenda for de iniciativa do Presidente da
República, basta a sua assinatura. De outro lado, se o projeto for de iniciativa do Congresso
Nacional, serão exigidas para a sua formalização as assinaturas necessárias de, no mínimo,
um terço dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal. Há ainda a
possibilidade de mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da Federação
ingressar com uma proposta de emenda à Constituição, desde que haja a manifestação, em
cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros (art. 60).

Vê-se que não há a possibilidade de se emendar a Constituição Federal por iniciativa

popular. A iniciativa popular está disposta ao tratar da soberania popular (art. 14), ao
determinar que a Lei Estadual discipline sobre a iniciativa popular nos processos legislativos
estaduais (art. 25, § 4º), ao estabelecer o quórum mínimo para a iniciativa popular em matéria
legislativa nos municípios (art. 29, XIII) e também o quórum e os requisitos para a iniciativa
popular em leis de competência federal, sendo elas complementares ou ordinárias (art. 61, §
2º).

Quanto à elaboração de leis complementares e ordinárias, a Constituição estabelece

que cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou
do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos
 41

Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos a iniciativa para a

elaboração desses projetos de leis (art. 61).

No que se refere à Medida Provisória, o texto constitucional traz a possibilidade de o

Presidente da República editar medida provisória com força de lei, em situações de relevância
e urgência, e excepcionadas certas matérias (art. 62, § 1º), assim, após a adoção da medida de
urgência, fica o chefe do Executivo federal obrigado a submetê-la de imediato ao Congresso
Nacional (art. 62).

Entre as vedações para a edição de medidas provisórias estão as matérias reservadas a

lei complementar e as que já foram aprovadas pelo Congresso Nacional e estejam pendentes
de sanção ou veto pelo Presidente da República, bem como as relacionadas a nacionalidade,
cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito eleitoral, direito penal, processual
penal e processual civil, organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, entre outras
(art. 62, §§ 1º e 2º).

Para cada medida provisória (MPV) é formada uma comissão mista, pela qual é
iniciada a sua tramitação. Depois de receber parecer da comissão, a MPV é, então, apreciada,
em sessão separada, pelos plenários das Casas do Congresso Nacional (art. 62, § 9º, da
Constituição Federal). Também é vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida
provisória que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de
prazo (art. 62, § 10).

Para Celso Antônio Bandeira de Mello, as medidas provisórias são completamente

diversas das leis.83 A força jurídica de ambas não é a mesma, pois há inúmeras diferenças.84
Também pela excepcionalidade e precariedade, estão sujeitas desde o início a perda da

83
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 33. ed. São Paulo: Malheiros,
2016. p. 133.
84
“(i) A medida por tratar-se de um modo excepcional de regulação de certas matérias, de forma que as leis são o
percurso normal de regramento; (ii) as medidas provisórias são findáveis, com uma duração máxima de 120 dias.
Já as leis, como regra, perduram por tempo indeterminado, e se por prazo determinado, este é estabelecido no
texto legal; (iii) as medidas provisórias são precárias, sendo revogadas a qualquer tempo pelo Congresso,
diferente das leis que a persistência depende do órgão que a aprovou; (iv) a medida provisória não transformada
em lei, perde a sua eficácia desde o princípio, a lei de modo diverso não retroage os seus efeitos ao ser revogada;
(v) a medida provisória depende de relevância e urgência, já a lei não tem com requisito a relevância para que
seja elaborada” (ibidem, p. 133).
 42

vigência e só podem ser editadas em situações urgentes, sob pena de perda do interesse
público e compatibilidade com o seu caráter precário e transitório.85

Destarte, somente em casos graves, em que seja indiscutível a existência do que seja
interesse público relevante, justifica-se a adoção da medida. E, mais, isso apenas não basta, é
necessário ainda que a demora possa colocar a sociedade diante de sérios riscos ou danos.86
Daí que, ainda que a palavra tenha um conceito jurídico indeterminado, qualquer cidadão
perceberá que é urgente aquilo que deve ser solucionado de imediato, que não pode esperar a
ação do tempo, pois a demora traria um prejuízo irreparável.87

Miguel Reale consigna a submissão da medida provisória88 ao processo legislativo,

por ser concebida como ato normativo. Para ele, esses atos normativos de exceção deveriam
estar subordinados a rigorosas precauções, como prevê o texto constitucional, mas, ainda que
não haja qualquer cautela para a sua edição, essas medidas compreendem também o processo
legislativo.

Segundo o autor, o que se vê é o uso desmedido da medida provisória, com

consequências mais danosas até do que as publicadas nos decretos-leis do período militar sob
vigência da Constituição de 1969. Destarte, assevera que: “se lembro tal fato é para salientar
que de nada valem os textos constitucionais quando não há consciência constitucional, pois o
que importa na lei não é a sua letra, mas o seu espírito”.89

Vê-se, do trâmite da medida provisória, a sua submissão ao processo legislativo, seja

na apresentação de emendas (art. 4º, RCCN), na rejeição da matéria ou na Constituição de
Comissão Mista para emitir estudo e parecer, pela aprovação ou pela rejeição da medida ou de
emenda (art. 2º, RCCN). Se alterado o texto, converte-se a matéria em projeto de lei, sendo
necessária, após, a aprovação da sanção do Presidente (art. 7º, RCCN). Por fim, em Plenário a
medida provisória é submetida a um único turno de discussão e votação (art. 9º, RCCN).

85
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 33. ed. São Paulo: Malheiros,
2016. p. 133.
86
Ibidem, p. 134.
87
Ibidem, loc. cit.
88
Para o autor, “devemos reconhecer que, infelizmente, após a promulgação da Carta Magna de 1988, tanto os
Presidentes da República como o Congresso Nacional não revelaram nenhuma cautela no emprego de ‘medidas
provisórias’, das quais têm usado e abusado, com conseqüências mais nocivas do que as produzidas pelos
decretos-leis no período do regime tecnocrático-militar sob o império da Constituição de 1969” (REALE,
Miguel. Lições Preliminares de Direito. 27. ed. São Paulo: Saraiva, 2004. p. 110).
89
REALE, Miguel. Lições Preliminares de Direito. 27. ed. São Paulo: Saraiva, 2004. p. 110.
 43

Na hipótese de rejeição da matéria, o Presidente do Congresso Nacional editará ato

declarando insubsistente a medida provisória, resguardando as relações jurídicas delas
decorrentes por meio de Decreto Legislativo (art. 6º, parágrafo único, RCCN);

Por ser uma medida de urgência, o prazo para a conversão em lei é de 60 dias após a
publicação da proposta para o trâmite legislativo nas duas Casas do Congresso Nacional, após
45 dias, o processo entra em regime de urgência (art. 62, § 6º), ficando sobrestadas as demais
matérias até que ocorra a sua votação. O prazo de 60 dias após a publicação da medida
provisória pode ainda ser prorrogado uma única vez e por igual período. Essa situação é
permitida na hipótese de não ter sido possível deliberá-la nas duas casas legislativas (art. 62,
§§ 3º e 7º). As votações da medida se iniciam na Câmara dos Deputados (art. 62, § 8º).
Suspende-se o prazo de 60 dias durante o recesso parlamentar.

No que se refere às emendas à Constituição e às medidas provisórias rejeitadas,

impede-se, por vedação constitucional, a análise na mesma sessão legislativa. De modo
diverso, permite-se a análise na mesma sessão legislativa de projeto de lei rejeitado, desde que
assinado pela maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional
(art. 67).

Por sua vez, as leis delegadas são aquelas em relação às quais, por meio de Resolução
do Poder Legislativo, delega-se a competência da matéria ao Presidente da República (art.
68). Destarte, veda-se a delegação dos atos de competência exclusiva do Congresso Nacional,
da Câmara dos Deputados, do Senado Federal a matérias reservadas à lei complementar, entre
outras (art. 68, § 1º a § 3º).

Por conseguinte, a Constituição relaciona as diversas matérias que podem ser

legisladas e que dependem tanto da aprovação pelo Congresso como da sanção do Presidente
da República (art. 48). O texto constitucional trata das competências exclusivas do Congresso,
que podem ser publicadas mediante decreto legislativo; para essas matérias não é necessária a
sanção presidencial (art. 49). Também não há a necessidade de sanção nas matérias
publicadas por meio de resolução.90

Explica Manoel Gonçalves Ferreira Filho que não são todas as proposições previstas
no art. 59 do texto constitucional que compreendem o processo legislativo, pois a
Constituição prevê em outros dispositivos a competência para a elaboração de normas

90
Disponível em: <https: //www.congressonacional.leg.br/institucional/atribuicoes>. Acesso em: 07 nov. 2018.
 44

internas, por meio dos Regimentos Internos do Legislativo e do Judiciário e Decretos e

Regulamentos do Executivo. De modo semelhante, mas restringindo-se a inclusão dos
Regimentos Internos, Ricardo Marcondes Martins, consigna serem sete os veículos que
introduzem normas jurídicas. Além das seis hipóteses do art. 59 da CF, o sétimo relaciona-se
à competência para elaborar o Regimento Interno, nos termos dos arts. 51, III, 52; XII; e 96, I,
a.

Na visão de Manoel Gonçalves, o art. 59 da CF excluiu a elaboração de normas

regimentais que autorregulam o funcionamento do Poder Legislativo, tendo essas normas
alcance interna corporis exclusivamente. Afirma ainda que o rol do art. 59 elege entre as
proposições que integram o processo legislativo, a elaboração de decretos legislativos e de
resoluções, estes sem o caráter de normas gerais e abstratas.91 Também que está contemplada
a elaboração de atos que não são nem material nem formalmente leis.92

Cabe ressaltar certas características com relação aos Regimentos Internos das Casas
Legislativas. A primeira é que eles são aprovados por meio de Resoluções, tendo para a sua
aprovação e modificação procedimento específico próprio.

A segunda verifica-se pela regulação de diversas matérias, entre elas, o funcionamento

das Casas Legislativas; o processo legislativo; as formas de fiscalização dos poderes e do
próprio Legislativo; o controle; as formas de participação popular via representação;
reclamação e petição; o procedimento para crime de responsabilidade; entre outros casos.

Daí que se discorda de terem as normas regimentais alcance exclusivamente interna

corporis, pois vê-se o alcance externo da norma ao regular a iniciativa popular, a participação
social no processo legislativo, em suma, ao reger o próprio processo legislativo. Isso significa

91
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de direito constitucional. 40. ed. Saõ Paulo: Saraiva, 2011. p.
196-199.
92
Explica o autor: “De fato, compreende-se aí a elaboração de emendas constitucionais que saõ leis
materialmente, mas que formalmente destas devem ser distinguidas, por serem manifestaçaõ de um poder
distinto, que é o de revisaõ . Arrola-se, aí, também, a elaboração de resoluções que, se por sua tramitaçao
̃ se
assemelham a leis a ponto de se poder dizer que são leis, formalmente falando, não têm a matéria de lei, por naõ
editarem regras de direito gerais e impessoais. E o que se disse das resoluções aplica-se, mutatis mutandis, aos
decretos legislativos. Na verdade, todas as exegeses propostas para a expressão ‘processo legislativo’, no art. 59
da Constituição, não são plenamente satisfatórias. Faltou ao constituinte, segundo tudo indica, uma visão clara da
sistemática dos atos normativos. Forçoso é reconhecer, porém, que essa sistematização não é simples. Toda
tentativa nesse sentido tem de partir da distinção entre atos normativos gerais e individuais. Se ‘norma é o
sentido de um ato através do qual uma conduta é prescrita, permitida ou, especialmente, facultada, no sentido de
adjudicada à competência’, como ensina Kelsen, nao ̃ é incorreto distinguir entre as normas gerais que
prescrevem conduta a pessoas in-discriminadas que possam estar numa mesma situaçao ̃ , e normas” (FERREIRA
FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de direito constitucional. 40. ed. Sao ̃ Paulo: Saraiva, 2011. p. 313).
 45

que os Regimentos Internos, além de regularem a organização interna corporis e

administrativa do Poder Legislativo, possuem ainda o caráter de norma geral e abstrata.

Também não há qualquer fundamento jurídico para a inclusão dos Regimentos

Internos como um sétimo veículo introdutor de norma jurídica, pois, se assim fosse, haveria a
necessidade de se especificarem as demais espécies legislativas existentes no ordenamento,
pois, além das seis hipóteses do art. 59, também teriam que ser incluídos os Códigos,
Estatutos, Leis Complementares, Leis Ordinárias, que são aprovados por meio de lei.
Destarte, o art. 59 trata de forma genérica sobre as hipóteses que compreendem o processo
legislativo.

No que se refere aos Regimentos, há sim uma competência exclusiva prevista

constitucionalmente para a sua elaboração, iniciativa privativa dada aos parlamentares se
autorregularem e disciplinarem, assim em âmbito federal, Câmara dos Deputados (art. 51,
III); Senado Federal (art. 52, XII); Congresso Nacional (art. 57, § 3º, II); e a outros poderes,
aos Tribunais (art. 96, I, a).

Destarte, o desrespeito ao Regimento Interno e às normas previstas para o devido

processo legislativo causa insegurança jurídica e eventual vício nesse processo ou na lei que
venha a ser aprovada com desrespeito às normas internas faz com que ela deva ser tida como
nula, pois há ofensa à Constituição.

2.2 Do conceito de processo legislativo

O conceito de processo legislativo refere-se às etapas e formalidades constitucionais

de produção de uma norma jurídica. O processo legislativo é o meio para concretizar a
formalização da lei e do Direito e também para alterá-los e modificá-los. É o mecanismo
adequado dado constitucionalmente para o exercício do poder àqueles representantes eleitos
pelo povo, para o exercício da democracia.

Sobre o tema, José Afonso da Silva leciona que “o processo legislativo é conjunto de
atos (iniciativa, emenda, votação, sanção) realizados pelos órgãos legislativos e órgãos
cooperadores para o fim de promulgar leis”.93 No mesmo sentido, manifesta-se Maria Helena
Diniz: “o processo legislativo refere-se ao conjunto de fases estabelecidas
constitucionalmente para a tramitação do projeto de lei até ele se transformar em lei

93
SILVA, José Afonso. Processo Constitucional de Formação das Leis. 2 ed. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 42.
 46

vigente”.94 Igualmente expõe Ana Paula Barcellos: “o processo legislativo corresponde ao

conjunto de etapas e fases ordenadas que conduz à elaboração das espécies legislativas”.95

Roque Antônio Carraza consigna que o conceito de processo legislativo se refere ao

conjunto de trâmites, constitucionalmente previstos, necessários a regular a edição das leis
latu sensu.96 Nesse sentido, argumenta que a demarcação da função legislativa está na
Constituição, em que se encontra disciplinado que a principal função do Legislativo é legislar,
diante de situações universais e abstratas, criando as normas jurídicas gerais e abstratas no
ordenamento jurídico, e ao fazê-lo regula o processo legislativo. Essas situações pautam
ainda, no caso concreto, a atuação do Poder Executivo.97

Segundo João Trindade, o processo legislativo estabelece a forma de criação e

substância das leis e demais normas jurídicas gerais e abstratas, sendo definido como o
mecanismo de elaboração das leis e demais espécies normativas processo de formação das leis
(em sentido amplo).98 Para João Jampaulo Júnior, entende-se por processo legislativo “o
conjunto de regras constitucionais de obediência obrigatória pelos órgãos competentes na
produção de atos normativos derivados diretamente da Constituição”.99

O processo legislativo envolve a criação da lei e do Direito e também a sua

modificação. Sendo a transformação social dinâmica, trata-se de um processo dinâmico, que
se modifica em conjunto com as mudanças sociais e a evolução da sociedade. Nesse sentido,
como já dito, deve ser visto como um mecanismo de representatividade e de controle dado
pela população àqueles que irão representá-las no Congresso Nacional (Câmara dos
Deputados e Senado Federal).

2.3 Do conteúdo do processo legislativo

A Constituição Federal regula o devido processo legal como direitos e garantias

fundamentais do cidadão, prevendo que, sem ele, ninguém será privado da liberdade ou de

94
DINIZ, Maria Helena. Compêndio de Introdução à Ciência do Direito. 20. ed. São Paulo: Malheiros, 2009. p.
294.
95
BARCELLOS, Ana Paula de. Curso de direito constitucional. Rio de Janeiro: Forense, 2018. p. 315.
96
CARRAZA, Roque Antônio. Curso de Direito Constitucional Tributário. 29. ed. São Paulo: Saraiva, 2013. p.
337-338.
97
Ibidem, p. 196.
98
TRINDADE, João. Processo Legislativo Constitucional. Bahia: JusPodivm, 2017. p. 26.
99
JAMPAULO JÚNIOR, João. O processo Legislativo Sanção e Vício de Iniciativa. São Paulo: Malheiros,
2008. p. 141.
 47

seus bens (art. 5º, LIV). Entende-se que o alcance do princípio não se restringe ao processo
judicial, mas estende-se aos processos em geral.

Ainda em consonância com o referido dispositivo constitucional, segundo o inciso LV,

aos litigantes em processo judicial ou administrativo e aos acusados em geral são assegurados
o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes. Trata-se essa
garantia de uma forma de assegurar um processo formal regular para que somente com esse
direito resguardado se atinja a liberdade ou a propriedade de qualquer cidadão. Daí decorre a
obrigatoriedade de a Administração Pública respeitar o devido processo legal. 100

O preceito do devido processo legal é norma voltada ao intérprete da lei, ao aplicador

e ao legislador. No momento em que a Constituição confere a uma pessoa política um poder,
está impondo-lhe ao mesmo tempo um dever. Daí decorre o fato de as pessoas jurídicas terem
poderes-deveres, que à luz dos princípios da Administração Pública devem ser vistos e
interpretados como deveres-poderes. Cada vez que a Administração Pública se omite no
exercício de seus poderes, é o interesse público que está sendo prejudicado.101

A Declaração Universal dos Direitos Humanos prevê em diversos dispositivos a

garantia do devido processo legal que se extrai de assegurar todas as garantias necessárias à
defesa do acusado (art. 11), de que “ninguém será arbitrariamente privado de sua
propriedade” (art. 17), de não sofrer qualquer restrição arbitrária a nacionalidade (art. 15), a
liberdade (art. 9º).

Segundo Humberto Ávila faz-se o uso de duas acepções diferentes do princípio do

devido processo legal: a primeira, “substancial”, decorre da obrigatoriedade da
proporcionalidade e da razoabilidade; a segunda, “procedimental”, envolve a garantia de um
processo adequado e justo, que decorre da proteção de um direito (princípio ou regra), do
contraditório e da ampla defesa e de um “juiz natural imparcial”. Para ele, o dever de
adequação decorre do conteúdo normativo da aceitação de um princípio e da proteção do
direito de liberdade e propriedade. A proporcionalidade é relativa à positivação de um
“conjunto de princípios a ser mais promovido do que restringido”. 102

100
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 33. ed. São Paulo: Malheiros,
2016. p. 119.
101
Ibidem, p. 29-46.
102
ÁVILA, Humberto. O que é “devido processo legal”? São Paulo: Revista dos Tribunais, 2008. p. 51-56.
 48

Floriano de Azevedo Marques, Fernando Dias Menezes e Irene Nohara consignam que
a lei, sob o ponto de vista democrático e da representatividade, é aquela proveniente do Poder
Legislativo, que tem como função primordial a produção de leis, de acordo com o devido
processo legislativo, que garante um foro para discussões, reflexões e debates com ampla
publicidade.103

Para José Roberto Pimenta Oliveira, o princípio do devido processo legal alcança no
sistema jurídico brasileiro “o caráter de norma-matriz de proteção adjetiva e substantiva de
interesses individuais e metaindividuais de ilegítimas, injustificadas e arbitrárias
interferências estatais, tenham estas caráter legislativo ou administrativo”.104

Destarte, o conteúdo do princípio do devido processo legal revela a efetividade de

conformidade axiológica das ações estatais em atribuição aos princípios fundamentais do
ordenamento jurídico.105

Daí que, simultaneamente à importância da lei, sob o ponto de vista democrático e da

representatividade no ordenamento jurídico, assegura-se a legalidade formal que se apresenta
à luz da Constituição sob quatro finalidades: (i) devido processo legislativo; (ii) participação
via representatividade; (iii) garantia da igualdade perante a lei no tratamento aos indivíduos e
no respeito as suas diferenças; (iv) segurança jurídica.106

103
Para os autores, “Esta conclusaõ é confirmada, inclusive, pela exceçaõ , pois, ao Poder Executivo compete
executar a lei de ofício, salvo situações constitucionalmente previstas em sentido contrário, que, em nosso
sistema jurídico, são as medidas provisórias, equiparadas à lei (‘força de lei’). Assim, a lei exigida pelo
constituinte de 1988, no art. 5°, inciso II, da Constituição Federal para o cumprimento do princípio da legalidade,
não é qualquer ato normativo exarado pelo Poder Público” (MARQUES NETO, Floriano de Azevedo;
MENEZES DE ALMEIDA, Fernando Dias; NOHARA, Irene Patrícia et al. Direito e Administraç ão Pública.
São Paulo: Atlas, 2013. p. 216).
104
OLIVEIRA, José Roberto Pimenta. Os Princípios da Razoabilidade e da Proporcionalidade no Direito
Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2006. p. 219.
105
Ibidem, loc. cit.
106
Ao lado dessas considerações acerca da importância da lei no contexto do sistema normativo mais
diretamente, não se pode perder de vista que a legalidade formal – isto é, a legislação elaborada pelo Poder
Legislativo – funciona como uma garantia central no âmbito do Estado de Direito, vinculando-se a três fins
valiosos do ponto de vista constitucional. Ana Paula Barcellos consigna três finalidades da legalidade formal: “O
primeiro, mais evidente, é veicular a participação democrática dos titulares do poder político, ainda que por meio
de representantes. Como se sabe, não existem respostas consensuais para a maior parte das questões em uma
sociedade plural. Os problemas são complexos, as pessoas têm visões diferentes e é no debate público que as
soluções serão negociadas e definidas. A legalidade é o veículo desse processo, já que o parlamento, em primeiro
lugar, reúne diferentes visões e perspectivas existentes na sociedade (sobretudo considerando o sistema eleitoral
proporcional). Além disso, o processo legislativo ordinário é organizado justamente para permitir a participação
e o debate. Como se sabe, e se verá adiante, a regra geral é que as proposições legislativas percorram várias
comissões ao longo de seu percurso dentro das Casas Legislativas, onde podem ser alvo de discussão e
modificação. Além da composição das próprias Comissões que precisa garantir a representatividade dos
diferentes partidos, nas mesmas proporções que existem na Casa Legislativa como um todo, é nas Comissões
que serão realizadas audiências com autoridades e com os setores da sociedade, que informações serão coletadas
 49

A primeira finalidade da legalidade formal verifica-se da obrigatoriedade ao devido

processo legislativo, que decorre da observância aos procedimentos formais e materiais
previstos na Constituição e nas normas regimentais, pois a falta de respeito a esse princípio
acarreta vício no processo passível de anulação pelo Legislativo e pelo Judiciário durante o
trâmite do projeto. Relacionam-se alguns vícios no processo legislativo no Capítulo 4 deste
trabalho.

A participação via representatividade no processo legislativo pode ocorrer de distintas

formas: da atividade do parlamentar nas Comissões, audiências públicas, Plenário, a
participação no debate de associações e entidades da sociedade, do poder público e da
população, pelo exercício da iniciativa popular, e até mesmo do controle social sobre as ações
dos parlamentares.

O segundo fim da legalidade formal encontra-se na obrigatoriedade de respeito ao

princípio da igualdade e de dar tratamento igualitário a todos os indivíduos, de modo que a
própria lei não pode ser editada em desconformidade com a isonomia. Daí que a igualdade
atinge tanto quem executa a lei como o legislador, que têm como dever regular a vida em
sociedade de modo equânime para todos os indivíduos, sem privilégios ou perseguições.
Trata-se este, pois, do conteúdo político ideológico do princípio da isonomia estabelecido nas
Constituições em geral e absorvido pelos ordenamentos jurídicos em vigor. Assim, é proibido
a lei estabelecer tratamento diverso para situações iguais.107

A igualdade perante a lei é contemplada ainda pela Declaração de Direitos Humanos,

em especial seu art. 7º: “Todos são iguais perante a lei e têm direito, sem qualquer distinção, a
igual proteção da lei. Todos têm direito a igual proteção contra qualquer discriminação que

e que as discussões terão melhores condições de se desenvolver. Em segundo lugar, a legalidade formal cria
condições básicas para o tratamento isonômico dos indivíduos. A generalidade e a abstração próprias da lei
substituíram, com ampla vantagem, a vontade individual e muitas vezes arbitrária do soberano, em proveito da
igualdade. Embora a lei nem sempre seja instrumento da razão e da justiça, não há dúvida de que a legalidade é
uma garantia inicial da igualdade, ainda que nem sempre suficiente. É certo que ela pode consagrar tratamentos
discriminatórios e poderá ser questionada por isso. Porém, sua generalidade e abstração asseguram, ao menos,
que a mesma regra será aplicada a todos seus destinatários. Se cada juiz ou cada administrador puderem criar a
regra que acharem melhor para cada pessoa ou situação, a isonomia sofrerá inevitavelmente. O terceiro fim
realizado pela legalidade formal envolve a criação e a preservação de um ambiente de segurança jurídica. A
segurança é um princípio que admite vários desdobramentos, mas duas ideias são essenciais à sua realização:
estabilidade para o passado e previsibilidade para o futuro. Em nome da estabilidade, protegem-se os atos
pretéritos e seus efeitos, abrigando-os em categorias como ato jurídico perfeito, direito adquirido e coisa julgada.
A previsibilidade visa permitir o planejamento da própria conduta e o resguardo das expectativas legítimas,
imunizando os indivíduos contra a atuação administrativa abusiva, surpreendente ou incoerente” (BARCELLOS,
Ana Paula de. Curso de direito constitucional. Rio de Janeiro: Forense, 2018. p. 296).
107
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. O Conteúdo Jurídico do Princípio da Igualdade. 3. ed. 25. tir. São
Paulo: Malheiros, 2017. p. 9-10.
 50

viole a presente Declaração e contra qualquer incitamento a tal discriminação”. A garantia do

direito a igualdade é verificável também em diversos tratados internacionais, constituindo
medida básica de fortalecimento democrático.

Por último, a terceira finalidade da legalidade formal compreende a formação e a

defesa da segurança jurídica. Isto é, dos atos ocorridos no passado e dos que vierem a ser
estabelecidos no futuro, com a discussão adequada da matéria objeto do projeto no
parlamento. Além do mais, embora a lei formal produzida pelos parlamentares não seja a
única fonte normativa nos Estados contemporâneos, segue tendo uma relevância primordial,
tanto da perspectiva técnico-jurídica, por ser superior aos atos regulamentares, como em
consequência das finalidades constitucionais elementares que ela proporciona.108

O conteúdo do processo legislativo é a garantia do respeito às normas e aos princípios

constitucionais pertinentes, tendo como norma fundamental o devido processo legislativo, que
é uma decorrência do princípio da legalidade. Isto é, o processo legislativo não pode ser
aprovado em desconformidade com a legalidade material e formal. Num sistema democrático,
essa norma equilibra a vontade da maioria, garantindo a participação da minoria e a proteção
aos direitos fundamentais, por meio da imposição de formalidades rígidas ao Poder
Legislativo, previstas tanto na Constituição como nos Regimentos Internos das Casas
Legislativas e normas internas.

Tais formalidades servem para garantir que a produção de uma norma observará os
princípios constitucionais e a proibição de retrocesso no que se refere aos direitos e garantias
fundamentais. Há o dever de se respeitar o devido processo legislativo, ainda que viesse a ser
estabelecida uma nova Constituinte.

Diante disso, concorda-se com o fato de que, após a humanidade ter vivenciado o
nazismo, há uma moral universal considerada e aceita e que deve ser respeitada. 109 Nesse
sentido, aborda-se a proibição do retrocesso.

Isso posto, ao tratar do Direito e da Moral, Marcio Sotelo Felippe traz o pensamento
de Teodor Adorno, que traduz a motivação da proibição do retrocesso:

108
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. O Conteúdo Jurídico do Princípio da Igualdade. 3. ed. 25. tir. São
Paulo: Malheiros, 2017. p. 9-10.
109
Esta ideia é defendida por diversos juristas. A propósito, sobre a existência de uma moral universalmente
aceita, Ricardo Marcondes Martins trata do conteúdo da injustiça intolerável, vide PIRES, Luis Manoel Fonseca;
MARTINS, Ricardo Marcondes. Um diálogo sobre a Justiça: A Justiça Arquetípica e a Justiça Deôntica. Belo
Horizonte: Forum, 2012. p. 179-180
 51

Finalmente, o centro de toda educação política deveria ser que Auschwitz não se
repita. Isto só será possível na medida em que ela se ocupe das mais importantes das
questões sem receio de contrariar quaisquer potências. Para isso teria de se
transformar em sociologia, informando acerca do jogo de forças localizado por trás
da superfície das formas políticas. Seria preciso tratar criticamente um conceito tão
respeitável como o da razão de Estado, para citar apenas um modelo: na medida em
que colocamos o direito do Estado acima do de seus integrantes, o terror já passa a
estar potencialmente presente.110

Destarte, ressalta-se o posicionamento de Marcio Cammarosano, que expõe sobre a

moralidade administrativa. Para ele, as construções doutrinárias e jurisprudenciais estão
corretas ao associar o princípio da moralidade a valores que o Administrador Público deve
prestigiar. O que está errado é pressupor que a moralidade submete-se a um sistema
normativo superior ou simultâneo a um sistema jurídico posto, a um ordenamento que
reproduz uma moral retirada do conteúdo da ética socialmente considerada, ou que se
identifique com ideais de uma justiça absoluta, isto é, com um ordenamento que possa superar
a diferença entre direito e moral.111

Então, para o autor o princípio da moralidade administrativa refere-se ao Direito posto,

e concebe valores que retira de outros ordenamentos jurídicos, do “comportamento humano,
de ordens morais”, e não à moral comum.112 Daí que o contrário do que afirma o autor pode
gerar uma insegurança jurídica. Destarte, nas palavras de Celso Antônio, “o Direito é, em si
mesmo, um projeto de implantação da segurança jurídica”.113

Diante do exposto, entende-se pela aceitação de uma norma moral universalmente

considerada e aceita, proibindo retrocessos no que se refere aos direitos fundamentais, como
um valor pressuposto numa eventual nova constituinte.

Por fim, para garantir que a norma idealizada seja concretizada sem desvios de
finalidade, e para a garantia dos princípios constitucionais albergados no texto constituinte,
concebe-se a ideia do devido processo legislativo.

110
Teodor Adorno. Tradução de Wolfgang Leo Maar. Disponível em:
<http://adorno.planetaclix.pt/tadorno10.htm> (FELLIPE, Marcio Sotelo. Direito e Moral. 2014. p. 28).
111
CAMMAROSANO, Márcio. O princípio constitucional da moralidade e o exercício da função
administrativa. Belo Horizonte: Fórum, 2006. p. 74.
112
Ibidem, loc. cit.
113
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Estado de Direito e Segurança Pública. p. 42. In: VALIM, Rafael;
PIMENTA OLIVEIRA, José Roberto; DAL POZZO, Augusto (coords.). Tratado sobre o Princípio da
Segurança Jurídica. Belo Horizonte: Forum, 2013.
 52

2.4 Dos princípios do processo legislativo

Ideologicamente, o processo de formação da lei e do Direito contém princípios que o

estruturam em sua formação e que dão base e conteúdo para a sua existência.

Princípio, na definição de Celso Antônio, é o “mandamento nuclear de um sistema,

verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas”,
formando-lhes a substância e fundamentando a sua concepção e percepção, justamente, pois
indica a lógica e a racionalidade do sistema normativo, dando-lhe o objeto que lhe confere
fundamento coerente. Essa definição é uma das possíveis acepções da palavra princípio.114

Identifica Ricardo Marcondes Martins três fases do conceito de princípios no estudo

do Direito. Na primeira, princípio era concebido como a gênese, era tido como toda matéria
de relevância geral. Na segunda fase, princípio passou a ter um conteúdo técnico formado por
uma composição de normas e princípios jurídicos, e estes últimos é que transformariam a
composição de normas num sistema. Destarte, a terceira fase é representada pelas teorias de
Ronald Dworkin e Robert Alexy, que separam as normas jurídicas em duas classes: regras e
princípios. Para Dwokin, os princípios são os motivos para uma decisão e possuem diferentes
pesos de acordo com o caso concreto. Segundo Alexy, enquanto regras são determinações, os
princípios são mandamentos de otimização no plano de fato e de direito, os valores no âmbito
axiológico e os princípios no deôntico. Além disso, ambos são equiparados.115

Em suma, o termo “princípio” possui três fases no direito: “de origem”, na primeira
fase; “elemento estruturante”, na segunda fase; e mandados de otimização no âmbito das
circunstâncias fáticas e jurídicas, na terceira fase.116

Segundo o autor, o princípio obriga que o valor nele materializado seja realizado da
melhor forma possível e essa melhor forma, bem como os princípios incidentes, depende do
caso concreto. Deve-se, portanto, realizar uma ponderação entre os princípios, apurando-se
em que medida o valor positivado pelo ordenamento jurídico poderá ser implementado.117

114
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 33. ed. São Paulo: Malheiros,
2016. p. 54.
115
MARTINS, Ricardo Marcondes. Teoria dos Princípios Formais. Disponível em: <http:
//www.direitodoestado.com.br/colunistas/ricardo-marcondes-martins/teoria-dos-principios-formais>. Acesso em:
09 dez. 2018.
116
Ibidem.
117
Efeitos dos vícios do Ato Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 30.
 53

Deveras, como alerta Fernando Dias Menezes, a adoção de uma teoria dos princípios
da forma como proposta por Ronald Dworkin, promove o risco de “um excesso de ativismo
judicial”, pois dá margem para uma aplicação subjetiva pelos Tribunais, que passam a agir
politicamente na concretização dos princípios constitucionais. Além do mais, possibilita ao
órgão jurisdicional escolher, de acordo com o caso concreto, qual princípio deve-se aplicar,
afastando-se os demais, e até mesmo as regras são afastadas sem terem sido revogadas.118

Destarte, esse método de efetivação constitucional por meio da concretização

constitucional envolve o uso do método da ponderação, num raciocínio de proporcionalidade.
Daí que essa ponderação de valores jurídicos é um processo racional decorrente de qualquer
decisão jurídica, em todas as esferas de criação da norma. Sob outra perspectiva, cabe ter em
mente que a aplicação da proporcionalidade não carrega dentro de si qualquer critério objetivo
de decisão. Faz-se a crítica quanto à aplicação subjetiva e imprópria do método da ponderação
dos princípios, pois uma Constituição principiológica interpretada segundo uma orientação
teórica que tende a ampliar o subjetivismo do julgador ao gerenciar os princípios, desafia à
segurança jurídica.119

Quanto aos princípios incidentes no processo legislativo, a Constituição prevê no art.

37 a necessidade de observância dos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência pela Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes
da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios. Ressalta-se que os princípios
devem ser cumpridos por todos os poderes – Executivo, Legislativo e Judiciário –, é o que diz
expressamente o texto constitucional.120
O princípio da separação dos poderes disposto no início do texto constitucional no art.
2º, com a previsão expressa de que os poderes Legislativo, Executivo e Judiciário são
independentes e harmônicos entre si, verifica-se em diversos outros momentos do texto
constitucional, como nas atribuições e iniciativas exclusivas, que refletem diretamente no
andamento do processo legislativo com restrição para matéria de organização administrativa

118
MENEZES DE ALMEIDA, Fernando Dias. Princípios da Administração Pública e Segurança Jurídica. In:
VALIM, Rafael; PIMENTA OLIVEIRA, José Roberto; DAL POZZO, Augusto (coords.). Tratado sobre o
Princípio da Segurança Jurídica. Belo Horizonte: Forum, 2013. p. 49.
119
Ibidem, p. 49-50.
120
Nesse sentido, o art. 37, caput, e incisos da CF.
 54

própria121 e não permissão para aumentar despesas por meio de emendas parlamentares que
visem a modificar a proposta de projeto de lei.122

A Lei 9.784/99 estabelece as normas básicas sobre o processo administrativo, a

proteção dos direitos dos administrados e o melhor cumprimento aos fins da Administração
Pública, sendo aplicadas aos poderes Legislativo e Judiciário no exercício de função
administrativa.

