UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE

SECRETARIA E EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA

BACHARELADO EM ADIMINISTRAÇÃO PÚBLICA

CLEPSON DE OLIVEIRA BRITO

A GOVERNANÇA DO MUNICÍPIO DE PENDÊNCIAS/RN

SOB A PERSPECTIVA DO LIMITE DE GASTOS COM PESSOAL

MACAU, RN
2017
 Clepson de Oliveira Brito

A GOVERNANÇA DO MUNICÍPIO DE PENDÊNCIAS/RN

SOB A PERSPECTIVA DO LIMITE DE GASTOS COM PESSOAL

Trabalho de conclusão de curso apresentado à

Coordenação do Curso de Administração a
Distância da Universidade Federal do Rio
Grande do Norte, como requisito parcial para a
obtenção do título de bacharel em
Administração.

Orientadora: Sheila de Lima Cunha Dantas,

Ma.

MACAU, RN
2017
 Catalogação da Publicação na Fonte.
UFRN / Biblioteca Setorial do CCSA

Brito, Clepson de Oliveira.

A governança do município de pendências/RN sob a perspectiva do
limite de gastos com pessoal / Clepson de Oliveira Brito. - Natal, 2017.
157f.: il.

Orientador: Profa. Me. Sheila de Lima Cunha Dantas.

Monografia (Graduação em Administração Pública) – Universidade

Federal do Rio Grande do Norte. Centro de Ciências Sociais Aplicadas.
Departamento de Ciências Administrativas.

1. Gestão pública – Monografia. 2. Lei de responsabilidade fiscal –

Monografia. 3. Governança – Monografia. 4. Gestão fiscal - Monografia. 5.
Despesas com pessoal - Monografia. 6. Crise fiscal - Monografia. I. Dantas,
Sheila de Lima Cunha. II. Universidade Federal do Rio Grande do Norte. III.
Título.

RN/BS/CCSA CDU 351

 Clepson de Oliveira Brito

A GOVERNANÇA DO MUNICÍPIO DE PENDÊNCIAS/RN

SOB A PERSPECTIVA DO LIMITE DE GASTOS COM PESSOAL

Monografia apresentada à Coordenação do

Curso de Administração a Distância da
Universidade Federal do Rio Grande do Norte,
composta pelos seguintes membros:

Aprovada em: 25/11/2017

_____________________________________________________________
M. Sc. Sheila de Lima Cunha Dantas
Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN
Orientadora

_____________________________________________________________
Profª. M. Sc. Matilde Medeiros de Araujo
Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN
Membro
Dedico este trabalho ao meu filho recém-nascido Théo, razão de
manter-me firme.
 AGRADECIMENTOS

Agradeço primeiramente a Deus, sem o qual eu seria como folha seca jogada ao
vento ou como o pó que é pisado pelos animais do deserto. Foi Ele quem me deu a vida e me
capacitou, esteve comigo nesta caminhada e estará sempre ao meu lado me orientando. Foi
graças a Ele que consegui esta vitória.
Agradeço aos meus pais pela maneira como eles me criaram e me orientaram.
Foram eles os responsáveis diretos pela pessoa que sou hoje, por isso sou eternamente grato
pelo esforço e constante zelo com o qual cuidaram da minha educação a despeito do baixo grau
de escolaridade que ambos têm e das condições financeiras precárias em que viviam. São meu
orgulho!
Agradeço também à minha esposa Edjania Morais da Silva Brito, pela paciência e
tolerância demostrada diante do tempo que deixei de dedicar a ela para me dedicar esta etapa
da minha vida, pelo incentivo me deu em cada momento de desânimo, angústia e tristeza ao
logo dessa jornada. O seu amor por mim foi demostrado a cada noite que ela dormiu sozinha
enquanto eu me dedicava aos estudos. Te amo minha morena linda!
Agradeço aos mestres que, com seus esforços, contribuíram com a minha formação
intelectual e humana. Em especial, sou grato a professora Sheila de Lima Cunha Dantas, Ma.,
que se prestou a orientar-me neste trabalho.
Agradeço ao ex-prefeito Ivan de Souza Padilha que tão diligentemente se dispôs a
contribuir com aminha formação, tendo prontamente aceitado meu pedido de realizar três
estágios supervisionados durante a sua gestão como prefeito de Pendencias-RN, abrindo todas
as portas que eu tivesse acesso aos dados necessários à minha pesquisa.
Agradeço também, aos colegas e amigos que passaram por mim durantes estes
anos. Sem dúvidas recebi, de todos, contribuições indispensáveis à minha formação acadêmica
e como ser humano.
"Nossos valores humanos devem falar mais alto que nossos valores
legais. Não devo aceitar pelanca de contrapeso ao comprar filé-
mignon. Mas nem por isso devo tratar mal ao açougueiro".
Antonio Francisco
 RESUMO

Os municípios brasileiros, que já encaravam um novo papel no contexto federativo estabelecido

pela Carta Magna de 1988, vêm-se desafiados no tocante a governança municipal após a
aprovação, em 4 de maio de 2000, da Lei de Responsabilidade Fiscal-LRF, que estabelece
normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, buscando o
enfrentamento do déficit público, por meio, entre outros dispositivos, da limitação das despesas
de pessoal. Nesse contexto os gestores públicos municipais encaram a necessidade de uma nova
postura para o cumprimento aos dispositivos legais diante da demanda da população pela oferta
de mais e melhores serviços e da demanda dos colaboradores pela melhoria condições de
trabalho e salários. O presente trabalho busca avaliar os impactos da aplicação dos limites legais
referentes aos gastos de pessoal sobre a governança do município de Pendências-RN no período
de 2013 a 2016. Especificamente tem como objetivos caracterizar as despesas do município de
Pendências-RN com pessoal no período, diagnosticar a aplicação dos princípios da LRF sobre
despesas do município de Pendências-RN com pessoal no período e identificar o impacto da
crise fiscal nas receitas municipais de Pendências-RN no período de 2013 a 2016. Para tanto se
fez revisão bibliográfica abordando os assuntos referentes ao pacto federativo e o federalismo
fiscal, a governança na administração pública, a autonomia financeira municipal, a LRF, a
gestão fiscal e accountability, o controle de despesa com pessoal e o disciplinamento da gestão
pública. Para a consecução dos objetivos realizou-se uma pesquisa quali-quantitativa, de
natureza teórica e do tipo descritiva, cujos procedimentos foram bibliográfico-documental, com
levantamentos realizados em documentos primários e secundários e por meio da realização de
entrevistas semiestruturadas. O resultado obtido foi o presente trabalho que apresenta a situação
das receitas e despesas do município de Pendências-RN, a relação de gastos com pessoal com
a RCL, aspectos da composição e distribuição da força de trabalho e observações a respeito da
gestão e governança municipal à luz do referencial teórico. Espera-se que o presente trabalho
contribua para a reflexão sobre a melhoria da governança pública e, consequentemente, a sua
eficiência na prestação de serviço à sociedade, assim como, refletir, diante da dinâmica da
gestão fiscal e de recursos humanos do município de Pendências-RN, sobre a eficácia da LRF,
no sentido de controle de gastos com pessoal e redução do déficit público, à luz da capacidade
de gestão dos municípios de pequeno porte.

Palavras-chave: lei de responsabilidade fiscal, gestão pública, governança, gestão fiscal,

gastos com pessoal, crise fiscal.
 LISTA DE ILUSTRAÇÕES

Quadro 01 – Limites estabelecidos na LRF .....................................................................................31

Quadro 02 – Guia de investigação ...........................................................................................46
Figura 01 - Estrutura organizacional básica da PMP ...............................................................56
Gráfico 01 – Evolução de receitas 2013-2016 da PMP ............................................................58
Gráfico 02 – Evolução de despesas 2013-2016 da PMP ..........................................................65
Gráfico 03 – Comparativos de despesas 2013 da PMP ............................................................68
Gráfico 04 – Comparativos de despesas 2016 da PMP ............................................................68
Gráfico 05 – Comparativos de despesas 2013-2016 da PMP ..................................................71
Gráfico 06 – Comparativos de despesas de pessoal por unidade administrativa 2013-2016 da
PMP ..........................................................................................................................................72
Gráfico 07 – Comparativos de despesas de capital por unidade administrativa 2013-2016 da
PMP ..........................................................................................................................................73
Gráfico 08 – Comparativo de apuração do cumprimento do limite legal de despesas com
pessoal 2013-2016 da PMP .......................................................................................................75
Gráfico 09 – Distribuição de servidores por regime jurídico de vínculo 2013-2016 da PMP....77
Gráfico 10 – Servidores efetivos por secretaria 2013-2016 ......................................................81
Gráfico 11 – Servidores comissionados por secretaria 2013-2016 ...........................................81
Gráfico 12 – Servidores contratados por secretaria 2013-2016 ................................................81
Gráfico 13 – Servidores por faixa salarial ................................................................................82
 LISTA DE SIGLAS

CF/88 – Constituição Federal de 1988

CGM – Controladoria Geral do Município
FHC – Fernando Henrique Cardoso
FMI – Fundo Monetário Internacional
FPM – Fundo de Participação dos Municípios
FUNDEB – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização
dos Profissionais da Educação
FUS – Fundo Municipal de Saúde
GEFIP – Guia de Recolhimento do FGTS e de Informações à Previdência Social
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ICMS – Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços
IFRN – Instituto Federal do Rio Grande do Norte
IPVA – Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores
LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias
LOA – Lei Orçamentária Anual
LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal
PMP – Prefeitura Municipal de Pendências-RN
PPA – Plano Plurianual
RCL – Receita Corrente Líquida
RGF – Relatório de Gestão Fiscal
RN – Rio Grande do Norte
RREO – Relatório Resumido da Execução Orçamentária
TCE – Tribunal de Contas do Estado
TCU – Tribunal de Contas da União
UERN – Universidade Estadual do Rio Grande do Norte
 SUMÁRIO

1 PARTE INTRODUTÓRIA 13
1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO E PROBLEMA 13
1.2 OBJETIVOS 14
1.2.1 Objetivo Geral 14
1.2.2 Objetivos Específicos 14
1.3 JUSTIFICATIVA DO ESTUDO 15
1.4 APRESENTAÇÃO 16
2 REVISÃO DA LITERATURA 18
2.1 O NOVO PAPEL DO MUNICÍPIO 18
2.1.1 O Pacto Federativo e a Autonomia Municipal 18
2.1.2 O Pacto Federativo e o Federalismo Fiscal 21
2.2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 23
2.2.1 Governança na Administração Pública 23
2.2.2 Autonomia Financeira Municipal 26
2.3 A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL 29
2.3.1 Reforma Administrativa do Estado 29
2.3.2 A LRF e a Gestão Fiscal 31
2.3.3 Despesa Pública e Accountability 35
2.4 GASTOS PÚBLICOS E O CONTROLE DE DESPESAS COM PESSOAL 36
2.4.1 Controle de despesa com pessoal 36
2.5 IMPACTOS DA LRF SOBRE A GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL 40
2.4.1 Disciplinamento da Gestão Pública e o fortalecimento da governança 40
3 METODOLOGIA DA PESQUISA 44
3.1 TIPO DE PESQUISA 44
3.2 POPULAÇÃO E AMOSTRA 45
3.3 INSTRUMENTOS DE PESQUISA 45
3.4 COLETA E TRATAMENTO DOS DADOS 47
4 ANÁLISE E DISCUSSÃO DOS RESULTADOS 51
4.1 PERFIL DA ORGANIZAÇÃO 51
4.1.1 Aspectos da natureza jurídica e histórico 51
4.1.2 Descrição das atividades da organização 52
4.1.1 Estrutura Organizacional 54
4.2 CARACTERIZAÇÃO DAS RECEITAS E DEPESAS DO MUNÍCIPIO 57
4.2.1 Situação das receitas municipais 57
4.2.2 Situação das despesas municipais 63
4.2.3 Relação dos gastos com pessoal e a RCL 74
4.3 CARACTERÍSTICAS FORÇA DE TRABALHO 76
4.3.1 Aspectos da composição interna da força de trabalho 76
4.3.2 Aspectos da distribuição da força de trabalho 79
4.4 OBSERVAÇÕES SOBRE A GESTÃO E GOVERNANÇA 84
4.4.1 Aspectos sobre Liderança, Estratégias e Planos 80
4.4.2 Aspectos sobre a Sociedade e participação social 88
4.4.3 Aspectos sobre gestão de pessoal 89
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS 92
REFERÊNCIAS 96
APÊNDICE 106
ANEXOS 135
1 PARTE INTRODUTÓRIA