Conforme o artigo 2º, caput, da Lei 9.784/99, “a Administração Pública obedecerá,

dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade,
proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse
público e eficiência”.

Embora a Lei 9.784/99 preveja expressamente aplicação das normas aos poderes
Legislativo e Judiciário no exercício de função administrativa, vê-se que a aplicação e o
respeito aos princípios pelo poder Legislativo são equivalentes aos incidentes no processo
legislativo, como se no presente trabalho.

Ao relacionar os princípios gerais incidentes sobre o processo legislativo, José Afonso

da Silva afirma estarem presentes cinco princípios sobre as fases do processo legislativo.
Pertencem estes na visão do autor ao aspecto dinâmico que integra o procedimento
legislativo.123 São eles: os princípios da publicidade; oralidade; separação da discussão e
votação; unidade da legislatura; e exame prévio dos projetos por Comissões parlamentares.124

De modo semelhante, João Jampaulo Júnior classifica os mesmos princípios como

gerais, mas os separa dos específicos, que para o autor derivam do texto constitucional e
tratam sobre: competência, iniciativa, tramitação legislativa nos casos em que a Constituição
prevê procedimento especial (veto, projetos aprazados e matéria orçamentária), quórum,

121
Desse modo, preveem o art. 51, III, e IV; art. 52, XII e XIII; art. 61, § 1º; art. 62; art. 84, VI e XV.
122
Assim, o art. 63: “Não será admitido aumento da despesa prevista: I – nos projetos de iniciativa exclusiva do
Presidente da República, ressalvado o disposto no art. 166, § 3º e § 4º; II – nos projetos sobre organização dos
serviços administrativos da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, dos Tribunais Federais e do Ministério
Público”.
123
Nas palavras do autor: “Esses princípios, contudo, pertencem ao aspecto dinâmico do processo em causa.
Informam a parte do processo que denominamos procedimento legislativo no qual se desenvolvem as fases da
elaboração da lei” (SILVA, José Afonso. Processo Constitucional de Formação das Leis. 2. ed. São Paulo:
Malheiros, 2007. p. 50).
124
Ibidem, loc. cit.
 55

sanção, veto e promulgação.125 Para o autor, aplica-se ainda aos princípios que envolvem o
processo legislativo o da supremacia da Constituição, pois é ele que dá base de validade para
todas as proposições legislativas.126

João Trindade relaciona nove princípios integrantes do processo legislativo: (i)

separação e independência entre os poderes, com atribuições e iniciativas exclusivas; (ii) não
convalidação das nulidades; (iii) controle de constitucionalidade; (iv) da simetria; (v)
democrático, democracia direta (participativa), indireta (representativa), semidireta (mista);
(vi) publicidade; (vii) oralidade; (viii) separação da discussão e votação; (ix)
bicameralismo.127

Quanto ao princípio da não convalidação das nulidades, os Regimentos Internos

dispõem em sentido contrário, permitindo-se a anulação da fase eivada de vício. Destarte,
sendo possível corrigir o vício, não há razão para retornar o processo desde início, seja pela
celeridade processual ou pelo custo da máquina pública.

Para José Geraldo Coimbra, os princípios incidentes no processo legislativo são sete:
(i) do devido processo legal; (ii) do contraditório; (iii) da publicidade; (iv) da oralidade; (v) da
separação da discussão e votação; (vi) da unidade da legislatura; e (vii) do exame prévio dos
projetos por comissões parlamentares.128

Entende-se pela incidência no processo legislativo dos seguintes princípios: (i) do

devido processo legislativo, que decorre da obrigatoriedade da observância da lei e das
normas internas – veja-se também que o desrespeito ao devido processo legal pode gerar
processo disciplinar parlamentar; (ii) do devido processo legal – decorre de um justo processo
legal129 da participação plena e igualitária dos parlamentares em todas as atividades

125
Para o autor, são princípios específicos, “aqueles derivados diretamente da Constituição da República, e que
Essas são as regras contidas no art. 59 usque 69 da CF, de caráter principiológico, obrigatórias, para a elaboração
das leis, tanto para os Estados Membros como para os Municípios” (JAMPAULO JÚNIOR, João. O processo
Legislativo Sanção e Vício de Iniciativa. São Paulo: Malheiros: 2008. p. 65).
126
Para o autor, são princípios específicos “aqueles derivados diretamente da Constituição da República, e que
Essas são as regras contidas no art. 59 usque 69 da CF, de caráter principiológico, obrigatórias, para a elaboração
das leis, tanto para os Estados Membros como para os Municípios” (JAMPAULO JÚNIOR, João. O processo
Legislativo Sanção e Vício de Iniciativa. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 139).
127
TRINDADE, João. Processo Legislativo Constitucional. Bahia: JusPodivm, 2017. p. 28-37.
128
COIMBRA, Joel Geraldo. O contraditório no processo legislativo. 2006. Dissertação (Mestrado em Direito).
Pontifícia Universidade Católica de Saõ Paulo, São Paulo sob a orientação do Professor Doutor Márcio Pugliesi,,
2006. p. 108.
129
Sobre um justo processo legal, vide ROCHA, Sílvio Luís Ferreira da. Manual de Direito Administrativo. São
Paulo: Malheiros, 2013. p. 280; PIRES, Luis Manoel Fonseca; MARTINS, Ricardo Marcondes. Um diálogo
sobre a Justiça: a Justiça Arquetípica e a Justiça Deôntica. Belo Horizonte: Forum, 2012. p. 85-86.
 56

legislativas com a preservação dos direitos das minorias, do contraditório, verificável nas
questões de ordem, reclamações e da ampla defesa recursos sobre a decisão exarada em sede
questão de ordem – este inclui os princípios: da audiência do interessado; da revisibilidade;
(iii) da acessibilidade aos elementos do expediente acesso aos autos, direito de vistas do
processo; (iv) da ampla instrução probatória – relacionado à solicitação de informações, mas
ainda efetuar diligências in loco; (v) da motivação – dever de expor os fundamentos de fato e
de direito que levaram à prática daquele ato; (vi) da representação e assessoramento – direito
de o parlamentar ser assessorado em todas as fases do processo; (vii) da lealdade e boa-fé –
dever de agir de modo adequado durante o andamento do processo, trata-se de um princípio
que decorre da moralidade administrativa; (viii) da celeridade processual – o processo deve
ter uma duração razoável, como se vê dos prazos regimentais estabelecidos para designar
relator, elaborar relatório, pedido de vistas, tempo em cada Comissão, entre outros; (ix) do
informalismo – cabe ao Legislativo ser flexível quanto à forma das petições que venha a
receber via participação popular; (x) da transparência pública – acesso à pauta de decisões
feita com antecedência tal que possibilite a todos os parlamentares e à população o seu devido
conhecimento; (xi) da publicidade – publicação das pautas, atos, tomadas de decisões; (xii) da
segurança jurídica, com a garantia da discussão de todos os itens relacionados ao processo.130

Trata-se essa exposição dos princípios incidentes no processo legislativo de forma

exemplificativa, sem a pretensão de taxatividade, com o fim de elucidação da matéria objeto
deste trabalho.

2.4.1 Dos princípios da legalidade e do devido processo legal

O princípio da legalidade traduz a vontade do povo realizada por meio de seus

representantes, tal é a função da lei. Significa mais do que um ato inaugural da ordem
jurídica: deve a lei ser geral e abstrata, isonômica e irretroativa.131 A legalidade deve ser vista
amplamente como uma garantia a direito fundamental assegurado pelo Estado Democrático
de Direito, de modo a proibir-se o poder arbitrário do Estado, bem como, somente por meio
de normas devidamente deliberadas de acordo com as regras do processo legislativo, ou seja,
respeitado o devido processo legislativo, é que podem ser criadas obrigações para o indivíduo.

130
Sobre os princípios incidentes no processo administrativo e procedimentos em geral, veja-se: BANDEIRA DE
MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 33. ed. São Paulo: Malheiros, 2016. p. 517-521.
131
ATALIBA, Geraldo. República e Constituição. 2. ed. 3. tir. Atualizada por Rosolea Miranda Folgosi. São
Paulo: Malheiros, 2004. p. 119.
 57

Ao tratar do conceito de Estado de Direito, sua evolução e fundamentos, Augustin

Gordillo consigna duas fases do princípio da legalidade. A primeira no dever de observância
da lei pelo Executivo, tendo ampliado a concepção do princípio na fase seguinte, pois os
limites que o Estado de Direito estabelece são expandidos à lei, assim a própria lei deve
observância aos princípios superiores; isso significa que, na segunda fase, a lei deve respeito
à Constituição, verificável por meio do controle da constitucionalidade da lei pelo
Judiciário.132

Há a proteção do indivíduo sob dois aspectos: o primeiro pela obrigatoriedade de a

Administração seguir a lei e o outro pelo dever de o legislador observar a Constituição. O
conteúdo essencial está na garantia da preservação, pelo Poder Público, dos direitos
individuais. Trata-se, pois, de um direito negativo estabelecer entraves aos poderes para que
eles não atuem de modo arbitrário contra os indivíduos. Esses limites impostos
constitucionalmente aos três poderes são desejáveis, pois, adverte Gordillo, sempre existiram
e quiçá existirão no mundo práticas de governos tiranos que agem para arruinar cidadãos, e é
exatamente contra esse totalitarismo, contra governos desse tipo que a concepção de Estado
de Direito protege a população por meio de seus princípios democráticos, dispondo-os como
um obstáculo, um limite à atuação do poder público.133

O ordenamento jurídico brasileiro tem como base o princípio da legalidade, trata-se de

um mandamento reconhecido constitucionalmente, e é dessa norma que decorre o devido
processo legislativo. O princípio da legalidade é aquele que identifica o Estado de Direito, que
lhe dá personalidade própria. Nesse sentido, é considerado o princípio fundamental do
regime-jurídico-administrativo, pois o Direito Administrativo é uma decorrência da
submissão do Estado à Lei.134

Para Lúcia Valle Figueiredo, o princípio da legalidade é bem mais amplo do que a
mera sujeição do administrador à lei, pois abriga, necessariamente, também a submissão ao
Direito, ao ordenamento jurídico, às normas e princípios constitucionais.135 Quanto princípio

132
GODILLO, Augustin. Princípios Gerais de Direito Público. São Paulo: Revistas dos Tribunais, 1977. p. 68.
133
Ibidem, p. 68-69.
134
JAMPAULO JÚNIOR, João. O processo Legislativo. Sanção e Vício de Iniciativa. São Paulo: Malheiros,
2008. p. 32.
135
FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Curso de direito administrativo brasileiro. 7. ed. São Paulo: Malheiros. p. 428-
430.
 58

do devido processo legal, ele passou a ter um conteúdo também material. Destarte, somente
aplica-se a lei compatível com a Constituição e os seus valores fundamentais.136

Uma das garantias indispensáveis à imparcialidade e à segurança jurídica da

população contra arbitrariedades encontra respaldo no princípio da legalidade e no seu devido
processo legal. Nesse sentido, a necessidade de sua observância para que haja qualquer
sacrifício de direito contra o patrimônio ou contra a liberdade do indivíduo, no termos do que
determina a Constituição (art. 5º, LIV). Também a garantia do contraditório e da ampla defesa
(art. 5º, LV), nos processos em geral. Desses dispositivos decorre a necessidade de a
Administração Pública respeitar o devido processo legal.137

O princípio da legalidade visa a assegurar o primado da segurança jurídica. Assim, o

princípio do devido processo legal é tido como parte integrante do princípio da legalidade,
com todas as garantias inerentes e institucionais previstas na Constituição Federal de 1988.
No devido processo legal, há tanto a proteção no âmbito do direito material, como no campo
do direito formal, assegurando-se o respeito integral às regras objetivas processuais e os
princípios que envolvem todo o processo.

Nas lições de José Roberto Pimenta Oliveira, a consagração e a recepção do princípio

do devido processo legal com todas as garantias jurídicas e a preservação pela evolução
histórica do instituto e todas as características processuais e substanciais garantem que não
possa existir qualquer exclusão do mandamento obrigando a absorção geral do due processo
of law; por não haver diferença estabelecida na própria Constituição, não cabe ao intérprete
fazê-la e, ainda, o princípio da máxima eficácia impede a interpretação restrita de normas
constitucionais que estabelecem direitos e garantias.138

Segundo o autor, sob o aspecto processual, o devido processo legal impõe o dever de
se respeitar um procedimento administrativo estruturado de modo a permitir a adequada e
satisfatória participação, impugnação e defesa, até a abertura de via recursal, sendo

136
FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Curso de direito administrativo brasileiro. 7. ed. São Paulo: Malheiros. p. 428-
430.
137
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 33. ed. São Paulo: Malheiros,
2016. p. 119.
138
OLIVEIRA, José Roberto Pimenta. Os Princípios da Razoabilidade e da Proporcionalidade no Direito
Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2006. p. 217.
 59

assegurados todos os meios e recursos inerentes para a garantia da defesa e da segurança

jurídica.139

A obrigatoriedade da regularidade formal na estrutura do princípio do devido processo

legal vai além da mera forma procedimental e do regular exercício da função administrativa,
pois, sob o ponto de vista material, há a exigência de que o objeto da norma respeite os
demais princípios e valores albergados pelo sistema jurídico e tenha compatibilidade e esteja
alinhado com eles, de modo que garanta a proibição de arbitrariedade no exercício da função
pública.140

Daí que a razoabilidade e o devido processo legal ganharam um viés de princípio

limitador, em termos formais e materiais, do exercício de qualquer poder estatal ofensivo,
estendendo-se a criação da norma e do ato administrativo até o controle judicial de leis
arbitrárias.141

O processo legislativo deve respeito ao devido processo legal para o resguardo da

segurança jurídica e de formação da vontade das maiorias e minorias; trata-se de um
desdobramento da regra de igualdade, indicando a proibição à discriminação de pessoas ou
situações ou qualquer outra vantagem específica. E a proteção processual do direito à vida,
liberdade e propriedade, com a garantia do contraditório, da ampla defesa e da independência
e imparcialidade do juiz natural. Também a proteção aos direitos individuais e segurança
desses direitos como uma garantia do ordenamento jurídico.142

2.4.2 Dos princípios da publicidade e da transparência pública

O direito à informação é uma garantia fundamental do Estado Democrático de Direito,

pois é com o conhecimento e uma comunicação adequada que se alcança uma participação
social plena na elaboração de propostas legislativas e na produção e na construção de políticas
públicas e de controle da coisa pública.

139
OLIVEIRA, José Roberto Pimenta. Os Princípios da Razoabilidade e da Proporcionalidade no Direito
Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2006. p. 218.
140
Ibidem, loc. cit.
141
Ibidem, p. 217-219.
142
ATALIBA, Geraldo. República e Constituição. 2. ed. 3. tir. Atual. por Rosolea Miranda Folgosi. São Paulo:
Malheiros, 2004. p. 119-122.
 60

A informação é um dever do Poder Público, que, além de dar a publicidade aos seus
atos, deve dar o conhecimento e a comunicação de suas ações de forma clara e legível, de
modo que qualquer cidadão os compreenda e tenha acesso a eles.

É exatamente esta a ideia prevista respectivamente nos art. 5º, XXXIII, e 37, § 3º, II,
da CF: “todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse
particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de
responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade
e do Estado”. E: “A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração
pública direta e indireta, regulando especialmente: II – o acesso dos usuários a registros
administrativos e as informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e
XXXIII”. Ainda, a Declaração de Direitos Humanos estabelece o direito de receber e
transmitir informações e ideias por quaisquer meios e independentemente de fronteiras.

O princípio da publicidade ganhou bastante força em 2011, com a aprovação da Lei de

Acesso à Informação (Lei 12.517/2011),143 que regula o acesso a informações conforme
previsto na Constituição Federal de 1988, possibilitando que qualquer cidadão solicite, sem
justificar, dados e informações a qualquer órgão ou entidade pública dos Poderes Legislativo,
Executivo e Judiciário.

Segundo Fernando Canhadas, o princípio da transparência administrativa deve ser

analisado sob cinco diversos ângulos: subjetivo, em que o sujeito ativo seria qualquer pessoa
interessada em ter a informação e o sujeito passivo, obrigado a fornecê-la; objetivo – trata da
proteção ao direito fundamental de acesso à informação pública; o formal – sendo o direito de
acesso; e o material – ser a informação clara e objetiva e temporal, em que recai como regra a
imprescritibilidade.144

A Lei de Acesso à Informação inovou ao dispor sobre a necessidade da abertura de

dados pelo poder público, sendo de fundamental importância para a sociedade tal medida, que
é primordial para uma maior participação no processo legislativo e na supervisão de seus
representantes.

143
Essa lei também prevê que os órgãos e entidades devem se antecipar aos pedidos e publicar seus dados e
informações na internet, exigindo que essa publicação seja realizada em formatos abertos, estruturados, legíveis
por máquina e não-proprietários, conforme os incisos II e III do § 3º do art. 8º.
144
CANHADAS, Fernando Augusto Martins. O Direito de Acesso à Informação Pública. O princípio da
Transparência Administrativa. Curitiba: Appris, 2018. p. 233-246.
 61

Ressalta-se que é com o acesso à informação que se dá mecanismo à sociedade e ao

próprio poder público, possibilitando inclusive a colaboração entre eles, para ampliar a
fiscalização e o controle e auxiliar no enfrentamento da corrupção, do uso inadequado da
máquina pública para fins privados e do tráfico de influência.

Dos 193 estados-membros da Organização das Nações Unidas, o Brasil aparece na 44ª
colocação entre os países com maior abertura de informação por meios eletrônicos, como
consta do último relatório publicado pela ONU sobre a posição do governo eletrônico no
mundo. Essa colocação no ranking demonstra que o Brasil subiu sete posições. Vê-se um
avanço, embora ainda haja um longo caminho a se percorrer, pois, quanto maior é a
informação, maiores são os acessos, a participação, a fiscalização, o controle e a
concretização dos princípios democráticos.145

2.4.3 Princípio da segurança jurídica

O princípio da segurança jurídica é parte integrante do Direito, é da própria essência

do Estado Democrático, está entre os princípios gerais do Direito, pois corporificado no
ordenamento jurídico.146

Destarte, é para a garantia da estabilidade da ordem jurídica, com a informação

antecipada daquilo que se pode ou não fazer, com as consequências de seus atos, a
preservação dos já realizados, a previsibilidade futura. É um dos princípios gerais do Direito
mais relevantes, se não o mais, pois é ele que traz a garantia de preservação dos demais, a

145
Segundo informações do Ministério de Planejamento, Desenvolvimento e Gestão: “O principal componente a
contribuir para o salto brasileiro no índice geral foi a oferta de serviços públicos digitais: o Brasil passou de 0,73
em 2016 para 0,92 em 2018. Para chegar a esse número, 206 pesquisadores voluntários de 89 países acessaram e
analisaram, entre agosto e novembro de 2017, os portais nacionais de serviços públicos digitais e de participação
social de cada governo, bem como os portais dos ministérios associados a cada serviço, quando aplicável,
levando em conta aspectos como a facilidade para encontrar informações e serviços. No relatório, disponível em
inglês na página da Organização, foram ressaltadas as iniciativas de participação social por meios digitais na
construção de políticas públicas, citando a edição do Decreto nº 8.243, de 23 de maio de 2014, que instituiu
a Política Nacional de Participação Social, a criação da [participa.br] Plataforma de Participação Social.
Realizada a cada dois anos, a pesquisa mede a efetividade das ações de transformação digital do governo na
prestação de serviços públicos nos países membros e tenta identificar padrões de desenvolvimento e desempenho
dessas iniciativas” (Disponível em: <http://www.planejamento.gov.br/noticias/onu-divulga-ranking-de-governo-
digital>; <https://publicadministration.un.org/egovkb/en-us/Reports/UN-E-Government-Survey-2018>).
146
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 33. ed. São Paulo: Malheiros,
2016. p. 127-128.
 62

garantia de preservação do processo de elaboração das leis, do devido processo legal, da

legalidade, da moralidade, entre inúmeros outros. 147

O princípio da segurança jurídica deve ser respeitado pelos poderes da Administração

Pública (Executivo; Legislativo e Judiciário), mesmo diante das mudanças sociais. Destarte,
possui duas ideias centrais: a primeira, ligada à preservação dos fatos passados e à perspectiva
e ao planejamento para o futuro, de forma a possibilitar o planejamento e assegurar a
previsibilidade como um direito dos indivíduos contra qualquer abuso.148

Ademais, as garantias constitucionais asseguradas no art. 5º, XXXVI, pelo qual “a lei
não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada”, e outros tantos
institutos previstos, tais como a irretroatividade da lei, a prescrição, a decadência, a preclusão,
o usucapião, a proibição de se aprovar na mesma sessão legislativa emenda ou Medida
provisória que tenham sido rejeitadas, ou seja, pelo período de quatro anos.

2.4.4 Dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade

Para José Roberto Pimenta Oliveira, o legislador constituinte, ao se omitir sobre a

razoabilidade e a proporcionalidade entres os princípios aplicáveis à Administração Pública,
demonstra uma objeção de fundamentação normativo-constitucional do princípio como
estruturante das relações jurídico-administrativas no Direito brasileiro. Embora ressalte que
há a previsão em outras normas nos Estados e em âmbito federal, a Lei 9.784/99 prevê o
dever de observância da razoabilidade e da proporcionalidade: “adequação entre meios e fins,
vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas
estritamente necessárias ao atendimento do interesse público”. Para ele, o disposto no
parágrafo único, VI, do art. 2º refere-se a ambos os princípios – a primeira parte do
dispositivo “adequação entre meios e fins” trata da razoabilidade e a segunda parte relaciona-
se a proporcionalidade na adoção da medida.149

A Lei 9.784/99 refere-se ainda ao princípio da proporcionalidade ao dispor. no

parágrafo único, XIII, art. 2º, o dever de: “interpretação da norma administrativa da forma que

147
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 33. ed. São Paulo: Malheiros,
2016. p. 127-128.
148
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Estado de Direito e Segurança Pública. In: VALIM, Rafael;
PIMENTA OLIVEIRA, José Roberto; DAL POZZO, Augusto (coords.). Tratado sobre o Princípio da
Segurança Jurídica. Belo Horizonte: Forum, 2013. p. 42.
149
OLIVEIRA, José Roberto Pimenta. Os Princípios da Razoabilidade e da Proporcionalidade no Direito
Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2006. p. 206-207.
 63

melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de
nova interpretação”. Trata-se de mais uma medida que demonstra a necessidade de aplicação
da proporcionalidade no momento da interpretação da norma, pois esta deve ser realizada na
exata medida para atender ao interesse público.

Destarte, a fundamentação com base na razoabilidade é dever do administrador

público, é ela que dá a adequação às decisões administrativas, sendo pressuposto
indispensável para sua aplicação, em sede de controle de legalidade, interno e externo da
Administração Pública.150

O dever de fundamentar com base na Constituição e na razoabilidade da adequação

entre os meios e os fins empregados pelo administrador decorre do princípio constitucional
fundamental da democracia e para eliminar possíveis arbitrariedades.151

2.4.5 Do princípio da impessoalidade

Para Celso Antônio Bandeira de Mello, o princípio da impessoalidade refere-se ao

princípio da igualdade ou isonomia. Significa que a Administração pública tem o dever de dar
tratamento igualitário a qualquer cidadão sem discriminações que gerem benefícios ou
prejuízos. Isto é, preserva-se, com esse princípio, qualquer interferência externa na ação
administrativa, proibindo-se qualquer perseguição ou favoritismo, simpatia ou animosidade
política ou ideológica.152

150
Como bem observa o autor: “A fundamentação constitucional da razoabilidade transmite ao princípio a força
normativa da Constituição, que a acolhe como vetor essencial para o processo de concretização institucional do
arquétipo de Administração Pública desenhado no Texto Magno. Cabe aos operadores jurídicos formar e
conformar sua conduta em consonância com a ‘vontade da Constituição’, que explicitamente se voltou para a
realização daquele valor instrumental no seio da vida administrativa, na medida em que estabeleceu uma série de
princípios constitucionais, dos quais é consequência necessária a exigência do atuar razoável nas relações
jurídico-administrativa. Estabelecida sua presença no Estatuto Fundamental, cumpre extrair da razoabilidade a
máxima efetividade na sua função de delineamento e de limitação da práxis administrativa” (OLIVEIRA, José
Roberto Pimenta. Os Princípios da Razoabilidade e da Proporcionalidade no Direito Administrativo Brasileiro.
São Paulo: Malheiros, 2006. p. 206-209).
151
Nas palavras de José Roberto Pimenta Oliveira, “na condição de princípio fundamental, dispõe a Constituição
Federal que a República Federativa do Brasil constitui-se em Estado Democrático de Direito (art. 1º). Eis o
primeiro vetor constitucional a assinalar a inequívoca consagração do dever de razoabilidade e proporcionalidade
nos provimentos jurídico-administrativos. Não haveria como conceber em termos jurídicos tais princípios dentro
de moldura normativa diversa daquela inerente ao Estado de Direito, no qual as noções foram restritamente
empregadas quando imperante sua feição liberal, mas expressivamente desenvolvidas e utilizadas na medida em
que se afirmaram suas facetas social e democrática. A exigência do atuar razoável e proporcional é conatural ao
arquétipo jurídico do Estado de Direito” (OLIVEIRA, José Roberto Pimenta. Os Princípios da Razoabilidade e
da Proporcionalidade no Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2006. p. 209).
152
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 33. ed. São Paulo: Malheiros,
2016. p. 127-128
 64

Diverge Clovis Beznos quanto à equiparação entre os princípios da impessoalidade e

da igualdade. Segundo o autor, a essência do princípio da impessoalidade expressa que o
agente público de modo algum pode ser visto como pessoa, pois, quando exterioriza a vontade
do Estado, confere a ele “força anímica, incorporando esse verdadeiro avatar sendo uno e
indivisível com o ser incorporado”. Isto é, expressa uma relação entre o agente e o Estado
exclusivamente orgânica. 153

Destarte, agente e órgão não se confundem e é a impessoalidade que representa que o

agente age e incorpora o órgão desempenhando as suas funções, produzindo-o como o devido
ser estatal, dando-lhe vida, vontade e ação.

Daí que faz-se necessário, para uma análise adequada do princípio impessoalidade,
diferenciá-lo nas ações estatais, quando há o dever de agir da Administração Pública, que
implica o respeito ao direito à igualdade, e quando se impõe o dever de abstenção, que
significa o dever de neutralidade.154

O dever de agir verifica-se quando o ordenamento jurídico estabelece competências

para administrar, organizar, fiscalizar ou intervir na vida privada, que implica o dever de
isonomia.155

153
BEZNOS, Clovis. Aspectos sobre a responsabilidade civil do servidor. In: CELY, Martha Lúcia Bautista;
SILVEIRA, Raquel Dias da. Direito Disciplinário Internacional. Belo Horizonte: Fórum, 2011. p. 459.
154
ÁVILA, Ana Paula Oliveira. O princípio da Impessoalidade na Administração Pública: Para Uma
Administração Imparcial. Rio de Janeiro: Renovar, 2004. p. 45-46.
155
Ibidem, loc. cit.
 65

3 DAS FASES DO PROCESSO LEGISLATIVO

3.1 Introdução ao tema

A doutrina divide o processo legislativo em clássico e contemporâneo. O primeiro

subdivide-se em três fases: iniciativa, constitutiva e complementar ou integratória da eficácia
da lei, esta última compreendendo a promulgação e a publicação da lei.156

No que se refere ao processo legislativo contemporâneo, Manoel Gonçalves Ferreira

Filho registra que, embora haja uma evolução, não há qualquer alteração das fases e estrutura
do processo legislativo. Para o autor, a transformação do processo legislativo é verificável no
exercício da função legislativa pelo Executivo. Nesse sentido, manifesta-se quanto à posição
ocupada pelo poder governamental, pois o Executivo surge como o grande impulsionador do
trabalho parlamentar, surgindo ainda numa ampla quantidade de casos como o próprio
legislador.157

Quanto às fases do processo legislativo, registra o autor que a elaboração denota uma
fase introdutória, que é a iniciativa, alertando que esta não é precisamente uma fase do
processo, mas um ato que se dispõe a criar um direito novo; a constitutiva, que é a principal,
abrange a fase de deliberação, de modo que é possível a modificação do texto e a introdução
de regras jurídicas novas pelos parlamentares e ainda a sanção pelo Poder Executivo; e a fase
complementar, na qual ocorrem a promulgação e a publicação.158

De modo semelhante, Floriano de Azevedo Marques, Fernando Dias Menezes e Irene

Nohara consignam que a fase primordial do processo legislativo é a constitutiva, pois é nesta
fase de deliberação, seja pela Comissão ou pelo Plenário das Casas Legislativas, que o projeto
é discutido e aprovado por meio de emendas e substitutivos. Daí que, após a aprovação do
projeto, a matéria segue para sanção ou veto do chefe do Poder Executivo, mas os
fundamentos suscetíveis de formar a lei já foram estabelecidos, e em caso de veto há a
supressão clara e categórica de certo ou de determinados dispositivos. Então, vê-se a

156
FILHO, Manoel Gonçalves Ferreira. Do Processo Legislativo. São Paulo: Saraiva 2002. p. 131.
157
Ibidem, loc. cit.
158
Leciona Manoel Gonçalves: “Existe ato complexo sempre que duas ou mais vontades homogêneas tendentes a
um mesmo fim se fundem numa só vontade declarada, idônea a produzir determinados efeitos jurídicos que não
poderiam de modo algum produzir-se, se faltasse tal concurso de vontades (Roberto Lucifredi). No Direito
brasileiro, à semelhança do alienígena em geral, a deliberação apresenta a estrutura de ato complexo. De fato, a
aprovaçaõ do Legislativo é o fruto da integração da aprovação de cada uma das Casas do Congresso de per si”
(ibidem, p. 319-322).
 66

diferença, em termos de dinâmica de produção normativa, entre o projeto de lei rejeitado e o

vetado.159

Segundo Luis Alberto David Araújo e Vidal Nunes Serrano, embora o processo
legislativo varie de acordo com a espécie normativa, as fases que são comuns à maioria das
propostas são as do processo legislativo da lei ordinária. Para eles, são seis as fases que
envolvem o processo legislativo: a primeira é a iniciativa; a segunda, a discussão; a terceira, a
deliberação, na qual o projeto é submetido a votação; a quarta é a fase do veto ou sanção; a
quinta, a da promulgação; e, por último, a da publicação. No mesmo sentido, Ana Paula
Barcellos subdivide o processo legislativo em seis fases: iniciativa, discussão, votação,
sanção/veto,160 promulgação e publicação.161

Exatamente por não serem essas seis fases comuns a todas as propostas legislativas é
que se prefere a divisão em três fases: introdutória; constitutiva e complementar, pois há
proposições que compreendem o processo legislativo e: (i) necessitam da concordância do
Poder Executivo para sancionar, vetar ou deixar transcorrer o prazo para a promulgação das
matérias; (ii) independem de sanção ou veto do Poder Executivo. Nesse sentido, é preferível a
divisão em três fases.

A fase da iniciativa refere-se a um pressuposto necessário para a existência do

processo, passando este a existir no plano jurídico com o seu protocolo na Casa Legislativa
(Plenário, Mesa). Nesse sentido, cita-se como exemplo a proposta de emenda constitucional:
antes de existir o protocolo são colhidas as assinaturas dos parlamentares, é preciso 1/3 de
assinaturas na respectiva Casa Legislativa para que seja possível o protocolo da matéria.
Assim, há projetos que passam um ano colhendo assinaturas e só passarão a existir no mundo
jurídico após o protocolo. Nos casos de propostas de lei de iniciativa popular, a situação é

159
MARQUES NETO, Floriano de Azevedo; MENEZES DE ALMEIDA, Fernando Dias; NOHARA, Irene
Patrícia et al. Direito e Administraç ão Pública. São Paulo: Atlas, 2013. p. 9.
160
Consigna Ana Paula Barcellos: “os países presidencialistas, como regra geral, o Executivo participa do
processo legislativo por meio da sanção ou veto. A sanção é o ato pelo qual o que antes era projeto transforma-se
em norma positiva. Não anuindo, o Executivo pode vetar o PL, hipótese em que ele somente virá a converter-se
em lei se o veto for derrubado por maioria absoluta da manifestação conjunta, no âmbito federal, de Deputados e
Senadores. Nos termos da Constituição, a sanção pode ser expressa ou tácita, por decurso de tempo: neste último
caso, será considerado sancionado o projeto aprovado pelo Legislativo e enviado ao Chefe do Executivo depois
de 15 dias sem sua manifestação (art. 66, § 3º). Após sancionada a nova lei, cabe ao Chefe do Executivo
promulgá-la e remetê-la para publicação. A promulgação é o ato formal que declara a regularidade e conclusão
do processo legislativo. A publicação, como se sabe, marca o momento a partir do qual a ficção do conhecimento
geral da lei tem início e, portanto, a partir do qual ela poderá começar a produzir efeitos” (BARCELLOS, Ana
Paula de. Curso de direito constitucional. Rio de Janeiro: Forense, 2018. p. 326).
161
BARCELLOS, Ana Paula de. Curso de direito constitucional. Rio de Janeiro: Forense, 2018. p. 315.
 67

equivalente, pois só após o cumprimento do requisito formal exigido para dar andamento ao
processo legislativo é que é possível tramitar na Casa Legislativa.

A fase constitutiva se dá durante o andamento do processo legislativo no parlamento;

são exemplos desta fase as análises realizadas pelas Comissões e as feitas pelo Plenário, as
discussões em audiências públicas, os requerimentos de informações sobre a matéria objeto de
discussão, as propostas de substitutivos, emendas e subemendas, os votos em separado.

Quanto à fase complementar, de encerramento do processo legislativo, esta ocorre

quando o projeto é promulgado e publicado, passando a ter validade e eficácia no mundo
jurídico, pois torna-se “lei”.162 A promulgação e a publicação ocorrem em duas fases distintas:
(i) das matérias que independem de sanção pelo Executivo; (ii) da manutenção ou da
derrubada do veto pelo Poder Legislativo.

3.2 Da iniciativa legislativa

Leciona José Afonso da Silva que “a iniciativa legislativa funciona como instrumento
da realização do programa político governamental”. Vê-se o exercício da iniciativa quando: o
Executivo utiliza-se da sua competência para colocar em prática o seu plano de governo; na
oposição do parlamentar ao modificar o projeto, e ao registrar o seu voto contrário; também
na minoria parlamentar, ao mostrar a sua divergência ideológica. 163 Seguindo a mesma linha,
João Jampaulo Júnior164 e Ana Paula Barcellos165 também afirmam ser a iniciativa a ação
inicial que dá origem ao processo legislativo. É o ato que inaugura, impulsiona e deflagra a
elaboração da lei, por meio da apresentação de uma propositura ao Legislativo, para que se
inicie o andamento da matéria até a sua deliberação em Plenário.

162
Nesta expressão estão incluídas as leis (complementares; ordinárias), as medidas provisórias, quando alteradas
pelo Legislativo. As matérias de competência do Legislativo, emendas à Constituição; decretos legislativos e
resoluções. Ainda não se sujeitam a sanção ou veto as medidas provisórias aprovadas pelo Legislativo sem
alterações no texto, passando a ser convertido em lei e as leis delegadas.
163
SILVA, José Afonso. Processo Constitucional de Formação das Leis. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 2007. p.
134-135.
164
Para o autor é possível identificar na Constituição três tipos de iniciativa legislativa: (i) a concorrente ou geral
(art. 61, caput, CF); (ii) a privativa, exclusiva ou reservada (art. 61, § 1°, II); e (iii) a popular (arts. 14, III; e 61, §
2°, CF) (JAMPAULO JÚNIOR, João. O processo Legislativo Sanção e Vício de Iniciativa. São Paulo:
Malheiros, 2008. p. 91-93).
165
De acordo com a autora, a iniciativa privativa é estabelecida excepcionalmente pela Constituição, pois há uma
restrição nessas matérias de competência exclusiva para a atuação do Poder Legislativo, restringindo assim a sua
liberdade em iniciar o processo legislativo (BARCELLOS, Ana Paula de. Curso de direito constitucional. Rio de
Janeiro: Forense, 2018. p. 316-318).
 68

Para José Afonso da Silva, a iniciativa legislativa consiste em um poder de se criar o

direito, de optar pelos interesses que serão protegidos pelo ordenamento jurídico de modo
objetivo e em forma de lei em sentido técnico. Dado isso, transforma-se num ato fundamental
do processo legislativo. Pois, sem a iniciativa, os poderes capazes de legislar não conseguem
exercer a sua atividade. E mais, sintetizando, o autor expõe que a iniciativa tem como fim não
a proposta legislativa, mas sim o último ato do processo. Isto é, consiste no ato inaugural com
perspectiva de alteração ou criação no sistema jurídico. Assim, o projeto é o meio formal de
ação do poder de iniciativa que tem como fim a lei.166

Diverge Manoel Gonçalves Ferreira Filho, ao consignar que a iniciativa é a fase

introdutória do processo legislativo, é o ato que desencadeia esse processo. Embora ele
entenda que não seja uma fase propriamente dita, esclarece que a iniciativa é um ato político
que visa à criação de uma norma nova (direito). Trata-se o ato de uma declaração de vontade
proferida por escrito e realizada por meio do protocolo do projeto à autoridade competente.167

No mesmo sentido, João Trindade168 e Roberta Guimarães,169 para quem a iniciativa é

o ato inaugural do processo legislativo e é o protocolo do projeto na Casa Legislativa que dá a
ele um número que dá origem ao processo.

A iniciativa geral é tida como regra, cabendo concorrentemente ao Presidente da

República, a Deputado, a Senador, a Comissão Parlamentar das Casas Legislativas ou ao
povo. Ressalte-se que, no Brasil, ninguém possui iniciativa geral propriamente dita, pois as
matérias reservadas só podem ser realizadas por quem possui a iniciativa.170

166
SILVA, José Afonso. Processo Constitucional de Formação das Leis. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 2007. p.
135-136.
167
Complementa o autor: “É , em nosso Direito, um ato simples, em regra geral. Como exceção, tem a estrutura
de ato coletivo quando serve para apresentar projeto que reitera disposições constantes de outro que, na mesma
sessão legislativa, ou foi rejeitado em deliberação, ou foi vetado (obviamente tendo sido mantido o veto). Nessa
hipótese, exige o art. 67 da Constituição que a proposta seja subscrita pela maioria absoluta dos membros de
qualquer das Câmaras. Dessa forma, a iniciativa resulta aí da soma, sem fusão, de vontades de conteúdo e
finalidade iguais, que continuam autônomas, pertencentes a titulares de iniciativa individual” (FERREIRA
FILHO, Manoel Gonçalves. Do Processo Legislativo. São Paulo: Saraiva 2002. p. 206). Também FERREIRA
FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de direito constitucional. 40. ed. São Paulo: Saraiva, 2015. p. 319.
168
TRINDADE, João. Processo Legislativo Constitucional. Bahia: JusPodivm, 2017. p. 50.
169
GUIMARÃES, Roberta Gebrin. O poder legislativo e a criação da lei: uma análise do processo legislativo
brasileiro sob a perspectiva do princípio da tripartição do poder. 2008. 193 f. Dissertação (Mestrado em Direito).
Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, São Paulo, 2008. p.92
170
Vejam-se: FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Do Processo Legislativo. São Paulo: Saraiva 2002. p.
207. SILVA, José Afonso. Processo Constitucional de Formação das Leis. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 2007. p.
207.
 69

3.2.1 Iniciativa do Poder Legislativo

Estabelece a Constituição as hipóteses de competência privativa da Câmara dos

Deputados e do Senado Federal.

Assim, cabe privativamente à Câmara dos Deputados (art. 51, III e IV, CF) e ao
Senado (art. 52, XII e XIII, CF) a elaboração de seus respectivos Regimentos Internos; bem
como cabe a cada uma das Casas Legislativas dispor sobre a sua organização, funcionamento,
polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços e
a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros
estabelecidos na Lei de Diretrizes Orçamentárias.171

3.2.2 Iniciativa do Poder Executivo

A Constituição disciplina as matérias de iniciativa privativa de leis complementares e

ordinárias que competem ao Presidente da República. São elas as leis que (i) fixem ou
modifiquem os efetivos das Forças Armadas ou que disponham sobre (ii) criação de cargos,
funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua
remuneração, (iii) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária,
serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios; servidores públicos da União e
Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;
organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas
gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do
Distrito Federal e dos Territórios; iv) criação e extinção de Ministérios e órgãos da
administração pública, observado o disposto no art. 84, VI; v) militares das Forças Armadas,
seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e
transferência para a reserva (art. 61, § 1º, CF).

Preceitua a Constituição as hipóteses de competência privativa do Presidente da

República. Nesse sentido, cabe ao chefe do Poder Executivo a iniciativa para dispor, por
decreto, sobre: (i) organização e funcionamento da administração federal, quando não
implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; (ii) extinção de
funções ou cargos públicos, quando vagos; (iii) provimento e extinção dos cargos públicos

171
Sobre a iniciativa Legislativa, veja-se: SILVA, José Afonso. Processo Constitucional de Formação das Leis.
2. ed. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 144-152.
 70

federais, na forma da lei; (iv) edição de medidas provisórias com força de lei, nos termos do
art. 62 (art. 84, VI e XXV).

3.2.3 Iniciativa do Poder Judiciário

A Constituição resguarda ao Poder Judiciário a iniciativa privativa para: (i) elaborar o

seu Regimento Interno, bem como dispor sobre a criação e a extinção de cargos e a
remuneração dos seus serviços auxiliares e dos juízos que lhes forem vinculados, bem como a
fixação do subsídio de seus membros e dos juízes, inclusive dos tribunais inferiores, onde
houver; (ii) a criação ou extinção dos tribunais inferiores; (iii) a alteração da organização e da
divisão judiciárias (art. 96, I e III, CF).

3.2.4 Iniciativa do Procurador Geral

Ao tratar da iniciativa das leis complementares e ordinárias, a Constituição inclui entre

os legitimados para a elaboração o Procurador-Geral da República e os cidadãos, na forma e
nos casos previstos nesta Constituição (art. 61).

3.2.5 Iniciativa popular

A Constituição Federal disciplina a forma de soberania popular, exercida por meio do

sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos e mediante: (i)
plebiscito; (ii) referendo; e (iii) iniciativa popular (art. 14, III; art. 27, § 4º; art. 29, XIII; 61 §
2º), exigindo para formalizar o projeto de iniciativa popular a subscrição por, no mínimo, 1%
do eleitorado, dividido em pelos cinco Estados, e com não menos de 0,3% de eleitores em
cada um deles (art. 61, § 2º).

Trata-se a iniciativa popular de um poder outorgado à população para participar no

processo legislativo. Na visão de José Afonso da Silva, é uma consulta ao povo de caráter
positivo, pois objetiva a criação de novas normas jurídicas, admitidas tanto no processo de
formação das leis ordinárias como no processo de reforma constitucional.172

Do texto constitucional, vê-se que a Constituição estabelece apenas a possibilidade de,

por iniciativa popular, serem apresentados projetos de lei. Não há a previsão, no rol do art. 60,

172
SILVA, José Afonso. Processo Constitucional de Formação das Leis. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 2007. p.
13.
 71

de formalização de proposta de emenda à Constituição por iniciativa popular, concluindo-se

que o art. 60 trata de matéria reservada.

No entanto, em alguns Estados há a possibilidade de participação no processo de

reforma constitucional, pois a Constituição, ao determinar que a Lei Estadual discipline sobre
a iniciativa popular nos processos legislativos estaduais (art. 25, § 4º), conferiu aos Estados
autonomia para elegerem a forma de participação popular nos Estados e o quórum necessário
para a formalização dessa participação.

No Brasil, há uma ausência de uniformidade no tratamento dado à formalização da

iniciativa popular no processo legislativo nos estados173 e municípios. Assim, cada ente, a sua

173
A Constituição do Estado de São Paulo prevê que, mediante proposta de 1% dos eleitores do Estado, a ela
poderá ser emendada por iniciativa popular (art. 22, IV, CE). O número de subscritores diminui para o exercício
da soberania popular no Estado. Assim, determina a Constituição que a iniciativa popular para projetos de lei
complementar ou ordinária estadual deve ser subscrita por no mínimo 5/10 dos eleitores do Estado, distribuídos
em, pelo menos 5 dentre os 15 maiores municípios com não menos que 2/10 de eleitores em cada um deles (art.
24, § 3º, itens 1 e 4).
A Constituição do Estado do Rio Grande do Norte não é passível de emenda via iniciativa popular, sendo
possível apenas a iniciativa popular para a elaboração de projetos de lei.
Nesse sentido, a Lei estadual 10.040/2006 estabelece a iniciativa popular no Estado do Rio Grande do Norte,
mediante a subscrição no projeto de no mínimo 3% dos eleitores que votaram na última eleição, distribuídos em,
no mínimo, 3/5 dos Municípios, com não menos de 1% de eleitores em cada um deles.
A Constituição do Rio de Janeiro também não prevê a possibilidade de a sociedade emendar a Constituição (art.
111). Assim, há a possibilidade de emenda por iniciativa do Governador do Estado; de 1/3 da Assembleia
Legislativa; e de mais da metade das Câmaras Municipais do Estado, com a manifestação em cada uma delas da
maioria relativa dos seus membros.
A Constituição Estadual do Rio Grande do Sul disciplina a iniciativa popular, prevendo quórum idêntico para
elaboração de emendas à Constituição e de projetos de lei de iniciativa popular, exigindo-se, assim, para a
iniciativa de propostas legislativas, que sejam subscritas por, no mínimo, 1% dos eleitores que tenham votado
nas últimas eleições gerais do Estado, distribuídos, no mínimo em 1/10 dos Municípios e com não menos de
0,5% dos eleitores em cada um deles (art. 68, § 1º).
No que se refere à iniciativa popular de leis, é necessária a apresentação de projeto subscrito por, no mínimo,
2/10 do eleitorado do Estado, distribuídos em pelo menos 10% dos Municípios, com não menos de 0,10% de
eleitores em cada um deles.
Possibilita ainda a participação popular na lei orçamentária, via apresentação de emendas à legislação
orçamentária, exigindo-se quórum de apenas 500 eleitores, ou duas entidades representativas da sociedade. Neste
caso, prevê-se a viabilidade de apresentação de emendas populares aos projetos de lei do plano plurianual, de
diretrizes orçamentárias e do orçamento anual (art. 152 § 6º). Trata-se de um dispositivo viável e que demonstra
interesse na participação da população na elaboração do orçamento e das prioridades que devem ser colocadas
em pauta no Estado.
De modo similar à maioria das Constituições dos Estados, a da Bahia prevê quórum de 0,5% do eleitorado para a
iniciativa popular em projetos de lei (art. 82) e um quórum mais elevado para emendar a Constituição. Para o
projeto de emenda, é necessária a subscrição de, pelo menos, 1% do eleitorado do Estado (art. 74).
No que se refere à iniciativa popular, a Constituição do Estado do Mato Grosso a permite apenas para a
elaboração legislativa de projetos de lei, podendo ser exercida pela apresentação à Assembleia Legislativa de
projeto de lei subscrito, no mínimo, 1% dos eleitores inscritos no Estado, distribuído, pelo menos, por cinco
Municípios (art. 8º).
A Constituição do Estado do Pará prevê quórum de 0,5% do eleitorado, distribuído em pelo menos cinco
municípios para a iniciativa popular em projetos de lei e distribuídos em pelo menos 10 Municípios para a
iniciativa de emendas à Constituição. Em todos os casos, deve haver pelo menos 0,3% de eleitores em cada
Município (art. 8º).
 72

maneira, baseado na Constituição Federal, elege a forma de participação popular no processo

legislativo. Alguns estados permitem a iniciativa para se emendar a Constituição do Estado,
como é o caso de São Paulo e Rio Grande do Sul; outros apenas possibilitam a competência
para a elaboração de projetos de lei, como exemplos Rio Grande do Norte e Rio de Janeiro. O
texto constitucional prevê o quórum para a iniciativa popular em matéria legislativa nos
municípios (art. 29, XIII).

Destarte, esse instrumento de participação popular tem a relevante função de reparar

as lacunas da democracia representativa, pois, se a população tiver noção do papel que exerce,
ela é capaz de preencher as omissões dos parlamentares na regulação de normas
constitucionais que para a aplicação e eficácia necessitam de leis.174

Por fim, para legitimar o exercício da prerrogativa de participação popular no processo

legislativo, o Regimento Interno da Câmara dos Deputados disciplina a participação popular
no processo legislativo de modo a torná-la viável. Nesse sentido, há normas diferenciadas
para o seu trâmite, tais como a proibição de arquivamento da matéria com o término da
legislatura (art. 105, IV), e outros.175

A soberania popular é exercida também pelo referendo (art. 14, II), que, assim como a
iniciativa popular, é um instrumento de participação popular no processo legislativo, mas, ao
contrário daquela que inicia o processo de formação das normas, este o encerra. Por meio dele
se confirma ou se recusa o ato praticado pelo legislador.176

Também é prevista a hipótese de iniciativa popular para convocação de referendo ou plebiscito, com um quórum
de 0,5% do eleitorado estadual. Por fim, determina-se que a lei municipal também permita a iniciativa popular,
com quórum de 5% dos eleitores.
174
SILVA, José Afonso. O sistema representativo, democracia semidireta e democracia participativa. Instituto
de Investigaciones Jurídicas. Universidad Nacional Autônoma de México, 2002. p. 13-14.
175
BARRETO, Derly e Silva Filho. Controle dos Atos Parlamentares pelo Poder Judiciário. São Paulo:
Malheiros, 2003. p. 79-80.
176
Assim, preleciona sobre o significado e a origem de tal instituto jurídico. Em geral, o termo referendo se
refere a um ato de ratificação de outro ato. Nesse sentido, é ato de controle que uma autoridade ou um Poder
exerce sobre outro. Foi com essa significação que ele surgiu no processo político. Segundo José Afonso da Silva,
existem várias formas de referendo popular: (i) referendo legislativo, constituinte (projeto de lei) ou
constitucional (consulta sobre projeto de Constituição ou reforma constitucional); (ii) referendo facultativo (a
validade do ato é independente) ou obrigatório (a validade do ato depende do referendo) – há exemplos nas
Constituições Francesas e Suíças; (iii) referendo deliberativo (regra) ou consultivo (similar ao plebiscito, a
exemplo na Constituição Espanhola); (iv) referendo abrogativo (oposição da lei em vigor, são chamadas para
votar pela revogação – o instituto pode ser visto na Constituição Italiana), e veto popular (consulta sobre o
projeto de lei ainda não sancionado); (v) referendo de iniciativa (de autoridade ou de instituição) oficial; e (vi)
referendo de iniciativa popular (decisão sobre políticas já tomadas) (SILVA, José Afonso. O sistema
representativo, democracia semidireta e democracia participativa. Instituto de Investigaciones Jurídicas.
Universidad Nacional Autônoma de México, 2002. p. 14-18).
 73

Por seu turno, o plebiscito se assemelha ao referendo pelo fato de ambos serem uma
forma de consulta popular, mas diferem-se quanto ao momento de colher a opinião pública e à
matéria objeto de questionamento, pois no plebiscito recolhe-se a opinião pública sobre uma
questão territorial ou político-institucional antes de ela ser objeto de formulação legislativa
(art. 18, §§ 3º e 4º), enquanto o referendo, por meio da vontade pública, ratifica ou rejeita um
ato já praticado pelo legislador.177

3.3 Da fase de elaboração: Lei Complementar 95/1998

A Lei Complementar 95/1998 dispõe sobre a elaboração, a redação, a alteração e a

consolidação das leis e atos normativos, sendo estendida a aplicação aos decretos e demais
atos de regulamentação do Poder Executivo. Destarte, estabelece o meio adequado para a
formalização do processo legislativo, bem como critérios a serem observados, entre eles a
numeração das leis e emendas à Constituição (art. 1º, § 2º, I e II).

As propostas legislativas devem conter três partes básicas. A primeira é a preliminar,

em que cabe especificar o que será regulado pela norma.178 A segunda é a normativa e
abrange o conteúdo substantivo das normas relacionadas com a matéria que está sendo
regulada. Compreende-se o conteúdo da lei, o que se deve ou se pode fazer. A última parte do
texto normativo abrange as medidas necessárias para a implementação das normas de
conteúdo substantivo, as disposições transitórias e, se for o caso, a cláusula de vigência e a de
revogação, quando houver. Não obstante, a Lei Complementar seja omissa quanto ao prazo de
regulamentação pelo Poder Executivo, este é estabelecido quando necessário for regulamentar
o texto legal (art. 3º, I, II, e III).179

Cabe ressaltar que o artigo primeiro do texto deve conter o objeto da lei, que, como
regra, terá objeto único, excepcionando-se as codificações. Trata-se de um dever estabelecido
pela lei que ela tenha objeto único, devendo ainda a matéria tratada no projeto estar vinculada
por afinidade, pertinência ou conexão (art. 7º). Destarte, nesta parte relaciona-se o órgão

177
SILVA, José Afonso. O sistema representativo, democracia semidireta e democracia participativa. Instituto
de Investigaciones Jurídicas. Universidad Nacional Autônoma de México, 2002. p. 18.
178
Esta primeira parte compreende a epígrafe, a ementa, o preâmbulo, o enunciado do objeto e a indicação do
âmbito de aplicação das disposições normativas. Entende-se não ser necessário especificar o âmbito de
aplicação, pois este já está demonstrado pela competência – uma lei estadual é válida no Estado que a criou, por
óbvio não se aplica em outros Estados que não o de origem. O mesmo vale para a lei municipal, que é válida no
âmbito do Município que a aprovou e publicou.
179
Sobre a regulamentação, veja-se o meu: Leis Municipais: Ausência e Complexidade de Regulamentação.
2012. Trabalho de Conclusão de Curso (Pós-graduação lato sensu em Gestão Pública, Nível de Especialização) –
Fundação Getúlio Vargas, São Paulo, 2012.
 74

competente para fiscalizar a lei, para executar a matéria e para estabelecer a penalidade pela
infração da norma ou pela execução da conduta especificada no dispositivo.

Destaca-se o previsto no art. 8º como uma garantia à segurança jurídica, pois se impõe
o dever de indicar expressamente a vigência da lei e de se estabelecer prazo razoável para que
a ela se dê amplo conhecimento e a reserva de cláusula180 para as leis de pequena
repercussão.181 Daí que a inobservância desse dispositivo pode ser causa de vício no processo
legislativo passível de questionamento no Judiciário por ofensa ao princípio da segurança
jurídica após a aprovação do projeto legislativo, antes mesmo de o projeto ser sancionado pelo
chefe do Poder Executivo. Veja-se o tópico relativo ao vício de procedimento por falta de
debate legislativo.

Verifica-se também a necessidade de, ao se revogar a lei ou dispositivo legal,

enumerar-se expressamente aquilo que se está revogando, nos termos do previsto no art. 9º.
Essa regra não é observada pelos parlamentos de todo o país, o que se vê como regra é uma
cláusula genérica – “esta lei entra em vigor na data de sua publicação, revogadas as
disposições em contrário”. Tal situação por vezes gera grandes debates entre os poderes
quanto ao que se está em vigor e qual dispositivo deve prevalecer no caso concreto,
produzindo uma discussão teórica entre os poderes.

A lei prevê o dever de observância de requisitos formais para a elaboração182 e para a

alteração183 dos textos legais.

180
Trata-se a reserva de cláusula da inclusão do dispositivo: “Esta lei entra em vigor na data de sua publicação,
revogadas as disposições em contrário”.
181
Em atendimento à forma adequada o texto legislativo deve respeitar para atender a técnica legislativa além do
respeito da razoabilidade para a entrada em vigor da lei, também o dispostos nos respectivos parágrafos: “§ 1º A
contagem do prazo para entrada em vigor das leis que estabeleçam período de vacância far-se-á com a inclusão
da data da publicação e do último dia do prazo, entrando em vigor no dia subsequente à sua consumação integral.
§ 2º As leis que estabeleçam período de vacância deverão utilizar a cláusula ‘esta lei entra em vigor após
decorridos (o número de) dias de sua publicação oficial”.
182
Os requisitos estão previsto no art. 10, entre eles o dever de enumeração correta dos artigos, a ordem a ser
seguida quando necessário for o desdobramento da matéria em incisos, alíneas e itens, a divisão e o agrupamento
do objeto em subseções, seção, capítulos, títulos, livros, partes, disposições preliminares, gerais, finais ou
transitórias. Também o disposto no art. 11, pois faz-se necessária a elaboração de forma clara, precisa, com
respeito à ordem cronológica. Para a obtenção da clareza, usa-se preferencialmente a linguagem comum, curta,
direta, buscando a uniformidade de tempo verbal e pontuação. A precisão se identifica pela clareza de conteúdo e
alcance do que o legislador pretende dar à norma, devendo utilizar-se das mesmas palavras, de siglas
consagradas e de expressões sem duplo sentido, evitando-se o uso de palavras locais ou regionais, escrevendo-se
os números por extenso, indicando-se os artigos no texto legal e promovendo-se a ordem cronológica e as
discriminações dos dispositivos de acordo com os princípios estabelecidos no art. 8°, restringindo-se ao artigo
um único assunto ou princípio.
183
A forma adequada para a alteração está prevista no art. 12, sendo necessário observar: (i) se a modificação no
texto for considerável faz-se necessária a reprodução do conteúdo em um novo texto legal; (ii) revogação parcial
 75

Destarte, é vedado o uso de número de dispositivo184 que tenha sido revogado, vetado,
declarado inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal ou de execução suspensa pelo
Senado Federal em face de decisão do Supremo Tribunal Federal, sendo obrigatória a
indicação na lei das expressões “revogado”, “vetado”, “declarado inconstitucional, em
controle concentrado, pelo Supremo Tribunal Federal”, ou “execução suspensa pelo Senado
Federal”, na forma do art. 52, X, da CF.

A lei também disciplina a consolidação das leis e de outros atos normativos, dispondo
sobre a observância de inúmeros requisitos. O projeto de consolidação seguirá o trâmite
legislativo simplificado de cada uma das Casas, para a celeridade dos trabalhos.185 Compete à
Mesa do Congresso Nacional promover a atualização da Consolidação das Leis Federais
Brasileiras e incorporá-las às coletâneas que a integram as emendas constitucionais, leis,
decretos legislativos e resoluções promulgadas durante a legislatura imediatamente anterior,
ordenados e indexados sistematicamente. A Consolidação deve ser realizada pela mesa na
primeira sessão legislativa de cada legislatura, nos termos do art. 15.

Percebe-se, ainda, que a Lei Complementar 95/1998 é pouco conhecida e também

utilizada pelos parlamentares e executivos de todo o país, o que demonstra a necessidade de
desenvolvimento e capacitação técnica nas Assembleias e Câmaras Municipais. Evidencia
também a importância de escolas de Governo, incluída a Escola do Parlamento, para o
desenvolvimento e o aprimoramento dos servidores públicos. São a capacitação e o
aprimoramento técnico dos funcionários públicos de inquestionável e fundamental
importância para a legística186.

São inúmeros os erros existentes em elaborações legislativas, veja-se a título de

exemplo a Lei de Zoneamento do Município de Carapicuíba (Lei 2.107/1999), em que o
poder público, ao alterar a referida lei e acrescentar disposições novas, modificou por diversas
vezes o mesmo dispositivo ou outro sem qualquer pertinência com o tema a ser alterado.

da lei; (iii) substituição no próprio texto do dispositivo alterado, ou acréscimo de novos dispositivos, com a
vedação da renumeração de artigos, devendo-se incluir letras ao número do artigo ou unidade anterior. Também
é admissível a reordenação interna das unidades em que se desdobra o artigo, identificando-se o que esta sendo
modificado quando há alteração, supressão ou acréscimo da redação, com as letras “NR” maiúsculas, entre
parênteses, uma única vez ao final.
184
Estabelece o parágrafo único do art. 12: “O termo ‘dispositivo’ mencionado nesta Lei refere-se a artigos,
parágrafos, incisos, alíneas ou itens”.
185
Artigos 13 e 14.
186
Usa-se o termo legística para expressar a qualidade das leis. Sobre o tema veja-se o artigo de Patrícia Rosset,
disponível em: <https://www.al.sp.gov.br/StaticFile/ilp/legistica.pdf>, acesso em: 18 dez. 2019.
 76

Essas alterações realizadas são aplicadas pela Secretaria de Receita e Rendas do Município
como se estivessem consolidadas, destarte, em ofensa à legalidade e à segurança jurídica. 187

Por fim, ressalta-se o previsto no art. 18: “Eventual inexatidão formal de norma
elaborada mediante processo legislativo regular não constitui escusa válida para o seu
descumprimento”.

3.4 A função legislativa nos Regimentos Internos

A Câmara dos Deputados exerce a sua função legislativa por via de projeto de lei
ordinária ou complementar, reservado a regular as matérias de competência do Poder
Legislativo, e depende de sanção do Presidente da República; de decreto legislativo destinado
a regular as matérias de competência exclusiva do Poder Legislativo; ou de resolução,
designada a regular, com eficácia de lei ordinária, matérias da competência privativa da
Câmara dos Deputados, de caráter político, processual, legislativo ou administrativo, ou
quando deva a Câmara pronunciar-se em casos concretos como: perda de mandato de
Deputado; criação de Comissão Parlamentar de Inquérito; conclusões de Comissão
Parlamentar de Inquérito; conclusões de Comissão Permanente sobre proposta de fiscalização
e controle; conclusões sobre as petições, representações ou reclamações da sociedade civil;
matéria de natureza regimental; assuntos de sua economia interna e dos serviços
administrativos; e por fim a proposta de emenda à Constituição, estas independem de sanção
do Poder Executivo.188

Ressalta-se que o trâmite do processo legislativo varia segundo a espécie normativa

que se busca incluir no ordenamento. Além do mais, nem todas as proposições que tramitam
no Poder legislativo integram o processo legislativo. De acordo com o § 1º do art. 100 do
Regimento Interno da Câmara dos Deputados contemplam as proposições as propostas de
emenda à Constituição, projeto de lei, emenda a projetos, indicação, requerimento, recurso,
parecer e proposta de fiscalização e controle. Há procedimento próprio para cada uma
delas.189

187
Traz-se este exemplo, pois vivenciado na prática enquanto Secretária de Assuntos Jurídicos do Município de
Carapicuíba, entre os anos de 2017 e 2018.
188
Vejam-se os arts. 108 e 109 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados.
189
Assim, determina o art. 131 do RICD: “Cada proposição, salvo emenda, recurso ou parecer, terá curso
próprio.”
 77

As proposições podem ser objeto de decisão do Presidente, da Mesa, das Comissões e

do Plenário.190 Serão despachados de plano pelo Presidente da Câmara os requerimentos
escritos ou verbais que solicitem a palavra, leitura de qualquer matéria, observância do
Regimento, retirada de requerimento ou de proposição, discussão de matéria, verificação de
votação, requisição de documentos, inclusão na ordem do dia de proposição com parecer,
reabertura de discussão, entre outros dispostos no art. 114. Quanto aos requerimentos
previstos no art. 115, tais como os requerimentos de informações solicitados aos Ministros de
Estado, além de serem despachados pelo Presidente, também se ouve a Mesa, e após publica-
se o despacho no Diário Oficial da Câmara.191

190
No que se refere às deliberações relativas às proposições e à forma adequada para a tramitação,
respectivamente, os art. 132, 137 e 138 do RICD: “Art. 132. Apresentada e lida perante o Plenário, a proposição
será objeto de decisão: I – do Presidente, nos casos do art. 114; II – da Mesa, nas hipóteses do art. 115; III – das
Comissões, em se tratando de projeto de lei que dispensar a competência do Plenário, nos termos do art. 24, II;
IV – do Plenário, nos demais casos. § 1º Antes da deliberação do Plenário, haverá manifestação das Comissões
competentes para estudo da matéria, exceto quando se tratar de requerimento. § 2º Não se dispensará a
competência do Plenário para discutir e votar, globalmente ou em parte, projeto de lei apreciado
conclusivamente pelas Comissões se, no prazo de cinco sessões da publicação do respectivo anúncio no Diário
da Câmara dos Deputados e no avulso da Ordem do Dia, houver recurso nesse sentido, de um décimo dos
membros da Casa, apresentado em sessão e provido por decisão do Plenário da Câmara”.
“Art. 137. Toda proposição recebida pela Mesa será numerada, datada, despachada às Comissões competentes e
publicada no Diário da Câmara dos Deputados e em avulsos, para serem distribuídos aos Deputados, às
Lideranças e Comissões.§ 1º Além do que estabelece o art. 125, a Presidência devolverá ao Autor qualquer
proposição que: I – não estiver devidamente formalizada e em termos; II – versar sobre matéria: a) alheia à
competência da Câmara; b) evidentemente inconstitucional; c) anti-regimental. § 2º Na hipótese do parágrafo
anterior, poderá o Autor da proposição recorrer ao Plenário, no prazo de cinco sessões da publicação do
despacho, ouvindo-se a Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania, em igual prazo. Caso seja provido o
recurso, a proposição voltará à Presidência para o devido trâmite.”
“Art. 138. As proposições serão numeradas de acordo com as seguintes normas: I – terão numeração por
legislatura, em séries específicas: a) as propostas de emenda à Constituição; b) os projetos de lei ordinária; c) os
projetos de lei complementar; d) os projetos de decreto legislativo, com indicação da Casa de origem; e) os
projetos de resolução; f) os requerimentos; g) as indicações; h) as propostas de fiscalização e controle; II – as
emendas serão numeradas, em cada turno, pela ordem de entrada e organizadas pela ordem dos artigos do
projeto, guardada a sequência determinada pela sua natureza, a saber, supressivas, aglutinativas, substitutivas,
modificativas e aditivas; III – as subemendas de Comissão figurarão ao fim da série das emendas de sua
iniciativa, subordinadas ao titulo ‘Subemendas’, com a indicação das emendas a que correspondam; quando à
mesma emenda forem apresentadas várias subemendas, terão esta numeração ordinal em relação à emenda
respectiva; IV – as emendas do Senado a projeto da Câmara serão anexadas ao projeto primitivo e tramitarão
com o número deste. § 1º Os projetos de lei ordinária tramitarão com a simples denominação de ‘projeto de lei’.
§ 2º Nas publicações referentes a projeto em revisão, será mencionado, entre parênteses, o número da Casa de
origem, em seguida ao que lhe couber na Câmara. § 3º Ao número correspondente a cada emenda de Comissão
acrescentar-se-ão as iniciais desta. § 4º A emenda que substituir integralmente o projeto terá, em seguida ao
número, entre parênteses, a indicação ‘Substitutivo’.”
191
Prevê o art. 114: “Serão verbais ou escritos, e imediatamente despachados pelo Presidente, os requerimentos
que solicitem: I – a palavra, ou a desistência desta; II – permissão para falar sentado, ou da bancada; III – leitura
de qualquer matéria sujeita ao conhecimento do Plenário; IV – observância de disposição regimental; V –
retirada, pelo Autor, de requerimento; VI – discussão de uma proposição por partes; VII – retirada, pelo Autor,
de proposição com parecer contrário, sem parecer, ou apenas com parecer de admissibilidade; VIII – verificação
de votação; IX – informações sobre a ordem dos trabalhos, a agenda mensal ou a Ordem do Dia; X –
prorrogação de prazo para o orador na tribuna; XI – dispensa do avulso para a imediata votação da redação final
já publicada; XII – requisição de documentos; XIII – preenchimento de lugar em Comissão; XIV – inclusão em
Ordem do Dia de proposição com parecer, em condições regimentais de nela figurar; XV – reabertura de
 78

Destarte, por ser a maioria das fases comum às proposituras, analisa-se no presente
trabalho o processo legislativo da lei ordinária, destacando-se, na pesquisa de cada uma das
espécies, as variações possíveis.

3.5 O caminho das leis

O projeto de lei é elaborado pelos legitimados (que detêm a iniciativa) e192

protocolado e a ementa é lida após o encerramento do grande expediente em Plenário,193 que é
o momento adequado para a apresentação de proposituras e solicitação de apoiamento
(assinaturas) em certas matérias.194 Após a leitura, para que o teor seja conhecido pelos
demais pares e pela sociedade, o projeto é publicado no Diário Oficial da Casa Legislativa.
Assim, o Presidente da Câmara determina, de acordo com a matéria, por quais Comissões ele
será analisado.

O processo legislativo, via de regra, é iniciado na Câmara dos Deputados, porém, se a

iniciativa legislativa for de senador ou de Comissão do Senado, o processo terá origem no
Senado. Os demais projetos apresentados no Congresso Nacional, como os de iniciativa do
chefe do Executivo, de instituição, de deputado, de Comissão, da população via iniciativa
popular, terão início na Câmara dos Deputados.

Após o recebimento da proposição pela Mesa da Câmara, o projeto será enumerado,

datado e despachado às Comissões Competentes e publicado no Diário da Câmara dos
Deputados e em avulsos para serem despachados para deputados, Lideranças e Comissões. As
propostas terão numeração anual e em séries específicas, de acordo com a espécie
legislativa.195

discussão de projeto encerrada em sessão legislativa anterior; XVI – esclarecimento sobre ato da administração
ou economia interna da Câmara; XVII – licença a Deputado, nos termos do § 3º do art. 235. Parágrafo único. Em
caso de indeferimento e a pedido do Autor, o Plenário será consultado, sem discussão nem encaminhamento de
votação, que será feita pelo processo simbólico”.
192
Nesse diapasão, o art. 109, § 1º, do Regimento Interno da Câmara dos Deputados: “A iniciativa de projetos de
lei na Câmara será, nos termos do art. 61 da Constituição Federal e deste Regimento: I – de Deputados,
individual ou coletivamente; II – de Comissão ou da Mesa; III – do Senado Federal; IV – do Presidente da
República; V – do Supremo Tribunal Federal; VI – dos Tribunais Superiores; VII – do Procurador-Geral da
República; VIII – dos cidadãos. § 2º Os Projetos de decreto legislativo e de resolução podem ser apresentados
por qualquer Deputado ou Comissão, quando não sejam de iniciativa privativa da Mesa ou de outro colegiado
específico”.
193
O grande expediente é o tempo destinado aos vereadores para debate de situações gerais em Plenário.
194
Tais como substitutivos; emendas; requerimentos; recursos; apoiamento a iniciativa.
195
Vide arts. 137 e 138 do RICD.
 79

O prazo para o Presidente distribuir as propostas legislativas para as Comissões será

de duas sessões, contadas do recebimento do projeto pela Mesa. O Presidente deverá se ater às
seguintes normas: (i) apensar matérias análogas ou conexas; (ii) excepcionando as matérias a
serem deliberadas por Comissão especial constituída para este fim, sendo elas: emendas à
Constituição, projeto de Código e as propostas submetidas para a análise de mérito em mais
de três Comissões.196

A proposta de emenda à Constituição será despachada pelo Presidente da Câmara à

Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania, que se pronunciará sobre a
admissibilidade da matéria, no prazo de cinco sessões, devolvendo-a à Mesa com o respectivo
parecer.