1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO E PROBLEMA

A promulgação da Constituição Federal de 1988 (CF/88), não apenas marca a

redemocratização do Estado Brasileiro, como também redefiniu a estrutura federativa
brasileira, reconhecendo o município como ente autônomo da federação. Além disso, a
chamada constituição cidadã estabeleceu os princípios fundamentais da administração pública
direta e indireta, estabelecendo em seu Artigo 37 que todos os entes da federação deverão
obedecer aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
Seguiu-se a este momento histórico a Reforma Administrativa do Estado Brasileiro,
deflagrada nos anos 1990, cujas características, fortemente influenciadas pela doutrina
neoliberais, incluem, segundo Santos (2005), a descentralização, a delegação de autoridade e
de responsabilidade ao gestor público e o extremo controle de desempenho. É nesse cenário
reformista e em atendimento aos dispositivos constitucionais, em especial o Artigo 169 da
CF/88, que nasce a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), cujo propósito reside no
estabelecimento de normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão
fiscal, tendo como um de seus macros objetivos o enfrentamento do déficit público, por meio,
entre outros dispositivos, da limitação das despesas de pessoal e da imposição de limites para o
endividamento de longo prazo.
O município, neste novo contexto federativo, surge então dotado não só da
autonomia dada pela CF/88, mas encarregado de novas atividades, que outrora eram
responsabilidades dos estados e da União como apontam Gerigk, e Clemente (2011, p. 515).
Por ser o ente por meio do qual a prestação de serviços público se concretiza, passa pelo
enfrentamento de um duplo desafio. Por um lado, precisa atender a cada vez mais crescente
demanda por serviços públicos de qualidade. Por outro, precisa adequar-se ao ordenamento
jurídico no que diz respeito ao princípio da eficiência, assim como o controle de desempenho
característico da administração pública gerencial resultante das reformas administrativas dos
anos 1990.
Esse desafio amplia-se em municípios de pequeno porte. Gerigk, e Clemente (2011,
p. 515) destacam que quanto menor o município maior a dependência da população em relação
aos serviços públicos municipais. Some-se que a maioria dos municípios de pequeno porte têm
suas receitas predominantemente baseadas em repasses federais, as chamadas transferências
voluntárias.
Quando essa realidade dos municípios de pequeno porte é associada à crise
econômica e fiscal que o Brasil vem enfrentando nos últimos anos, com acentuada piora desde
o ano 2015, a situação se apresenta como um grande desafio aos gestores públicos no tocante a
governabilidade e cumprimento aos dispositivos legais.
É nesse cenário que se encontra o município de Pendências-RN, uma pequena
cidade, cuja população estimada em 2015 pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
(IBGE) é de 14.751 habitantes (IBGE, 2016, [documento on-line, não paginado]), encravado
na Microrregião do Vale do Açú, interior do Estado do Rio Grande do Norte.
Não restam dúvidas que, por ter uma receita predominantemente oriunda de
repasses constitucionais, a município de Pendências-RN vem enfrentando o desafio de manter
os serviços e as políticas públicas em funcionamento, a despeito da constante queda de
arrecadação. Ao mesmo tempo enfrenta o desafio de manter as contas equilibradas frente a
demanda da população pela oferta de mais serviços e a demanda dos colaboradores pela
melhoria condições de trabalho e salários.
Esta desta realidade leva à questionamentos sobre a aplicabilidade dos dispositivos
estabelecidos na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), em especial em relação aos limites de
gasto com pessoal, nos municípios de pequeno porte em tempos de crise. Dessa forma, neste
trabalho, buscar-se-á responder ao seguinte problema:
“Como a aplicação dos limites legais referentes aos gastos de pessoal afeta a
governança do munícipio de Pendências-RN em tempos de crise fiscal?”

1.2 OBJETIVOS

1.2.1 Objetivo Geral:

 Avaliar os impactos da aplicação dos limites legais referentes aos gastos de

pessoal sobre a governança do município de Pendencias-RN no período de 2013 a 2016.

1.2.2 Objetivos Específicos:

 Caracterizar as despesas do município de Pendencias-RN com pessoal no

período de 2013 a 2016;
  Diagnosticar a aplicação dos princípios da LRF sobre despesas do município de
Pendencias-RN com pessoal no período de 2013 a 2016;
 Identificar o impacto da crise fiscal nas receitas municipais de Pendencias-RN
no período de 2013 a 2016;

1.3 JUSTIFICATIVA DO ESTUDO

A importância da realização desse projeto de pesquisa está intimamente associada

ao consenso de que as atividades desenvolvidas pela gestão pública estão vinculadas aos
interesses da sociedade no suprimento de suas necessidades ao mesmo tempo em que devem
ser pautadas com base nos princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência. Entende-se, nesse sentido, que as ações devem ser
executadas com foco na busca pela melhoria dos serviços públicos prestado a sociedade, sendo
de fundamental importância a eficiência e a eficácia na gestão pública.
Assim, o presente projeto de pesquisa o ganha importância ao estudar a aplicação
da Lei de Responsabilidade Fiscal no município em tela, proporcionando um diagnóstico dos
possíveis desvios e sugerindo melhorias com fins de tornar as ações administração pública
municipal mais condizentes com os princípios da eficiência. Logo, ao possibilitar a
identificação dos possíveis entraves à aplicação da legislação em vigor, poderá dotar a
administração municipal de ferramentas necessária à melhoria da gestão pública e,
consequentemente, a sua eficiência na prestação de serviço à sociedade, contribuído para uma
boa avaliação da gestão pública municipal como um todo e auferindo ganhos políticos e sociais
a esta gestão.
Logo este trabalho se propõe a sanar a inexistência de um documento que
sistematize as diferentes e várias informações sobre a dinâmica da gestão pública do município
de Pendências-RN em relação aos gastos com folha de pagamento no período a ser estudado e
a falta de uma obra que reflita as condições em que se dá a atuação nesta área da administração
pública, assim como os resultados que vêm sendo alcançados com tal atuação, o que, de per si,
já justificam a necessidade deste trabalho de pesquisa.
Além disso, as profundas transformações porque passam o cenário nacional, que
não deixam de repercutir nos diversos cenários locais, e as condições em que se encontra
atualmente a prefeitura de Pendências-RN, tornam urgente uma análise de caráter acadêmico e
científico da situação, como a da pesquisa em pauta, cujos os resultados alcançados
proporcionem à prefeitura de Pendências-RN e a seus colaboradores a oportunidade de
identificar os benefícios e as dificuldades da aplicação da LRF, refletindo, consequentemente,
sobre uma maior eficiência na destinação dos recursos públicos a sua disposição.
Além de ganhos políticos e sociais ao município em tela especificamente, este
estudo também ganha importância acadêmica, por se prestar a verificar se o propósito da LRF,
no sentido de controle de gastos com pessoal e redução do déficit público, está sendo alcançado
e como a aplicação deste macro objetivo afeta a capacidade de gestão de municípios de pequeno
porte. Assim, os resultados trarão luz, a partir da realidade do município de Pendências-RN, ao
comportamento deste grupo de município frente aos desafios apresentados pela LRF.
Ainda nesse sentido, a realização desta pesquisa contribuirá para a ampliação dos
conhecimentos acerca da temática, haja vista que, a despeito de muitos estudos na área da
aplicação da LRF, poucos destacam a sua aplicabilidade em tempos de crise e a sua efetividade
em municípios de pequeno porte. Mais especificamente, raro se encontram trabalhos que
evidenciem a situação em pauta no tocante aos municípios do Rio Grande do Norte, não se
encontrando nenhum trabalho que aborde a situação dos municípios da Microrregião do Vale
do Açu, interior do Rio Grande do Norte. Assim, entende-se que este trabalho, que não buscará
exaurir o tema, poderá proporcionar grande contribuição aos estudos nessa área, servindo ainda
de referencial para futuros trabalhos.
A escolha do tema se torna relevante, também, por fomentar o debate já posto a
nível nacional sobre a possível flexibilização da LRF no cenário de crises fiscais, como a atual
de crise econômica e fiscal pela qual passa o Brasil.
Há de se observar ainda tema tornou-se assunto de interesse do pesquisador em
face de o mesmo estar inserido na área da administração direta da prefeitura de Pendências-RN,
de modo que a realização de presente trabalho trará conhecimentos e habilidades fundamentais
não apenas à sua formação acadêmica, mas principalmente à sua atuação profissional, assim
como as situações expostas surgem como desafios a sua efetiva atuação como administrador
público.

1.4 APRESENTAÇÃO

O presente trabalho é o resultado do levantamento, tratamento e sistematização de

dados obtidos na pesquisa, confrontados com os elementos do referencial teórico e ainda com
as percepções e inferências interpretativas do pesquisador, para se chegar aos resultados e
conclusões.
 Para sua melhor compreensão, este trabalho constará de cinco capítulos. No
primeiro é apresentada a Parte Introdutória, na qual se faz a apresentação da questão problema
e a sua contextualização, assim como os objetivos e as justificativas da pesquisa.
No segundo capítulo se faz apresenta a Revisão da Literatura que servirá de
referencial teórico para a pesquisa. Neste capítulo se aborda de maneira sumária e em três partes
os seguintes temas: a) O pacto federativo, a autonomia municipal e o federalismo fiscal; b) A
governança na administração pública e autonomia financeira municipal; a reforma
administrativa do estado, a Lei de Responsabilidade Fiscal, e a gestão fiscal e accountability;
c) O controle de despesa com pessoal e o disciplinamento da gestão pública e o fortalecimento
da governança.
O terceiro capítulo apresenta a caracterização geral da PMP, de modo a se ter uma
visão global da organização, do seu ramo de atuação e seus principais desafios, descrevendo a
instituição em diversos aspectos tais como a descrição das suas principais atividades e
competências e forma de atuação, descrevendo, embora de forma sintética, a sua infraestrutura
gerencial e organizacional (organograma), assim como a composição de sua força de trabalho.
Também faz a apresentação dos elementos diferenciadores e estratégicos, buscando apresentar
a sua missão, a sua visão e seus valores, ao mesmo tempo que que se fará, mesmo que
sumariamente, a caracterização dos principais produtos e serviços ofertados pela organização,
assim como o diagnóstico do cliente/usuário destes produtos e serviços.
No quarto capítulo será apresentado o resultado do levantamento de dados,
organizados e sistematizados de forma quali-quantitativa, originando um relatório-diagnóstico
da situação município. Neste capítulo os dados obtidos serão confrontados de forma dialética,
à luz do recorte teórico, com os elementos do referencial, de onde, após as inferências
interpretativas na construção de textos descritivos, argumentativos, analíticos, críticos e
propositivos, destacando generalidades e particularidades das análises, articulando-as às
referências teóricas e ainda às percepções do pesquisador, serão tiradas as conclusões e
resultados.
Por fim, o quinto capítulo apresentará as Conclusões e Recomendações. Neste
capítulo, se apresentará as principais conclusões acerca da organização estudada, diante dos
objetivos da pesquisa, evidenciando os seus aspectos mais relevantes, a partir de um olhar
crítico e de forma sistematizada. Ainda se apresentará sugestões para novos estudos e/ou
aprofundamento da presente pesquisa.
2 REVISÃO DE LITERATURA