Feita a análise pela Comissão, se esta for inadmitida, o autor poderá requerer a
apreciação preliminar do Plenário, desde que tenha o apoiamento de um terço dos deputados.
Agora, se admitida a proposta, o Presidente designará Comissão Especial197 para o exame de
mérito da proposição para proferir parecer. Este publicado e a matéria sendo incluída no
Plenário, a proposta é deliberada em dois turnos de discussão e votação, tendo entre uma
votação e outra que respeitar o prazo de cinco sessões para entrar novamente na pauta em
segunda votação, sendo aprovada se obtiver, em ambos os turnos, três quintos dos votos dos
membros da Câmara dos Deputados em votação nominal.

Aplicam-se à proposta de emenda à Constituição as disposições regimentais relativas

ao trâmite e apreciação dos projetos de lei, desde que não contrariem o disposto no art. 202. A
promulgação das emendas à Constituição realiza-se em sessão conjunta da Câmara dos
Deputados e do Senado Federal, sob a presidência do presidente do Senado para este fim.198

Como dito, com exceção das matérias relacionadas que terão Comissão especial
designada, a proposição será distribuída às Comissões de mérito de acordo com a matéria e
diretamente à primeira Comissão que deva proferir parecer de mérito, passando
necessariamente todos os projetos pela Comissão de Constituição e Justiça, para o exame da

196
Nesse sentido, o art. 34 do RICD.
197
Vide Constituição Federal e art. 201 do RICD.
198
Sobre a proposta recebida pelo Senado, o art. 203 prevê: “A proposta de emenda à Constituição recebida do
Senado Federal, bem como as emendas do Senado à proposta de emenda à Constituição oriunda da Câmara, terá
a mesma tramitação estabelecida no artigo precedente. Parágrafo único. Quando ultimada na Câmara a
aprovação da proposta, será o fato comunicado ao Presidente do Senado e convocada sessão para promulgação
da emenda. No que concerne a promulgação da Emenda aplica-se o art. 1º, III, do Regimento Comum do
Congresso Nacional”.
 80

constitucionalidade e legalidade, juridicidade, regimentalidade e de técnica legislativa, e,

juntamente com as Comissões técnicas, para pronunciar-se sobre o seu mérito, e como regra
pela Comissão de Finanças, pois é obrigatório quando a matéria tem impacto orçamentário e
financeiro.

As demais Comissões Permanentes são: Comissão de Agricultura, Pecuária,

Abastecimento e Desenvolvimento Rural; Comissão de Ciência e Tecnologia, Comunicação e
Informática; Comissão de Defesa do Consumidor; Comissão de Defesa dos Direitos da
Mulher; Comissão de Defesa dos Direitos da Pessoa Idosa; Comissão de Defesa dos Direitos
das Pessoas com Deficiência; Comissão de Desenvolvimento Urbano; Comissão de
Desenvolvimento Econômico, Indústria, Comércio e Serviços; Comissão de Direitos
Humanos e Minorias; Comissão de Educação; Comissão do Esporte; Comissão de
Fiscalização Financeira e Controle; Comissão de Integração Nacional, Desenvolvimento
Regional e da Amazônia; Comissão de Legislação Participativa; Comissão de Meio Ambiente
e Desenvolvimento Sustentável; Comissão de Minas e Energia; Comissão de Relações
Exteriores e de Defesa Nacional; Comissão de Segurança Pública e Combate ao Crime
Organizado; Comissão de Seguridade Social e Família; Comissão de Trabalho, de
Administração e Serviço Público; Comissão de Turismo; Comissão de Viação e
Transportes199 – estas são designadas em razão do teor da matéria legislativa.

A remessa da matéria para as Comissões será realizada inicialmente pela Secretaria

Geral da Mesa e, após, pelas próprias Comissões e nenhuma proposição será submetida a
mais de três Comissões de mérito. Assim, se a matéria em regime de urgência for submetida a
mais de uma Comissão, deverá ser discutida e votada ao mesmo tempo.200

199
Vide: <http: //www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-permanentes>.
200
Como se vê: “Art. 139. A distribuição de matéria às Comissões será feita por despacho do Presidente, dentro
em duas sessões depois de recebida na Mesa, observadas as seguintes normas: I – antes da distribuição, o
Presidente mandará verificar se existe proposição em trâmite que trate de matéria análoga ou conexa; em caso
afirmativo, fará a distribuição por dependência, determinando a sua apensação, após ser numerada, aplicando-se
à hipótese o que prescreve o parágrafo único do art. 142; II – excetuadas as hipóteses contidas no art. 34, a
proposição será distribuída: a) às Comissões a cuja competência estiver relacionado o mérito da proposição; b)
quando envolver aspectos financeiro ou orçamentário públicos, à Comissão de Finanças e Tributação, para o
exame da compatibilidade ou adequação orçamentária; c) obrigatoriamente à Comissão de Constituição e Justiça
e de Cidadania, para o exame dos aspectos de constitucionalidade, legalidade, juridicidade, regimentalidade e de
técnica legislativa, e, juntamente com as Comissões técnicas, para pronunciar-se sobre o seu mérito, quando for
o caso; d) diretamente à primeira Comissão que deva proferir parecer de mérito sobre a matéria nos casos do § 2º
do art. 129, sem prejuízo do que prescrevem as alíneas anteriores; III – a remessa de proposição às Comissões
será feita por intermédio da Secretaria-Geral da Mesa, devendo chegar ao seu destino até a sessão seguinte, ou
imediatamente, em caso de urgência, iniciando-se pela Comissão que, em primeiro lugar, deva proferir parecer
sobre o mérito; IV – a remessa de processo distribuído a mais de uma Comissão será feita diretamente de uma a
 81

Ressalta-se que as proposições objeto de deliberação pelas Comissões dispensam a

análise do Plenário, ressalvados os casos de recurso com a assinatura de um décimo dos
parlamentares.201

Haverá apreciação preliminar em Plenário quando for provido recurso contra parecer
terminativo de Comissão. A apreciação preliminar tratará apenas sobre a constitucionalidade e
juridicidade ou adequação financeira e orçamentária. Pode haver emenda saneadora do vício.
Se rejeitada a emenda, a proposta original pode ser aprovada ou arquivada.202

Também necessitam obrigatoriamente passar pelo Plenário os projetos de Lei

Complementar; Código; Iniciativa Popular; Iniciativa de Comissão; quando se tratar de
matéria que não possa ser objeto de delegação; os projetos iniciados pelo Senado ou que
forem por eles emendados e que tenham sido aprovados por qualquer das Casas em Plenário;
com pareceres divergentes nas Comissões; e em regime de urgência.203

Após decorridos os prazos regimentais para tramitação nas Comissões ou no Plenário.

Se a proposição tiver recebido pareceres dos órgãos técnicos, pode o autor da proposta
requerer ao Presidente que a inclua para deliberação na Ordem do Dia.204

As proposições em andamento na Câmara dos Deputados são apreciadas em turno

único, excetuando as hipóteses de emenda à Constituição, os projetos de lei complementar e
outros.205

Os turnos, como regra, são constituídos de discussão e votação, 206 excepcionando-se

as matérias em regime de urgência em que o prazo de interstício mínimo é de duas sessões

outra, na ordem em que tiverem de manifestar-se, com os necessários registros de acompanhamento, salvo
matéria em regime de urgência, que será apreciada conjuntamente pelas Comissões e encaminhada à Mesa; V –
nenhuma proposição será distribuída a mais do que três Comissões de mérito, aplicando-se, quando for o caso, o
art. 34, II; VI – a proposição em regime de urgência, distribuída a mais de uma Comissão, deverá ser discutida e
votada ao mesmo tempo, em cada uma delas, desde que publicada com as respectivas emendas, ou em reunião
conjunta, aplicando-se à hipótese o que prevê o art. 49”.
“Art.142, parágrafo único. A tramitação conjunta só será deferida se solicitada antes de a matéria entrar na
Ordem do Dia ou, na hipótese do art. 24, II, antes do pronunciamento da única ou da primeira Comissão
incumbida de examinar o mérito da proposição.”
201
Nesse sentido, o art. 132, § 2º, do RICD.
202
Assim, os arts. 144 e 145 do RICD.
203
É o que estabelece o art. 24, II, f, do RICD.
204
Trata-se do disposto no art. 135 do RICD, uma garantia do parlamentar em ter a sua matéria deliberada.
205
Art. 148 do RICD.
206
“Art. 149. Cada turno é constituído de discussão e votação, salvo: I – no caso dos requerimentos mencionados
no art. 117, em que não há discussão; II – se encerrada a discussão em segundo turno, sem emendas, quando a
matéria será dada como definitivamente aprovada, sem votação, salvo se algum Líder requerer seja submetida a
 82

contadas da: (i) apresentação dos pareceres das Comissões e de início da discussão; (ii)
aprovação de projeto sem emendas e o início da discussão no segundo turno.207

No que concerne ao regime de tramitação, as proposições podem ser tidas como

urgentes208 de acordo com a natureza da matéria ou por aprovação de requerimento209 ou
prioritárias quando: (i) de iniciativas de outros poderes; (ii) objeto de leis complementares e
ordinárias de acordo com a matéria, tais como: destinada a regulamentar dispositivo da
Constituição; lei com prazo determinado; regular eleições; modificar o Regimento Interno.
Por sua vez, o regime de tramitação ordinária é a regra.210

votos; III – se encerrada a discussão da redação final, sem emendas ou retificações, quando será considerada
definitivamente aprovada, sem votação.”
207
Prevê o art. 150, parágrafo único, do RICD: “A dispensa de interstício para inclusão em Ordem do Dia de
matéria constante da agenda mensal a que se refere o art. 17, I, s, poderá ser concedida pelo Plenário, a
requerimento de um décimo da composição da Câmara ou mediante acordo de Lideranças, desde que procedida a
distribuição dos avulsos com antecedência mínima de quatro horas.”
208
O Regimento Interno da Câmara dos Deputados conceitua a urgência: “Art. 152. Urgência é a dispensa de
exigências, interstícios ou formalidades regimentais, salvo as referidas no § 1º deste artigo, para que determinada
proposição, nas condições previstas no inciso I do artigo antecedente, seja de logo considerada, até sua decisão
final. § 1º Não se dispensam os seguintes requisitos: I – publicação e distribuição, em avulsos ou por cópia, da
proposição principal e, se houver, das acessórias; II – pareceres das Comissões ou de Relator designado; III –
quórum para deliberação. § 2º As proposições urgentes em virtude da natureza da matéria ou de requerimento
aprovado pelo Plenário, na forma do artigo subsequente, terão o mesmo tratamento e trâmite regimental. Há
ainda ordem de preferência entre os projetos urgentes, nos termos do art. 159”.
209
Sobre o assunto respectivamente: “Art. 153. A urgência poderá ser requerida quando: I – tratar-se de matéria
que envolva a defesa da sociedade democrática e das liberdades fundamentais; II – tratar-se de providência para
atender a calamidade pública; III – visar à prorrogação de prazos legais a se findarem, ou à adoção ou alteração
de lei para aplicar-se em época certa e próxima; IV – pretender-se a apreciação da matéria na mesma sessão”.
“Art. 154. O requerimento de urgência somente poderá ser submetido à deliberação do Plenário se for
apresentado por: I – dois terços dos membros da Mesa, quando se tratar de matéria da competência desta; II – um
terço dos membros da Câmara, ou Líderes que representem esse número; III – dois terços dos membros de
Comissão competente para opinar sobre o mérito da proposição. § 1º O requerimento de urgência não tem
discussão, mas a sua votação pode ser encaminhada pelo Autor e por um Líder, Relator ou Deputado que lhe seja
contrário, um e outro com o prazo improrrogável de cinco minutos. Nos casos dos incisos I e III, o orador
favorável será o membro da Mesa ou de Comissão designado pelo respectivo presidente.
§ 2º Estando em tramitação duas matérias em regime de urgência, em razão de requerimento aprovado pelo
Plenário, não se votará outro.”
210
O art. 151 traz as exceções ao trâmite ordinário: “Quanto à natureza de sua tramitação podem ser: I – urgentes
as proposições: a) sobre declaração de guerra, celebração de paz, ou remessa de forças brasileiras para o exterior;
b) sobre suspensão das imunidades de Deputados, na vigência do estado de sitio ou de sua prorrogação; c) sobre
requisição de civis e militares em tempo de guerra, ou quaisquer providências que interessem à defesa e à
segurança do País; d) sobre decretação de impostos, na iminência ou em caso de guerra externa; e) sobre
medidas financeiras ou legais, em caso de guerra; f) sobre transferência temporária da sede do Governo Federal;
g) sobre permissão para que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam
temporariamente; h) sobre intervenção federal, ou modificação das condições de intervenção em vigor; i) sobre
autorização ao Presidente ou ao Vice-Presidente da República para se ausentarem do Pais; j) oriundas de
mensagens do Poder Executivo que versem sobre acordos, tratados, convenções, pactos, convênios, protocolos e
demais instrumentos de política internacional, a partir de sua aprovação pelo órgão técnico específico, através de
projeto de decreto legislativo, ou que sejam por outra forma apreciadas conclusivamente; l) de iniciativa do
Presidente da República, com solicitação de urgência; m) constituídas pelas emendas do Senado Federal a
projetos referidos na alínea anterior; n) referidas no art. 15, XII; o) reconhecidas, por deliberação do Plenário, de
caráter urgente, nas hipóteses do art. 153; II – de tramitação com prioridade: a) os projetos de iniciativa do Poder
 83

Os projetos em regime de urgência têm preferência sobre os em tramitação prioritária

e estes sobre o trâmite ordinário. Há também a possibilidade de requerer a preferência e o
destaque211 para votação de matéria em Plenário.

Na fase de discussão212 em Plenário, iniciam-se os debates legislativos para a

aprovação da matéria e abre-se o prazo para se apresentar emendas e substitutivos.213 Após o
encerramento da discussão do projeto, se ele for aprovado com emendas, elas serão
publicadas e distribuídas as Comissões, de acordo com a matéria de sua competência. O
exame do mérito financeiro ou orçamentário, jurídico e legislativo das emendas poderá ser
feito mediante parecer apresentado diretamente em Plenário. Trata-se do Congresso de

Executivo, do Poder Judiciário, do Ministério Público, da Mesa, de Comissão Permanente ou Especial, do

Senado Federal ou dos cidadãos; b) os projetos: 1 – de leis complementares e ordinárias que se destinem a
regulamentar dispositivo constitucional, e suas alterações; 2 – de lei com prazo determinado; 3 – de
regulamentação de eleições, e suas alterações; 4 – de alteração ou reforma do Regimento Interno; III – de
tramitação ordinária: os projetos não compreendidos nas hipóteses dos incisos anteriores”.
211
No que concerne ao requerimento de destaque, preveem os arts. 161 e 162 as hipóteses de cabimento: “Art.
161. Poderá ser concedido, mediante requerimento aprovado pelo Plenário, destaque para: I – votação em
separado de parte de proposição, desde que requerido por um décimo dos Deputados ou Líderes que representem
esse número; II – votação de emenda, subemenda, parte de emenda ou de subemenda; III – tornar emenda ou
parte de uma proposição projeto autônomo; IV – votação de projeto ou substitutivo, ou de parte deles, quando a
preferência recair sobre o outro ou sobre proposição apensada; V – suprimir, total ou parcialmente, dispositivo
de proposição.§ 1º Não poderá ser destacada a parte do projeto de lei apreciado conclusivamente pelas
Comissões que não tenha sido objeto do recurso previsto no § 2º do art. 132, provido pelo Plenário; § 2º
Independerá de aprovação do Plenário o requerimento de destaque apresentado por bancada de Partido,
observada a seguinte proporcionalidade: -de 05 até 24 Deputados: um destaque; -de 25 até 49 Deputados: dois
destaques; – de 50 até 74 Deputados: três destaques; – de 75 ou mais Deputados: quatro destaques”.
“Art. 162. Em relação aos destaques, serão obedecidas as seguintes normas: I – o requerimento deve ser
formulado até ser anunciada a votação da proposição, se o destaque atingir alguma de suas partes ou emendas; II
– antes de iniciar a votação da matéria principal, a Presidência dará conhecimento ao Plenário dos requerimentos
de destaque apresentados à Mesa; III – não se admitirá destaque de emendas para constituição de grupos
diferentes daqueles a que, regimentalmente, pertençam; IV – não será permitido destaque de expressão cuja
retirada inverta o sentido da proposição ou a modifique substancialmente; V – o destaque será possível quando o
texto destacado possa ajustar-se á proposição em que deva ser integrado e forme sentido completo; VI –
concedido o destaque para votação em separado, submeter-se-á a votos, primeiramente, a matéria principal e, em
seguida, a destacada, que somente integrará o texto se for aprovada; VII – a votação do requerimento de
destaque para projeto em separado precederá a deliberação sobre a matéria principal; VIII – o pedido de destaque
de emenda para ser votada separadamente, ao final, deve ser feito antes de anunciada a votação; IX – não se
admitirá destaque para projeto em separado quando a disposição a destacar seja de projeto do Senado, ou se a
matéria for insuscetível de constituir proposição de curso autônomo; X – concedido o destaque para projeto em
separado, o Autor do requerimento terá o prazo de duas sessões para oferecer o texto com que deverá tramitar o
novo projeto; XI – o projeto resultante de destaque terá a tramitação de proposição inicial; XII – havendo
retirada do requerimento de destaque, a matéria destacada voltará ao grupo a que pertencer; XIII – considerar-se-
á insubsistente o destaque se, anunciada a votação de dispositivo ou emenda destacada, o Autor do requerimento
não pedir a palavra para encaminhá-la, voltando a matéria ao texto ou grupo a que pertencia; XIV – em caso de
mais de um requerimento de destaque, poderão os pedidos ser votados em globo, se requerido por Líder e
aprovado pelo Plenário.”
212
Sobre a discussão, vejam-se os arts. 168 e 171.
213
Ainda se o projeto teve a sua discussão encerrada na legislatura anterior, na nova é reaberta a discussão e a
possibilidade de se proporem novas emendas. Também se recebeu parecer favorável de todas as Comissões pode
por requerimento de líder, desde que aprovado pelo Plenário, ser dispensada a discussão. Porém, as emendas não
ficam prejudicadas. Nesse sentido, os art. 165 e 166 do RICD.
 84

Comissões ou reunião conjunta das Comissões realizadas em Plenário, momento em que se

suspende a sessão deliberativa (ordinária ou extraordinária).

Encerrada a fase de discussão e após parecer das Comissões sobre a emenda, o projeto
está apto para ser votado em Plenário, o que pode ocorrer imediatamente após a discussão.
Iniciada a votação e terminada a apuração, proclama-se o seu resultado, especificando-se os
votos favoráveis, contrários, brancos e nulos. O art. 183 do RICD prevê: “Salvo disposição
constitucional em contrário, as deliberações da Câmara serão tomadas por maioria de votos,
presente a maioria absoluta de seus membros”.

Quanto aos projetos de leis complementares, o quórum para a sua aprovação é de

maioria absoluta dos membros da Câmara. Ressalta-se que os votos em branco que ocorrerem
nas votações por meio de cédulas e as abstenções verificadas pelo sistema eletrônico só serão
computados para efeito de quórum.

Quanto ao processamento da votação, o substitutivo tem preferência sobre o projeto

original. No que se refere às emendas, elas podem ser deliberadas individualmente, uma a
uma, se houver requerimento de destaque aprovado em Plenário ou em grupo, que é a regra.
Se a matéria for declarada inconstitucional, nem sequer é submetida a votação, assim como se
for incompatível com o orçamento. Observam-se nas votações, ainda, as regras de
precedência ou preferência e prejudicialidade.214

214
Assim o art. 191: “Além das regras contidas nos arts. 159 e 163, serão obedecidas ainda na votação as
seguintes normas de precedência ou preferência e prejudicialidade: I – a proposta de emenda à Constituição tem
preferência na votação em relação às proposições em tramitação ordinária; II – o substitutivo de Comissão tem
preferência na votação sobre o projeto; III – votar-se-á em primeiro lugar o substitutivo de Comissão; havendo
mais de um, a preferência será regulada pela ordem inversa de sua apresentação; IV – aprovado o substitutivo,
ficam prejudicados o projeto e as emendas a este oferecidas, ressalvadas as emendas ao substitutivo e todos os
destaques; V – na hipótese de rejeição do substitutivo, ou na votação de projeto sem substitutivo, a proposição
inicial será votada por último, depois das emendas que lhe tenham sido apresentadas; VI – a rejeição do projeto
prejudica as emendas a ele oferecidas; VII – a rejeição de qualquer artigo do projeto, votado artigo por artigo,
prejudica os demais artigos que forem uma consequência daquele; VIII – dentre as emendas de cada grupo,
oferecidas respectivamente ao substitutivo ou à proposição original, e as emendas destacadas, serão votadas, pela
ordem, as supressivas, as aglutinativas, as substitutivas, as modificativas e, finalmente, as aditivas; IX – as
emendas com subemendas serão votadas uma a uma, salvo deliberação do Plenário, mediante proposta de
qualquer Deputado ou Comissão; aprovado o grupo, serão consideradas aprovadas as emendas com as
modificações constantes das respectivas subemendas; X – as subemendas substitutivas têm preferência na
votação sobre as respectivas emendas; XI – a emenda com subemenda, quando votada separadamente, sê-lo-á
antes e com ressalva desta, exceto nos seguintes casos, em que a subemenda terá precedência: a) se for
supressiva; b) se for substitutiva de artigo da emenda, e a votação desta se fizer artigo por artigo; XII – serão
votadas, destacadamente, as emendas com parecer no sentido de constituírem projeto em separado; XIII –
quando, ao mesmo dispositivo, forem apresentadas várias emendas da mesma natureza, terão preferência as de
Comissão sobre as demais; havendo emendas de mais de uma Comissão, a precedência será regulada pela ordem
inversa de sua apresentação; XIV – o dispositivo destacado de projeto para votação em separado precederá, na
votação, às emendas, independerá de parecer e somente integrará o texto se aprovado; XV – se a votação do
 85

Após o término da votação em primeiro turno, os projetos irão à Comissão de

Constituição e Justiça e de Cidadania para redação, se necessário for, podendo ser dispensada
a discussão se a matéria for aprovada sem emendas ou qualquer vício de linguagem, defeito
ou erro manifesto. Agora se a votação ocorrer em turno único ou em segundo turno, a
proposta será enviada à Comissão competente para a redação final, na conformidade do
vencido, com a apresentação, se necessário, de emendas de redação.215

Aprovada em definitivo a proposição pela Câmara, ou por suas Comissões, será

encaminhada à sanção, à promulgação ou ao Senado. O projeto de lei, aprovado em uma das
Casas do Congresso Nacional, será remetido à outra Casa, em autógrafos assinados pelo
respectivo Presidente. O projeto será acompanhado de cópia ou publicação de todos os
documentos, votos e discursos que o instruíram em sua tramitação. 216 A retificação de
incorreções de linguagem, feita pela Câmara revisora, desde que não altere o sentido da
proposição, não constitui emenda que exija sua volta à Câmara iniciadora.217 Sendo emendado
o projeto pela Câmara revisora, esta o devolverá à Câmara iniciadora, acompanhado das
emendas, com cópia ou publicação dos documentos, votos e discursos que instruíram a sua
tramitação. 218

Ao votar as emendas oferecidas pela Câmara revisora, só é lícito à Câmara iniciadora

cindi-las quando se tratar de artigos, parágrafos e alíneas, desde que não se modifique ou
prejudique o sentido da emenda (art. 137).

Na maioria dos casos, a Câmara e o Senado funcionam de forma separada, porém

articulada, no exercício das funções do Congresso Nacional. No processo de elaboração das
leis complementares e ordinárias, uma Casa funciona como iniciadora e a outra como
revisora.

Há situações em que uma das Casas funciona sem a participação da outra. A

Constituição estabelece, para tanto, as competências privativas da Câmara (art. 51) e do
Senado (art. 52). Se do exercício dessas atribuições resultar um ato normativo, será uma
resolução da respectiva Casa.

projeto se fizer separadamente em relação a cada artigo, o texto deste será votado antes das emendas aditivas a
ele correspondentes.”
215
Vide art. 194, RICD.
216
É o que estabelece o art. 134 do Regimento Comum.
217
Vejam-se os arts. 134, 135 e 136 do Regimento Comum do Congresso Nacional.
218
Vejam-se os arts. 134, 135 e 136 do Regimento Comum do Congresso Nacional.
 86

Após a aprovação pelas Casas Legislativas, o projeto segue para sanção ou veto do
chefe do Poder Executivo, que pode vetá-lo parcialmente ou na íntegra. Se sancionado, o
projeto, transforma-se em lei; se vetado, o projeto retorna para a Casa Legislativa para análise
em sessão conjunta do Congresso Nacional. Esses vetos podem ser mantidos ou derrubados.
Quando há veto, a última fase do processo legislativo passa a ser a sua manutenção ou a sua
derrubada.

3.6 Comissões permanentes

Estabelece o art. 58 do Regimento Interno Comum do Congresso Nacional219 que

competem às Comissões, em razão da matéria, discussão e votação de projetos de lei de
competência das Comissões; realização de audiências públicas com entidades da sociedade
civil; convocação de Ministros de Estado para prestar informações sobre assuntos inerentes a
suas atribuições; recebimento de petições, reclamações, representações ou queixas de
qualquer pessoa contra atos ou omissões das autoridades ou entidades públicas; requisição do
depoimento de qualquer autoridade ou cidadão; apreciação de programas de obras, planos
nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento e emissão de parecer sobre eles.

As Comissões Permanentes são órgãos técnicos criados pelos Regimentos Internos das
Casas Legislativas, constituídas por parlamentares, com funções legislativas, administrativas e
fiscalizadoras, nos termos da Constituição Federal e dos seus Regimentos Internos. Compete a

219
Nesse sentido, o art. 58 do Regimento Interno Comum: “Art. 58 O Congresso Nacional e suas Casas terão
comissões permanentes e temporárias, constituídas na forma e com as atribuições previstas no respectivo
regimento ou no ato de que resultar sua criação.
§ 1º Na constituição das Mesas e de cada Comissão, é assegurada, tanto quanto possível, a representação
proporcional dos partidos ou dos blocos parlamentares que participam da respectiva Casa.
§ 2º Às comissões, em razão da matéria de sua competência, cabe:
I – discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a competência do Plenário, salvo se
houver recurso de um décimo dos membros da Casa;
II – realizar audiências públicas com entidades da sociedade civil;
III – convocar Ministros de Estado para prestar informações sobre assuntos inerentes a suas atribuições;
IV – receber petições, reclamações, representações ou queixas de qualquer pessoa contra atos ou omissões das
autoridades ou entidades públicas;
V – solicitar depoimento de qualquer autoridade ou cidadão;
VI – apreciar programas de obras, planos nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento e sobre eles emitir
parecer.
§ 3º As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades
judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos
Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço de seus
membros, para a apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso,
encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.
§ 4º Durante o recesso, haverá uma Comissão representativa do Congresso Nacional, eleita por suas Casas na
última sessão ordinária do período legislativo, com atribuições definidas no regimento comum, cuja composição
reproduzirá, quanto possível, a proporcionalidade da representação partidária.”
 87

elas as funções de elaboração, aprovação de projetos e de acompanhamento das ações

administrativas do Poder Executivo.

Às Comissões cabem a realização de audiências públicas e a elaboração de

requerimentos de informações ao Executivo relativos a matéria objeto de análise, para
subsidiar os parlamentares a emitirem opinião técnica sobre o assunto, por meio de pareceres,
antes de o tema ser levado ao Plenário, quando a matéria assim o exigir. Há matérias que não
necessitam ir para deliberação do Plenário, cabendo apenas a manifestação da Comissão. O
Regimento Interno prevê no art. 24, II, quando o projeto é conclusivo nas Comissões ou se é
matéria relativa a apreciação do Plenário. No que se refere a matéria de competência das
Comissões, cabe a elas decidirem, aprovarem ou rejeitarem a propositura. No que concerne à
ação fiscalizadora, as Comissões atuam como mecanismos de controle e fiscalização dos atos,
programas e projetos executados ou em execução, de competência do Poder Executivo.220

3.7 Sessão Conjunta do Congresso Nacional

A Constituição prevê a ocorrência de sessões conjuntas para: inaugurar a sessão

legislativa; elaborar o regimento comum; conhecer do veto e sobre ele deliberar (§ 3º do art.
57, CF). Também os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias,
ao orçamento anual e aos créditos adicionais devem ser apreciados pelas Casas do Congresso
em sessão conjunta (art. 166, CF).221 O Regimento Comum do Congresso Nacional foi criado
pela Resolução do Congresso Nacional nº 1, de 1970, somando-se ao Estatuto Comum,
inúmeras outras resoluções e normas conexas, prevendo regras para as sessões conjuntas e
para a atividade legislativa realizada em conjunto pela Câmara dos Deputados e pelo Senado
Federal.

A organização bicameral do Congresso Nacional possibilita, ainda, a realização de

sessões conjuntas e o funcionamento de comissões mistas, nas quais atuam os deputados
federais e os senadores, embora seus votos sejam colhidos separadamente.

220
Para mais informações, vide: <http: //www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-
permanentes>; <http: //www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/opapel-das-comissoes>.
221
Cabe à Secretaria Legislativa do Congresso Nacional receber as medidas provisórias, projetos de lei
orçamentários e vetos.
 88

Ainda, de acordo com o art. 138, “a qualquer Senador ou Deputado, interessado na

discussão e votação de emenda na Câmara revisora, é permitido participar dos trabalhos das
Comissões que sobre ela devam opinar, podendo discutir a matéria sem direito a voto”.

Por fim, ressalta-se que o Regimento Comum estabelece no art. 151 a denominada
subsidiariedade regimental, determinando que nos casos omissos aplique-se primeiro o
disposto no Regimento Interno do Senado Federal e, permanecendo a omissão, o Regimento
Interno da Câmara dos Deputados.
 89

4 DOS VÍCIOS DO PROCESSO LEGISLATIVO

4.1 Considerações iniciais

A questão que se põe neste capítulo é estabelecer de modo exemplificativo e com a

intenção de clarificar a viabilidade de controle dos atos interna corporis no processo
legislativo quando eivados de vícios, sem qualquer pretensão de esgotamento da matéria.

Deveras, não se confundem os atos de interpretação regimental e os eivados de vícios,

pois os primeiros competem ao Presidente da Mesa e não são passíveis de interferência de
qualquer outro Poder, sob pena de se ferir o princípio da harmonia e independência entre os
poderes. Diversamente dos atos viciados, pois nestes há a obrigação da devida interferência
pelos princípios constitucionais envolvidos, entre eles do acesso ao Poder Judiciário (direito
de ação); juiz natural; legalidade; devido processo legal; devido processo legislativo;
segurança jurídica, entre outros já citados.

Verifica-se que os vícios no processo legislativo são os atos praticados com

desrespeito à Constituição, às leis e às normas regimentais. 222 Destarte, veem-se em diversos
momentos distintos durante a tramitação do projeto, pois podem decorrer de um abuso de
direito, ilegalidade ou da inobservância de uma norma interna durante o trâmite do processo
legislativo.

O vício de inconstitucionalidade no processo legislativo está relacionado aos aspectos

formais e procedimentais da atividade legislativa. Diante dessas circunstâncias, o mandado de
segurança é admissível, pois visa a sanar o vício no projeto, anteriormente à publicação da
norma, como uma forma de assegurar a legalidade e garantir o princípio da segurança
jurídica.

A promulgação não sana eventuais vícios que tenham ocorrido no processo legislativo,
pois, se existentes em qualquer fase do procedimento, geram a inconstitucionalidade da lei
aprovada.223

222
Assim, João Jampaulo consigna: “A desobediência das regras sobre o procedimento legislativo estipulado na
Lei Fundamental é causa de inconstitucionalidade, assim como as violações regimentais caracterizam vícios
interna corporis” (JAMPAULO JÚNIOR, João. O processo Legislativo. Sanção e Vício de Iniciativa. São Paulo:
Malheiros, 2008. p. 65).
223
BARCELLOS, Ana Paula de. Curso de direito constitucional. Rio de Janeiro: Forense, 2018. p. 326.
 90

Os vícios no processo legislativo verificam-se de inúmeras formas: vício de iniciativa;

desvio de poder; falta de quórum; restrição de Prerrogativa do Parlamentar, por ausência de
justificação ou motivação; ausência de publicidade; ausência de pedido de informação;
ausência de retorno quando há modificação no processo legislativo por uma das casas;
ausência de verificação nominal de votação quando a matéria assim o exigir; indeferimento
injustificado de requerimento de parlamentar.

Daí que no processo legislativo os vícios são passíveis de ser controlados e anulados
tanto internamente pelo Legislativo, como externamente pelo Judiciário, podendo demandar
diversas ações individuais para a discussão da constitucionalidade da matéria, o que pode
gerar uma insegurança jurídica. Importante atentar que o vício de inconstitucionalidade
formal se configura sempre que uma lei ou ato normativo estiver em desacordo com o
previsto no texto constitucional, no que se refere às regras que disciplinam o devido processo
legislativo.

Do ponto de vista material, analisa-se o projeto quanto ao seu conteúdo e interesse

público. Analisa-se a sua compatibilidade com a Constituição e os seus princípios.

4.1.1 Vício de iniciativa

Há vício de inconstitucionalidade no processo legislativo se as regras constitucionais

de iniciativa privativa forem desrespeitadas. Há na doutrina grande divergência sobre este
vício gerar uma inconstitucionalidade de caráter formal ou material e também sobre a
possibilidade ou não de convalidação mediante sanção.224 Por um lado há quem entenda
tratar-se de vício formal.225 De outro, quem aponte ter o vício caráter material, pois ofenderia

224
Como bem pontua Manoel Gonçalves, “problema que mais de uma vez já foi suscitado perante os tribunais é
o do alcance da sançaõ em relação a projetos viciados por usurpação de iniciativa reservada.
O caso da usurpação da iniciativa reservada aos tribunais não oferece dificuldade. Não tendo estes o poder se
recusar sanção aos projetos aprovados pelo Legislativo, de modo algum se pode sustentar que a sanção, pelo
Executivo, de projeto que lhes invada a esfera reservada à iniciativa, possa suprir esse defeito, convalidando o
projeto. O problema tem outra gravidade, porém, em relação aos projetos que traduzam usurpação da iniciativa
presidencial reservada, mas que, aprovados, venham a ser expressa ou tacitamente sancionados pelo Presidente.
Essa matéria é muito controvertida. Prova disso é o fato de que o Supremo Tribunal Federal primeiro veio a
entender que a sanção convalidava o defeito de iniciativa, como consta da Súmula n. 5. É a posição de
Themístocles Cavalcanti, Seabra Fagundes, Pontes de Miranda e José Afonso da Silva.
Mais tarde, a partir da Representação n. 890-GB (RTJ, 69: 626), o Supremo Tribunal Federal adotou a tese
oposta, ou seja, a da não convalidação. É a posição de Francisco Campos, Caio Tácito etc. Esta última parece ser
a correta, pois, sendo nulo o ato inconstitucional, não pode ele ser convalidado. De fato, a nulidade exclui,
segundo a teoria geral do Direito, a convalidação (FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de direito
constitucional. 40. ed. Saõ Paulo: Saraiva, 2015. p. 326-327).
225
BARCELLOS, Ana Paula de. Curso de direito constitucional. Rio de Janeiro: Forense, 2018.
 91

ao princípio da separação entre os poderes, não sendo passível de convalidação por meio de
sanção do chefe do Poder Executivo, sendo, portanto, o ato nulo, não há convalidação.

4.1.2 Ausência de justificação

A obrigatoriedade de justificação no processo legislativo concomitante a proposta

legislativa deve ser vista como uma regra, pois os parlamentares não são proprietários da
coisa pública, mas sim exercem o seu “poder”, no exercício da representatividade. Destarte,
num Estado Democrático de Direito, tendo como preceito elementar que “todo o poder emana
do povo, que o exerce por meio de seus representantes eleitos ou diretamente, nos termos
desta constituição” (art. 1º, da CF), e como fundamento da democracia a cidadania, deve ser o
ato justificado, trata-se de um dever da autoridade pública, portanto de um ato vinculado.226

Isso significa que há uma garantia de os cidadãos terem acesso à informação com a
justificação adequada dos motivos de fato e de direito que levaram a prática do ato legislativo.
Deveras, há o dever de fundamentar o ato praticado pela Administração Pública, ademais dar
publicidade e transparência a ele.

Celso Antônio Bandeira de Mello consigna, ao tratar da exigência de motivação nos

atos administrativos, a obrigatoriedade de o Judiciário fundamentar as suas decisões, sob pena
de serem nulas. Da mesma forma as decisões administrativas deverão ser fundamentadas;
assim também devem ser todos os atos administrativos exarados por quaisquer dos poderes.227

Destarte, é evidente que se estende o dever de justificação da proposta legislativa,

pois, além dos fundamentos expostos acima, o ato jurídico de criação da lei interfere

226
Leciona Celso Antônio Bandeira de Mello sobre o dever de motivar e as consequências de sua violação:
“Parece-nos que a exigência de motivação dos atos administrativos, contemporânea a prática do ato, ou pelo
menos anterior a ela, há de ser tida com o uma regra geral, pois os agentes administrativos não são ‘donos’ da
coisa pública, mas simples gestores de interesses de toda a coletividade, esta, sim, senhora de tais interesses,
visto que, nos termos da Constituição, ‘todo o poder emana do povo [...]’ (art. 1°, parágrafo único). Logo, parece
óbvio que, praticado o ato em um Estado em que tal preceito é assumido e que, ademais, qualifica-se como
‘Estado Democrático de Direito’ (art. 1°, caput), proclamando, ainda, ter como um de seus fundamentos a
‘cidadania’ (inciso II), os cidadãos e em particular o interessado no ato têm o direito de saber por que foi
praticado, isto é, que fundamentos o justificam. Há de se entender que as razões expostas, em princípio, exigem
mais do que a simples enunciação ulterior das razões que o estribaram, vez que para a ciência a posteriori
bastaria o supedâneo fornecido pelos incisos XXXIII e XXXIV, ‘b’ do art. 5°, segundo os quais e
respectivamente, é garantido aos administrados o direito de receber dos órgãos públicos ‘informações de seu
interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral’, e obter ‘certidões em repartições públicas, para a defesa
de direitos e esclarecimento de situações de interesse pessoal’” (BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio.
Curso de Direito Administrativo. 33. ed. São Paulo: Malheiros, 2016. p. 406).
227
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 33. ed. São Paulo: Malheiros,
2016. p. 406.
 92

diretamente na vida das pessoas, já que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer
alguma coisa senão em virtude de lei”. Tamanha interferência na liberdade e propriedade dos
cidadãos demanda evidentemente uma justificação dos motivos que levaram a prática daquele
ato.

4.1.3 Ausência de publicidade

Tal situação se dá pela ausência de publicidade no processo legislativo, como a

ausência de publicação de pauta de sessão plenária e de Comissão ou desrespeito ao prazo
legal para dar publicidade da matéria.

Verifica-se ainda o vício na ausência de leitura do texto de emendas e de substitutivos

em Plenário ou a falta de publicação da matéria no Diário Oficial, aprovando-se a matéria sem
a leitura do texto em desrespeito ao princípio.

4.1.4 Ausência de pedido de informação

Há vício no processo legislativo se o projeto for aprovado com pendência de pedido de

informação ou este tiver retornado do órgão do Poder Executivo com informação incompleta.

A informação é solicitada ao poder público para que o Legislativo possa, com

segurança e em respeito à legalidade, analisar a matéria. É o direito à informação, como já
dito, um mandamento fundamental que deve ser observado e respeitado pelo poder público,
sob pena de ofensa à democracia e aos princípios fundamentais do ordenamento jurídico.

É o que diz a Lei Federal 12.527/2011, que regula o acesso à informação. Conhecida
como Lei de Acesso à Informação, o mandamento determina em seu art. 11 que “o órgão ou
entidade pública deverá autorizar ou conceder o acesso imediato à informação disponível”.

Se não for possível liberar de imediato a informação, que esta ocorra no prazo máximo
de 20 dias, como determina o § 1º: “I – comunicar a data, local e modo para se realizar a
consulta, efetuar a reprodução ou obter a certidão; II – indicar as razões de fato ou de direito
da recusa, total ou parcial, do acesso pretendido; ou III – comunicar que não possui a
informação, indicar, se for do seu conhecimento, o órgão ou a entidade que a detém, ou,
ainda, remeter o requerimento a esse órgão ou entidade, cientificando o interessado da
remessa de seu pedido de informação”. Havendo justificativa expressa do órgãos que
necessita prestar a informação, é possível a prorrogação do prazo por mais 10 dias (§ 2º).
 93

O direito a requerer informação sobre ato do Poder Executivo, proposto via

requerimento do parlamentar, decorre da sua prerrogativa ao devido processo legislativo.
Além do mais, decorre da garantia aos princípios segurança jurídica, legalidade e devido
processo legal.

Nesse sentido, até o recebimento das informações solicitadas pela Casa legislativa, os
prazos para a deliberação nas Comissões ou em Plenário devem ser suspensos, para que a
votação pelos parlamentares atenda ao princípio da segurança jurídica, sob pena de vício no
processo legislativo, o que torna o trâmite do projeto passível de ser suspenso via mandado de
segurança, e em sendo o projeto aprovado, anulada a votação com retorno do processo a fase
em que se encontrava antes do vício.

4.1.5 Ausência de retorno quando há modificação do texto no processo legislativo

Verifica-se esse vício quando a Casa revisora faz uma modificação no texto da Casa
Iniciadora, mas na ânsia de aprovar a matéria não a devolve para apreciação da Casa de
origem, com a justificativa de que a emenda realizada não alterou o conteúdo do texto, mas
apenas a redação.

Trata-se, pois, de um questionamento recente realizado em sede de mandado de

segurança (MS 30063) no Supremo Tribunal Federal, com decisão liminar suspendendo o
andamento do processo legislativo, com fundamento no princípio da segurança jurídica.

4.1.6 Ausência de audiência pública

As audiências públicas, além de serem uma garantia de participação social, integram a

fase constitutiva do processo, sendo o momento de se ouvir as opiniões convergentes e
divergentes sobre a matéria, com a participação dos diversos setores, de entidades, de
associações; da sociedade; do poder público, tendo o fim de se esclarecer procedimentos
relevantes para o aperfeiçoamento da matéria.

Esse vício pode ocorrer da ausência de audiência pública quando há a previsão legal
para a sua realização.228

228
A título exemplificativo veja-se o art. 41 da Lei Orgânica do Município de São Paulo.
 94

4.1.7 Vício de procedimento por falta de debate do legislativo

Trata-se de um vício vinculado diretamente ao princípio da segurança jurídica. Exige-

se no debate legislativo o dever de discussão antes da aprovação da proposta de como será
garantida pela norma a preservação dos fatos passados e o planejamento do que venha a ser
estabelecido para o futuro.

Deveras, em nome da estabilidade, protegem-se os atos pretéritos e seus efeitos,

abrigando-os em categorias como ato jurídico perfeito, direito adquirido e coisa julgada. A
previsibilidade visa a permitir o planejamento da própria conduta e o resguardo das
expectativas legítimas, imunizando os indivíduos contra a atuação administrativa abusiva,
surpreendente ou incoerente.229

Daí que cabe ressaltar a recente introdução na Lei de Introdução as Normas do Direito
Brasileiro, Decreto-lei 4.657/1942, pela Lei 13.655/2018, em especial no seu art. 30, cujo teor
transcreve-se para relacioná-lo com a possibilidade do vício de procedimento por falta de
debate do legislativo: “Art. 30. As autoridades públicas devem atuar para aumentar a
segurança jurídica na aplicação das normas, inclusive por meio de regulamentos, súmulas
administrativas e respostas a consultas”.

Esse dispositivo é um dever imposto às autoridades públicas de todos os poderes

Legislativo, Executivo, Judiciário e Ministério Público, na sua atuação, não só para aumentar
como para resguardar a segurança jurídica.

Ademais, vê-se daí a possibilidade de por mandado de segurança questionar vício de

procedimento pela falta de debate do Legislativo, pois suponha-se a necessidade de discussão
de um prazo maior do que o geral estabelecido na LINDB, para a entrada em vigor de certa lei
que demande um planejamento maior da população, e que foi inobservado pelo Legislativo.

Tal fato seria passível de ser questionado via mandado de segurança por ofensa ao
princípio da segurança jurídica, tendo como momento adequado a impetração do remédio
constitucional após a aprovação pelo Legislativo da matéria em Plenário, mas antes da sanção
pelo Executivo.

229
BARCELLOS, Ana Paula de. Curso de direito constitucional. Rio de Janeiro: Forense, 2018. p. 296.
 95

4.1.8 Abuso de poder

O vício incidente sobre o abuso de poder ou desvio de finalidade relaciona-se com o

fato de a autoridade pública se desviar do interesse público, do seu dever de atuar de acordo
com a impessoalidade, desviando-se de forma a agir ilegalmente e em desrespeito a normas
internas, tornando-se o ato viciado.

O vício ocorre no momento em que o agente desvia de sua função pública, da

competência que está incumbido para agir em prol de interesse particular diverso do público,
objetivando a um fim diverso daquele legalmente previsto para a sua atividade. 230

230
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo. 16. ed. rev. e atual. Rio de Janeiro:
Forense, 2014. p. 222.
 96

5 O CONTROLE DOS ATOS INTERNA CORPORIS

5.1 Exposição inicial

Este capítulo busca demonstrar, a partir de exemplos práticos, o controle dos atos
interna corporis realizado âmbito interno pelo Poder Legislativo, e externo pelo Judiciário,
em especial o do Supremo Tribunal Federal.

A polêmica que se coloca é averiguar se os atos praticados por parlamentares durante

o andamento de processo legislativo são passíveis de serem revistos, tanto pelo Poder
Legislativo, como pelo Poder Judiciário, e se de fato o são quando se verifica uma violação ao
Regimento Interno da Casa Parlamentar. Se sim, de um lado resta saber como é realizado esse
controle e quem são os legitimados para exercê-lo.

De outro lado, se há um momento adequado para a revisão a ser realizada pelo

Judiciário, quais são os meios de exercício desse controle, a distinção entre atos interna
corporis viciados e interpretação regimental e a diferença entre o controle destes atos e o
controle preventivo de constitucionalidade, bem como quais seriam os limites para que ele
ocorra sem que haja interferência indevida entre os poderes.

5.2 Conceito de ato interna corporis no processo legislativo

Os Regimentos Internos das Casas Legislativas expressam de modo mais evidente a

independência e a autonomia do Poder Legislativo, pois disciplinam as matérias relativas às
atividades exercidas pelas Casas Legislativas e o funcionamento delas. Ao Congresso
Nacional cabe disciplinar o trabalho conjunto da Câmara dos Deputados e do Senado. Esses
atos regulados pelas normas internas denominam-se atos interna corporis do Poder
Legislativo. 231

Destarte, o que são atos interna corporis no processo legislativo?

Os atos interna corporis no processo legislativo são os atos regulados por meio de
Resolução promulgada pelo Legislativo no exercício de sua autonomia constitucional,

231
BARRETO, Derly e Silva Filho. Controle dos Atos Parlamentares pelo Poder Judiciário. São Paulo:
Malheiros, 2003. p. 58.
 97

disciplinam as fases do processo legislativo e influenciam diretamente na tomada de decisões

e vontades dos parlamentares.232

Os Regimentos Internos são diplomas normativos que são aprovados pelos

parlamentares por meio de um processo legislativo e promulgado pelo presidente da
respectiva Casa Legislativa. Além de ter força normativa, a Resolução regulamenta os
trâmites internos no âmbito do Legislativo, tratando de uma série de normas que regem as
atribuições e direitos dos parlamentares, para a garantia da lisura do processo legislativo.

Nesse sentido, há atos regulados que são autoaplicáveis, ou seja, independem de

deliberação de outros parlamentares para sua aplicabilidade. Basta a vontade de apenas um
Deputado ou Senador para que o ato seja exarado. Em outras palavras, não depende o ato de
aprovação por Comissão ou Plenário para que ele tenha eficácia imediata, pois trata-se de uma
garantia regimental do parlamentar.

Os atos internos do Legislativo revelam a sua autonomia e independência e são

disciplinados de modo a adaptar o funcionamento da Casa Legislativa e o processo legislativo
próprio à Constituição Federal.233 São exemplos de atos interna corporis gerais:234 (i) os
realizados pelas Mesas,235 como na direção das atividades nas sessões legislativas, e para as

232
Derly Barreto conceitua atos parlamentares como aqueles exarados pelo parlamentar no exercício de sua
competência constitucional para dispor sobre o seu regramento interno, com fundamento na autonomia
institucional de que detém o Poder Legislativo para estabelecer e aplicar as suas próprias normas sem a
interferência de outro Poder (BARRETO, Derly e Silva Filho. Controle dos Atos Parlamentares pelo Poder
Judiciário. São Paulo: Malheiros, 2003. p. 99).
233
Preâmbulo da Resolução 17, de 1989, que aprova o Regimento Interno da Câmara dos Deputados.
234
Gerais, pois, estes exemplos, tratam de atos que disciplinam o funcionamento das Casas Legislativas e o
processo legislativo, e não somente os atos internos que envolvem o processo legislativo em si.
235
Prevê o art. 15 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados: “À Mesa compete, dentre outras atribuições
estabelecidas em lei, neste Regimento ou por resolução da Câmara, ou delas implicitamente resultantes: I –
dirigir todos os serviços da Casa durante as sessões legislativas e nos seus interregnos e tomar as providências
necessárias à regularidade dos trabalhos legislativos, ressalvada a competência da Comissão Representativa do
Congresso Nacional; II – constituir, excluído o seu Presidente, alternadamente com a Mesa do Senado, a Mesa
do Congresso Nacional, nos termos do § 5º do art. 57 da Constituição Federal; III – promulgar, juntamente com
a Mesa do Senado Federal, emendas à Constituição; IV – propor ação de inconstitucionalidade, por iniciativa
própria ou a requerimento de Deputado ou Comissão; V – dar parecer sobre a elaboração do Regimento Interno
da Câmara e suas modificações; VI – conferir aos seus membros atribuições ou encargos referentes aos serviços
legislativos e administrativos da Casa; VII – fixar diretrizes para a divulgação das atividades da Câmara; VIII –
adotar medidas adequadas para promover e valorizar o Poder Legislativo e resguardar o seu conceito perante a
Nação; IX – adotar as providências cabíveis, por solicitação do interessado, para a defesa judicial e extrajudicial
de Deputado contra a ameaça ou a prática de ato atentatório do livre exercício e das prerrogativas constitucionais
do mandato parlamentar; X – fixar, no início da primeira e da terceira sessões legislativas da legislatura, ouvido
o Colégio de Líderes, o número de Deputados por Partido ou Bloco Parlamentar em cada Comissão Permanente;
XI – elaborar, ouvido o Colégio de Líderes e os Presidentes de Comissões Permanentes, projeto de Regulamento
Interno das Comissões, que, aprovado pelo Plenário, será parte integrante deste Regimento; XII – promover ou
adotar, em virtude de decisão judicial, as providências necessárias, de sua alçada ou que se insiram na
competência legislativa da Câmara dos Deputados, relativas aos arts. 102, I, q, e 103, § 2º, da Constituição
 98

providências necessárias que garantam a regularidade das ações dos parlamentares, análise de
pedidos de informação de Ministros do Estado; (ii) pelas respectivas presidências, como ao
conceder a palavra ao parlamentar, instituição da ordem-do-dia, convocação de sessões
legislativas; (iii) no Plenário, como a deliberação sobre requerimento para a realização de
sessão extraordinária, decisão acerca de votação por escrutínio secreto, aprovação de
regulamentos relativos a serviços administrativos; (iv) nas Comissões, citam-se as votações de
projetos que se sujeitam a aprovação do Plenário, determinação de realização de diligências,
perícias, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, operacional e patrimonial
nas unidades administrativas do Poder Legislativo, solicitação de audiências para análise de
matéria sujeitas a sua apreciação; (v) aos Presidentes, solicitação de vistas, convocação de
reuniões, nomeação de relatores.236

Diante de os exemplos acima serem de atos interna corporis que regulam tanto o
funcionamento da Casa Legislativa quanto o processo legislativo, cabe a identificação isolada
dos atos internos que disciplinam as fases de elaboração do processo legislativo. Para tanto
subdividem-se os atos em dois: (i) atos interna corporis que independem de deliberação das
Comissões e do Plenário; (ii) atos interna corporis que podem ou não depender de
deliberação das Comissões ou do Plenário.

Federal; XIII – apreciar e encaminhar pedidos escritos de informação a Ministros de Estado, nos termos do art.
50, § 2º, da Constituição Federal; XIV – declarar a perda do mandato de Deputado, nos casos previstos nos
incisos III, IV e V do art. 55 da Constituição Federal, observado o disposto no § 3º do mesmo artigo; XV –
aplicar a penalidade de censura escrita a Deputado; XVI – decidir conclusivamente, em grau de recurso, as
matérias referentes ao ordenamento jurídico de pessoal e aos serviços administrativos da Câmara; XVII – propor,
privativamente, à Câmara projeto de resolução dispondo sobre sua organização, funcionamento, polícia, regime
jurídico do pessoal, criação, transformação ou extinção de cargos, empregos e funções e fixação da respectiva
remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias; XVIII – prover os
cargos, empregos e funções dos serviços administrativos da Câmara, bem como conceder licença, aposentadoria
e vantagens devidas aos servidores, ou colocá-los em disponibilidade; XIX – requisitar servidores da
administração pública direta, indireta ou fundacional para quaisquer de seus serviços; XX – aprovar a proposta
orçamentária da Câmara e encaminhá-la ao Poder Executivo; XXI – encaminhar ao Poder Executivo as
solicitações de créditos adicionais necessários ao funcionamento da Câmara e dos seus serviços; XXII –
estabelecer os limites de competência para as autorizações de despesa; XXIII – autorizar a assinatura de
convênios e de contratos de prestação de serviços; XXIV – aprovar o orçamento analítico da Câmara; XXV –
autorizar licitações, homologar seus resultados e aprovar o calendário de compras; XXVI – exercer fiscalização
financeira sobre as entidades subvencionadas, total ou parcialmente, pela Câmara, nos limites das verbas que
lhes forem destinadas; XXVII – encaminhar ao Tribunal de Contas da União a prestação de contas da Câmara
em cada exercício financeiro; XXVIII – requisitar reforço policial, nos termos do parágrafo único do art. 270;
XXIX – apresentar à Câmara, na sessão de encerramento do ano legislativo, resenha dos trabalhos realizados,
precedida de sucinto relatório sobre o seu desempenho. Parágrafo único. Em caso de matéria inadiável, poderá o
Presidente, ou quem o estiver substituindo, decidir, ad referendum da Mesa, sobre assunto de competência
desta”.
236
BARRETO, Derly e Silva Filho. Controle dos Atos Parlamentares pelo Poder Judiciário. São Paulo:
Malheiros, 2003. p. 100.
 99

5.2.1 Atos interna corporis que independem de deliberação das Comissões ou em Plenário

Alguns atos independem de deliberação. Daí que se forem restringidos há vício no

processo legislativo passível de ser anulado interna ou externamente. São eles: (i) o pedido de
vistas para análise da proposta legislativa; (ii) o requerimento de informações; (iii) a
solicitação de leitura do projeto, substitutivo, voto em separado, emendas, informações do
processo; (iv) a realização de audiências públicas quando a matéria assim o exigir; (v) a
verificação nominal de votação; (vi) a verificação de presença nas Comissões ou em Plenário
e a suspensão da sessão quando dentro do espaço de tempo regimental; (vii) o requerimento
de destaque apresentado por bancada de Partido.

Consequentemente, se houver abuso de direito sobre esses atos, deve haver o controle
interno para a invalidade do ato e externo por existência de uma ilegalidade, e desrespeito à
prerrogativa do parlamentar ao devido processo legislativo.

5.2.2 Atos interna corporis que podem ou não depender de deliberação das Comissões ou do
Plenário

São os atos que dependem da vontade política da maioria presente na Comissão ou no

Plenário, pois há a possibilidade de requerer-se a votação da solicitação realizada pelo
parlamentar por meio de requerimento. Consistem em atos realizados ou não, tais como
requerimentos para a realização de audiências públicas sobre matéria objeto de proposta
legislativa, além das matérias em que há a previsão legal para a sua realização; término do
prazo para deliberação de matéria na Comissão;237 encerramento do prazo para propor
emendas na Comissão ou em Plenário;238 requerimento de adiamento de matéria objeto de
deliberação; requerimentos de pé de pauta, de inversão da pauta, de preferência para votação
de projeto ou de substitutivo.

Há requerimentos que são verbais ou escritos e após realizados são de imediato

despachados pelo Presidente, são ele os que solicitam: (i) a palavra ou a sua desistência; (ii)
permissão para falar sentado, ou da bancada; (iii) leitura de qualquer matéria sujeita ao
conhecimento do Plenário; (iv) observância do regimento; (v) retirada, pelo autor, de

237
Esses prazos podem ser diferenciados também a depender do regime da matéria, se em regime de urgência,
prioridade ou dentro do procedimento comum, ordinário.
238
O prazo pode ser reaberto por requerimento aprovado pelo Plenário. Se a matéria estiver com a discussão
encerrada em Plenário, requer-se a reabertura da discussão para a realização do protocolo da matéria.
 100

requerimento; (vi) discussão de uma proposição por partes; (vii) retirada, pelo autor, de
proposição com parecer contrário, sem parecer, ou apenas com parecer de admissibilidade;
(viii) verificação de votação; (ix) informações sobre a ordem dos trabalhos, a agenda mensal
ou a Ordem do Dia; (x) prorrogação de prazo para o orador na tribuna; (xi) dispensa do avulso
para a imediata votação da redação final já publicada; (xii) requisição de documentos; (xiii)
preenchimento de lugar em Comissão; (xiv) inclusão em Ordem do Dia de proposição com
parecer, em condições regimentais de nela figurar; (xv) reabertura de discussão de projeto
encerrada em sessão legislativa anterior; (xvi) esclarecimento sobre ato da administração ou
economia interna da Câmara; (xii) licença a Deputado. Nesses casos, se houver indeferimento
o autor poderá solicitar que o Plenário seja consultado, sem discussão nem encaminhamento
de votação, que será feita pelo processo simbólico de votação.239

Advirta-se que há requerimentos realizados necessariamente por escrito, despachados

pelo Presidente da Casa, após ouvir a mesa, e também requerimentos que necessitam da
aprovação do Plenário.

No que concerne aos requerimentos despachados pelo Presidente, são eles: (i)
informação a Ministro de Estado; (ii) inserção, nos Anais da Câmara, de informações,
documentos ou discurso de representante de outro Poder, quando não lidos integralmente no
momento da remissão ao texto. Caso haja o indeferimento pelo Presidente, cabe recurso ao
Plenário.

Por sua vez, os relativos às matérias previstas no art. 117 necessitam da aprovação do
Plenário para a sua realização, incluem-se entre eles os requerimentos que não são tratados
pelo Regimento Interno e os que solicitam: (i) representação da Câmara por Comissão
Externa; (ii) convocação de Ministro de Estado perante o Plenário; (iii) sessão extraordinária;
(iv) sessão secreta; (v) cancelamento de sessão em dia certo; (vi) retirada de projeto da ordem
do dia da sessão; (vii) prorrogação de prazo para a apresentação de parecer por qualquer
Comissão; (viii) audiência de Comissão, quando formulados por Deputado; (ix) destaque para
votação em separado, emenda, substitutivo; (x) adiamento de discussão ou de votação; (xi)
encerramento de discussão; (xii) votação por determinado processo; (xiii) votação de
proposição, artigo por artigo, ou de emendas, uma a uma; (xiv) dispensa de publicação para
votação de redação final; (xv) urgência; (xvi) preferência; (xvii) prioridade; (xviii) voto de
pesar; voto de júbilo ou louvor.

239
Vide art. 114 do RICD.
 101

5.3 Controle Interno dos atos interna corporis e as fases que envolvem esse controle

Cabe examinar, neste tópico, quais são os mecanismos existentes previstos nos
Regimentos Internos das Casas Legislativas para o controle interno dos atos emanados pelos
parlamentares no processo legislativo, quem são os legitimados para propô-los e como é feito
esse controle.

Objetiva-se verificar se esse controle interno é efetivo e se respeita as normas internas

aprovadas por meio de Resolução240 e também como ele se demonstra na prática.

5.3.1 O controle do parlamentar por meio da questão de ordem

O controle interno pode ocorrer via questão de ordem sempre que o parlamentar se
sentir lesado em sua prerrogativa no exercício de função pública. Considera-se questão de
ordem toda dúvida sobre a interpretação de Regimento, na sua prática exclusiva ou
relacionada com a Constituição Federal (art. 95, RICD).

A questão de ordem é o instrumento utilizado pelo deputado ou senador, para suscitar,

em qualquer fase de deliberação legislativa, seja em Comissão ou em Plenário, eventual
dúvida sobre a interpretação do Regimento. Se realizado durante os trabalhos legislativos
realizados pelas Comissões, por qualquer de seus integrantes, compete ao Presidente da
reunião deliberar sobre a matéria que envolverá ação ou omissão do órgão técnico.

Ao Senador é permitido em qualquer fase da sessão levantar questão de ordem relativa

a dúvida sobre a aplicação ou interpretação de qualquer dispositivo do Regimento Interno,
devendo a questão ser objetiva, indicar o artigo a que se refere, bem como estar relacionada
com a matéria em discussão. Há ainda a possibilidade de apenas um Senador contraditar a
questão de ordem suscitada. Dessas manifestações não cabem apartes de outros
parlamentares.241 A decisão ficará a cargo do Presidente da Casa Legislativa. Ressalta-se que
dessa decisão cabe recurso ao Plenário.

As decisões exaradas pelos Presidentes das Casas Legislativas sobre as questões de

ordem relativas aos dispositivos regimentais passam a ser precedentes, podendo, ainda, a
decisão ser incorporada ao Regimento da Casa Legislativa. Da decisão do Presidente sobre a

240
Aprovadas em regular trâmite legislativo, inclui-se as Resoluções que disciplinam normas internas, além dos
Regimentos Internos.
241
Dessa forma, preveem respectivamente os arts. 14, 403 e 404.
 102

questão de ordem cabe recurso ao Plenário, e solicitação de manifestação da Comissão de

Constituição, Justiça e Cidadania sobre a matéria se relativa a interpretação constitucional.
Após o prazo regimental para proferir o parecer pela Comissão, o recurso será incluído em
Plenário com ou sem parecer. Da questão de ordem realizada em reunião de Comissão
Permanente, caberá recurso sem efeito suspensivo ao Presidente da Câmara.

Se suscitada em sessão conjunta, a questão de ordem relativa a matéria pautada na

ordem do dia da respectiva sessão será deliberada imediatamente pelo presidente da sessão, e
não é passível de questionamento na mesma sessão sobre a decisão exarada, sendo permitida a
contestação do ato na sessão seguinte. Da decisão sobre questão de ordem, cabe recurso sem
efeito suspensivo para o Presidente da Comissão de Constituição e Justiça. Caso haja o
apoiamento de 1/3 de deputados ou senadores, o Plenário irá deliberar de imediato sobre o
efeito do recurso, podendo ser aprovado o efeito suspensivo.

O recurso é encaminhado para a Comissão de Constituição e Justiça, que terá um

prazo máximo de três sessões para se pronunciar sobre a questão de ordem e sobre a decisão
proferida pelo Presidente da sessão. É designado um relator pelo Presidente da Comissão para
dar um parecer quanto à legalidade e a constitucionalidade da matéria e se a decisão
desrespeitou ou não Regimento Interno. Da decisão que considerar que houve desrespeito ao
Regimento Interno, invalida-se a fase anterior para a correção do vício no ato.

Após a publicação do parecer, o recurso será submetido na sessão imediata ao Plenário

para deliberação. Se aprovado pelo Plenário, o parecer fixará norma a ser seguida pela Mesa
em iguais situações. Veda-se a apresentação de questão de ordem já resolvida pela
Presidência. 242

Cabe ressaltar que a proposição da questão de ordem é uma das garantias do

parlamentar ao devido processo legislativo previstas no Regimento Interno, pois trata-se de
uma das hipóteses de concessão especial da palavra ao deputado durante a sessão legislativa e
o andamento dos trabalhos pelas Casas Parlamentares. Também há a previsão regimental

242
Nesse sentido, prevê respectivamente os parágrafos 8° a 10, do art. 95: “§ 8° O Deputado, em qualquer caso,
poderá recorrer da decisão da Presidência para o Plenário, sem efeito suspensivo, ouvindo-se a Comissão de
Constituição e Justiça e de Cidadania, que terá o prazo máximo de três sessões para se pronunciar. Publicado o
parecer da Comissão, o recurso será submetido na sessão seguinte ao Plenário. § 9° Na hipótese do parágrafo
anterior, o Deputado, com o apoiamento de um terço dos presentes, poderá requerer que o Plenário decida, de
imediato, sobre o efeito suspensivo ao recurso. § 10. As decisões sobre questão de ordem serão registradas e
indexadas em livro especial, a que se dará anualmente ampla divulgação; a Mesa elaborará projeto de resolução
propondo, se for o caso, as alterações regimentais delas decorrentes, para apreciação em tempo hábil, antes de
findo o biênio.”
 103

excepcional de o orador ser interrompido na Tribuna quando houver questão de ordem

suscitada por um de seus pares, dependendo de sua autorização para o consentimento do
aparte.243 Por fim, não serão aceitas questões de ordem se estiver pendente pedido de
verificação nominal.244

5.3.2 O controle do parlamentar via reclamação

O controle do parlamentar por meio da reclamação é permitido em qualquer fase em

Comissão ou em Plenário desde que a reclamação seja atinente a matéria pautada na ordem do
dia da reunião ou sessão. No que se refere a reclamação realizada durante a sessão plenária,
além da restrição quanto a proposta prevista na ordem do dia, a questão deve ser condizente
com observância a previsão regimental ou atinente ao funcionamento dos serviços
administrativos da Casa Legislativa.

A reclamação proposta em Comissão versa sobre qualquer ação ou omissão do órgão

técnico que o parlamentar integre, e somente após a manifestação do Presidente da Comissão
é que o assunto pode ser levado em grau de recurso para o Presidente da Casa ou para o
Plenário.

A rigor, aplicam-se as reclamações as normas relativas às questões de ordem. Trata-se

de instrumentos que garantem o direito de os parlamentares se expressarem e resguardarem o
devido processo legislativo.245

5.3.3 O controle da população via reclamação ou representação

O controle interno passível de ser exercido pela população via Reclamação dirigida à
Ouvidoria Parlamentar é uma forma de controle social246 das ações do parlamentar no

243
Denomina-se aparte quando há consentimento do parlamentar orador a outro par, para a utilização da palavra
durante o seu tempo regimental. Estabelece o art. 176 do RICD: “Art. 176. Aparte é a interrupção, breve e
oportuna, do orador para indagação, ou esclarecimento, relativos à matéria em debate. § 1° O Deputado só
poderá apartear o orador se lhe solicitar e obtiver permissão, devendo permanecer de pé ao fazê-lo. § 2° Não será
admitido aparte: I – à palavra do Presidente; II – paralelo a discurso; III – a parecer oral; IV – por ocasião do
encaminhamento de votação; V – quando o orador declarar, de modo geral, que não o permite; VI – quando o
orador estiver suscitando questão de ordem, ou falando para reclamação; VII – nas comunicações a que se
referem o inciso I e § 1° do art. 66”.
244
Assim, § 2° do art. 185 do RICD.
245
Vide art. 14 do RISF e art. 74 do RICD.
246
Para Francisco Fonseca e Gustavo Beuttenmuller, em obra conjunta sobre o tema Democracia, Informação e
Controle Social: Reflexões conceituais e o Papel dos Observatórios Locais, a reflexão sobre a Administração
Pública – em particular o controle social sobre ela – insere-se claramente no debate acerca da democracia, dado
 104

processo legislativo e de participar direta ou indiretamente da formulação e do controle de

políticas públicas.

O controle social está diretamente relacionado com o Estado Democrático de Direito,

por isso, além da previsão constitucional e legal, o acompanhamento da sociedade no debate
do processo legislativo e na divulgação dos atos parlamentares de interesse coletivo é
fundamental para o aperfeiçoamento e controle do processo democrático, inclusive, sendo
almejada a participação social em audiências públicas.

Destarte, a lei requer a participação social no processo legislativo, ainda que essa
participação se manifeste pela representatividade. Além do mais, “a lei, como vontade do
órgão Legislativo, é sempre fruto de um colegiado, circunstância que exclui a prepotência do
chefe isolado”.247

Os Regimentos fixam regras relativas ao recebimento de reclamações e representações

de pessoas físicas ou jurídicas que disponham sobre: (i) violação ou qualquer forma de
discriminação atentatória dos direitos e liberdades fundamentais; (ii) ilegalidades ou abuso de
poder; (iii) mau funcionamento dos serviços legislativos e administrativos da Casa; e outros.

Essas petições de reclamações e representações protocoladas por pessoas físicas ou

jurídicas compete a Ouvidoria Parlamentar receber, examinar e encaminhar aos órgãos
competentes, cabendo ao órgão não só propor medidas para sanar as violações, as ilegalidades
e os abusos constatados como propor medidas necessárias à regularidade dos trabalhos
legislativos e, ainda, propor a abertura de sindicância ou inquérito destinado a apurar
irregularidades de que tenha conhecimento.

Vê-se da previsão regimental do art. 21-A do Regimento Interno da Câmara dos

Deputados a possibilidade de o parlamentar que for flagrado desrespeitando o processo

que o Estado de Direito Democrático só existe concretamente se tiver mecanismos e estruturas de regulação dos
conflitos, de administração da vida cotidiana (em diversas dimensões) e de implementação de políticas públicas.
Assim, o truísmo de que não há Estado sem Administração Pública e, mais ainda, de que a democracia moderna
tem como característica a possibilidade de ser controlada socialmente é pressuposto nesse texto, que procura
analisar alguns aspectos cruciais que dão densidade à democracia: o papel da informação com vistas ao controle
social. E mais à frente prelecionam os autores: por controle social entende-se a existência de mecanismos
formais (consultivos e/ou deliberativos) existentes na esfera pública, cujos objetivos são, para além do momento
eleitoral: fiscalizar ações governamentais nas mais diversas áreas e de formas distintas; interceder abertamente
quanto à formulação e implementação de políticas públicas; e canalizar opiniões e interesses dos grupos
politicamente organizados em determinado tema com o objetivo de ouvi-los quanto à execução de políticas
(GUEDES, Alvaro Martim; FONSECA, Francisco (orgs.). Controle Social: Cenários, Avanços e Dilemas no
Brasil. São Paulo: Cultura Acadêmica, 2008. p. 75-76).
247
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional. 18. ed. Sao ̃ Paulo: Saraiva, 1997. p. 186
 105

legislativo com a prática de atos eivados de vícios ter que responder a processo administrativo
de sindicância. Ademais, possibilita-se a realização do controle desses atos se constatado
abuso pelo Ministério Público.