2.1 O NOVO PAPEL DO MUNICÍPIO

2.1.1 O Pacto Federativo e a Autonomia Municipal

O processo de redemocratização marcou de forma indelével um novo status para os

municípios brasileiros. A promulgação da Constituição Federal de 1988, não apenas marca a
redemocratização do Estado Brasileiro, como também redefiniu a estrutura federativa
brasileira, reconhecendo o município como ente da federação, estabelecendo, já em seu
primeiro artigo, a “(...) união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal (...)”
(Brasil, 1988, [documento on-line, não paginado]) como como princípio fundamental da
República Federativa do Brasil.
Matias, Ortolani e Campello (2002) resumem o federalismo como sendo uma forma
de cooperação política entre União, Estados e Municípios aonde cada uma das esferas de
governo tem nos seus próprios órgãos governamentais o exercício de sua parcela de poder e de
responsabilidade.
A Constituição Federal de 1988 ainda estabelece o município como um ente
autônomo dentro da organização político-administrativa do Estado Brasileiro, sendo regido por
Lei Orgânica própria. Podendo, entre outras competências, legislar sobre assuntos de interesse
local, instituir e arrecadar os tributos e aplicar suas rendas e organizar e prestar os serviços
públicos de interesse local (BRASIL, 1988, [documento on-line, não paginado]).
Nesse sentido, Junquilho (2010) caracteriza o Estado federativo como aquele em
que os entes regionais detêm autonomias, delegadas por uma Constituição Nacional, que não
podem ser tiradas por um ato arbitrário e unilateral. Também esclarece que nesse sistema não
há um centro único de poder (federal), mas sim um compartilhamento desse mesmo poder de
Estado entre entes descentralizados, como é o caso do Brasil de hoje.
Sobre a autonomia Santin e Flores (2006) verificam que o município, nos termos
constitucionais, apresenta quatro modalidades:

A autonomia administrativa, conforme indica a própria denominação, encontra-se na

capacidade que o Município tem de, por si só, administrar a si próprio e organizar
todo o rol de serviços locais a ele competentes [...] a autonomia dita “financeira” nada
mais é do que a “capacidade de decretação de seus tributos e aplicação de suas rendas,
que é uma característica da auto-administração (sic) [...] a autonomia normativa,
 também denominada de “capacidade normativa própria”, confere ao Município a
capacidade de elaborar leis de sua própria autoria a respeito de matéria sob sua
competência [....] a autonomia política do Município é verificada pela capacidade que
este tem de se auto-organizar (sic) (comprovada a partir da elaboração de sua própria
lei orgânica) e da capacidade de se autogovernar (SANTIN E FLORES, 2006, p. 64).

Com relação a este aspecto da municipalidade, Andrada (2004), ao debater sobre o

papel do município com ente federado ou ente federativo, trata da autonomia municipal sob a
perspectiva de Melo Filho (2000) que, ao avaliar os dispostos nos artigos 23 e 24 da Carta
Magna, vislumbra uma limitação da autonomia municipal, já que seis das dozes competências
estabelecidas no Art. 23 coloca o município dentro do balizamento deixado pela norma federal
e pela norma suplementar estadual (MELO FILHO, 2000 apud ANDRADA, 2004, [documento
não paginado]).
Por sua vez, Andrade, Coscarelli, Paula e Ckagnazaroff, (2011) discutem que essa
inclusão dos municípios brasileiros como membros da Federação, dentre outras mudanças
advindas com a Constituição de 1988, dando autonomia ao município, assim como um conjunto
de responsabilidades, refletiram a necessidades da sociedade naquele momento.
A despeito desse debate, diversos autores apontam que, à medida que estabelece o
município como um ente da federação, dotado de autonomia, a Constituição Federal também
estabelece, na forma de competências, novas responsabilidades que estes entes deverão obrigar-
se a cumprir. Sobre essas novas competências Santin e Flores (2006) apontam:

Verifica-se, dessa forma, que a autonomia municipal contemplada no texto

constitucional de 1988, visando à descentralização dos poderes, forneceu ao núcleo
básico da estrutura socioadministrativa (sic) da federação diversas competências,
trazendo as discussões para o âmbito local, de forma a buscar soluções mais viáveis à
realidade daquela sociedade. (SANTIN E FLORES, 2006, p. 65).

Matias, Ortolani e Campello (2002) complementam que essa autonomia associada às

responsabilidades, com as quais o município foi dotado Constituição Federal, refletem uma
necessidade da sociedade naquele momento histórico, elevando o município de unidades
administrativa para unidade gestora.
Por sua vez, Gerigk e Clemente (2011) apontam que os municípios, nesta estrutura
organizacional, têm papel de destaque por estarem mais próximos de seus problemas e
demandas das suas populações.
O posicionamento desses autores encontra guarida em Sena e Rogers (2007) os
quais destacam que o município é o ente que está mais diretamente ligado ao cidadão,
assumindo todas as responsabilidades na ordenação da cidade e na organização dos serviços
públicos locais, especialmente no que diz respeito à área social.
O município, dentro desse novo ordenamento, passa a ser o ente por meio do qual
a prestação de serviços público se concretiza, precisando atender a cada vez mais crescente
demanda por serviços públicos de qualidade. Recebe a autonomia dada pela CF/88, mas se vê
encarregado de novas atividades, que outrora eram responsabilidades dos Estados e da União,
como apontam Gerigk e Clemente (2011).
Sobre essa demanda por serviços públicos, Andrada (2004) alerta sobre a
importância do papel do município no suprimento e execução de diversas ações estatais:

(...) é visível e consensual o aumento das atribuições municipais, não pela ampliação
de sua autonomia, mas pelo incontestável crescimento de suas tarefas e obrigações na
sociedade brasileira. Tais atividades são decorrentes do pleno exercício de suas
competências, da incapacidade de ação dos Estados e da União em diversos setores e
do enorme número de políticas públicas e programas governamentais que incutem nos
Municípios responsabilidades hercúleas, como ente colaborador e solidário na
estrutura político-administrativa da Federação brasileira (ANDRADA, 2004
[documento não paginado]).

Andrada (2004) destaca como exemplos a municipalização da saúde, o novo papel

do município no suprimento da educação infantil e básica, a municipalização do trânsito e às
normas estabelecidas no Estatuto das Cidades, entre outras apostilas legais que trouxeram ao
município novos papeis.
Cumpre ressaltar que não são apenas as obrigações constitucionais e normas legais
que estabelecem essa demanda por serviços públicos que acabam sendo supridos pelos
municípios ou a estes cobrados pelos munícipes. Muitos encargos e responsabilidades
municipais são

(...) impostos pela incapacidade dos Estados e da União de cumprirem suas próprias
responsabilidades, seja por desarranjo financeiro, seja por má gestão, seja por
ilegalidades, seja por simples impossibilidade de cumprimento das normas que fogem
da realidade. Quando os serviços e os programas federais ou estaduais não funcionam
adequadamente ou são interrompidos, quase sempre, no extremo do processo – diante
do cidadão e das premências locais – está o Município, realizando ou assumindo
tarefas que não as suas, mas, naquele momento e dada sua importância, acabam por
transformar-se em prioridade municipal da coletividade local (ANDRADA, 2004,
[documento não paginado]).

Nesse sentido, os municípios têm assumindo responsabilidades de outros entes, já

que, como apontado anteriormente, é o município quem está mais próximo do cidadão e
reconhece as suas necessidades, especialmente nas áreas da saúde, assistência e promoção
social.

2.1.2 O Pacto Federativo e o Federalismo Fiscal

No bojo das mudanças do papel do município dentro do novo federalismo

estabelecido pela Constituição Federal de 1988, um outro fator importante é a redefinição da
política fiscal e tributária, repartindo a competência entre os entes federados.
Sobre este aspecto do federalismo brasileiro Matias, Ortolani e Campello (2002),
informa:

Atualmente, a federação brasileira mantém-se unida devido ao sistema de

transferências fiscais do governo central para estados e municípios. A Constituição de
1988 criou um sistema fiscal que favoreceu as instâncias locais de poder fortemente
subsidiadas pelo poder central (MATIAS, ORTOLANI E CAMPELLO, 2002,
[documento não paginado]).

Logo, dentro do pacto federativo, para que o município oferte bens e serviços à
sociedade, de modo a cumprir com suas obrigações e responsabilidades, angariam recursos por
diversas fontes: pela exploração de seu patrimônio, pelas contribuições representadas pelos
tributos municipais e pela participação nas receitas do governo estadual e da União, estas
recebidas por meio das transferências governamentais.
Já Santos (2012) lembra que em geral que o ente tem à disposição vem de cinco
origens principais as quais são a arrecadação própria de receitas tributárias, as receitas oriundas
de operações de crédito, as receitas de transferências constitucionais, as receitas de
transferências legais e as receitas de transferências voluntárias, essas três últimas estabelecidas
na Constituição Federal de 1988.
Em levantamentos realizados por Gomes e Mac Dowell (2000) três consequências
foram evidenciadas no que tange a redefinição da política fiscal e tributária no Brasil pós
Constituição de 1988. A primeira delas é o crescimento dos recursos fiscais tornados
disponíveis para os municípios, especialmente em relação aos recursos dos estados e da União.
Outra consequência importante é que, dentro de suas respectivas regiões os municípios muito
pequenos, dispõem de mais recursos financeiros per capita do que quaisquer outros. E a terceira
consequência para custear suas despesas os pequenos municípios dependem fortemente das
transferências de impostos, especialmente dos impostos federais, via o Fundo de Participação
dos Municípios.
 Como visto, a Constituição Federal 1988 estabeleceu o pacto federativo vigente,
que redefiniu a distribuição de recursos tributários e instituiu a repartição de competências entre
os entes federados, mas destaca-se a prática do governo central de substituir os impostos por
contribuições econômicas e de intervenções. Essa prática tem causado desequilíbrios que
impactam as finanças dos pequenos municípios que são fortemente dependentes das
transferências dos impostos (GERIGK E CLEMENTE, 2011, 515).
Esse mesmo posicionamento é apresentado em Araujo, Santos Filho e Gomes
(2015), que alertam para o fato de que,

(...) apesar do aumento da participação dos estados no “bolo tributário” após a

Constituição, para viabilizar o financiamento de gastos e investimentos em áreas
sociais, a União instituiu as denominadas contribuições sociais, sem indicações de
partilhas junto aos entes subnacionais. Com isso se instaurou um novo mecanismo de
centralização fiscal, efetivamente utilizado pelo governo federal, principalmente na
década de 1990 (ARAUJO, SANTOS FILHO e GOMES, 2015, p. 742).

Gilberti (2005), por sua vez, ao analisar a forma federativa de governo e o

federalismo fiscal coloca que essas duas formas tendem a piora do déficit fiscal. Primeiro
porque a descentralização da prestação dos serviços leva aos contribuintes exerça uma maior
influência sobre as decisões dos gastos do governo, forçando-os a ofertar bens e serviços
localmente, o que per si leva a maiores gastos. Em segundo lugar porque o sistema de
arrecadação centralizada leva a uma tendência de aumento de gastos pelos governos locais, sem
que haja aumento dos impostos de seus contribuintes. Para essa autora,

(...) a adoção de um federalismo fiscal baseado na descentralização de bens e serviços

públicos e apoiado fortemente na redistribuição de recursos via transferências
intergovernamentais promovem um gasto excessivo por parte dos governos locais que
dependem destas transferências para sobreviverem (GILBERTI, 2005, p. 16).