No que concerne às providências tomadas pela Câmara sobre os procedimentos

legislativos e administrativos de interesses dos cidadãos ou entidades, cabe à ouvidoria
responder-lhes sobre as deliberações realizadas.248

A respeito disso, o art. 24 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados prescreve

que às Comissões Permanentes, em razão da matéria de sua competência, e às demais
Comissões, no que lhes for aplicável, cabe receber petições, reclamações ou representações de
qualquer pessoa contra atos ou omissões das autoridades ou entidades públicas. Ademais,
compete ao Presidente de Comissão, além das suas atribuições regimentais, ou no
Regulamento das Comissões, resolver sobre as reclamações suscitadas na Comissão.249

Assim, as petições, reclamações, representações ou queixas apresentadas por pessoas

físicas ou jurídicas contra atos ou omissões das autoridades ou entidades públicas, ou
imputados a membros da Casa, serão recebidas e examinadas pela Ouvidoria Parlamentar,
pelas Comissões ou pela Mesa, sendo necessários o encaminhamento por escrito ou por meio
eletrônico e a identificação em formulário próprio, ou por telefone, do autor. Também é
necessário, por óbvio, que o assunto envolva matéria de competência da Casa Legislativa.250

Também se houver excesso de parlamentar passível de repressão disciplinar, no

âmbito da Câmara dos Deputados, caberá ao Presidente da Câmara ou de Comissão conhecer
do fato e promover a abertura de processo ou inquérito destinado a apurar responsabilidades e
propor as sanções cabíveis.251

248
Nesse sentido, o art. 21-A do RICD: “Art. 21-A. Compete à Ouvidoria Parlamentar: I – receber, examinar e
encaminhar aos órgãos competentes as reclamações ou representações de pessoas físicas ou jurídicas sobre: a)
violação ou qualquer forma de discriminação atentatória dos direitos e liberdades fundamentais; b) ilegalidades
ou abuso de poder; c) mau funcionamento dos serviços legislativos e administrativos da Casa; d) assuntos
recebidos pelo sistema 0800 de atendimento à população; II – propor medidas para sanar as violações, as
ilegalidades e os abusos constatados; III – propor medidas necessárias à regularidade dos trabalhos legislativos e
administrativos, bem como ao aperfeiçoamento da organização da Câmara dos Deputados; IV – propor, quando
cabível, a abertura de sindicância ou inquérito destinado a apurar irregularidades de que tenha conhecimento; V
– encaminhar ao Tribunal de Contas da União, à Polícia Federal, ao Ministério Público, ou a outro órgão
competente as denúncias recebidas que necessitem maiores esclarecimentos; VI – responder aos cidadãos e às
entidades quanto às providências tomadas pela Câmara sobre os procedimentos legislativos e administrativos de
seu interesse; VII – realizar audiências públicas com segmentos da sociedade civil”.
249
Vide art. 41 do RICD.
250
Nesse diapasão, o art. 253 do RICD.
251
Conforme dispõe o art. 268 do RICD.
 106

Por fim, trata-se de uma ferramenta eficaz para controle dos atos interna corporis no
processo legislativo e uma garantia fundamental de participação social no processo legislativo
e no parlamento como um todo, tendo como fim um controle social efetivo e salvaguardar os
princípios democráticos, embora pouco ou quase não utilizada pela população.

5.3.4 O controle interno realizado por Comissão Parlamentar

No que refere às Comissões Permanentes, o art. 41, XVII, do RICD disciplina que
cabe ao Presidente de Comissão, além das atribuições regimentais e da própria Comissão a
que faz parte, deliberar sobre as questões de ordem e reclamações que forem questionadas
durante o trabalho legislativo.

Na atuação das Comissões Parlamentares, se qualquer delas quiser que a outra se

manifeste sobre matéria específica, deverá apresentar um requerimento por escrito, com a
indicação precisa do que se pretende da análise, ao Presidente da Câmara.252

Se aprovado o requerimento, a Comissão, via de regra, deve respeitar os prazos

regimentais estabelecidos para a deliberação das matérias, devendo o pronunciamento da
Comissão se ater exclusivamente ao questionamento realizado no documento. 253

5.3.5 Das deliberações dos Presidentes das Casas Legislativas sobre os atos internas corporis
no processo legislativo

O Presidente da Casa Legislativa é o responsável por dirigir e supervisionar o trabalho

legislativo e estabelecer a ordem para a boa execução das atividades parlamentares. Assim,
cabe a ele, no exercício de sua função e durante as sessões da Câmara, as respectivas
atribuições: presidir e manter a ordem da sessão; questionar o parlamentar na hora da
discussão se irá falar favorável ou contrário à matéria objeto de debate; interromper, advertir e
até mesmo retirar a palavra de orador que se desviar da matéria objeto de debate; convidar o
parlamentar a se retirar do Plenário quando perturbar a ordem dos trabalhos; suspender de
ofício ou por requerimento e reabrir a sessão após o decurso do prazo estabelecido; decidir as
questões de ordem e as reclamações; anunciar a Ordem do Dia e o número de Deputados
presentes em Plenário; anunciar o projeto de lei apreciado conclusivamente pelas Comissões e

252
Conforme dispõe o art. 140 do RICD.
253
Assim, o art. 52, do RICD.
 107

a fluência do prazo para interposição do recurso, e outros previstos no texto regimental e no

art. 17 do RICD.254

As deliberações competem aos Presidentes das Casas Legislativas, se em sessão

conjunta as decisões cabem ao Presidente do Senado, proferindo-se despachos sobre as
matérias. Ademais, como já mencionado, das decisões cabe recurso ao Plenário.

5.3.6 Exemplos práticos de controle interno

Trata-se a questão de ordem de uma garantia regimental para questionar os atos

interna corporis suscitados com base nos dispositivos previstos nos Regimentos; verifica-se
com esse mecanismo se a aplicação regimental pelo Presidente da Casa foi adequada com o
texto legal.

Inicia-se com as questões de ordem dos anos de 1950, pois é a partir desta data que se
tem o acesso nos portais do Congresso Nacional, da Câmara dos Deputados e do Senado
Federal. Destarte, sobre algumas questões realizam-se comentários e sobre outras
reproduzem-se as ementas a título exemplificativo, dos questionamentos que se realizam em
sede de controle interno, para um panorama geral sobre o tema objeto deste trabalho.

Destarte, propõem-se comentários sobre algumas das decisões exaradas quanto à lisura
do processo legislativo e almeja-se estabelecer a diferença entre a interpretação conforme o
Regimento, da decisão discricionária em desacordo com as normas regimentais e/ou
constitucionais. Ademais, este tópico objetiva trazer uma ideia geral do controle interno
realizado pelos parlamentares e órgãos internos em âmbito de Poder Legislativo.

5.3.6.1 O controle interno dos atos interna corporis no processo legislativo das décadas de
1950 e 1960, na Câmara dos Deputados

Vê-se dos questionamentos na fase de deliberação em Plenário de propostas

legislativas suscitadas por meio de questão de ordem que desde as décadas de 1950 e 1960 há
decisões eivadas de vícios no processo legislativo e também decisões realizadas conforme o
Regimento, fato este que se mantém até os dias de hoje.

254
Vide arts. 16 e 17 do RICD.
 108

Destarte, transcreve-se a questão de ordem n° 11.930.021/1959, realizada à época pelo

Deputado Carlos Lacerda, sobre a viabilidade de se votar proposição com finalidade idêntica
à matéria pendente de deliberação do Congresso Nacional por força de veto, a propósito de
votação em curso do requerimento de regime de urgência para tramitação do Projeto com a
mesma finalidade. Ademais, vê-se que o Presidente da Casa foi omisso em sua decisão, pois
evidente que, se pendente veto para deliberação do Congresso Nacional, primeiro vota-se a
matéria pela manutenção ou derrubada do veto, para só após deliberar sobre matéria idêntica.
Veja-se:

Questão de ordem da Câmara n° 11.930.021/1959: Indaga-se se pode a Câmara

votar proposição com finalidade idêntica à matéria pendente de deliberação do
Congresso Nacional por força de veto, a propósito de votação em curso do
requerimento de regime de urgência para tramitação do Projeto de Lei 4.791, de
1958 (altera a Legislação do Imposto de Renda), matéria objeto de apreciação pela
Casa na mesma sessão legislativa; entende que essa pendência com relação à matéria
inviabiliza o requerimento de regime de urgência para o referido projeto.

Decisão: “Responde a interpelação do Deputado Carlos Lacerda acerca da

apreciação pela Casa de proposição com finalidade idêntica à matéria pendente de
deliberação do Congresso Nacional por força de veto, na mesma sessão legislativa, a
propósito de votação de requerimento de regime de urgência para tramitação do
Projeto de Lei 4.791, de 1958, nos seguintes termos: 1) a proposição em tela não foi
apresentada na mesma sessão legislativa; 2) o requerimento de regime de urgência
por ser medida adjetiva para efeito de tramitação não interfere no mérito da matéria;
3) cabe a Comissão de Constituição e Justiça ao pronunciar-se sobre a matéria
decidir pela sua constitucionalidade ou não, em face da pendência de deliberação
sobre veto.” 255 (grifa-se)

Das notas taquigráficas da sessão consta-se o inteiro teor da discussão realizada acerca
da matéria. Primeiro, a Mesa entendeu que o requerimento de urgência para deliberação de
projetos não interfere na discussão de aspectos constitucionais das normas em elaboração e de
matérias pendentes de decisão pelo Congresso Nacional, que é o caso da deliberação sobre
veto presidencial. Segundo, a matéria exige pronunciamento imediato da Comissão de
Constituição e Justiça. Destarte, a Presidência quanto ao mérito decidiu pela manutenção da
votação do requerimento de regime de urgência solicitada pelo líder da Maioria e em fase de
verificação da votação. 256

Após o pronunciamento do Presidente da Casa quanto a sua decisão sobre a questão de

ordem, o Deputado Carlos Lacerda manifesta-se quanto à deliberação do Presidente,

255
41ª Legislatura, sessão legislativa realizada em 14/04/1959. Publicação: DCN 15/04/1959. Disponível em:
<http://www2.camara.leg.br/buscaQordem/?wicket:interface=:4::::>. Acesso em 20 nov. 2018.
256
41ª Legislatura, sessão legislativa realizada em 14/04/1959. Publicação: DCN 15/04/1959. Disponível em:
<http://www2.camara.leg.br/buscaQordem/?wicket:interface=:4:::: >. Acesso em 20 nov. 2018.
 109

questionando o fato de a Comissão de Constituição e Justiça não ter sido ainda instalada.
Nesse sentido, transcreve-se parte da indagação suscitada pelo parlamentar e a resposta do
Presidente da Casa, respectivamente: 257

A Comissão de Justiça ainda não tem vida regimental. Como se pode, pois, mandar
para uma comissão que não existe um projeto em regime de urgência, a fim de que
ela sobre a proposição delibere? Creio, Sr. Presidente, que uma comissão tem, na
forma do Regimento, de receber um projeto por 24 horas para mandá-lo a plenário.
Mas como pode ela fazê-lo se não tem sequer uma hora de nascida, ou se ainda não
nasceu? Como vamos mandar um projeto em regime de urgência a uma comissão ad
ovo? Como vamos mandar um projeto em regime de urgência a uma comissão que
não se instalou, que não tem existência legal? Vamos mandar, Sr. Presidente, a uma
ficção que se ocupa, delibere e se pronuncie de forma taxativa, imperativo, decisiva,
definitiva sobre a constitucionalidade de uma proposição?! Assim, acompanhando a
deliberação de V. Exª. e, como sempre, acatando-a, creio que, agora, há uma nova
questão de ordem: não pode o plenário mandar a uma comissão inexistente, com
caráter de urgência, um projeto sobre o qual não pode deliberar pelo simples fato de
não estar em estado de deliberar porque não existe. 258

O SR. PRESIDENTE: “O Diário do Congresso de hoje publica a constituição das

Comissões Permanentes da Casa e a sua composição. Efetivamente, na questão de
ordem suscitada pelo nobre Líder Carlos Lacerda há um aspecto que, entretanto
escapará à competência da Presidência da Câmara, como se esclarece. As Comissões
se acham constituídas e está em andamento, isto sim, o processo de organização
desses órgãos, para que possam funcionar. Uma coisa é a existência da Comissão, e
esta se afirma pelo ato competente da Mesa, dando-lhe vida. Outra, é a sua
organização, que interfere com o seu funcionamento e, portanto, com a sua
capacidade de deliberar. Para este efeito, o Presidente da Mesa, na sessão de ontem,
na forma do Art. 52 do Regimento, determinou que se reunissem os membros das
comissões para organizarem-nos e elegeram seus Presidentes e Vice-Presidentes.
Diz o Art. 52 do Regimento: “Logo depois de constituídas no início da primeira
sessão legislativa da legislatura, reunir-se-ão as Comissões, sob a direção do mais
idoso de seus membros e por convocação do Presidente da Câmara, para eleger seus
Presidentes e Vice-Presidentes". De modo que, na forma do Art. 52, a Comissão de
Constituição e Justiça está, neste momento, em fase de organização interna para
eleição do Presidente e dos Vice-Presidentes, porque constituída ela se encontra. A
Mesa não recebeu qualquer comunicação sobre se houve ou não a reunião, se haverá
ou não a reunião, e deve entender que o normal será a continuidade dos trabalhos,
para que a Comissão, uma vez organizada, possa deliberar. O que não padece dúvida
é que a Comissão existe e a ela deverá ser encaminhada a proposição se, afinal, o
requerimento de urgência vier a ser deferido pelo plenário.” 259

Também da análise da questão de ordem n° 11.930.110/1959 entende-se que há vício

formal na decisão do presidente, pois determinam respectivamente os parágrafos 2° e 3° do
art. 217 da Constituição de 1946: “Art. 217. A Constituição poderá ser emendada. § 2 º Dar-

257
41ª Legislatura, sessão legislativa realizada em 14/04/1959. Publicação: DCN 15/04/1959. Disponível em:
<http://www2.camara.leg.br/buscaQordem/?wicket:interface=:4:::: >. Acesso em 20 nov. 2018.
258
41ª Legislatura, sessão legislativa realizada em 14/04/1959. Publicação: DCN 15/04/1959. Disponível em:
<http://www2.camara.leg.br/buscaQordem/?wicket:interface=:4:::: >. Acesso em 20 nov. 2018.
259
Ressalta-se que não há publicação de qualquer manifestação da Comissão de Constituição e Justiça sobre esta
questão de ordem. Vide: <http://www2.camara.leg.br/buscaQordem/?wicket:interface=:4::::>. Acesso em: 20
nov. 2018.
 110

se-á por aceita a emenda que for aprovada em duas discussões pela maioria absoluta da
Câmara dos Deputados e do Senado Federal, em duas sessões legislativas ordinárias e
consecutivas. § 3º Se a emenda obtiver numa das Câmaras, em duas discussões, o voto de dois
terços dos seus membros, será logo submetida à outra; e, sendo nesta aprovada pelo mesmo
trâmite e por igual maioria, dar-se-á por aceita”. Nesse sentido, transcrevem-se a ementas das
questões de ordem suscitadas sobre a matéria, as razões do recurso e as respectivas decisões
do Presidente da Câmara dos Deputados:

Questão de Ordem 11.930.110/1959: Discorre sobre os procedimentos para

tramitação de proposta de emenda constitucional, estatuídos na Constituição Federal
e em parecer da Comissão de Constituição e Justiça relativo a tramitação de
Proposta de Emenda Constitucional em sessão legislativa extraordinária, para
questionar a reinclusão na pauta da ordem do dia, na presente sessão legislativa
ordinária, da Proposta de Emenda Constitucional 22, de 1958 (outorga o título de
Conselheiro da República aos ex-Presidentes da República, assegurando-lhes
prerrogativas e vantagens dos Senadores), de iniciativa do Senado, objeto de votação
em sessão legislativa extraordinária e, no entender do orador, rejeitada por não ter
alcançado o quorum de 2/3.

Ementa contradita: Contradita a argumentação do Deputado Rondon Pacheco

contra a reinclusão da Proposta de Emenda Constitucional 22, de 1958, na pauta da
ordem do dia, na presente sessão legislativa ordinária, sob a alegação de que não
tendo a mesma alcançado o quorum de 2/3 exigido para tramitação em sessão
legislativa extraordinária, circunstância em que foi apreciada, estaria a proposição
rejeitada; argumenta que a votação da referida Proposta de Emenda Constitucional,
por não ter alcançado o quorum exigido, foi considerada inexistente; transcreve
questão de ordem suscitada pelo Deputado Afonso Arinos, por ocasião da votação
da matéria, interpelando sobre as consequências da não obtenção do quorum de 2/3,
bem como a decisão do Presidente Ranieri Mazzilli, baseada no Parecer 02, de 1955
da Comissão de Constituição e Justiça (opina pela votação de Proposta de Emenda
Constitucional em sessão legislativa extraordinária).

Decisão: “Discorre sobre as hipóteses previstas na Constituição Federal para

tramitação de Proposta de Emenda Constitucional e sobre o Parecer 02, de 1955, da
Comissão de Constituição e Justiça, relativo à tramitação de Proposta de Emenda
Constitucional em sessão legislativa extraordinária, para decidir questão de ordem
suscitada pelo Deputado Rondon Pacheco sobre a Proposta de Emenda
Constitucional 22, de 1955, do Senado, nos seguintes termos: A referida Proposta de
Emenda Constitucional apreciada em sessão legislativa extraordinária, não obtendo
o quorum de 2/3 teve sua votação considerada como inexistente, ficando sujeita à
hipótese de tramitação em duas sessões legislativas ordinárias consecutivas com
quorum de maioria absoluta.”

Ementa recurso: Recorre da decisão sobre questão de ordem suscitada pelo orador
acerca da tramitação da Proposta de Emenda Constitucional 22, de 1955. Razões do
recurso: A Constituição Federal estabelece dois trâmites para a votação da Emenda
Constitucional: O primeiro trâmite está previsto no §2º do artigo 217, que estabelece
a aceitação da Emenda quando aprovada em duas discussões por maioria absoluta,
em cada uma das Casas do Congresso, em duas sessões legislativas ordinárias e
consecutivas; O segundo trâmite está previsto no §3º do artigo 217, que estabelece a
aceitação da Emenda quando aprovada numa das Câmaras, em duas discussões, pelo
voto de dois terços dos seus membros, e, desde logo submetida à outra, com o
mesmo trâmite e por igual maioria. No primeiro, a Emenda é votada em duas
sessões ordinárias e consecutivas. Inaplicável à espécie porque a Emenda foi votada
no Senado no penúltimo dia da sessão legislativa, não havendo tempo para a sua
 111

apreciação pela Câmara; No segundo, é votada numa sessão legislativa, podendo,

inclusive, caso não haja tempo, dar-se a votação no mesmo ano, mediante
convocação extraordinária (Pontes de Miranda vol. IV, pág. 223 - Comentários à
Constituição de 1946). (Parecer da Comissão de Constituição e Justiça à Emenda nº
2, de 1955. Relator Lúcio Bittencourt (citação truncada na publicação do avulso).
Nesta hipótese a votação só poderá se verificar por dois terços. A emenda em causa,
originária do Senado, enquadra-se no segundo trâmite (§ 3º do artigo 217 da
Constituição). Não verificada a condição exigida (não conseguiu 2/3 dos votos na 1ª
discussão em sessão extraordinária na Câmara dos Deputados) estará perempta. Não
foi aceita e operou-se a fatal caducidade. A substituir a Emenda, apenas para
argumentar, deveria voltar ao Senado, onde teve origem. Na espécie não se trata de
votação apenas ineficaz por não ter atingido dois terços, mas de votação inválida,
conforme decidiu V. Exª com acerto. Outra não é a conclusão do parecer da douta
Comissão de Justiça, citado por V. Exª por diversas vezes em decisões anteriores
(Diário do Congresso Nacional, pág. 163, aos 10 de janeiro de 1959). A devolução
ainda se impõe em face do disposto no § 9º do artigo 182 do nosso Regimento
Interno, combinado com o parecer padrão. (O parecer citado recomenda "seja ela
novamente submetida" à votação onde teve origem quando não alcança 2/3 em cada
uma das Casas). Ir além, colocando-a em sessão legislativa ordinária após não
conseguir o quorum qualificado, único admissível no regime de convocação
extraordinária (verifica-se aí a quebra de sequência, da unidade de manifestação das
Câmaras, o hiato irremovível, cujos efeitos invalidam inclusive a votação dos 2/3 do
Senado, conforme reconhece Vossa Excelência) é invadir a seara alheia, esfera de
competência exclusiva daquela Casa, que poderá com procedência, reclamar a
devolução da emenda, nesta altura já estranha às nossas deliberações. Não colhe
ainda a aplicação do artigo 373 do Regimento Interno do Senado, o qual prevê o
trâmite de sessões legislativas ordinárias, que não é o da Emenda votada no Senado
no penúltimo dia da Sessão Legislativa de 1958. Não nos assistissem as razões
imperativas de ordem constitucional e regimental acima expostas, por dever de
cortesia, em casos omissos, impor-se-ia também a devolução, tendo-se em vista a
natureza da Emenda, cujo mérito altera substancialmente a estrutura interna e
orgânica da Câmara Alta. Peço o encaminhamento regimental, ouvida a Mesa. 260

Questão de Ordem 11.931.103/1959 Indaga se o recurso do Deputado Rondon

Pacheco contra decisão sobre questão de ordem acerca da tramitação da Proposta de
Emenda Constitucional 22, de 1955 (Outorga o título de Conselheiro da República
aos ex-Presidentes da República, assegurando-lhes prerrogativas e vantagens dos
Senadores), terá efeito suspensivo.

Ementa contradita: Entende que não há efeito suspensivo de recurso contra

decisão sobre questão de ordem, em face de as decisões serem conclusivas, a
propósito de indagação do Deputado Segismundo Andrade sobre se seria sobrestada
a tramitação da Proposta de Emenda Constitucional 22, de 1955, objeto de recurso
regimental contra decisão do Presidente de dar continuidade a sua tramitação.

Decisão: “Esclarece que não há efeito suspensivo de recurso contra decisão sobre
questão de ordem relativa a tramitação de proposição, fato este que colocaria a
elaboração legislativa, em dado momento, ao arbítrio de uma provocação de recurso,
a propósito de indagação do Deputado Segismundo Andrade sobre se seria
sobrestada a tramitação da Proposta de Emenda Constitucional 22, de 1955, objeto
de recurso regimental.” 261

Questão de Ordem 11.940.102/1959 Indaga se será designado novo relator para

prestar eventuais esclarecimentos no decorrer da discussão e votação da Proposta de
Emenda Constitucional 22, de 1955 (Outorga o título de Conselheiro da República
aos ex-Presidentes da República, assegurando-lhes prerrogativas e vantagens dos
Senadores), em face de o relator da matéria não estar mais presente na Casa, a

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Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/buscaQordem/?wicket:interface=:2::::>.
261
Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/buscaQordem/?wicket:interface=:2::::>.
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exemplo do que ocorre quando da reabertura de discussão de projeto desarquivado

em início de legislatura.

Decisão: “Esclarece sobre a desnecessidade de indicação de novo relator para a

Proposta de Emenda Constitucional 22, de 1955, em fase de discussão no plenário,
em face da ausência na Casa do relator na presente legislatura, tendo em vista a
peculiaridade de tramitação da matéria, a propósito de indagação do Deputado
Sérgio Magalhães a respeito.” 262

Vê-se da questão de ordem n° 1.010.010/1964 que a decisão esta em consonância

com o disposto no Regimento Interno, pois há prazo regimental para a deliberação
das matérias nas Comissões.

Questão de Ordem 1.010.010/1964 Questiona a interrupção da tramitação do

Projeto de Lei 2.404, de 1964 (altera o Decreto-Lei que reforma a lei de acidentes do
trabalho) na Comissão de Constituição e Justiça, em face de requerimento de
audiência do Ministro do Trabalho a respeito da proposição, por implicar na dilação
do prazo para o pronunciamento da comissão sobre a matéria, vedada por norma
regimental; esclarece que, somente na apreciação do mérito pode ser solicitada a
audiência de autoridades.

Decisão: “Esclarece que, regimentalmente, a solicitação de audiência de Ministros e

demais autoridades governamentais para se pronunciarem sobre proposição em
tramitação na Casa não pode implicar dilação de prazo, apesar do hábito das
comissões de interromper a tramitação das proposições até que se cumpra a
diligência, a propósito do questionamento do Deputado Antônio Feliciano acerca da
interrupção da tramitação do Projeto de Lei 2.404, de 1964, na Comissão de
Constituição e Justiça, em face de requerimento de audiência do Ministro do
Trabalho; faz referência à competência da Comissão de Constituição e Justiça de
requerer informações de autoridades competentes para se pronunciar sobre a
juridicidade das proposições.” 263

Questão de Ordem 920013/1966 Questiona a inclusão do Projeto de Decreto

Legislativo 245, de 1966 (aprova intervenção federal em Alagoas), como item 2 da
pauta da ordem do dia da presente sessão, quando deveria figurar como item 1, em
face de estar em regime de urgência e de ter tido sua votação interrompida na sessão
vespertina por falta de quorum.

Decisão: “Indefere a questão de ordem suscitada pelo Deputado João Herculino

sobre a indevida inclusão do Projeto de Decreto Legislativo 245, de 1966, em
regime de urgência e com a votação interrompida na sessão vespertina por falta de
quorum, como item 2 da pauta da ordem do dia da presente sessão extraordinária;
esclarece que as sessões extraordinárias são convocadas para apreciação de matérias
específicas, permitindo, assim, o deslocamento de matérias da ordem do dia para
atender as conveniências de quorum ou da maioria interessada na votação.” 264

5.3.6.2 O controle interno dos atos interna corporis à luz da Constituição de 1988.

Entende-se que a decisão a questão de ordem n° 04/2004 é um caso típico de vício no

processo legislativo, pois em desrespeito ao Regimento Interno, à legalidade e à segurança
jurídica. Ademais, vê-se dos fundamentos do recurso proposto pelo autor que, por ocasião da

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Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/buscaQordem/?wicket:interface=:2::::>.
263
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264
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votação impugnada, houve ofensa ao arts. 48, XXIII, e 51 do Regimento Interno do Senado
Federal – RISF, haja vista que o Senador Eduardo Siqueira Campos, 2° Vice-Presidente da
Casa, que presidiu o encerramento do processo da questionada votação, dela participou e teve
o seu voto computado no resultado da votação.

Nesse sentido, transcrevem-se os dispositivos impugnados: “art. 48. Ao Presidente

compete: XXIII – desempatar as votações, quando ostensivas”; e “art. 51. O Presidente terá
apenas voto de desempate nas votações ostensivas, contando-se, porém, a sua presença para
efeito de quórum e podendo, em escrutínio secreto, votar como qualquer Senador”.

Também o disposto nos artigos 52 e 53, embora nem sequer mencionados no parecer
emanado pela Comissão de Constituição e Justiça: “art. 52. Ao Primeiro Vice-Presidente
compete: I – substituir o Presidente nas suas faltas ou impedimentos; II – exercer as
atribuições estabelecidas no art. 66, § 7º, da Constituição, quando não as tenha exercido o
Presidente”. E: “art. 53. Ao Segundo Vice-Presidente compete substituir o Primeiro Vice-
Presidente nas suas faltas ou impedimentos”.

Questão de Ordem do Senado Federal 4/2004 de 30/06/2004 O Sen. Antonio

Carlos Valadares levanta questão de ordem com base no art. 14, inciso VIII, alíneas
“a” e “b”, art. 48, XXIII e art. 51 do Regimento Interno, pretendendo a nulidade da
sessão realizada no dia anterior, quando foi apreciada a PEC nº 55-A, de 2002, dos
vereadores, pelas razões que então expõe e que dizem respeito à direção dos
trabalhos pelos senadores Romeu Tuma e Eduardo Siqueira Campos, o que teria
gerado a parcialidade da condução da votação. O Presidente recebeu a manifestação
do senador como uma reclamação e a remeteu para análise à Comissão de
Constituição, Justiça e Cidadania, onde foi autuada como o Recurso nº 9, de 2004,
que teve parecer pela rejeição aprovado e lido em Plenário (Parecer 320, de 2009-
CCJ).

Decisão: “A Presidência recebe a manifestação de V. Exª como reclamação e a

remete à Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania para análise.”

Parecer da CCJ pela rejeição do Recurso n° 9, de 2004, com os argumentos: (i)

Houver quorum, uma vez que 52 Senadores participaram da votação, não tendo
havido, pois, a necessidade de se adicionar a campainha por dez minutos; (ii) o
Senador Romeu Tuma, que presidiu praticamente toda a votação, exceto a sua parte
final, franqueou a palavra a tantos Srs. Senadores quantos quiseram se pronunciar
para encaminhar a votação, sendo que foram vários os que se manifestaram; (iii)
mesmo havendo quorum, aguardaram-se não apenas dez minutos para o
encerramento da votação, mas dezesseis minutos, tempo que acreditamos tenha sido
razoável, não obstante a importância da matéria em apreciação. 265

Destarte, argumentou-se o recorrente que na votação da Emenda à Constituição houve,

de um lado, violação normativa regimental explícita e implícita, em decorrência da

265
Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/buscaQordem/?wicket:interface>.
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inobservância dos referidos dispositivos regimentais, pois prevê o Regimento que o Senador
que preside ou dirige em qualquer fase os trabalhos legislativos da Mesa encontra-se
impedido de votar, sendo esta uma das garantias para assegurar a imparcialidade e o devido
processo legislativo.

Da análise realizada pela Comissão de Justiça, a quem regimentalmente cabe opinar

pela constitucionalidade, legalidade e regimentalidade das matérias (art. 101, I e VI, do
RISF), ressalta-se o seguinte trecho:

Juridicamente, porém, seu pleito não parece ser aquele que melhor se coaduna com a
finalidade pública do processo legislativo. É verdade que o Regimento Interno do
Senado Federal, salvo no caso de empate, veda expressamente ao Presidente o
exercício do voto nas votações ostensivas. Silencia, contudo, em relação a uma das
situações muito comuns verificadas nas sessões do Plenário: a habitual substituição
na Presidência dos trabalhos sempre que o Senador que goza de precedência deixa o
Plenário ou nele ingressa com o intuito de participar da sessão. A qual Presidente
estaria a referir-se o Regimento? Àquele que anunciou a matéria pondo-a em
discussão, e que teria, por certo, grande influência no desenvolvimento do processo?
Àquele que deu por iniciativa a votação? Ou àquele que presidiu o encerramento da
votação, proclamando o resultado? Trata-se, sem dúvida, de uma importante questão
que esta Comissão deverá, em ocasião mais oportuna, resolver com precisão.
Levantada essa dúvida, não poderíamos neste Relatório, sob pena de manifestarmos
um juízo temerário, asseverar que nulo foi o voto dado pelo Senador Eduardo
Siqueira Campos, no exercício de seu direito inconteste, enquanto não participava da
Mesa. Raciocínio Inverso nos indica que foi absolutamente correta a atitude do
Senador Romeu Tuma de abster-se de votar enquanto presidia a sessão. Vê-se,
portanto, que não se pode afirmar com segurança, que a participação do Senador
Eduardo Siqueira Campos na votação deu-se de forma irregular [...]266

Entende-se que o Regimento Interno é claro ao dispor que o Presidente a que se refere
é o Presidente da Mesa da Sessão Legislativa, assim não estando presente o Presidente da
Casa Legislativa, responde como Presidente da sessão quem o substituir, prevendo os
Regimentos expressamente nesse sentido.

Por sua vez, verificam-se das questões de ordem n° 06/2004, e n° 270/2017, abaixo
transcritas, interpretações realizadas pelos Presidentes das Casas Legislativas conforme os
Regimentos Internos, pois, quanto à primeira, o Regimento é claro em ressalvar as hipóteses
permitidas para o destaque os projetos da Câmara dos Deputados, não sendo assim permitido
o destaque pelo Senado Federal. No que se refere à segunda questão de ordem, não se vê
qualquer objeção, pois as vagas nas Comissões são dos partidos e a distribuição é realizada de

266
Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/buscaQordem/?wicket:interface>.
 115

modo proporcional, sendo assim viável a instalação da Comissão Especial até mesmo antes da
composição das Comissões Permanentes.

Questão de Ordem 6/2004 de 06/10/2004 do Senado Federal. O Senador Flavio

Arns levanta Questão de Ordem, para que seja examinada pela Presidência, o fato de
o texto do PLC nº 9, de 2004, que trata dos transgênicos e dos organismos
geneticamente modificados, ter agrupado assuntos que deveriam ser tratados em
projetos diferentes, uma vez que colidem com o disposto no inciso I do art. 7º da Lei
Complementar nº 95 que veda, textualmente, que se trate, numa mesma lei, de mais
de um objeto ou mais de um assunto. Em contradita, o Senador Aloizio Mercadante
lembra que o PLC foi objeto de exame de quatro comissões técnicas da Casa e que
nenhuma delas se manifestou contrariamente quanto aos aspectos referidos na
questão de ordem. O Presidente, decidindo a Questão de Ordem, informa que o
Senado não pode fazer destaques das disposições referidas na questão de ordem, à
vista do disposto no inciso I do art. 312 do Regimento Interno.

Decisão: “A Mesa está em condições de resolver a questão de ordem. Ela está

regulada no art. 312 do Regimento Interno, que diz o seguinte: Art. 312. O destaque
de partes de qualquer proposição, bem como de emenda do grupo a que pertencer,
pode ser concedido, mediante deliberação do Plenário, a requerimento de qualquer
Senador, para: I – constituir projeto autônomo, salvo quando a disposição a destacar
seja de projeto da Câmara; Assim, como o projeto veio da Câmara dessa maneira, o
Senado não pode fazer esse destaque.” 267

Questão de Ordem n° 270/ 2017 Câmara dos Deputados Defende, com fundamento
no art. 34, § 1º, do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, que não se instale
Comissão Especial antes da definição das composições das Comissões Permanentes,
uma vez que cinquenta por cento dos membros das Comissões Especiais devem ser
oriundos das Comissões Permanentes que deveriam ser chamadas a opinar sobre a
matéria.

Decisão: “Ressalta que não há dispositivo no Regimento Interno da Câmara dos

Deputados que estabeleça que a constituição de Comissões Especiais deverá
aguardar a instalação das Comissões Permanentes. Assim, diante da omissão
regimental, tal norma não pode ser inferida. Nesse sentido, levando-se em
consideração que as Comissões Especiais podem ser constituídas
independentemente da instalação das Comissões Permanentes, se estas ainda não
foram instaladas, revela-se impossível a aplicação do artigo 34, § 1°, do RICD. 268

Questão de Ordem 298/2017 Questiona, com fundamento no art. 202, § 3º, do

Regimento Interno combinado com o art. 60, I, da Constituição Federal, a
possibilidade de o Relator apresentar, individualmente, emendas à Proposta de
Emenda à Constituição quando do exame da matéria por Comissão Especial.
Argumenta que tal conduta feriria cláusulas pétreas.

Decisão: “[...] resta claro que a intenção do legislador é que o Relator possa oferecer
individualmente emendas à PEC. Caso assim não fosse, teria expressamente feito
constar no dispositivo em questão [art. 202, § 4º, do RICD] a necessidade do
apoiamento, como o fez no § 3º”, invoca, nesse sentido, as decisões proferidas nas
Questões de Ordem n. 5513/1995 e 460/2001. 269

Questão de Ordem 318/2017 Câmara dos Deputados Informa que funcionou como
Relatora do Projeto de Lei n. 6.820/2010 (vacinação contra o vírus HPV) na
Comissão de Defesa dos Direitos da Mulher, quando se manifestou pela aprovação
do projeto principal e pela aprovação parcial dos projetos apensados. Afirma que a

267
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268
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269
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Mesa a teria orientado a apresentar um substitutivo, mas entende que isso não seria
necessário e que seu parecer é regimental.

Decisão: “Trata-se da Questão de Ordem n. 318/2017, levantada pela Senhora

Deputada LAURA CARNEIRO, na Sessão Deliberativa Extraordinária do dia 31 de
maio de 2017. Indaga a nobre interpelante acerca de orientação que teria recebido da
Mesa Diretora, no sentido de não ser possível a aprovação de diferentes projetos de
lei que tramitem em conjunto, na forma do texto de um desses projetos, ou seja, a
aprovação de dois ou mais projetos de lei sem a apresentação de um substitutivo,
mas reconduzindo a aprovação das diversas proposições ao texto de uma delas, a
traduzir o texto final adotado pela comissão. Alerta que a dúvida regimental
suscitada se mostrou relevante por ter se manifestado em caso concreto em que
funcionara ela mesma como relatora, na Comissão de Defesa dos Direitos da
Mulher. Cuida-se, com efeito, do Projeto de Lei n. 6.820/2010, sendo essa, portanto,
a específica proposição à qual se refere esta Questão de Ordem e sobre a qual será
proferida a presente decisão. É o relatório. DECIDO. Consta da Complementação de
Voto da Relatora, Deputada Laura Carneiro, que houve a aprovação do Projeto de
Lei n. 6.820/2010 e a aprovação parcial dos Projetos de Lei n. 4.483/2012,
7.551/2010, 5.694/2009, 449/2011, 1.430/2011, 3.964/2012 e 4.540/2012, na forma
do Projeto de Lei n. 6.820/2010, cabeça do bloco, ou seja, sem a apresentação de
substitutivo. Sobre o assunto, recupero trecho da decisão proferida na Reclamação n.
1/2006 pelo então Presidente, Deputado Aldo Rebelo, que assim enfrentou o tema,
no contexto da tramitação do Projeto de Lei n. 5.707/2005; Em todo caso, desafia a
lógica do processo legislativo a aprovação de duas proposições conexas sem que
isso seja feito na forma de um Substitutivo. Não sendo elas idênticas, como é a
hipótese dos PLs em exame, ou se aprova uma e se rejeita a outra, ou, em se
querendo aproveitar partes de ambas, aprova-se a matéria na forma de um
Substitutivo. Mesmo sendo idênticas as proposições, que não é o caso em análise,
não sendo possível, nesta fase do processo, aprovar uma e declarar prejudicada a
outra, há que se aprovar uma e rejeitar a outra, sendo esta rejeição considerada como
uma declaração de prejudicialidade no âmbito da Comissão. Adotando a mesma
lógica, o ex-Presidente da Casa Michel Temer resolveu pela devolução do Projeto de
Lei n. 3.736/2004 e apensos à Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania,
porquanto aprovados pelo colegiado os Projetos de Lei n. 3.736/2004, 6.812/2006,
1.463/2007 e 4.327/2008 sem a apresentação do respectivo substitutivo, único
instrumento regimentalmente idôneo para fazer reunir na mesma peça legislativa o
conteúdo resultante da aprovação de projetos não idênticos submetidos à tramitação
conjunta. Entendo presentes neste caso os mesmos pressupostos fáticos que deram
origem a esses precedentes e, por isso, reputo razoável a ele aplicar as mesmas
consequências jurídicas. Na hipótese de um projeto de lei integrante de determinado
bloco sintetizar o conteúdo que uma comissão queira ver aprovado, conquanto tantas
outras proposições do mesmo bloco prevejam a matéria de forma semelhante, em
maior ou menor grau, o caminho jurídico-formal que se abre para o colegiado é
aprovar o projeto eleito e rejeitar os demais. Para o efeito, importa salientar que essa
rejeição não necessariamente pressupõe demérito dessas proposições, pois, como no
exemplo dado, a rejeição se dará em razão da existência de um projeto que já
contempla a pretensão legislativa do colegiado, sendo, por isso, preferível aos
demais, embora por vezes semelhantes. De modo diverso deve proceder a comissão
quando em não apenas um projeto do mesmo bloco se encontrar a matéria que se
pretenda aprovada, mas também nas outras proposições que tramitem
conjuntamente. Nessa circunstância, deve o órgão proferir parecer pela aprovação
das proposições na forma de um substitutivo, que passará a ser o texto aprovado pela
comissão. Forte nessas razões, com amparo no art. 130, parágrafo único, do RICD,
declaro nulo o parecer oferecido pela Comissão de Defesa dos Direitos da Mulher ao
bloco encabeçado pelo Projeto de Lei n. 6.820/2010. Por conseguinte, determino a
devolução do processado à Comissão de Defesa dos Direitos da Mulher, a fim de
que profira novo parecer à matéria.” 270

270
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Questão de Ordem 322/2017 Câmara dos Deputados Entende que a Medida

Provisória (MPV) n. 759/2016 (regularização fundiária) deveria ser remetida ao
arquivo por decurso do prazo de vigência constitucional. Subsidiariamente, solicita
que a Presidência declare como não escritas as emendas apresentadas fora da
Comissão Mista.

Decisão: “Não recebe a questão de ordem por entender que apenas está dando
cumprimento a uma decisão do Poder Judiciário.” 271

Questão de Ordem 384/2017 Câmara dos Deputados Reclama da prática recorrente

de se remarcar reuniões da Comissão Especial destinada a proferir parecer à PEC n.
181/15 sem que haja tempo hábil para que os membros tomem ciência e possam
comparecer pontualmente ao local definido para tanto, o que tem prejudicado o
exercício do direito de obstrução pela minoria.

Decisão: “dou por resolvida a presente Questão de Ordem e indefiro o pedido de

anulação da reunião da Comissão Especial da PEC n. 181/2015 realizada em
6/12/2017, em virtude de não ter constatado qualquer irregularidade nos atos
praticados pela Presidência do Colegiado quanto à comunicação da alteração do
local dessa reunião.” 272

Sobre a questão de ordem n° 395/2018, da qual transcreve-se abaixo, trata-se de

análise a questão de ordem sobre o andamento de proposta de Emenda
constitucional durante a vigência da recente Intervenção Federal no Estado do Rio
de Janeiro. Deveras, dispõe o art. 60, §1°, CF, que a Constituição não poderá ser
emendada na vigência de intervenção federal, de estado de defesa ou de estado de
sítio.

Destarte, os Regimentos Internos da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e do

Congresso Nacional são silentes quanto ao trâmite da emenda, sendo apenas
reproduzido o conteúdo do artigo constitucional, no texto do Senado Federal, no art.
354, §2°. Pois sobre o assunto o Presidente da Câmara interpretou o dispositivo
constitucional, e pelo teor da sua decisão a proibição de deliberação ficou restrita a
análise do Plenário, podendo a matéria tramitar na Comissão Especial até a
conclusão da análise.

Questão de Ordem 395/2018 Requer a sustação de todas as Propostas de Emenda à

Constituição - PEC em trâmite na Câmara dos Deputados durante a vigência da
intervenção federal no Estado do Rio de Janeiro.

Decisão: “Dou por resolvida a presente Questão de Ordem, estabelecendo que, na

Câmara dos Deputados, durante a vigência da intervenção federal, as Propostas de
Emenda à Constituição não podem ser submetidas a discussão e votação em
Plenário, podendo, porém, tramitar até a conclusão da análise da matéria pela
Comissão Especial competente.”

Questão de Ordem 401/2018 Solicita que seja anulada a reunião e,

consequentemente, a instalação da Comissão Especial destinada a proferir parecer ao
Projeto de Lei nº 9.463/18, que dispõe sobre a desestatização das Centrais Elétricas
Brasileiras S.A. - Eletrobrás, para que se aguarde a instalação das comissões
permanentes, e, só então, seja possível a aplicação da regra do § 1º do artigo 34 do
Regimento Interno.

Decisão: “Indefiro o pedido contido na Questão de Ordem n° 401/2018, com base

nos fundamentos expostos na Questão de Ordem n. 270/2017.” A ementa a decisão
da questão de ordem n° 270/2017 está transcrita acima.

271
Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/buscaQordem/?wicket:interface>.
272
Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/buscaQordem/?wicket:interface>.
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Questão de Ordem 411/2018 Câmara dos Deputados Requer: 1) Seja revogado o

despacho de 03/04/2018 que determina a devolução do Projeto de Lei n. 9.762/2018,
permitindo assim o seu trâmite regular; 2) Seja revisto o procedimento anunciado
pelo Presidente desta Casa em 06/12/2018, restabelecendo a competência dos
colegiados desta Casa para apreciação dos critérios do art. 113 do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT da Constituição Federal.

Decisão: “Declaro a prejudicialidade da Questão de Ordem n. 411/2018, nos termos

do art. 164, I, do RICD, tendo em vista que o procedimento nela impugnado foi
tornado sem efeito por Decisão da Presidência de 23 de maio de 2018,
determinando-se a distribuição das proposições que haviam sido devolvidas aos seus
autores com base no mesmo fundamento. Publique-se. Arquive-se.

Questão de Ordem 422/2018 Câmara dos Deputados Solicita que o art. 11 do PLV
nº 13/2018, oferecido à MPV n. 820/2018, seja considerado como não escrito por
afronta ao art. 62 da Constituição Federal, bem como aos artigos 55, 119, § 2º, e 125
do Regimento Interno da Câmara dos Deputados - RICD.

Decisão: “Quando a Comissão vota, está dando constitucionalidade à matéria, e o

Plenário, depois, vai poder votar e ratificar ou retirar do escopo da medida
provisória. Acho que este é o caminho mais democrático, apesar de que, em algum
momento, se for preciso, esta é uma prerrogativa regimental que a Presidência da
Câmara tem. Mas, neste caso específico, nós já dialogamos com o Líder José
Guimarães, com o Relator, e vai ser apresentado - não sei se já foi - um destaque
supressivo que, por acordo, vai ser retirado. Isso resolve da melhor forma possível,
que é o Plenário, por acordo, retirando, e não uma decisão exclusiva do Presidente, o
que é sempre mais democrático.”

Questão de Ordem 425/2018 Requer que o requerimento sobre proposição em

Ordem do Dia tenha votação preferencial, antes de iniciar-se a discussão ou votação
da matéria a que disser respeito.

Decisão: “O art. 82 diz o seguinte: § 3º Não havendo matéria a ser votada, ou se

inexistir quórum para votação, ou, ainda, se sobrevier a falta de quórum durante a
Ordem do Dia, o Presidente anunciará o debate das matérias em discussão.

5.4 Controle externo dos atos interna corporis

Propõe-se, neste ponto, separar o controle preventivo a ser realizado sobre

determinada matéria do controle externo dos atos interna corporis quando constatado
ilegalidade ou vício no processo legislativo.

No que se refere ao controle externo dos atos interna corporis, há ainda um grande
caminho a ser percorrido quanto aos limites que devem ser respeitados pelo Judiciário no seu
exercício, pois, ao mesmo tempo, que deve respeitar à independência e harmonia entre os
poderes, também não deve ser omisso.273

273
Sobre o tema veja-se: TRINDADE, João. Processo Legislativo Constitucional. Bahia: JusPodivm, 2017. p.
318.
 119

Luiz Alberto David Araújo e Vidal Serrano Nunes Júnior consignam que há duas
formas de controle, o preventivo e o repressivo, sendo eles exercidos por autoridades distintas
e em momentos diversos. O controle preventivo é feito administrativamente pelos
parlamentares, Comissões Legislativas (em especial a Comissão de Constituição e Justiça) e
pelo Presidente da República, ao vetar o projeto se verificada inconstitucionalidade. Em
contrapartida, o controle repressivo é exercido, em regra, quando a lei já está em vigor e pelas
autoridades judiciais. Processa-se por duas vias, são elas a difusa e a concentrada.274

Segundo os autores, o Supremo Tribunal Federal tem entendido que,

excepcionalmente, há a possibilidade de controle preventivo pela via jurisdicional, desde que
a Constituição vede o trâmite da espécie normativa, pois trata-se de um “direito-função” do
parlamentar, ou seja, de uma garantia de participar de um processo legislativo juridicamente
adequado, devido. Dessa forma, previu o art. 60, § 4°, da CF emenda tendente a abolir
cláusulas pétreas, o Supremo Tribunal Federal assim reconhece o direito dos parlamentares
em não ter deliberada uma emenda com tal característica, possibilitando assim o controle
durante o processo legislativo, sendo realizado pela via de exceção, em defesa da prerrogativa
do parlamentar.275 Também Rodrigo Padilha consigna a presença do controle preventivo de
constitucionalidade no processo legislativo quando a Constituição estabelece a vedação para o
trâmite da espécie legislativa, nas hipóteses em que: (i) há ofensa a cláusula pétrea em
proposta de emenda constitucional; (ii) ofensa a trâmite legislativo previsto na
Constituição.276

No mesmo sentido, Marcelo Andrade Cattoni Oliveira trata do entendimento da

Suprema Corte sobre matéria interna corporis, para o Tribunal a aplicação e a interpretação
dos regulamentos internos das Casas Legislativas realizam-se internamente no âmbito do
Legislativo. Assim, o controle pelo Judiciário sobre o regular processo legislativo apenas
ocorreria se houvesse referência aos procedimentos previstos na Constituição, como exemplo
o § 4° do art. 60, e não com fundamento em seus Regimentos, como se vê dos Mandados de

274
ARAÚJO, Luiz Alberto David; NUNES JÚNIOR, Vidal Serrano. Curso de direito constitucional. 21. ed. São
Paulo: Verbatim, 2017. p. 62-64.
275
Ibidem, p. 64.
276
PADILHA, Rodrigo. Direito Constitucional. São Paulo: Método, 2018. p. 155.
 120

Segurança (MS 20.257-DF de 1980, confirmados nos MS 21.642-5DF e MS 21.648-4-DF,

(DJ, 19/09/1997), MS 22.503-DF,277 de 06/06/1997).278

Para Gilmar Mendes e também no entendimento do Supremo Tribunal Federal, uma

norma pode ser considerada inconstitucional mesmo antes de ser publicada. Assim para o
controle em abstrato não é necessário que a norma esteja em vigor.279

Deveras, não há razão para a confusão entre o controle preventivo da matéria objeto
do projeto, com o desrespeito ao devido processo legislativo e aos atos internos que envolvem
esse processo. A questão que se coloca neste capítulo é exatamente esta última, se os atos
internos praticados em dissonância com os regimentos internos das Casas Legislativas são
passíveis de controle pelo poder Judiciário.

Importa ressaltar que no controle dos atos interna corporis não se está discutindo a
constitucionalidade ou legalidade da matéria que é objeto do projeto de lei, mas sim se houve
abuso no devido processo legislativo, se houve desrespeito aos atos internos, se há
inconstitucionalidade formal no processo. Assim, não há razão para que haja confusão com
relação ao cabimento de Mandado de Segurança em controle de atos internos no processo
legislativo.

Sobre a validade da norma jurídica, leciona Miguel Reale que ela deve reunir três
requisitos: (i) ser proferida por órgão competente; (ii) ter o órgão competência em razão da
matéria; (iii) e ter legitimidade o procedimento. Este último significa dizer ter sido o projeto

277
O autor reproduz a ementa do acórdão: “Ementa: Mandado de Segurança impetrado contra ato do Presidente
da Câmara dos Deputados, relativo à tramitação de emenda constitucional. Alegação de violação de diversas
normas do Regimento Interno e do art. 60, § 5°, da Constituição Federal.
Preliminar: impetração não conhecida quanto aos fundamentos regimentais, por se tratar de matéria interna
corporis que só pode encontrar solução no âmbito do poder legislativo, não sujeita a apreciação do poder
judiciário; conhecimento quanto ao fundamento constitucional.
Mérito: reapresentação, na mesma sessão legislativa, de proposta de emenda constitucional do Poder Executivo,
que modifica o sistema de previdência social, estabelece normas de transição e dá outras providências (pec 33-a,
de 1995)” (OLIVEIRA, Marcelo Andrade Cattoni de. Devido Processo Legislativo. Uma Justificativa
Democrática do Controle Jurisdicional de Constitucionalidade das Leis e do Processo Legislativo. 3. ed. Belo
Horizonte: Forum, 2016. p. 30-31).
278
OLIVEIRA, Marcelo Andrade Cattoni de. Devido Processo Legislativo. Uma Justificativa Democrática do
Controle Jurisdicional de Constitucionalidade das Leis e do Processo Legislativo. 3. ed. Belo Horizonte: Forum,
2016. p. 30.
279
Expõe Gilmar Mendes: “Tal como explicitado em acórdão de 1991, a ação direta de inconstitucionalidade
somente pode ter “como objeto juridicamente idôneo leis e atos normativos, federais e estaduais, já
promulgados, editados e publicados”. Essa orientação exclui a possibilidade de se propor ação direta de
inconstitucionalidade de caráter preventivo. Entretanto, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade
3.367, em 13 de abril de 2005, o Tribunal, por unanimidade, afastou o vício processual suscitado pela
Advocacia-Geral da União – que demandava a extinção do processo pelo fato de a norma impugnada (EC n.
45/2004) ter sido publicada após a propositura” (MENDES, Gilmar Ferreira. Jurisdição Constitucional. 6. ed.
São Paulo: Saraiva, 2014. p. 279).
 121

aprovado em consonância com a Constituição e o Regimento Interno. 280 Para o autor, é

necessário que “o poder se exerça, também, com obediência às exigências legais: é a
legitimidade do procedimento, o que na técnica do direito americano, se denomina due
processo of Law”.281

Floriano de Azevedo Marques, Fernando Dias Menezes e Irene Nohara sustentam que
o controle externo, segundo a Constituição, é o realizado por outro Poder, diferente daquele
que realiza o ato, integra ainda além do controle parlamentar direto e do efetuado pelo
Tribunal de Contas, o controle efetuado pelo Judiciário. Os autores identificam também como
controle externo o exercido pela população democraticamente via ação popular; consultas
públicas; audiências públicas; plebiscito, e referendo.282

Para Luciano Dutra, o controle de constitucionalidade preventivo brasileiro pode ser

realizado pelos parlamentares por meio de mandado de segurança para resguardar o devido
processo legislativo. Afirma ainda que o parlamentar é o único legitimado para impetrar o
mandado de segurança com fundamento no direito líquido e certo em observância ao devido
processo legislativo.283

De fato, entende-se ser possível o controle via mandado de segurança para resguardar
o devido processo legislativo, porém discorda-se quanto ao parlamentar ser o único
legitimado deste direito líquido e certo, pois o que está em discussão são os princípios
democráticos do Estado de Direito, é o poder de representatividade, é a garantia da legalidade
e da segurança jurídica. Destarte, o controle pode ser realizado pela população em três
momentos distintos: (i) via representação no Poder Legislativo; (ii) via representação no
Ministério Público em qualquer momento que se verifique vício no trâmite do processo
legislativo; e (iii) via mandado de segurança coletivo quando o projeto já foi aprovado pelo
Legislativo e está no prazo de veto pelo Executivo.

Segundo Marcelo Andrade, diversamente do que se defende na jurisprudência do

Supremo, essa formalidade compreende, numa visão normativa, situações processuais
essenciais para a garantia de um processo legislativo democrático. Em sua concepção, o que
está em jogo é o direito à cidadania, e não o das minorias parlamentares ou de um único

280
REALE, Miguel. Lições Preliminares de Direito. 22. ed. São Paulo: Saraiva, 1995. p. 110.
281
REALE, Miguel. Lições Preliminares de Direito. 22. ed. São Paulo: Saraiva, 1995. p. 110.
282
MARQUES NETO, Floriano de Azevedo; MENEZES DE ALMEIDA, Fernando Dias; NOHARA, Irene
̃ Paulo: Atlas, 2013. p. 1008.
Patrícia. Direito e Administraç ão Pública. Sao
283
DUTRA, Luciano. Direito Constitucional Essencial. São Paulo: Método, 2017. p. 69.
 122

parlamentar ao exercício devido da função legislativa. Ademais, o exercício de um mandato

representativo político deve ser tratado de forma pública, e não privada, sob pena de risco à
própria função pública. Decorre da garantia do pluralismo no processo legislativo e da defesa
da democracia.284

Como bem observa Derly Barreto, há três correntes doutrinárias sobre o controle dos
atos parlamentares. A primeira exclui esses atos da análise judicial, pois a Constituição adota
o princípio da separação dos poderes, conferindo ao Legislativo as atribuições políticas,
privativas e reservadas. O parlamentar tem autonomia e independência para criar e executar as
normas que regulam as suas atividades, sem qualquer interferência ou fiscalização, ainda mais
do Judiciário sem legitimidade popular para tanto.285

Para a segunda corrente, permite-se o controle pelo Judiciário se verificada

transgressão de norma constitucional disciplinadora da ação parlamentar, ofendendo direito
individual ou coletivo. A terceira corrente admite a apreciação judicial quando há desrespeito
a norma constitucional e também regimental que disponha sobre as formalidades para a
realização da atividade parlamentar, ressalvando a proibição de o Poder Judiciário se fazer
substituir pelo legislador.286

Por fim, observa o autor, a partir de casos práticos gerais sobre os atos interna
corporis do Poder Legislativo julgados antes e depois da Constituição de 1988, que os
precedentes se mantêm na atual jurisprudência do Supremo.287

Demonstram-se, nos tópicos abaixo, os exemplos práticos da posição do Supremo

Tribunal Federal que envolvem o processo de criação das leis e os desafios democráticos, bem
como os problemas que podem surgir da análise dos casos concretos com a não interferência
em situações que demandariam uma ação por parte do Poder Judiciário, e por outro lado com
uma interferência indevida.

Daí que essa discussão envolve um desafio, que é a oposição entre o político e o
jurídico e, mais, de os tribunais estarem impedidos de assumir uma atividade política

284
OLIVEIRA, Marcelo Andrade Cattoni de. Devido Processo Legislativo. Uma Justificativa Democrática do
Controle Jurisdicional de Constitucionalidade das Leis e do Processo Legislativo. 3. ed. Belo Horizonte: Forum,
2016. p. 32.
285
BARRETO, Derly e Silva Filho. Controle dos Atos Parlamentares pelo Poder Judiciário. São Paulo:
Malheiros, 2003. p. 101-102.
286
Ibidem, p. 102.
287
Ibidem, p. 103.
 123

propriamente dita, que cabe exclusivamente aos órgãos políticos. Há limites para o excesso de
subjetivismo e eles são materiais, têm-se uma Constituição rígida, com limites claros
estabelecidos, se não houver limites o direito vira o que a autoridade diz que ele é. O Governo
de Juízes dando a palavra final. Ademais, gera insegurança jurídica e também arbitrariedade.

Daí a importância de se distinguir o ativismo, incluindo a inércia, do que é inerente ao

modelo adotado. Destarte, para fins deste trabalho, coloca-se que, num Estado Democrático
de Direito, não há qualquer ato jurídico emanado de vício que não seja passível ao controle
pelo Poder Judiciário, pois este tem o dever de agir para saná-lo, pois decorrente do direito de
ação: “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”; e o
mandado de segurança: “conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e
certo, não amparado por “habeas-corpus” ou “habeas-data”, quando o responsável pela
ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício
de atribuições do Poder Público”. Trata-se de previsões que expressam garantias
fundamentais.

Nesse sentido, se verificado vício no processo legislativo, há o dever de ação pelo

Judiciário, pois, como dito, trata-se de uma garantia do Estado Democrático de Direito e de
observância dos princípios constitucionais e regimentais.

Destarte, se o projeto foi aprovado por Comissão ou deliberado em turno único ou em

primeira ou em segunda votação em Plenário, a fase em que houve o vício formal no trâmite
legislativo deve ser invalidada. Ademais, se em ofensa a direito material previsto na
Constituição, a matéria é declarada inconstitucional.

Ademais, por hipótese, uma lei aprovada com vício no processo legislativo
questionada em sede de Mandado de Segurança, porém sem o controle efetivado pelo
Judiciário, também não questionado em ação direta de inconstitucionalidade,288 poderia vir a
demandar inúmeras ações individuais, levando a uma insegurança jurídica.

Observa-se ainda que um grupo específico de parlamentares ou até mesmo um deles

que pretenda questionar vício no processo legislativo após o projeto ser transformado em lei

288
A propositura da ação direta de inconstitucionalidade em face de lei ou ato normativo federal se restringe aos
legitimados, são eles: (i) Presidente da República; (ii) Mesa do Senado Federal; (iii) Mesa da Câmara dos
Deputados; (iv) Mesa de Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal; (v) o Governador
de Estado ou do Distrito Federal; (vi) o Procurador-Geral da República; (vii) o Conselho Federal da Ordem dos
Advogados do Brasil; (viii) partido político com representação no Congresso Nacional; (ix) confederação
sindical ou entidade de classe de âmbito nacional (art. 103).
 124

não possui legitimidade para impugná-la individualmente por meio de Ação Direta de
Inconstitucionalidade. Consequentemente, o parlamentar que quisesse obter o controle teria
duas alternativas: (i) buscar o apoio do partido; (ii) representar ao Procurador-Geral da
República.

Isso posto, ressalta-se que não está na autonomia do legislativo a possibilidade de o

poder desrespeitar a lei ou a Constituição. Por conseguinte, não cabe ao Executivo o controle
do trâmite do processo legislativo, pois, na grande maioria das vezes, o desrespeito ao
andamento processual ocorre por sua interferência na ânsia de dar celeridade à aprovação da
matéria, buscando, assim, a maioria no Congresso Nacional para a sua empreitada. Tal
situação ocorre em todos os parlamentos do país. Então, inegável que o Executivo não irá
deixar de sancionar a lei por um vício no processo legislativo. Evidentemente o controle sobre
eventual vício deve ser realizado pelo Poder Judiciário.

Trata-se de medida plenamente possível e desejável para a garantia da segurança

jurídica, influindo diretamente em interesse social relevante, pois que o desrespeito ao devido
processo legal material – é vício de origem material, mas também visivelmente os vícios de
inconstitucionalidade por desrespeito as formalidades exigíveis na lei ou no Regimento
Interno das Casas Legislativas, e que originam a impetração de medida de segurança. Pois
bem, não há dúvidas quanto ao cabimento do mandamento constitucional para o resguardo de
abuso de direito e a garantia do devido processo democrático ao impedir que o sistema
legislativo receba lei inquinada com vícios de inconstitucionalidade formal.

Nesse sentido, para o controle dos atos interna corporis quando há desrespeito ao
devido processo legislativo, vício no procedimento formal estabelecido para o bom
andamento da matéria, não se aplica, evidentemente, a Súmula 266 do Supremo Tribunal
Federal, que afirma: “Não cabe mandado de segurança contra lei em tese”.

Portanto, é inquestionável a possibilidade de cabimento do mandado de segurança para

o controle dos atos interna corporis no processo legislativo, podendo, inclusive, ser declarada
incidentalmente por qualquer juiz em controle difuso, a segurança jurídica restará
inegavelmente comprometida, caso o processo legislativo não seja suspenso quando eivado de
vício.

A instituição de exceção no processo legislativo, ou ainda a impossibilidade do

controle, seria uma afronta ao Estado de Direito. O Poder Judiciário tem o dever de agir para
 125

atender ao interesse público e fazer respeitar a legalidade, em respeito ao princípio

constitucional de acesso ao judiciário e para assegurar a imparcialidade e a segurança jurídica
da população contra arbitrariedade encontrando respaldo no princípio da legalidade e do seu
devido processo legal.

Cumpre, pois, com os exemplos práticos abaixo relacionados investigar e recordar o

posicionamento do Supremo Tribunal Federal desde a década de 1960, e que são ainda
utilizados para controle de atos interna corporis no Poder Legislativo. Percebe-se, a partir dos
casos práticos demonstrados, que, no que se refere ao controle dos atos no processo
legislativo, há uma evolução no posicionamento do Supremo Tribunal Federal quanto à
percepção da prerrogativa do parlamentar ao devido processo legislativo e à garantia do
princípio da segurança jurídica, que se vê vem sendo utilizado como argumento para a
suspensão de processo legislativo em sede de questionamento via Mandado de Segurança.

5.4.1 Exemplos práticos de controle externo

Analisa-se neste tópico o controle dos atos interna corporis no processo legislativo
anteriores e posteriores à Constituição Federal de 1988.

5.4.1.1 O controle dos atos interna corporis no processo legislativo da década de 1960

A Suprema Corte passou a ter uma posição de não interferência nos atos
exclusivamente interna corporis do Poder Legislativo, sob o argumento de que a interpretação
do Regimento Interno é competência do Poder Legislativo. Daí que as decisões exaradas nos
Recursos Extraordinários dos idos de 1960 mostram-se imunes ao controle do judiciário, pois
as divergências surgidas nos Regimentos Internos das Casas Legislativas devem permanecer
em discussão no próprio poder.

Destarte, esses atos tidos como interna corporis para o Supremo Tribunal Federal são
imunes à apreciação do Poder Judiciário, exceto se houver ofensa à Constituição. Via de regra
como ponderado acima, esse posicionamento persiste quanto aos atos gerais interna corporis
do Poder Legislativo, pois, com relação aos atos interna corporis no processo legislativo,
passa-se a caminhar para um avanço no posicionamento do Suprema Corte, para quiçá uma
segunda fase de entendimento.
 126

É o que se vê da tramitação dos Recursos Extraordinários, RE 57684/SP; RE

60422/SP; RE 56281, cujas ementas dos acórdãos abaixo são respectivamente transcritas:

Criação do Município de Praia Grande. A Resolução n° 453 não encerrava a decisão

final, porque era fase do Processo Legislativo. Ao ordenar a realização do Plebiscito,
a Resolução n° 453 da Assembleia Legislativa não feria direito líquido e certo. Por
sua vez, a Resolução era ato interna corporis, estruturalmente ligado ao exercício da
atividade legislativa. Existe via processual específica, que esta no Art. 8°, parágrafo
único, da Constituição, para se representar contra a criação inconstitucional de
Município. Além disto, a questão retirava qualquer liquidez do direito que o
Município de São Vicente se atribuía. A Lei n° 8.001, de 1.963 não era aplicável ao
caso. – Recurso conhecido e provido.289

Ação Popular. Natureza. Patrimônio público deve ser entendido em sentido amplo.
precedentes para incluir 'dinheiros públicos'. Questão 'Interna corporis'. Definição,
limites. Quando se torna judicial controvérsia. Câmara de Vereadores. Sessões.
Desdobramento para aumentar o subsidio. Ofensa aos artigos 47, da Constituição de
1946 e 35, da atual e aos princípios de Direito Parlamentar. Procedência da ação e
não provimento do Recurso.290

Não se tratando de questão interna da Câmara de Vereadores, senão de legalidade, a

sua apreciação não escapa ao Poder Judiciário. Improcedência da alegação de
violação dos art. 28 e 36 da Constituição de 1946. Inexistência de dissídio
jurisprudência. Recurso extraordinário não conhecido.291

5.4.1.2 O controle via Mandado de Segurança dos atos interna corporis anteriores à
Constituição de 1988

Segundo a Suprema Corte, o controle de constitucionalidade material só pode ser

realizado posteriormente e o controle formal pode ser realizado antes porque é permitido ao
Poder Judiciário interferir nos atos dos demais poderes para garantir o respeito à Constituição.

Ementa do acórdão:

Mandado de Segurança contra ato da Mesa do Congresso que admitiu a deliberação

de proposta de emenda constitucional que a impetração alega ser tendente a abolição
da república. Cabimento do mandado de segurança em hipóteses em que a vedação
constitucional se dirige ao próprio processamento da lei ou da emenda, vedando a
sua apresentação (como é o caso previsto no parágrafo único do artigo 57) ou a sua
deliberação (como na espécie). Nesses casos, a inconstitucionalidade diz respeito ao
próprio andamento do processo legislativo, e isso porque a Constituição não quer –
em face da gravidade dessas deliberações, se consumadas – que sequer se chegue à
deliberação, proibindo-a taxativamente. A inconstitucionalidade, se ocorrente, já
existe antes de o projeto ou de a proposta se transformar – em lei ou em emenda

289
RE 60422/SP. Relator Ministro Themistocles Cavalcanti. Julgado em 29/05/1968.
290
RE 57684/SP. Relator Ministro Hermes Lima. Julgado em 27/05/1966.
291
RE 56281/SP. Relator Ministro Eloy da Rocha. Julgado em 05/05/1969.
 127

constitucional, porque o próprio processamento já desrespeita, frontalmente, a

Constituição. Inexistência, no caso, da pretendida inconstitucionalidade, uma vez
que a prorrogação de mandato de dois para quatro anos, tendo em vista a
conveniência da coincidência de mandatos nos vários níveis da Federação, não
implica introdução do princípio de que os mandatos não mais são temporários, nem
envolve, indiretamente, sua adoção de fato. Mandado de segurança indeferido.292

Nesse sentido, o ministro registra não ser cabível o mandado de segurança para barrar
o andamento de projeto de leis com alegação de ofensa a princípios constitucional, pois para o
relator a ofensa à Constituição só ocorre após a entrada em vigor da lei no ordenamento
jurídico ou quando promulgada a Emenda, e não antes, quando ainda não foram aprovadas.
Na fase anterior à entrada em vigor da lei, o Poder Legislativo está exercitando o seu poder
referente a sua legitimidade em dar andamento ao processo de criação da lei, pois somente
existirá a legislação após a sua entrada em vigor.

Por sua vez, diversificadas são as hipóteses como esta, em que a proibição se dá no
próprio processo legislativo, com a vedação de sua apresentação como ocorre nas hipóteses,
pois, de afrontarem a Constituição sendo taxativamente vedadas tais condutas. Destarte,
compete ao Poder Judiciário, nos ordenamentos jurídicos em que o controle da
constitucionalidade lhe é concedido, vetar que se ofenda à Constituição Federal, cabendo ao
Judiciário a guarda e o controle do texto constitucional, não assistindo razão, pois, para
argumentar, a esse respeito, ofensa a independência e harmonia entre os Poderes.

292
Nesse sentido, consigna o Ministro Moreira Alves: “[...] Não admito mandado de segurança para impedir
tramitação de projeto de lei ou proposta de emenda constitucional com base na alegação de que seu conteúdo
entra em choque com algum princípio constitucional. E não admito porque, nesse caso, a violação à Constituição
só ocorrerá depois de o projeto se transformar em lei ou de a proposta de emenda vir a ser aprovada. Antes disso,
nem o Presidente da Casa do congresso, ou deste, nem a Mesa, nem o Poder Legislativo estão praticando
qualquer inconstitucionalidade, mas estão, sim, exercitando seus poderes constitucionais referentes ao
processamento da lei em geral. A inconstitucionalidade, nesse caso, não será quanto ao processo da lei ou da
emenda, mas, ao contrário, será da própria lei ou da própria emenda, razão por que só poderá ser atacada depois
da existência de uma ou de outra. Diversa, porém, são as hipóteses como a presente, em que a vedação
constitucional se dirige ao próprio processamento da lei ou da emenda, vedando a sua apresentação (como é o
caso previsto no parágrafo único do artigo 57) ou a sua deliberação (como na espécie). Aqui, a
inconstitucionalidade diz respeito ao próprio andamento do processo legislativo, e isso porque a Constituição não
quer – em face da gravidade dessas deliberações, se consumadas – que sequer se chegue à deliberação,
proibindo-a taxativamente. A inconstitucionalidade, neste caso, já existe antes de o projeto ou de a proposta se
transformarem em lei ou em emenda constitucional, porque o próprio processamento já desrespeita,
frontalmente, a Constituição. E cabe ao Poder Judiciário – nos sistemas em que o controle da constitucionalidade
lhe é outorgado – impedir que se desrespeite a Constituição. Na guarda da observância desta, está ele acima dos
demais Poderes, não havendo, pois, que falar-se, a esse respeito, em independência de Poderes” (MS 20.257/DF.
Relator Ministro Moreira Alves. Julgado em 17/09/1980).
 128

Também o MS 2.047/DF mantém o entendimento do Supremo Tribunal Federal de

que os atos exclusivamente interna corporis são isentos de controle do Poder Judiciários, pois
a competência para interpretá-los é do Presidente do Congresso Nacional.