Nesse contexto, a descentralização financeira é condição necessária para que o

município se fortaleça na sua condição de ente federativo e não apenas se mantenha como mero
executor de políticas formuladas nas esferas estadual e municipal. No entanto, o que se destaca
é que historicamente os municípios, em especial os de pequeno porte, nunca experimentaram
autonomia fiscal, já que suas arrecadações próprias não suplantam as transferências
intergovernamentais, as quais encontra-se dependentes (SANTOS, 2005).
Santos e Ribeiro (2005) são enfáticos em afirmar o consenso de que a
descentralização política, administrativa e fiscal é o princípio caracterizador básico de um
sistema que se proclama federativo, mas pontuam que a Constituição Federal de 1988 não deu
plenitude ao princípio da descentralização, já que apenas disponibilizou maior quantidade de
recursos fiscais nas mãos das unidades subnacionais, deixando os municípios sem papel
relevante do ponto de vista político. Pontua ainda que do ponto de vista administrativo instalou-
se o caos, pois, de um lado, não foram definidas as competências e, de outro, o governo federal
se desobriga literalmente do que chamamos de “políticas públicas estruturantes”.
Santos (2012) destaca ainda que a autonomia fiscal dos municípios brasileiros
nunca se deu de fato, isso porque a grande maioria é constituída de municípios de pequeno porte
e economicamente frágeis. A autora apresenta que os municípios, ao se organizaram e
formaram entidades para defender seus interesses, como a Confederação Nacional dos
Municípios, por exemplo, mostra a reação dos mesmos diante da limitação da autonomia
financeira municipal, conjugada às maiores responsabilidades assumidas pelas prefeituras, nos
últimos anos (SANTOS, 2009)
Cabe ainda apresentar o entendimento de Leite (2006). Segundo a autora os
municípios foram privilegiados com o processo de descentralização de recursos promovido pela
Constituição de 1988. No entanto, essa nova redistribuição financeira promoveu novas
distorções a medida em que não houve uma redefinição das atribuições de cada ente (LEITE,
2006).

2.2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

2.2.1 Governança na Administração Pública

O novo papel dos municípios pós Constituição Federal, apresenta-se como um

desafio para os gestores públicos. De um lado temos a autonomia enquanto ente da federação,
mas esta autonomia veio carregada de novas obrigações e responsabilidades, tanto oriundas das
apostilas legais como das demandas sociais que encontram no município a ponta final da
prestação dos serviços públicos. Por outro temos o federalismo fiscal baseado na arrecadação
centralizada e partilha dos tributos que, embora estabeleça a liberdade para que os municípios
legislem sobre seus tributos e impostos, levou a uma dependência generalizada dos municípios
em torno das transferências intergovernamentais.
Além disso, a chamada constituição cidadã estabeleceu os princípios fundamentais
da administração pública direta e indireta, estabelecendo em seu Artigo 37 que todos os entes
da federação deverão obedecer aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência.
 Diante dessa realidade a administração pública encontra o desafio de gerir recursos
escassos ou limitados para a atender a demanda cada sempre crescente pela prestação de bens
e serviços à sociedade. Ao tempo em que devem zelar pelos princípios constitucionais. Esse
desafio amplia-se em municípios de pequeno porte. Gerigk, e Clemente (2011) apontam que
quanto menor o município maior a dependência da população em relação aos serviços públicos
municipais. Some-se que a maioria dos municípios de pequeno porte têm suas receitas
predominantemente baseadas em repasses federais, as chamadas transferências voluntárias.
A administração pública, entendida aqui nos termos de Bobbio, Mattteucci e
Pasquino (1986 apud JUNQUILHO 2010, p. 27), como sendo, “[...] o conjunto das atividades
diretamente destinadas à execução concreta das tarefas ou incumbências consideradas de
interesse público ou comum, numa coletividade ou organização estatal”. São o conjunto de
estruturas do Estado (órgãos, serviços, agentes e normas) voltadas para o atendimento de
necessidades coletivas variadas por meio da prestação de serviços públicos. Nestes termos a
administração pública é o conjunto de órgãos, entidades e funções necessárias à atividade
administrativa com interesse de realizar os objetivos do Governo.
No que tange à administração pública, Junquilho (2010) citando Meirelles (2004),
alerta que este conjunto de atividades não pratica atos de governo e sim pratica apenas atos de
execução, com maior ou menor autonomia funcional. Sendo que a ação estatal se encontra
orientada nos conceitos de governabilidade e governança. Para este autor a governança envolve
a capacidade de um governo para definir, implementar e cumprir políticas públicas e funções.
Já a governabilidade está relacionada à articulação entre o aparelho estatal e o sistema político
de modo a legitimar e dar suporte as ações governamentais (JUNQUILHO, 2010, p. 33-34).
O tema governança e governabilidade, embora recente, vem sendo exaustivamente
debatido na literatura, embora os autores nem sempre concordem com suas definições. Sobre
esse assunto Bresser-Pereira (1998) afirma haver muita confusão na literatura, resultado de
conceitos mal definidos. Nesse aspecto, tanto Gonçalves (2005) como Santos (1997)
concordam que essa confusão está ligada à origem do termo governança na forma adotada pelo
Banco Mundial, segundo o qual “governança é a maneira pela qual o poder é exercido na
administração dos recursos sociais e econômicos de um país visando o desenvolvimento, e a
capacidade dos governos de planejar, formular e programar políticas e cumprir funções (World
Bank, 1992 apud Santos, 1997). Essa definição, por estar estritamente ligada à ideia de
governabilidade, seria a cauda da confusão conceitual.
Tentando dirimir a confusão, Bresser-Pereira (1998) apresenta que a
governabilidade é a capacidade política de governar derivada da relação de legitimidade do
Estado e do seu Governo com a sociedade e governança e a capacidade financeira e
administrativa, em sentido amplo, de um governo implementar políticas.
Esse entendimento sobre governança se estriba numa abordagem neoliberal e
socialdemocrata que busca aprofundar a capacidade financeira e administrativa da
administração pública de transformar em realidade as decisões de governo. Nessa óptica a
administração pública tende a adotar uma abordagem gerencial (PEREIRA e SPINK, 1998).
Apesar da abordagem neoliberal desses autores fundamentar diversos trabalhos,
Gonçalves (2005) alerta que a terminologia evoluiu, rompendo estes limites liberais, assim
como distinguindo-se para além da definição prescritiva do Bando Mundial.
Nesse mesmo ponto de vista, Diniz (1996) e Gonçalves (2005) tratam os conceitos
de governabilidade e governança como aspectos distintos e complementares em relação a ação
estatal. Estes autores entende a governabilidade como a dimensão estatal do exercício do poder,
ou seja, as condições mais gerais sob as quais se dá esse exercício em uma dada sociedade.

Refere-se ainda à capacidade do governo para identificar problemas críticos e

formular políticas adequadas ao seu enfrentamento; capacidade governamental de
mobilizar os meios e recursos necessários a execução dessas políticas, bem como a
sua implementação; e capacidade liderança do Estado sem a qual as decisões tornam-
se inócuas, ficam claros dois aspectos (GONÇALVES, 2005, [documento não
paginado]).

Já governança é compreendida como a capacidade de governar, o que envolve –

além da capacidade de implementar as políticas públicas e de alcançar as metas coletivas – o
conjunto dos mecanismos e procedimentos para lidar com a participação social. Nessa
compreensão o foco das atenções deixa de ser a dimensão estritamente econômica da ação
estatal e passa a envolver outras dimensões, como a social e a política da gestão pública, já que
a capacidade da administração pública passa a ser avaliada não apenas pelos resultados, mas
também pela forma como executa os atos de governo (DINIZ, 1996). Vai além do exercício do
poder, envolvendo a articulação e cooperação entre atores sociais que, não apenas se expressam
em grupos de interesses, mas também atuam nas diversas redes sociais informais, apresentando,
desse modo, um caráter bem mais amplo, já que envolve toda a sociedade (GONÇALVES,
2005).
Gonçalves (2006) destaca que em relação à governança existem três dimensões
relevantes, as quais sejam:

(...) a primeira diz respeito a seu caráter de instrumento, ou seja, de meio e processo
capaz de produzir resultados eficazes; a segunda envolve os atores envolvidos no seu
 exercício, salientando a questão da participação ampliada nos processos de decisão;
e a terceira enfatiza o caráter do consenso e persuasão nas relações e ações, muito
mais do que a coerção. Assim, a governança existe quando ela é capaz de articular os
diferentes atores – estatais e não-estatais – para enfrentar dificuldades. Sua forma de
agir é, portanto, a articulação, construindo consensos para resolver problemas
(GONÇALVES, 2006, p. 4).

O que se percebe, no avanço dos conceitos de governabilidades e governança, é que

a literatura não apenas vem distanciado os conceitos, mas dotando a governança de tal
importância que o conceito de governabilidade vem perdendo espaço ou sendo esvaziado, como
aponta Santos (1997), sendo descrito em muitos casos apenas como arquitetura institucional ou
como ambiência democrática, dentro do arcabouço reformista do Estado. No entanto, dentro de
sua reflexão sobre os termos, Santos (1997, [documento on-line, não paginado]) conclui:

Na verdade, é pouco relevante, a meu ver, no contexto atual, tentar distinguir os

conceitos de governance (sic) e governabilidade. Sugiro, então, para se fugir a essa
discussão aparentemente interminável, que se adote simplesmente, para fins
analíticos, o termo capacidade governativa.

2.2.2 Autonomia Financeira Municipal

Outro tema de relevante é o enfoque gerencial da administração pública que passa

a valorizar à qualidade, à eficiência e à eficácia dos serviços públicos. Para isso toma
emprestado as técnicas de gestão do setor privado e passa a fazer uso mais racional dos recursos
públicos (JUNQUILHO, 2010, p. 142). Nesse aspecto a gestão financeira ganha destaque, assim
como a capacidade financeira do ente.
Gerigk, Clemente e Taffarel (2010) assinalam que

(...) os municípios, no desempenho de suas atividades e realização de seus fins,

precisam obter meios financeiros, pela exploração de seu patrimônio, pelas
contribuições representadas pelos tributos municipais e pela participação nas receitas
do governo estadual e da União. Essa atividade que os municípios desenvolvem para
atendimento das necessidades públicas é denominada por Silva (2004) “Gestão e
Administração Financeira” e consiste em obter, criar, gerir e despender os recursos
financeiros indispensáveis àquelas necessidades (GERIGK, CLEMENTE e
TAFFAREL, 2010, p. 53).

Com relação à capacidade financeira dos municípios, nesse novo modelo político-
administrativo brasileiro, cumpre lembrar a grande dependência dos municípios brasileiros em
relação às transferências constitucionais, em especial a principal transferência que é o Fundo
de Participação que, no caso dos municípios, equivale a 23,5% da arrecadação da União
 Diversos estudos apontam para esta dependência, especialmente nos municípios
pequenos. Gomes e Mac Dowell (2000) demostram que os municípios com populações entre
10 e 20 mil habitantes tinha uma proporção de receitas próprias em 1996 de apenas 12,3%. Com
dados de 2007 sobre os municípios Paranaenses na mesma faixa populacional, Gerigk,
Clemente e Taffarel (2010) chegaram à conclusão de que 57% das receitas desses municípios
eram de transferências da união.
Analisando os municípios mineiros, Massardi e Abrantes (2016) constatam que os
municípios com populações até 20 mil habitantes têm nível de dependência do Fundo de
Participação dos Municípios (FPM) acima de 50% e concluem que a dependência do FPM está
diretamente relacionada ao tamanho do município uma vez que o critério de repasse desses
recursos é justamente o número de habitantes e no caso de capitais leva-se em consideração
ainda o inverso da renda per capita (MASSARDI E ABRANTES, 2016, p.184).
Já Ortiz, Assunção e Nunes Pereira (2014) informam que o nível de dependência
dos municípios mostra-se correlacionado à população, embora seja quase sempre elevado: em
2006, variou de médias de 51% para os Municípios de mais de 300 mil habitantes até 92% para
os Municípios de até 3 mil habitantes.
Santos (2012) aponta que essa forte dependência das receitas de transferência
decorre da limitada capacidade contributiva da população dos municípios de pequeno porte
aliada ao fato de que a grande maioria dos municípios não conta com dinamismo econômico
que lhes permita arrecadar tributos com peso nas receitas municipais.
Sobre essa dependência Costa (2013) informa:

No Brasil, o sistema de repasse que visa compatibilizar as diferenças regionais na

provisão de bens públicos locais e a ocorrência de desequilíbrios fiscais dos governos
municipais tem como principais componentes o Fundo de Participação dos
Municípios – FPM, por parte do governo federal, e as cotas de ICMS e IPVA, alocadas
pelo governo estadual. Entre 1999 e 2009, estas fontes corresponderam, em média, a
88,79% das receitas correntes dos municípios brasileiros (COSTA, 2013, p. 7).