Dessa forma, a ementa do acórdão: “Mandado de Segurança. Processo Legislativo no

Congresso Nacional. Interna corporis. Matéria relativa à interpretação, pelo Presidente do
Congresso Nacional, de normas de Regimento Legislativo e imune a critica Judiciária,
circunscrevendo-se no domínio interna corporis. Pedido de segurança não conhecido”.293

5.4.1.3 O controle dos atos interna corporis no processo legislativo à luz da Constituição
Federal de 1988

A jurisprudência da Suprema Corte permanece com o entendimento dos casos

julgados anteriormente da não interferência na análise dos atos interna corporis, sob pena de
ofensa ao princípio da separação entre os poderes, sendo cabível o controle pelo Supremo
Tribunal Federal se em ofensa à Constituição e as cláusulas pétreas.

Destarte, vê-se uma evolução no que se refere ao controle dos atos interna corporis no
processo legislativo, e de suas decisões, em sede de Mandado de Segurança, principalmente
no que se refere ao princípio da segurança jurídica, e a garantia de uma prestação jurisdicional
mais rápida, pois, se há vício, uma decisão futura numa possível ação que sustente a
inconstitucionalidade formal da lei gera uma insegurança jurídica sobre os atos proferidos
com base nos questionamentos suscitados.

Nesse sentido, transcrevem-se as ementas dos acórdãos:

Mandado de Segurança contra ato do Presidente da Assembleia Nacional

Constituinte. Questão de ordem relativa a autenticidade de assinaturas de
requerimento de destaque. Pedido julgado prejudicado, Por se referir ao
processamento de impugnação oferecida a decisão da Mesa, Em estágio já superado
dos trabalhos da Assembléia, Que já aprovou o projeto, Em segundo turno de
Votação.294

Sustentação oral. Princípio da ampla defesa. Art. 5°, LV, da Constituição Federal.
Art. 131, par-2., do R.I.S.T.F. Suspensão de Segurança. Agravo regimental: matéria
deste. Tramitação de Emenda Constitucional. Questão “interna corporis” do Poder
Legislativo. Princípio da independência e harmonia dos Poderes. 1. A sustentação
oral e ato facultativo no processo, não absolutamente necessário a defesa. O art. 131,
par-2., do R.I.S.T.F. não permite sustentação oral em agravo regimental e não foi

293
MS 2.047/DF. Relator Ministro Francisco Rezek. Julgado em 19/12/1984.
294
MS 20811/DF. Relator: Min. Octavio Gallotti. Julgamento em 15/09/1988 Órgão Julgador: Tribunal Pleno.
Publicação DJ 14-10-1988 PP-26382 EMENT VOL-01519-01 PP-00185.
 129

revogado pelo art. 5°, inciso LV, da Constituição Federal. 2. A tramitação de

Emenda Constitucional, no âmbito do Poder Legislativo, é matéria “interna
corporis”, insuscetível de controle judicial, salvo em caso de ofensa à Constituição
ou a lei. Exceto nessas hipóteses, a interferência não é tolerada pelo princípio da
independência e da harmonia entre os Poderes. 3. Ao agravar regimentalmente
contra a decisão suspensiva de segurança (fundada no art. 4. da Lei 4.348, de
26.06.1964, ou no art. 297 do R.I.S.T.F.), deve o agravante impugnar os
fundamentos da decisão agravada e não simplesmente questionar o modo pelo qual
vinha sendo cumprida a liminar que fora por ela suspensa. Agravo regimental
improvido.295

Mandado de Segurança impetrado contra ato do Presidente da Câmara dos

Deputados, relativo à tramitação de Emenda Constitucional. Alegação de violação
de diversas normas do Regimento Interno e do art. 60, § 5º, da Constituição Federal.
Preliminar: Impetração não conhecida quanto aos fundamentos Regimentais, por se
tratar de matéria interna corporis que só pode encontrar solução no âmbito do Poder
Legislativo, não sujeita à apreciação do Poder Judiciário; Conhecimento quanto ao
fundamento constitucional. Mérito: reapresentação, na mesma sessão legislativa, de
proposta de emenda constitucional do poder Executivo, que modifica o sistema de
previdência social, estabelece normas de transição e dá outras providências (PEC nº
33-A, de 1995). I – Preliminar. 1. Impugnação de ato do Presidente da Câmara dos
Deputados que submeteu a discussão e votação emenda aglutinativa, com alegação
de que, além de ofender ao par. único do art. 43 e ao § 3º do art. 118, estava
prejudicada nos termos do inc. VI do art. 163, e que deveria ter sido declarada
prejudicada, a teor do que dispõe o n. 1 do inc. I do art. 17, todos do Regimento
Interno, lesando o direito dos impetrantes de terem assegurados os princípios da
legalidade e moralidade durante o processo de elaboração legislativa. A alegação,
contrariada pelas informações, de impedimento do relator – matéria de fato – e de
que a emenda aglutinativa inova e aproveita matérias prejudicada e rejeitada, para
reputá-la inadmissível de apreciação, é questão interna corporis do Poder
Legislativo, não sujeita à reapreciação pelo Poder Judiciário. Mandado de segurança
não conhecido nesta parte. 2. Entretanto, ainda que a inicial não se refira ao § 5º do
art. 60 da Constituição, ela menciona dispositivo regimental com a mesma regra;
assim interpretada, chega-se à conclusão que nela há ínsita uma questão
constitucional, esta sim, sujeita ao controle jurisdicional. Mandado de segurança
conhecido quanto à alegação de impossibilidade de matéria constante de proposta de
emenda rejeitada ou havida por prejudicada poder ser objeto de nova proposta na
mesma sessão legislativa. II – Mérito. Não ocorre contrariedade ao § 5º do art. 60 da
Constituição na medida em que o Presidente da Câmara dos Deputados, autoridade
coatora, aplica dispositivo regimental adequado e declara prejudicada a proposição
que tiver substitutivo aprovado, e não rejeitado, ressalvados os destaques (art. 163,
V). 3. É de ver-se, pois, que tendo a Câmara dos Deputados apenas rejeitado o
substitutivo, e não o projeto que veio por mensagem do Poder Executivo, não se
cuida de aplicar a norma do art. 60, § 5º, da Constituição. Por isso mesmo, afastada a
rejeição do substitutivo, nada impede que se prossiga na votação do projeto
originário. O que não pode ser votado na mesma sessão legislativa é a emenda
rejeitada ou havida por prejudicada, e não o substitutivo que é uma subespécie do
projeto originariamente proposto. 4. Mandado de segurança conhecido em parte, e
nesta parte indeferido.296

Constitucional. Ação Declaratória de Constitucionalidade do art. 15, Lei 9.424/96.

Salário-educação. Contribuições para o fundo de manutenção e desenvolvimento do
ensino fundamental e de valorização do magistério. Decisões judiciais
controvertidas. Alegações de inconstitucionalidade formal e material. Formal: Lei
Complementar. Desnecessidade. Natureza da contribuição social. § 5º, do art. 212 da
CF que remete só à Lei. Processo Legislativo. Emenda de redação pelo Senado.

295
SS 327 AgR/DF. Relator Ministro Sydney Sanches. Julgado em 01/07/1991.
296
MS 22503/DF. Relator Ministro Marco Aurélio. Julgado em 08/05/1996.
 130

Emenda que não alterou a proposição jurídica. Folha de salários – remuneração.

Conceitos. Precedentes. Questão interna corporis do Poder Legislativo. Cabimento
da análise pelo Tribunal em face da natureza constitucional. Inconstitucionalidade
material: base de cálculo. Vedação do art. 154, I da CF que não atinge esta
contribuição, somente impostos. Não se trata de outra fonte para a seguridade social.
Imprecisão quanto a hipótese de incidência. a CF quanto ao salário-educação define
a finalidade: Financiamento do ensino fundamental e o sujeito passivo da
contribuição: as empresas. Não resta dúvida. Constitucionalidade da Lei
amplamente demonstrada. Ação declaratória de constitucionalidade que se julga
procedente, com efeitos ex-tunc.297

Ação Direta de Inconstitucionalidade. Contribuição provisória sobre movimentação

ou transmissão de valores e de créditos e direitos de natureza financeira-CPMF (arts.
84 e 85, acrescentados ao ADCT pelo art. 3º da Emenda Constitucional nº 37, de 12
de junho de 2002). 1 – Impertinência da preliminar suscitada pelo Advogado-Geral
da União, de que a matéria controvertida tem caráter interna corporis do Congresso
Nacional, por dizer respeito à interpretação de normas regimentais, matéria imune à
crítica judiciária. Questão que diz respeito ao processo legislativo previsto na
Constituição Federal, em especial às regras atinentes ao trâmite de emenda
constitucional (art. 60), tendo clara estatura constitucional. 2 – Proposta de emenda
que, votada e aprovada na Câmara dos Deputados, sofreu alteração no Senado
Federal, tendo sido promulgada sem que tivesse retornado à Casa iniciadora para
nova votação quanto à parte objeto de modificação. Inexistência de ofensa ao art. 60,
§ 2º da Constituição Federal no tocante à supressão, no Senado Federal, da
expressão “observado o disposto no § 6º do art. 195 da Constituição Federal”, que
constava do texto aprovado pela Câmara dos Deputados em 2 (dois) turnos de
votação, tendo em vista que essa alteração não importou em mudança substancial do
sentido do texto (Precedente: ADC nº 3, rel. Min. Nelson Jobim). Ocorrência de
mera prorrogação da Lei nº 9.311/96, modificada pela Lei nº 9.539/97, não tendo
aplicação ao caso o disposto no § 6º do art. 195 da Constituição Federal. O princípio
da anterioridade nonagesimal aplica-se somente aos casos de instituição ou
modificação da contribuição social, e não ao caso de simples prorrogação da lei que
a houver instituído ou modificado. 3 – Ausência de inconstitucionalidade material.
O § 4º, inciso IV do art. 60 da Constituição veda a deliberação quanto a proposta de
emenda tendente a abolir os direitos e garantias individuais. Proibida, assim, estaria
a deliberação de emenda que se destinasse a suprimir do texto constitucional o § 6º
do art. 195, ou que excluísse a aplicação desse preceito a uma hipótese em que, pela
vontade do constituinte originário, devesse ele ser aplicado. A presente hipótese, no
entanto, versa sobre a incidência ou não desse dispositivo, que se mantém incólume
no corpo da Carta, a um caso concreto. Não houve, no texto promulgado da emenda
em debate, qualquer negativa explícita ou implícita de aplicação do princípio
contido no § 6º do art. 195 da Constituição. 4 – Ação direta julgada improcedente.298

Ressalta-se que, segundo o entendimento do Supremo Tribunal Federal, o direto de

impetrar mandado de segurança com a finalidade de garantir o devido processo legislativo é
exclusivo do parlamentar.

Nesse sentido, os acórdãos transcritos abaixo:

O Supremo Tribunal Federal admite a legitimidade do parlamentar – e somente do

parlamentar – para impetrar mandado de segurança com a finalidade de coibir atos
praticados no processo de aprovação de lei ou emenda constitucional incompatíveis

297
ADC 3/UF. Relator Ministro Nelson Jobim. Julgado em 02/12/1999.
298
ADIN 2.666. Relatora Ministra Ellen Gracie. Julgado em 03/10/2002.
 131

com disposições constitucionais que disciplinam o processo legislativo. Precedentes

do STF: MS 20.257 /DF, Ministro Moreira Alves (leading case) (RTJ 99 I 1 03 1);
MS 20.452/ DF, Ministro Aldir Passarinho (RTJ 1 1 6 / 47); MS 2 1.642/ DF,
Ministro Celso de Mello (RDA 1 9 1 1 200); MS 24.645 / DF, Ministro Celso de
Mello, DJ de 15-9-2003; MS 24.593/ DF, Ministro Maurício Corrêa, DJ' de 8-8-
2003; MS 24.576/ DF, Ministra Ellen Gracie, DJ de 12-9-2003; MS 24.356/ DF,
Ministro Carlos Velloso, DJ de 12-9-2003'.”299

Ação Direta de Inconstitucionalidade. Alegação de Inconstitucionalidade Formal.

Processo Legislativo. Medida Provisória. Trancamento De Pauta. Art. 62, § 6º, Da
Constituição Federal. Preliminar de prejudicialidade: dispositivo de norma cuja
eficácia foi limitada até 31.12.2005. Inclusão em pauta do processo antes do
exaurimento da eficácia da norma temporária impugnada. Julgamento posterior ao
exaurimento. Circunstâncias do caso afastam a aplicação da jurisprudência do
Supremo Tribunal Federal sobre a prejudicialidade da ação, visto que o requerente
impugnou a norma em tempo adequado. Conhecimento da ação. A Constituição
federal, ao dispor regras sobre processo legislativo, permite o controle judicial da
regularidade do processo. Exceção à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal
sobre a impossibilidade de revisão jurisdicional em matéria interna corporis.
Precedente. Alegação de inconstitucionalidade formal: nulidade do processo
legislativo em que foi aprovado projeto de lei enquanto pendente a leitura de medida
provisória numa das Casas do Congresso Nacional, para os efeitos do sobrestamento
a que se refere o art. 62, § 6º, da Constituição federal. Medida provisória que
trancaria a pauta lida após a aprovação do projeto que resultou na lei atacada.
Ausência de demonstração de abuso ante as circunstâncias do caso. Ação direta
conhecida, mas julgada improcedente.300

Constitucional. Mandado de Segurança. Controle Preventivo de Constitucionalidade

Material de Projeto de Lei. Inviabilidade. 1. Não se admite, no sistema brasileiro, o
controle jurisdicional de constitucionalidade material de projetos de lei (controle
preventivo de normas em curso de formação). O que a jurisprudência do STF tem
admitido, como exceção, é “a legitimidade do parlamentar – e somente do
parlamentar – para impetrar mandado de segurança com a finalidade de coibir atos
praticados no processo de aprovação de lei ou emenda constitucional incompatíveis
com disposições constitucionais que disciplinam o processo legislativo” (MS
24.667, Pleno, Min. Carlos Velloso, DJ de 23.04.04). Nessas excepcionais situações,
em que o vício de inconstitucionalidade está diretamente relacionado a aspectos
formais e procedimentais da atuação legislativa, a impetração de segurança é
admissível, segundo a jurisprudência do STF, porque visa a corrigir vício já
efetivamente concretizado no próprio curso do processo de formação da norma,
antes mesmo e independentemente de sua final aprovação ou não. 2. Sendo
inadmissível o controle preventivo da constitucionalidade material das normas em
curso de formação, não cabe atribuir a parlamentar, a quem a Constituição nega
habilitação para provocar o controle abstrato repressivo, a prerrogativa, sob todos os
aspectos mais abrangente e mais eficiente, de provocar esse mesmo controle
antecipadamente, por via de mandado de segurança. 3. A prematura intervenção do
Judiciário em domínio jurídico e político de formação dos atos normativos em curso
no Parlamento, além de universalizar um sistema de controle preventivo não
admitido pela Constituição, subtrairia dos outros Poderes da República, sem
justificação plausível, a prerrogativa constitucional que detém de debater e
aperfeiçoar os projetos, inclusive para sanar seus eventuais vícios de
inconstitucionalidade. Quanto mais evidente e grotesca possa ser a
inconstitucionalidade material de projetos de leis, menos ainda se deverá duvidar do
exercício responsável do papel do Legislativo, de negar-lhe aprovação, e do
Executivo, de apor-lhe veto, se for o caso. Partir da suposição contrária significaria
menosprezar a seriedade e o senso de responsabilidade desses dois Poderes do

299
MS 24.667. Relator Ministro Carlos Velloso. Julgado em 23/04/2004.
300
ADI 3146/DF. Relator: Min. JOAQUIM BARBOSA; Julgamento: 11/05/2006. Órgão Julgador: Tribunal
Pleno. Publicação DJ 19-12-2006 PP-00035 EMENT VOL-02261-04 PP-00692.
 132

Estado. E se, eventualmente, um projeto assim se transformar em lei, sempre haverá

a possibilidade de provocar o controle repressivo pelo Judiciário, para negar-lhe
validade, retirando-a do ordenamento jurídico. 4. Mandado de segurança
indeferido.301

Agravo interno em Mandado de Segurança. Ato do presidente da Câmara dos

Deputados. Instalação e composição de Comissão Especial. Suposta necessidade de
pleno funcionamento das Comissões Permanentes. Interpretação de dispositivos
regimentais da Casa Legislativa. ato interna corporis, não sujeito ao controle
judicial. Separação de Poderes. ordem denegada. agravo interno desprovido. 1. O
Poder Judiciário não possui competência para sindicar atos das Casas Legislativas
que se sustentam, unicamente, na interpretação conferida às normas regimentais
internas. Precedentes: MS 25.144 AgR, Relator Min. Gilmar Mendes, Tribunal
Pleno, DJe 28.02.2018; MS 31.951 AgR, Relator Min. Luiz Fux, Primeira Turma,
DJe 31.08.2016, MS 24.356, Relator Min. Carlos Velloso, Tribunal Pleno, DJ
12.09.2003. 2. A inexistência de fundamento constitucional no ato emanado do
Poder Legislativo, cujo alicerce decorre unicamente da exegese do Regimento
Interno das Casas Legislativas, revela hipótese de ato interna corporis insindicável
pelo Poder Judiciário. 3. In casu, a despeito de o impetrante invocar o art. 58, caput,
da CRFB/1988, para amparar seu direito líquido e certo, o ato coator está baseado na
interpretação dos arts. 33, § § 1º e 2º, e 34, § 1º do Regimento Interno da Câmara
dos Deputados, que só deve encontrar solução no âmbito do Poder Legislativo, não
ficando sujeito à apreciação do Poder Judiciário. 4. Agravo interno a que se nega
provimento.302

Agravo regimental em Mandado de Segurança. 2. Omissão da Câmara dos

Deputados. Não envio de Parecer da CCJ à publicação. 3. Competência exclusiva da
casa legislativa para impulso e elaboração da pauta de suas atividades internas. Ato
interna corporis. Não sujeito ao controle judicial. Separação de Poderes.
Precedentes. 4. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5.
Agravo regimental a que se nega provimento. Decisão. Após o voto do Ministro
Gilmar Mendes (Relator), negando provimento ao agravo regimental, no que foi
acompanhado pelos Ministros Cármen Lúcia (Presidente), Dias Toffoli e Marco
Aurélio, pediu vista o Ministro Roberto Barroso. Plenário, sessão virtual de 25.11 a
01.12.2016. Decisão: O Tribunal, por unanimidade e nos termos do voto do Relator,
negou provimento ao agravo regimental. Ausentes, justificadamente, os Ministros
Celso de Mello e Luiz Fux. Presidiu o julgamento a Ministra Cármen Lúcia.
Plenário, 7.2.2018.303

Destarte, a Suprema Corte entende que a imunidade parlamentar possui dois vieses:
material (plena liberdade de opinião) e formal (improcessabilidade). Além disso, o devido
processo legal também é reconhecido como essencial à imunidade parlamentar formal.

É certo, ademais, como ensina o eminente Ministro Celso de Mello, que o instituto
da imunidade parlamentar atua, no contexto normativo delineado por nossa
Constituição, como condição e garantia de independência do Poder Legislativo, seu
real destinatário, em face dos outros poderes do Estado. Estende-se ao congressista,
embora não constitua uma prerrogativa de ordem subjetiva deste. Trata-se de
prerrogativa de caráter institucional, inerente ao Poder Legislativo, que só e
conferida ao parlamentar ‘ratione muneris’, em função do cargo e do mandato que
exerce. E por essa razão que não se reconhece ao congressista, em tema de

301
MS 32033. Relator Ministro Gilmar Mendes. Julgado em 20/06/2013.
302
MS 34099. AgR/DF Relator Ministro Luiz Fux. Julgado em 15/06/2018.
303
MS 25144 AgR/DF. Relator Ministro Gilmar Mendes. Julgado em 07/02/2018.
 133

imunidade parlamentar, a faculdade de a ela renunciar. Trata-se de garantia

institucional deferida ao Congresso Nacional. O congressista, isoladamente
considerado, não tem, sobre ela, qualquer poder de disposição. – O exercício do
mandato parlamentar recebeu expressiva tutela jurídica da ordem normativa
formalmente consubstanciada na Constituição Federal de 1988. Dentre as
prerrogativas de caráter político-institucional que inerem ao Poder Legislativo e aos
que o integram, emerge, com inquestionável relevo jurídico, o instituto da
imunidade parlamentar, que se projeta em duas dimensões: a primeira, de ordem
material, a consagrar a inviolabilidade dos membros do congresso Nacional, por
suas opiniões, palavras e votos (imunidade parlamentar material), e a segunda, de
caráter formal (imunidade parlamentar formal), a gerar, de um lado, a
improcessabilidade dos parlamentares, que só poderão ser submetidos a
procedimentos penais acusatórios mediante previa licença de suas Casas, e, de outro,
o estado de relativa incoercibilidade pessoal dos congressistas (freedom from
arrest), que só poderão sofrer prisão provisória ou cautelar numa única e singular
hipótese: situação de flagrância em crime inafiançável.” (Inq nº 510/DF, Tribunal
Pleno, DJ de 19/4/91) Em arremate a esse raciocínio, concluiu Sua Excelência, com
muita propriedade, que, “dentro do contexto normativo delineado pela Constituição,
a garantia jurídico-institucional da imunidade parlamentar formal não obsta,
observado o ‘due process of law’, a execução de penas privativas da liberdade
definitivamente impostas ao membro do Congresso Nacional.” (grifos nossos) Logo,
a avocada imunidade formal do congressista (freedom from arrest), prevista no art.
53, § 2º, da Constituição Federal, neste juízo mínimo de delibação, não foi
comprometida com o ato emanado da Primeira Turma, uma vez que a execução de
pena determinada não se confunde com prisão de natureza processual, à qual, em
tese, não seria admitida fora da hipótese prevista no mandamento constitucional de
regência. Não há, desse modo, repito, como se cogitar de suposta grave lesão à
ordem pública a justificar, por falta de requisito essencial, a admissibilidade da
presente medida excepcional de contracautela.304

Constitucional. Poder Legislativo: Atos: Controle Judicial. Mandado De Segurança.

Parlamentares. I. – O Supremo Tribunal Federal admite a legitimidade do
parlamentar – e somente do parlamentar – para impetrar mandado de segurança com
a finalidade de coibir atos praticados no processo de aprovação de lei ou emenda
constitucional incompatíveis com disposições constitucionais que disciplinam o
processo legislativo. II. – Precedentes do STF: MS 20.257/DF, Ministro Moreira
Alves (leading case) (RTJ 99/1031); MS 20.452/DF, Ministro Aldir Passarinho (RTJ
116/47); MS 21.642/DF, Ministro Celso de Mello (RDA 191/200); MS 24.645/DF,
Ministro Celso de Mello, DJ de 15.9.2003; MS 24.593/DF, Ministro Maurício
Corrêa, DJ de 08.8.2003; MS 24.576/DF, Ministra Ellen Gracie, DJ de 12.9.2003;
MS 24.356/DF, Ministro Carlos Velloso, DJ de 12.9.2003. III. – Agravo não
provido.305

Liminar em Mandado de Segurança (MS) 30063 suspende envio à sanção

presidencial de projeto de lei que regulamenta duplicata eletrônica. “A ministra
Cármen Lúcia, do Supremo Tribunal Federal (STF), deferiu liminar no Mandato de
Segurança (MS) 36063 para tornar sem efeito o ato do presidente do Senado Federal
de encaminhamento do Projeto de Lei da Câmara (PLC) 73/2018 para sanção do
presidente da República. De acordo com a decisão, o PLC, que regulamenta a
emissão de duplicata eletrônica, deve permanecer no Senado Federal até o
julgamento de mérito do processo ou eventual alteração da decisão. O mandado de
segurança foi impetrado pelos deputados federais Dagoberto Nogueira (PDT-MS),
Rogério Peninha Mendonça (MDB-SC), Alex Caziani (PRB-PR) e Ricardo Tripoli
(PSDB-SP). Eles alegam que o projeto de lei sofreu emenda de mérito ao ser
submetido a votação no Plenário do Senado Federal e, em vez de retornar à Câmara
dos Deputados, como estabelece a Constituição Federal (artigo 65, parágrafo único),

304
SL 1179/DF. Relator Ministro Dias Toffoli. Julgado em 09/10/2018.
305
MS 24667 AgR/DF. Relator Ministro Carlos Velloso. Julgado em 04/12/2003.
 134

foi enviado à sanção do presidente da República. Os parlamentares afirmam que

foram desrespeitados em seu direito líquido e certo de avaliar alteração de mérito ao
texto original. Segundo os deputados, o PLC teria sofrido emenda em dois artigos,
de forma a restringir ao nome do solicitante o acesso às informações sobre
inadimplência constantes do banco de dados compartilhados pelos tabeliães de
protestos. Eles afirmam que a alteração é de mérito, pois, no texto aprovado pela
Câmara, o acesso a essas informações era aberto a qualquer pessoa. O presidente do
Senado Federal, por sua vez, entendeu que a alteração era de redação, não havendo
obstáculo para o envio à sanção presidencial. Decisão Em análise preliminar do
caso, a ministra verificou que as alterações implementadas pelo Senado no texto
oriundo da Câmara dos Deputados parece exigir o enquadramento na disciplina do
parágrafo único do artigo 65 da Constituição Federal. ‘Os argumentos lançados
pelos impetrantes demonstram, nesse juízo inicial, transgressão às normas
constitucionais que disciplinam o processo legislativo, suprimindo, com isso, o
debate e a reflexão dos deputados federais sobre a alteração realizada pela Casa
Revisora quanto à restrição no acesso das informações constantes do banco de dados
previsto no projeto de lei mencionado’, afirmou. A ministra Cármen Lúcia observou
também que, mesmo se considerando que a sanção do PLC 73/2018 não legitimaria
eventual inconstitucionalidade ocorrida em sua tramitação legislativa, que poderia
ser questionada posteriormente em ação própria perante o Poder Judiciário, a
modificação da situação jurídica acarretaria perda da legitimidade dos parlamentares
impetrantes, demonstrando o perigo de dano que justifica a concessão da liminar.
Ainda segundo a relatora, o tempo transcorrido até a prolação de decisão em
eventual ação sustentando inconstitucionalidade formal da lei geraria insegurança
jurídica sobre os atos realizados com fundamento nos pontos questionados. Segundo
a ministra, em nome do princípio da segurança jurídica, deve se garantir a prestação
jurisdicional mais rápida, conforme determina a Constituição Federal (artigo 5º,
inciso LXXVIII).”
 135

CONCLUSÃO

Conclui-se do exposto:
1) As garantias constitucionais para o exercício da função pública são para a
preservação da atividade pública sem que haja qualquer desvio ou ameaça a quem a executa.
Não se trata de privilégios, mas de direitos previstos para o cumprimento do dever de alcançar
o interesse público.
2) Embora a Constituição não preveja expressamente, dentre as prerrogativas da
função legislativa, a garantia do parlamentar ao devido processo legislativo, do texto
constitucional se extrai em diversos dispositivos e princípios constitucionais e das normas
internas do parlamento.
3) Verifica-se a garantia do parlamentar ao devido processo legislativo no princípio
democrático e da representatividade, nas prerrogativas do parlamentar e nas possibilidades da
perda do mandato dos Deputados e Senadores se o procedimento for declarado incompatível
com o decoro parlamentar. Procedimento este a ser apurado em processo administrativo.
Decorrentes da Constituição e dos Regimentos Internos, Códigos de Ética das Casas
Legislativas, e resoluções internas, estão as garantias e os deveres que decorrem do exercício
do mandato parlamentar. A integridade dessas normas é uma prerrogativa da Câmara dos
Deputados e do Senado Federal, que, por meio de suas Presidências, Mesas, Comissões,
Conselhos Instituídos e, em última análise o Plenário, resguardam os atos na forma
regimental, assegurando o contraditório e a ampla defesa. Evidentemente havendo qualquer
lesão ou ameaça a direito, há a garantia do princípio do juiz natural e do acesso ao judiciário.
4) Nesse sentido, os Regimentos Internos da Câmara dos Deputados e do Senado
Federal, bem como os Códigos de Ética e Decoro Parlamentar das Casas Legislativas,
regulam os atos incompatíveis com o decoro parlamentar e os meios de investigação e
averiguação de fatos e provas para a verificação da conduta, os recursos, e os meios inerentes
para a defesa do parlamentar, bem como verificada a conduta a forma de aplicação das
sanções e as penalidades cabíveis.
5) A Constituição estabelece que o processo legislativo compreende a elaboração de:
(i) emendas à Constituição; (ii) projetos de lei complementar; (iii) projetos de lei ordinária;
(iv) leis delegadas; (v) medidas provisórias; (vi) projetos de decreto legislativo; e (vii)
projetos de resolução. Entende-se que todas as propostas previstas no art. 59 integram o
processo legislativo.
 136

6) No que concerne às Medidas Provisórias, embora tenham uma tramitação especial é

possível a sua derrubada, que seja emendada e modificada, tendo caráter de norma geral e
abstrata. Quanto às resoluções e também aos decretos legislativos, ora eles são tidos como
normas gerais e abstratas, ora com caráter de normas internas. Cita-se como exemplo de
Resoluções com caráter de norma geral e abstrata as que instituíram os Regimentos Internos
das Casas Legislativas e que regulam as competências institucionais do Poder Legislativo,
incluindo o trâmite do processo legislativo, em todas as suas fases. Por sua vez, verifica-se o
caráter de norma geral e abstrata nos Decretos Legislativos quando da sustação pelo
Legislativo dos atos do Poder Executivo que exorbitem do seu poder regulamentar.
7) O conceito de processo legislativo refere-se às etapas e formalidades constitucionais
de produção de uma norma jurídica. O processo legislativo é o meio adequado para se
concretizar a formação da lei e do direito e também para alterá-lo e modificá-lo. É o processo
legislativo o mecanismo constitucional adequado utilizado pelos representantes eleitos pelo
povo, ou pelo próprio povo, no exercício do poder e da democracia.
8) O processo legislativo tem como conteúdo a garantia do respeito às normas e aos
princípios constitucionais pertinentes, entre eles o da independência e harmonia entre os
poderes. Assim, o conteúdo do processo legislativo é em última análise o devido processo
legislativo. Num sistema democrático essa norma equilibrará a vontade da maioria com a
proteção aos direitos fundamentais, por meio de formalidades rígidas ao poder legiferante,
(todo aquele detentor do poder de estabelecer normas gerais e abstratas). O conteúdo do
processo legislativo alcança ainda a proibição de retrocessos sociais e a garantia de
preservação dos direitos individuais.
9) São princípios incidentes no processo legislativo: (i) o devido processo
legislativo; (ii) o devido processo legal; (iii) acessibilidade aos elementos do expediente
acesso aos autos, direito de vistas do processo; (iv) da ampla instrução probatória; (v) da
motivação; (vi) da representação e assessoramento; (vii) da lealdade e boa-fé; (viii) da
celeridade processual; (ix) do informalismo; (x) da transparência pública; (xi) da publicidade;
(xii) da segurança jurídica.
10) As fases do processo legislativo são a iniciativa, a consultiva e a complementar,
porém o seu início se dá com o protocolo do projeto na Casa Legislativa, é a partir deste
momento que o projeto passa a existir, portanto a iniciativa é um pressuposto necessário para
a existência do processo. A fase consultiva se dá durante o andamento do processo legislativo
no parlamento, são exemplos as análises das Comissões e do Plenário, as discussões em
audiências públicas, os requerimentos de informações sobre a matéria objeto de discussão.
 137

Quanto à fase complementar, de encerramento do processo legislativo, esta ocorre quando o

projeto é promulgado e publicado passando a ter validade e eficácia no mundo jurídico, pois
torna-se “Lei”.306 A promulgação e a publicação podem se dar em duas fases distintas: (i)
matérias que independem de sanção pelo Executivo; (ii) manutenção ou a derrubada do veto
pelo Poder Legislativo.
11) Verifica-se que os vícios no processo legislativo são os atos praticados com
desrespeito à Constituição, às leis e às normas regimentais. Verificam-se em diversos
momentos distintos durante a tramitação do processo, pois podem decorrer de um abuso de
direito, inconstitucionalidade ou da inobservância de uma norma regimental no processo
legislativo.
12) Relacionam-se como exemplos de vícios no processo legislativo passíveis de
serem controlados e anulados tanto internamente pelo Legislativo, como externamente pelo
Judiciário: o vício de iniciativa; a ausência de justificação no projeto; a ausência de
publicidade; a ausência de pedido de informação; ausência de retorno quando há modificação
do texto no processo legislativo; a ausência de audiência pública; o vício de procedimento por
falta de debate no processo legislativo; o abuso de poder.
13) Os atos interna corporis no processo legislativo são os atos regulados por meio de
Resolução promulgada pelo Legislativo no exercício de sua autonomia constitucional, que
disciplinam as fases do processo legislativo, influenciando diretamente na tomada de decisões
e vontades dos parlamentares. Assim, os atos interna corporis são selecionados pelos
parlamentares por meio de um processo legislativo para a aprovação e promulgação de um
Regimento Interno da Casa. Além de ter força normativa, a Resolução regulamenta os
trâmites internos no âmbito do Legislativo, tratando de uma série de normas que regem as
atribuições e direitos dos parlamentares, para a garantia da lisura do processo legislativo.
14) Os Regimentos Parlamentares preveem como instrumentos de controle interno dos
atos interna corporis as questões de ordem, que podem ser suscitadas ao Presidente da Mesa
no decorrer das reuniões deliberativas das Comissões Permanentes e durante as sessões
Plenárias e os recursos sobre a decisão exarada pelo Presidente da mesa quando a questão
envolver matéria constitucional, estes são encaminhados para análise e deliberação da
Comissão de Constituição e Justiça.

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Nesta expressão estão incluídas as leis (complementares; ordinárias), as Medidas Provisórias quando alteradas
pelo Legislativo. As matérias de competência do Legislativo, Emendas à Constituição; Decretos Legislativos e
Resoluções. Ainda não se sujeitam a sanção ou veto as medidas provisórias aprovadas pelo Legislativo sem
alterações no texto, passando a ser convertido em lei e as leis delegadas.
 138

15) Num primeiro momento, o Supremo Tribunal Federal sedimentou seu

entendimento em torno da não interferência nos atos interna corporis fundados em seus
Regimentos Internos, sustentando a autonomia do Poder Legislativo, e a não possibilidade de
fiscalização por outro poder. Limitava-se, portanto, a declarar a autonomia e independência
entre os poderes, sem expedir qualquer comando viabilizador de reparo do ato viciado.
Percebe-se, quanto aos atos interna corporis no processo legislativo, uma evolução de sua
jurisprudência, passou o Supremo tribunal Federal a indicar e aplicar, para casos concretos
que lhe são submetidos, a alegação da possibilidade de controle quando há vício no processo
legislativo, sob pena de se ter uma situação jurídica que provocaria a perda da legitimidade
dos parlamentares impetrantes e ainda o decurso do tempo até que haja uma decisão numa
possível ação que sustente a inconstitucionalidade formal da lei causaria uma insegurança
jurídica. Assim, o Supremo, com base no princípio da segurança jurídica, passou a argumentar
que deve se garantir a prestação jurisdicional mais rápida, como estabelece a Constituição
Federal (art. 5°, inciso LXXVIII).
16) Por fim, há um movimento de mudança de paradigmas pelo menos no que se
refere à análise das decisões da Suprema Corte no que se refere a controle dos atos interna
corporis no processo legislativo.
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