Os resultados dessas pesquisam alertam para a importância da gestão financeira,

principalmente nos pequenos municípios. Costa (2013) alerta:

A irresponsabilidade fiscal das administrações subnacionais, expressa na reduzida

preocupação com a elevação das receitas tributárias próprias e na expansão das
despesas públicas que podem causar desequilíbrios orçamentários, são questões que
necessitam ser diagnosticadas e fiscalizadas, de forma que a gestão dos recursos
públicos promova a eficiência, a equidade, o crescimento e o bem-estar da população
(COSTA, 2013, p. 8).
 Também destacam o alargamento dos desafios enfrentados pela administração
pública.

O estrangulamento da capacidade de tributar e a elasticidade da demanda por serviços

públicos, decorrente da situação econômica e social do país, são fatores cruciais,
responsáveis por boa parte da enorme pressão a que estão sujeitos os gestores
municipais. A situação da maioria dos municípios brasileiros é de aguda falta de
recursos financeiros, que dificulta sobremaneira suas administrações. (GERIGK E
CLEMENTE, 2011, p. 515).

Outra relação que há entre as transferências constitucionais e a gestão financeira

dos municípios é o efeito flypaper, que diz respeito ao efeito causado pelas receitas
intragovernamentais de estimular mais das despesas locais do que as variações de renda. Nas
palavras de Gilberti (2005):

(...), um sistema baseado na arrecadação centralizada de tributos, com posterior

redistribuição via transferências do governo central para os governos locais também
pode levar a uma tendência de gastos excessivos, pois o governo local pode aumentar
seus gastos sem que a contrapartida seja o aumento nos impostos pagos pelos seus
contribuintes. Como os recursos arrecadados para as transferências provém de uma
base que engloba todo o país, o governo local não internaliza o custo total desse
aumento do gasto público. Tem-se, deste modo, que o efeito de um aumento nos
recursos disponíveis sobre o gasto público depende da origem desses recursos: o
crescimento no gasto será maior para um aumento das transferências
intergovernamentais quando comparado ao crescimento oriundo de uma maior
arrecadação de impostos na própria jurisdição. Este efeito conhecido na literatura
como “flypaper effect” (GILBERTI, 2005, p. 4).

Ante o exposto, evidencia-se o risco do descontrole despesas públicas por parte dos
municípios, havendo maior preocupação em relação aos pequenos. As despesas públicas –
entendidas aqui como todos os gastos monetários efetuados pelos entes públicos a qualquer
título, sendo estas classificadas em despesas públicas despesas orçamentárias e extra
orçamentárias (SLOMSKI, 2006) – quando fora de controle oferecem grande risco à capacidade
administrativa, minando a governança municipal, impedindo que as obrigações municipais
possam ser prestadas de acordo com o demandado pela sociedade e legislação e levando ao
endividamento público.
Cabe salientar que o aumento da arrecadação própria é a fonte mais segura para
sustentar o gasto público, especialmente aqueles relativos a projetos de interesse apenas local.
Mas ao que se percebe a maioria dos municípios, com destaque para os de pequeno porte, têm
negligenciado a ampliação da sua base fiscal e troca de manter as suas despesas a partir das
transferências constitucionais e com isso limitando a sua capacidade de investimento. Além
disso vale lembrar que as despesas correntes municipais, por serem gastos regulares ao longo
do tempo, não devem ter seu financiamento dependente de receitas incertas (SANTOS, 2009).
Quando essa realidade dos municípios de pequeno porte é associada às crises
econômicas e fiscais, a situação se tornam insustentáveis. Segundo Assunção (2011),

(...) em função do modelo de repartição de receitas tributárias previsto na Constituição

de 1988, as desonerações fiscais utilizadas para conter a crise acabaram produzindo
reflexos financeiros negativos para os entes federados, comprometendo o equilíbrio
de contas públicas e a continuidade de programas sociais, especialmente nos pequenos
municípios (ASSUNÇÃO, 2011, p. 100).

Para este autor, tais reflexos financeiros são resultados de dois fatores associados,
quais sejam, o próprio desaquecimento da economia reduzindo a produção e o consumo e a
política anticíclica como a desoneração fiscal e as subvenções o que, consequentemente, reduz
o volume de arrecadações, afetando gravemente o equilíbrio das finanças dos pequenos
municípios, que dependem substancialmente das transferências constitucionais do FPM e
comprometendo a execução dos programas sociais, diante da inviabilidade financeira dos
municípios de arcar-se de forma autônoma com tais custos (ASSUNÇÃO, 2011, p. 117).
Souza e Arantes (2012), analisando os efeitos da crise internacional de 2008 e como
esta afetou diretamente as receitas municipais, destaca que, sendo o FPM a principal fonte de
receita para a grande maioria dos municípios brasileiros, as reduções nesse repasse prejudicam
a viabilidade econômica dos municípios.
Ao analisar a mais recente crise sob a óptica da LRF, Pinton (2016) alerta que
tempos de recessão econômica se apresentam como um grande desafio para a gestão pública,
pois ao diminuiu a arrecadação, a crise provoca nos entes federados dificuldades de manter o
básico de suas obrigações com, por exemplo, o pagamento dos servidores públicos. A situação
se tona mais crítica à medida que nos tempos de crise aumentam as demandas da por serviços
e bens públicos.

2.3 A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

2.3.1 Reforma Administrativa do Estado

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) aprovada em 4 de maio de 2000, em

atendimento aos dispositivos constitucionais, em especial o Artigo 169 da CF/88, nasce dentro
de um cenário reformista que se seguiu após a constituinte de 1988.
 O contexto histórico da LRF segue a Reforma Administrativa do Estado Brasileiro,
deflagrada nos anos 1990, cujas características, fortemente influenciadas pela doutrina
neoliberais, incluem, segundo Santos (2001), a descentralização, a delegação de autoridade e
de responsabilidade ao gestor público e o extremo controle de desempenho, como resposta à
crise enfrentada nos anos 1990.
As reformas, que incluíram a reforma da previdência, mudanças estruturais da
administração pública passaram a ser desenvolvidas. Essas reformas envolviam a
desregulamentação de mercados e abertura comercial/financeira, a privatização das
organizações estatais e a redução/redefinição do tamanho do Estado. Desse modo a
administração pública caracterizada pela centralização, pela rígida estrutura hierárquica e
baseada em regras impessoais dão lugar a um formato organizacional enxuto, descentralizado,
estruturado em redes e intensivo no uso da tecnologia informacional (JUNQUILHO, 2010, p.
68).
No Brasil a Administração Pública Gerencial surge no início dos anos 1990 e ganha
força no governo Fernando Henrique Cardoso (FHC) com o lançamento do Plano Diretor da
Reforma do Aparelho do Estado em 1995, no qual os princípios gerais da Administração
Pública Gerencial serviram como fundamento para medidas de modernização do Estado em
busca de aumentar a eficiência dos governos nas três esferas, de ajuste fiscal com o
“enxugamento” de quadros de pessoal e a fixação de tetos de remuneração (JUNQUILHO,
2010, p. 79).
Segundo Fioravanti, Pinheiro e Vieira (2006)

O cenário em que se encontravam os estados e municípios logo após a queda da

inflação em 1994 era restritivo do ponto de vista fiscal, no sentido de que os governos
subnacionais não mais podiam se endividar e fazer frente às suas despesas, dadas as
suas receitas. Nesse sentido, a LRF veio impor limites ao gasto e ao endividamento
excessivo, ratificando e consolidando um processo de ajuste que se havia iniciado com
vários acordos de renegociação das dívidas estaduais em 1993 e 1997. Um dos
principais motivos da sua promulgação foi o controle da dívida pública
(FIORAVANTI, PINHEIRO e VIEIRA, 2006, p. 11).

De fato, o cenário revelado pela estabilização econômica e as reformas adotadas em

resposta a crise de meados dos anos 1990 expunha as más administrações dos entes federados
e seus níveis insustentáveis de dívidas pública, impondo, na agenda política, a necessidade de
medidas para o reordenamento fiscal dos municípios e estados. Esse reordenamento não era
apenas necessário, mas passou a ser desejado em um consenso entre os atores políticos
relevantes, o que levou, entre outros ordenamentos, a promulgação da LRF (LEITE, 2006, p.
17).
Leite (2006) aponta ainda um outro fator de influência para a criação da LRF que
foi a crise econômica deflagrada no segundo semestre de 1998 na Rússia. Segunda a autora, a
crise russa ampliou a pressão internacional para que o Governo Federal Brasileiro adotasse
medidas de cortes orçamentários e aprofundamento do ajuste fiscal. O que levou a elaboração
da LRF (LEITE, 2006, p. 21).
Este é o cenário em que a LRF – cujo propósito reside no estabelecimento de
normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, tendo como um
de seus macros objetivos o enfrentamento do déficit público, por meio, entre outros
dispositivos, da limitação das despesas de pessoal e da imposição de limites para o
endividamento de longo prazo – foi elaborada e aprovada.

2.3.2 A LRF e a Gestão Fiscal

A Lei de Responsabilidade Fiscal, como definida na sua ementa, estabelece normas

de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. É um código de conduta
para os administradores públicos que passaram a obedecer normas e limites para administrar as
finanças, prestando contas de quanto e como gastam os recursos da sociedade. Seu principal
objetivo é o enfrentamento do déficit público, limitando as despesas de pessoal, dificultando a
geração de novas despesas obrigatórias, requerendo a cobrança de todos os tributos, impondo
compensação para a renúncia de receitas, além de exigir mais condições para repasses entre
governos e destes para instituições privadas. Em síntese, a Lei de Responsabilidade Fiscal
objetiva disciplinar a gestão dos recursos públicos atrelando maior responsabilidade aos seus
gestores. (SANTA CATARINA, 2002, p. 13).

Quadro 01 – Limites estabelecidos na LRF

Serviço da dívida 13% da receita líquida real
Dívida consolidada 1,2 vezes a receita corrente líquida
Novação ou refinanciamento de dívida Proibida
ARO Proibida entre 10 de dezembro e 9 de janeiro do ano seguinte
e no último ano de mandato.
Despesa de pessoal 60% da receita corrente líquida, sendo 6% para o Legislativo e
54% para o Executivo.
Aumento da despesa de pessoal Proibido se não previsto na LDO e na LOA
Despesa com inativos 12% da receita corrente líquida
Aumento da despesa de pessoal no segundo Proibido
semestre do final do mandato
Se a despesa de pessoal exceder a 95% do limite Proibido aumento da despesa de pessoal
Operações de crédito Não podem superar as despesas de capital
Despesas que constituam obrigações Sem limite para as definidas na LDO, desde que respeitadas as
constitucionais e legais, inclusive as destinadas restrições da LRF.
ao pagamento do serviço da dívida.
Inscrições em restos a pagar Só se inferior à disponibilidade de caixa no último ano do
mandato.
Contrair obrigação de despesa nos últimos dois Proibida se não puder ser paga com recursos do mandato.
quadrimestres do mandato.
Transferências voluntárias relativas a ações de Sem limite.
educação, saúde e assistência social.
Novos projetos Só após adequadamente atendidos aqueles em andamento e
contempladas as despesas de conservação do patrimônio
público.
Renúncia de receita (anistia, remissão, subsídio, Deverá ser acompanhada de estimativa de impacto
isenção, redução de alíquota e/ou base de orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar a
cálculo) sua vigência e nos dois subsequentes, bem como de medidas
de compensação.
Despesa obrigatória de caráter continuado Deverá ser acompanhada de estimativa de impacto
(superior a dois anos). orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar a
sua vigência e nos dois subsequentes, bem como a origem dos
recursos para o seu custeio.
Fonte: KHAIR (2001:85). Com adaptações de SACRAMENTO (2005)

Autores como Andrade et all (2011), Costa (2008), Fioravante, Pinheiro e Vieira
(2006) e Gilberti (2005) entendem que esses objetivos da LRF acarretam um maior
disciplinamento da gestão das finanças públicas dos entes federado, já que a LRF surgiu em um
contexto em que se fazia urgente impor limites e metas aos gestores da política fiscal.
Para Gilberti (2005), ao analisar a situação fiscal dos municípios brasileiros e o
impacto da LRF sobre as despesas municipais, buscando evidencias se o limite imposto para a
despesa com pessoal afeta de alguma forma o comportamento dos administrares públicos,
aponta outros fatores que influenciam o surgimento dos déficits públicos e, consequentemente,
o endividamento, fundamentando-se nos pressupostos da Economia Política Positiva para a
suas conclusões.
Para esta autora as razões pelas quais os governos incorrem em déficits
orçamentários podem ser explicados por meio de arranjos ou aspectos político-institucionais,
os quais sejam: a) as instituições orçamentárias, ou seja, as normas formais de elaboração dos
orçamentos e as regras de procedimentos em relação a estes na forma como são adotados no
Brasil que permitem, entre outros elementos, a introdução de interesses eleitoreiros como, por
exemplo, emendas parlamentares que favorecem possíveis apoiadores; b) a organização do
Estado brasileiro, ou seja, a forma federativa de governo, associada a ao federalismo fiscal com
sua descentralização da prestação de serviços, que resulta em setores públicos locais maiores e,
consequentemente, mais dispendiosos ao mesmo tempo em que o sistema baseado na
arrecadação centralizada com posterior transferência para os governos locais, levaria estes
governos criarem o efeito conhecido na literatura como “flypaper effect”, que diz respeito ao
efeito causado pelas transferências intragovernamentais de estimular mais das despesas locais
do que as variações de renda; e, c) o sistema eleitoral baseado na fragmentação partidária com
partidos com interesses diversos e distintos, no sistema majoritário de um ou dois turnos,
dependendo da densidade populacional, e na necessidade de formar de governos de coalisão,
que envolve concessões e benefícios de características clientelista, o que leva a maiores gastos
governamentais. Para a autora, todos estes fatores estão vigentes no Brasil e explicariam o
montante da dívida pública, tanto a nível federal, como nos níveis estadual e municipal.
Daí, segundo a autora, a importância da LRF, pois não apenas estabelece os limites, como
também prevê sanções.

Caso alguma norma estabelecida pela LRF não seja cumprida por um ente da
Federação, este sofrerá sanções institucionais que vão desde a suspensão das
transferências voluntárias até a suspensão de obtenção de crédito e contratação de
operações de crédito a depender da norma infringida. Do mesmo modo, o governante
deste ente poderá ser responsabilizado e sofrer sanções pessoais que vão desde multas
e perda do cargo podendo chegar à prisão (GILBERTI, 2005, p. 7).

Sobre esse aspecto Araujo, Santos Filho e Gomes (2015) apontam a necessidade de
manter a estabilização econômica alcançada com estratégias fiscais do Plano Real, assim como
recompor as finanças a nível federal, as razões para o surgimento das leis regulatórias das
finanças públicas, com destaque para a LRF, segundo a qual os municípios tiveram “de se
adequarem à limitações regulatórias impostas pela mesma e justarem a gestão fiscal financeira
às novas condicionalidades” (ARAUJO, SANTOS FILHO e GOMES, 2015, p. 741).
Para Gerigk e Clemente (2011)

A responsabilidade na gestão fiscal induz a correta aplicação dos recursos disponíveis por parte
das entidades públicas nos três níveis de governo, nos Três Poderes e no Ministério Público,
com senso de responsabilidade e fiel observância dos preceitos constitucionais e legais. O
objetivo é prevenir os déficits nas contas públicas, manter sob controle o nível de
endividamento público, impedindo que os gestores assumam obrigações e encargos sem a
correspondente fonte de receita ou redução da despesa, e impõe a imediata correção dos desvios
na conduta fiscal, com a finalidade de assegurar o equilíbrio das finanças públicas (GERIGK e
CLEMENTE, 2011, p. 521).

Citando Costa (2007), Mello e Dalchiavon (2012) apresenta que a LRF trouxe algo
que as leis anteriores que tentaram limitar os gastos públicos não trouxeram, isto é, a LRF
implementou o planejamento governamental e a punição para quem não se enquadra no que foi
estabelecido (COSTA, 2007 apud MELLO, 2012, p. 49). Ou seja, a LRF não se restringe apenas
a impor limites ao gasto e ao endividamento, mas contempla o planejamento orçamentário,
estabelecendo diretrizes para sua elaboração, execução e avaliação, tornando obrigatório na Lei
de Diretrizes Orçamentárias (LDO) os anexos de metas e riscos fiscais e, na Lei Orçamentária
Anual (LOA), a apresentação dos demonstrativos de compatibilidade com essas metas. Isso
torna a LRF um abrangente instrumento de controle fiscal (GILBERTI, 2005). E ainda, caso
haja o descumprimento da norma estabelecida, tanto o ente como o governante sofrerão
sanções. Entre as sanções se prevê, no caso do ente, a suspensão de transferências entre outras,
e, no caso do governante, a perda do mandato ou até prisão (GILBERTI, 2005;
SACRAMENTO, 2005).
Andrade et al (2011) ainda argumentam que, nesse aspecto do controle das contas
públicas, a LRF trouxe avanços, embora não se livrasse de críticas, tais como a de não respeitar
as especificidades de cada município com diferentes portes e demandas e a de limitar a
capacidade de atuação municipal nas áreas sociais, responsabilidade esta transferida aos
municípios por meio da Carta Magna de 1988.
Como a LRF prevê no seu primeiro parágrafo o cumprimento de metas e
obediências a limites rígidos, os entes da federação precisaram adaptar-se ao cumprimento de
tais indicadores especialmente no diz respeito às despesas com pessoal e dívida consolidada
líquida, veio à tona o debate se essas exigências legais trariam prejuízos aos investimentos
sociais, já que a LRF nasceu em um período marcado pelo reducionismo do Estado que
priorizava a lógica fiscal sobre os investimentos sociais, cenário esse ligados aos códigos de
gestão disseminados pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) (ARAUJO, SANTOS FILHO
e GOMES, 2015, p. 743).
Além disso a LRF trata da vinculação da despesa pública à arrecadação. A LRF não
apenas torna obrigatória a previsão de arrecadação de todos os tributos, como também limita a
expansão e criação de novas despesas ao prévio estabelecimento de fontes de receitas. Caso não
seja possível essa vinculação ou em casos de arrecadação menor do que a prevista, o ente fica
impedido de contrair ou estabelecer novas despesas, devendo essa limitação ser observada
durante toda a execução orçamentária.
Para Araujo, Santos Filho e Gomes (2015) essa norma aparece como um desafio
para os municípios dependentes das transferências constitucionais diante da demanda cada vez
maior por bens e serviços públicos em especial com relação aos municípios muito pequenos
que, como foi visto, apresentam uma enorme dependência em relação às transferências
constitucionais. Essa situação exige Fundo Monetário Internacional na área da gestão financeira
na busca por superávits, colocando esta área da administração pública em destaque (GERIGK
e CLEMENTE, 2011).

2.3.3 Despesa Pública e Accountability

Outo aspecto considerado fundamental na LRF é o da transparência. Os quesitos

transparência, controle e fiscalização são núcleos centrais da LRF. Os principais instrumentos
de transparência são “os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de
contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO)
e o Relatório de Gestão Fiscal (RGF); e as versões simplificadas desses documentos” (BRASIL,
2000, [documento on-line, não paginado]).
Gilberti (2005) sintetiza que

(...) a questão da transparência volta a ser contemplada com a obrigatoriedade da

publicação, ao fim de cada semestre, do Relatório Resumido de Execução
Orçamentária por todos os Poderes, bem como a entrega ao final de cada quadrimestre
do Relatório de Gestão Fiscal, contendo os demonstrativos do período do exercício, a
comparação entre os limites estabelecidos pela lei e o alcançado pelo ente, e a
indicação das medidas corretivas adotadas caso algum limite tenha sido ultrapassado
(GILBERTI, 2005, p. 22).

Sacramento (2005) discute o tema apontando que a obrigatoriedade da participação

popular nas fazes de planejamento orçamentários (PPA, LDO e LOA), são o meio pelo qual a
interação sociedade/governo se concretiza, assegurando, assim, a transparência. Por sua vez,
Costa (2008) informa que a transparência se faz necessária e é fundamental aos atos de gestão.
Citando a literatura sobre o tema, informa “que quanto mais transparentes os atos dos gestores
públicos, mais a sociedade participa das decisões, exigindo que ajam de forma mais responsável
e impondo-lhes restrições ao não publicarem alguns demonstrativos” (COSTA, 2008, p. 8).
A literatura aponta para a transparência instituída na LRF como um importante
marco na accountability brasileira. Para Sacramento (2005) a LRF serve para ampliar o grau de
accountability no Brasil, assim como reduzir a deficiência de seus mecanismos. Segundo ela, o
controle das contas públicas pela sociedade foi consequência natural da transparência. A mesma
ainda cita a grande relevância dos processos de orçamento participativo no fortalecimento do
controle social e participação popular.
Esta autora, fundamenta sua discussão no conceito de accountability definidos por
Loureiro & Abrúcio (2002), segundos os quais
 Accountability é um processo institucionalizado de controle político estendido no
tempo (eleição e mandato) e no qual devem participar, de um modo ou de outro, os
cidadãos organizados politicamente. Para isso, são necessárias regras e arenas nas
quais a accountability é exercida, além de práticas de negociação ampliadas entre os
atores, para tornar as decisões mais públicas e legítimas (LOUREIRO e ABRÚCIO,
2002 apud SACRAMENTO, 2005, p. 23).

Diante deste conceito, Sacramento (2005) informa que os mecanismos de

accountability no Brasil ainda são muito deficientes, porém tem-se registrado avanços nessa
área, sendo a LRF o grande destaque à medida em que reforça o papel dos órgãos fiscalizadores
(Câmaras Legislativas, Tribunais de Contas e Ministério Público) ao mesmo tempo em que
incentiva o protagonismo e a participação popular, isso associado à limitação do poder
executivo e à instituição da transparência pública.
Embora a literatura ressalte os avanços, Piton (2016) destaca que essa norma possui
falhas que ainda facilitam o seu descumprimento, assim como apresenta limitações,
especialmente no tocante a sua aplicabilidade em momentos de crises fiscais e de recessões
econômicas, o que tem levado a rediscussão não apenas a LRF, mas do pacto federativo e do
papel dos municípios nesse pacto.
Araujo, Santos Filho e Gomes (2015) resumem:

Criada com o propósito de dificultar desvios e fiscalizar os estados subnacionais, a

LRF foi um marco no controle institucional brasileiro e no processo de planejamento
governamental. Também trouxe mais instrumentos de controle interno, de eficácia na
política fiscal, limites ao endividamento (sobretudo dos estados) e à capacidade de
gestores públicos utilizarem-se da máquina pública para fins eleitoreiros. Ademais
tornou prioridade institucional as transferências dos pagamentos de encargos de
dívidas. Alguns pontos da LRF são considerados ainda deficientes, merecendo ser
revistos, como a falta de maior participação popular na definição e fiscalização da
aplicação do orçamento público e a perda de autonomia dos entes subnacionais após
sua promulgação. Além disso, a nova legislação fiscal não compreende mecanismos
de fiscalização da execução orçamentária por parte do governo federal (ARAUJO,
SANTOS FILHO e GOMES, 2015, 757).

2.4 GASTOS PÚBLICOS E O CONTROLE DE DESPESAS COM PESSOAL

2.4.1 Controle de despesa com pessoal

Um dos pontos de maior destaque dentro das normativas estabelecidas na LRF é,

sem dúvidas, o controle de gastos com pessoal. Isso porque os gastos com pessoal representam
o principal componente das despesas correntes dos entes federados, assim como tem chamado
a atenção da sociedade e da administração pública.
 A Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu artigo 18, assim define despesa de
pessoal:

Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total com
pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os
pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis,
militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como
vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria,
reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens
pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas
pelo ente às entidades de previdência.” (BRASIL, 2001, [documento on-line não
paginado]).

Embora originalmente a concepção da LRF não tenha sido a de estabelecer

dispositivos que determinassem níveis ótimos de gastos públicos e sim de evitar abusos por
meio da regulamentação da execução orçamentária, ou seja, controlar os gastos públicos na
busca de uma administração mais transparente dos recursos (SANTOLIN, JAYME JR. e REIS,
2009, [documento on-line, não paginado]), os Art. 19 e 20 da LRF apresentam claramente esses
níveis ótimos ao estabelecerem os limite de gastos com pessoal para cada ente federado como
segue: União (50%), estados (60%) e municípios (60%), utilizando como referência a receita
corrente líquida (Brasil, 2001:19). Sendo que, no caso dos municípios, ainda prevê a repartição
dos limites globais nos seguintes percentuais: a) 6% (seis por cento) para o Legislativo, incluído
o Tribunal de Contas do Município, quando houver; e b) 54% (cinquenta e quatro por cento)
para o Executivo (BRASIL, 2001, [documento on-line, não paginado]).
Para Gilberti (2005),

No que diz respeito aos gastos públicos, a LRF estabeleceu limites rígidos para o gasto
com pessoal e endividamento público, bem como mecanismos claros para a correção
de eventuais desvios (GILBERTI, 2005, p. 7).
(...)
Dentre todas as questões contempladas pela Lei, os limites de gasto com pessoal e
endividamento e a Regra de Ouro são os pontos que mais afetam o gasto público e
atuam diretamente no sentido de conter déficits e acumulação de dívidas (GILBERTI,
2005, p. 8).

E ainda informa que

A imposição de limites específicos para o gasto com pessoal está ligada ao fato deste
ser o principal item de despesa corrente e apresentar um histórico elevado por um
longo período, especialmente no caso dos Estados brasileiros (GILBERTI, 2005, p.
8).
(...)
Limitar a despesa com pessoal é atacar um dos principais itens de despesa pública e
um dos mais suscetíveis ao uso clientelista, no qual o emprego público torna-se uma
moeda de troca. (GILBERTI, 2005, p. 13).
 De fato, não faltam evidencias da importância do controle de gastos com pessoal se
se busca o equilíbrio das contas públicas, ainda mais pela característica clientelista do atual
sistema político brasileiro que utiliza a máquina pública como cabides de empregos como forma
de apoio e favorecimento eleitoreiro.
Gadelha (2012), por sua vez, complementa que as despesas com pessoal exercem
forte impacto sobre as probabilidades de um município tornar-se deficitário, isso porque essas
despesas afetarem mais o resultado primário dos municípios do que a receita tributária. De Jesus
Macedo e Corbari (2009) apontam o mesmo resultado ao descrever que o maior
comprometimento dos gastos municipais com a folha de pagamento torna mais difícil a
obtenção de resultados fiscais positivos.
No entanto, Santolin, Jayme Jr. e Reis (2009) apontam as limitações impostas pela
LRF sobre os gastos com pessoal como um dos pontos mais polêmicos da Lei, embora tragam
resultados positivos, especialmente em relação a accountability. A polêmica, segundo os
autores, se dá, especialmente no caso dos municípios, por tratar todos como iguais a despeito
das evidentes desigualdades que existem entre eles. Ou ainda, pelo princípio da compensação
que impõe a obrigação de que todo aumento de gastos com pessoal seja compensado pelo
aumento de receitas, caso contrário se torna necessário o corte de outros gastos.
Cabe salientar que, entre os assuntos polêmicos com relação a estes limites, está o
fato de que, mesmo obedecendo-se o princípio da compensação, caso as despesas com pessoal
ultrapassarem os limites estabelecidos sejam por quaisquer motivos, a gestão pública fica
impedida de realizar novas contratações, promover reajustes salariais, criar novos cargos ou
alterar planos de carreira. Ou seja, ficam os governos impedidos de realizar qualquer ato no
sentido de aumentar gastos com pessoal. E ainda, caso a situação permaneça, o governo se vê
obrigado a demitir servidores não estáveis, extinguir cargos de confiança ou até mesmo demitir
funcionários concursados (BRASIL, 2001, [documento on-line, não paginado]).
Fioravante, Pinheiro e Vieira (2006), Meneses (2006) e Gilberti (2005) alertam que,
no caso dos municípios, embora em algumas situações o estabelecimento dessa limitação tenha
surtido o efeito de redução dos gastos com pessoal, na maioria dos casos houve um efeito
contrário, ou seja, ocorreu aumento dos gastos se aproximando do teto estabelecido, já que na
maioria dos municípios o volume de despesas estava muito abaixo do limite de 60%. Assim,
por um lado a LRF apresentou um efeito de controle da dívida, mas por outro promoveu o
incentivo ao endividamento ao propôs um teto muito acima do que a maioria dos municípios já
praticavam.
 Tais dados sugerem uma espécie de “efeito manada” decorrente do limite imposto
pela lei. Os municípios que tinham gastos excessivos reduziram seus gastos e os que
apresentavam uma porcentagem muito baixa de gastos com pessoal como proporção
da receita corrente líquida passaram a gastar mais (FIORAVANTE, PINHEIRO e
VIEIRA, 2006, p. 16).

Sobre essa questão Araujo, Santos Filho e Gomes (2015) complementam:

Os resultados extraídos da amostra analisada apontam que entre 2000 e 2010 o total
dos gastos correntes cresceu 366,14% e com pessoal, 571,80%. Portanto, índices de
crescimento bem superiores aos da despesa e receita pública totais. Esses fatos
corroboram a afirmação de que a implantação da LRF não foi suficiente para
promover a redução dos gastos correntes e, especialmente, os destinados às despesas
com pessoal e encargos no caso dos municípios do estado de Alagoas (...)
constatamos, ainda, que no período 2000-10 ocorreu uma homogeneidade dos gastos
e uma tendência de crescimento do gasto médio com pessoal, ocasionando
acomodação dos índices em níveis mais elevados (ARAUJO, SANTOS FILHO e
GOMES, 2015, 748).

Esses autores concluem que, embora o limite com despesas com pessoal seja
condição necessária para o controle do endividamento público seja condições necessária, essa
limitação não é suficiente para garantir situações de equilíbrio fiscal (ARAUJO, SANTOS
FILHO E GOMES, 2015). Isso porque os limites estabelecidos pela LRF para os gastos com
pessoal, por não considerarem a heterogeneidade dos municípios brasileiros, não foram
suficientes para reduzir a participação desse tipo de despesa no total das despesas públicas dos
municípios em sua totalidade, ocorrendo, como se pode observar na literatura, um efeito
contrário, já que a participação dos gastos com pessoal cresceu de forma significativa em grande
parte dos municípios, especialmente nos de pequeno porte ou extremamente pequenos, que são
dependentes das transferências constitucionais (GERIGK e CLEMENTE, 2011).
Santolin, Jayme Jr e Reis (2009) confirmando o efeito manada, ainda acrescenta
que a ampliação desses gastos se deve ao fato de que:

(...) antes da implantação da LRF, não havia normas claras a orientar o processo de
alocação dos gastos públicos com pessoal. Neste contexto, tendo a LRF sancionado
explicitamente qual o nível aceitável de despesas com pessoal, verifica-se uma
tendência de convergência entre as parcelas relativas que cada unidade municipal
aloca para tais gastos, induzindo aqueles que gastavam demais a gastarem menos,
porém, igualmente, induzindo os cautelosos, que gastavam menos, a gastarem mais.
Assim, a LRF, ao sancionar explicitamente um nível de tolerância, induz a uma
uniformização dos gastos com pessoal através dos diversos municípios. Naturalmente
que, diante de uma eventual rigidez real das Receitas Totais, o aumento dos gastos de
pessoal pode vir acompanhado de queda de gastos com investimentos (SANTOLIN,
JAYME JR, REIS, 2009, p. 902).
 Gilberti (2005) lembra que a LRF se concentrou em combater a gasto público por
meio de dois itens da finança pública, o endividamento e o gasto com pessoal. No entanto, a
ênfase quase sempre é dada ao controle de gastos de pessoal. Mello e Dalchiavon (2012) alertam
que, a despeito desta ênfase, a situação do endividamento público a ser combatido pela LRF
não pode ser explicada por um único indicador, se fazendo necessário um conjunto de
indicadores reunidos estatisticamente.
Fioravanti, Pinheiro e Vieira (2006) lembram que a despesa com pessoal é apenas
mais um gasto público e que avaliar a dívida pública apenas por este item implica na
subavaliação de outros tipos de gastos. De modo que o controle dos déficits públicos deve ser
pautado na análise e controle de todos os itens de despesas públicas.
Vale salientar que esse debate se torna mais relevante em tempos de congelamento
de gastos públicos como o atual momento em que vive o país. Nesse sentido, os fatos e
contribuições destacadas aponta para as dificuldades que os gestores públicos enfrentam no
sentido de cumprir a legislação em relação ao controle de gastos, ao mesmo tempo em que deve
manter em execução dos serviços públicos com os níveis de qualidade exigidos, assim como
realizar investimentos nas áreas sociais.

2.5 IMPACTOS DA LRF SOBRE A GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL

2.5.1 Disciplinamento da Gestão Pública e o fortalecimento da governança

Como apontado anteriormente, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) aprovada

em 4 de maio de 2000, em atendimento aos dispositivos constitucionais, em especial o Artigo
169 da CF/88, nasce dentro de um cenário reformista, que se seguiu após a constituinte de 1988,
fortemente influenciadas pela doutrina neoliberais, cujos objetivos incluíam o extremo controle
de desempenho, tendo o controle fiscal como mola mestra.
A literatura analisada destaca que esses objetivos da LRF acarretam um maior
disciplinamento da gestão das finanças públicas dos entes federados, já que a LRF surgiu em
um contexto em que se fazia urgente impor limites e metas aos gestores da política fiscal.
Observa-se que há certa unanimidade na literatura a respeito da importância dessa
-se ao enfrentamento do déficit público por meio do estabelecimento de normas de finanças
públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. Esta unanimidade apontada nasce
como resultado do crescente endividamento público enfrentado pelos entes federados desde o
início do processo de redemocratização (anos 1980), ampliadas pela crise econômica de meados
dos anos 1990. Gerigk e Clemente (2011), por exemplo, citando diversos autores em sua
fundamentação, apresentam como motivadores da dívida, principalmente no caso dos
municípios e no que tange à forma federativa de governo e ao federalismo fiscal, como
analisado por Gilbert (2005). Isso porque o novo sistema federativo implantado pela
Constituição Federal de 1988 transferiu aos municípios grande parte da responsabilidade
outrora realizada pelo governo central, principalmente na área social ao mesmo tempo em que
o federalismo fiscal “apresenta desequilíbrios, causando impacto sobre a gestão e as finanças
públicas municipais, principalmente nos municípios de menor porte, dependentes, em grande
medida, das transferências constitucionais” (GERIGK E CLEMENTE, 2011, p. 516).
Apesar disso, embora a LRF apresente alguns pontos que são considerados ainda
deficientes, merecendo ser revistos – como a falta de maior participação popular na definição e
fiscalização da aplicação do orçamento público e a perda de autonomia dos entes subnacionais
após sua promulgação, assim como, o fato de que a nova legislação fiscal não compreende
mecanismos de fiscalização da execução orçamentária por parte do governo federal - entende-
se que, no que tange ao controle das contas públicas, a LRF trouxe avanços.
Por outro lado, embora não restem dúvidas sobre a importância da LRF como um
instrumento que busca essencialmente o equilíbrio fiscal na gestão pública e de que esse
instrumento aprimorou o sistema de gestão financeira dos municípios, várias críticas são
apontadas. Entre as críticas, destaque para o fato de que os limites impostos não respeitar as
especificidades de cada município com diferentes portes, demandas, características e
heterogeneidades e a de limitar a capacidade de atuação municipal nas áreas sociais, já que a
base da lei era o reducionismo do Estado que priorizava a lógica fiscal – amplamente
influenciada pelos códigos de gestão disseminados pelo Fundo Monetário Internacional – sobre
os investimentos sociais, assim como não se apresenta com nitidez os efeitos dessas limitações
sobre a administração financeira municipal.
Por sua vez, Andrade et al (2011) analisa a LRF no contexto do debate sobre a
relação entre responsabilidade fiscal e responsabilidade social. O embasamento teórico desse
autor aponta que o maior rigor no disciplinamento da gestão financeira, embora necessário para
o alcance de déficits menores, representando avanços gestão financeira, mostrou-se traumático,
pois não respeitava a diferenças entre os municípios, assim como poderiam afetar
negativamente a prestação de serviços sociais.
Diante da literatura analisada, tem-se, a título de conclusão, que a LRF acarretou
mudanças na forma de gerir os bens públicos, fortalecendo a governança, especialmente no que
tange à estrutura financeira, aumentando a importância da poupança, acarretando maior
uniformidade às estruturas administrativas e influenciando positivamente o espaço de manobra,
embora este espaço não tenha obtido grande aumento por já está muito restringido, mesmo antes
da aplicação da Lei. Nesse sentido houve valorização da variável de gestão em detrimento das
preferencias individuais na condução das escolhas (GERIGK e CLEMENTE, 2011, p. 535).
Com efeito, esse apontamento é importante diante do crescente papel do município
na prestação de bens e serviços públicos resultante tanto do novo papel estabelecido pela
constituição como pelo acréscimo de responsabilidades assumida pelo governo local diante da
incapacidade dos outros entes da federação prestarem adequadamente os serviços sob sua
responsabilidade, principalmente nas áreas sociais.
Ainda pode-se concluir que a LRF trouxe mais instrumentos de eficácia na política
fiscal, a despeito do federalismo fiscal adotado no Brasil, freando possíveis exageros das
administrações públicas municipais, muito embora ainda apresente pontos deficientes, como a
perda de autonomia dos municípios e falta de maior participação popular, por exemplo. Disso
resultando na unanimidade em torno da importância da Lei de Responsabilidade Fiscal como
instrumento de controle fiscal na busca de redução dos índices de endividamento público e no
combate aos déficits orçamentários, sejam estas consequências de irresponsabilidades dos
administradores públicos ou não.
Ademais, quando se observa sob a perspectiva do investimento no social, a
aplicação da LRF não afeta os investimentos e gastos na área social. Pelo contrário, a
conformidade com a LRF, ao proporcionar o equilíbrio fiscal e financeiro, resulta na
disponibilidade de mais recursos para gastos nas áreas sociais, indicando uma compatibilidade
entre a responsabilidade fiscal e social (ANDRADE et al, 2011, p. 192-193).
Além dos aspectos mencionados acima, percebe-se a LRF é um instrumento
relevante para controlar o gasto com pessoal, beneficiando os municípios que apresentaram um
gasto elevado com esse item do orçamento aqueles, já que aqueles que estava acima do limite
estabelecido, tenderam a recuar para dentro da meta.
No entanto, observa-se um efeito controverso em relação aos limites com gastos de
pessoal, pois aqueles, porém, que estavam bem abaixo, tenderam a aumentar, se aproximando
do teto da meta. Além disso, “quando se olha a situação fiscal dos Municípios brasileiros os
problemas de endividamento excessivo e alto gasto com pessoal não aparecem de modo
generalizado como no caso dos Estados” (GILBERTI, 2005, p. 16). Esse fato leva ao
entendimento de que, embora a despesa com pessoal ganhe destaque na LRF, ela não pode ser
considerada o único instrumento de avaliação da gestão fiscal e da boa governança.
 Além disso, encontra-se em Gerigk e Clemente (2011), Araujo, Santos Filho e
Gomes (2015) e Gilberti (2005) a conclusão da grande dependência dos municípios em relação
às transferências constitucionais, principalmente os de pequeno porte. Para o Gerigk e Clemente
(2011, p. 534) esse aspecto, associado as contingências a que estão sujeitos estes municípios,
levam aos questionamentos acerca da aplicabilidade da LRF, principalmente em tempos de
crise fiscal e econômica como a que o país vem enfrentando nos últimos anos.
3 METODOLOGIA DA PESQUISA

3.1 TIPO DE PESQUISA

O presente trabalho apoiou-se nos procedimentos metodológicos caracterizado

dentro dos conceitos sistematizados em Silva e Menezes (2005), Gerhardt e Silveira (2009) e
Zanella (2012).
Do ponto de vista de sua natureza a pesquisa foi do tipo teórica, já que não se dirigiu
a resolução de um problema específico nem se pretendeu a uma aplicação prática prevista.
Tratou-se, nesse sentido, da busca por compreender e explicar o objeto em estudo, motivado
pela curiosidade intelectual, com vistas a contribuir para o avanço da teoria.
Quanto ao método, a pesquisa foi do tipo quali-quantitativa, apoiada tanto em
aspectos quantificáveis com uso de procedimentos estatísticos, como em aspectos não
quantificáveis por meio de procedimentos que envolvem a descrição e levantamento das
informações vinculadas aos objetivos, fazendo-se a análise indutiva destas informações para se
chegar aos resultados.
A escolha deste método se deu pelo fato de a pesquisa contemplar tanto a
quantificação de dados como a qualificação de fatos observáveis no transcorrer na pesquisa,
mostrando-se o melhor método para se obter uma compreensão e explicação mais ampla do
tema a ser estudado, já que permite uma interpretação mais abrangente da realidade posta.
Com relação aos objetivos da pesquisa, esta foi do tipo descritiva, “já que se presta
a descrever as características de um determinado fenômeno” (ZANELLA, 2012, p. 78),
estabelecendo as relações entre as variáveis da realidade estudada, de modo a permitir a
compreensão do significado que estas informações transmitem em seu ambiente, considerando
o ponto de vista da pesquisa.
Quanto aos procedimentos, a pesquisa será do tipo bibliográfica-documental.
Bibliográfica porque se caracterizará por uma revisão bibliográfica baseando-se na leitura,
análise e reflexões acerca ideias expostas principalmente em livros e artigos de periódicos
disponibilizados atualmente na Internet, que tratam da temática e que fundamentam o trabalho
e servem de modelo teórico. E documental porque se constituirá no levantamento de dados em
materiais que não receberam tratamento analítico, ou seja, se utilizará de fontes documentais
de dados secundários, de natureza quantitativa e qualitativa, que poderão ser encontrados tanto
junto à PMP, como em fontes externas, como sítios na rede mundial de computadores dos
tribunais de contas, entre outros.

3.2 POPULAÇÃO E AMOSTRA

Como apresentado nos objetivos, o presente trabalho teve como propósito estudar
os impactos da aplicação dos limites legais referentes aos gastos de pessoal sobre a governança
do município de Pendências-RN. Nesse sentido, população e amostra se confundiram por se
tratar de um único ente a ser estudado, isto é, a prefeitura do referido município, nesse sentido
a pesquisa foi censitária, pois considerou toda a população, nesse caso um único ente.
No entanto, cumpre registrar, a título de delimitação e para efeito que a coleta de
dados, que os elementos em análise levaram em consideração às cinco maiores secretarias
municipais, considerando o volume de atuações, atribuições, relevância social e densidade de
servidores, as quais sejam: Secretaria de Educação, Secretaria de Saúde, Secretaria de
Assistencia e Promoção Social, Secretaria de Administração e Secretaria de Obras e Serviços
Urbanos.
Essas secretarias foram escolhidas como base de análises por serem aquelas que
apresentam maior impacto em relação às despesas com pessoal e são mais impactadas em
relação às variações das variáveis a serem estudadas, quando consideramos as características
apontadas como justificativa da escolha das mesmas.

3.3 INSTRUMENTOS DE PESQUISA

Para consumação dos objetivos propostos nesta pesquisa se fez uso de entrevistas
semiestruturadas e análise documental como instrumentos de coleta de dados.
As entrevistas semiestruturadas contaram com roteiros abertos de perguntas sobre
aspectos gerais da gestão no período 2013-2016, com destaque para aqueles relacionados ao
planejamento e execução financeira, aos gastos com pessoal, ao planejamento institucional, às
características político-institucionais, visão estratégica organizacional e plano de governo, às
dificuldades e impactos da crise econômica sobre as fianças públicas municipais, à gestão fiscal,
à transparência e inovação, e, sobre a aplicação da normativa legal estabelecida pela LRF.
A análise documental como fonte de dados tanto quantitativos como qualitativos
se deu na investigação em documentos internos da prefeitura, isto é, os documentos
governamentais municipais oficiais, tais como leis, portarias e decretos, relatórios de
atendimento, de execução orçamentária e de gestão, balanços, prestação de folhas de pagamento
e outros, já tabulados ou não. Também se utilizou de documentos externos, tanto
governamentais e de autarquias, como relatórios dos Tribunais de Contas, Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatística (IBGE), entre outros, como de organizações não-governamentais ou
instituições de pesquisa. O Quadro 02 apresenta o Guia de Investigação que norteou o
levantamento dos documentos a serem analisados, indicado qual documento e qual o período a
ser localizado/investigado.

Quadro 02 – Guia de investigação.

1. ATOS ADMINISTRATIVOS E LEGAIS 2013 2014 2015 2016
1.1. Portarias de nomeações a cargos comissionados;
1.2. Decretos;
1.3. Leis:
1.3.1. Estatuto do Servidor;
1.3.2. Plano de cargos, carreira e remuneração;
1.3.3. Estrutura organizacional,
1.3.4. Plano Plurianual (PPA) 2014-2017;
1.3.5. Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO);
1.3.6. Lei Orçamentária Anual (LOA);
1.4. Outras leis que tratem de despesas e custos com pessoal;
1.5. Diagnóstico municipal;
1.6. Relatórios Administrativos e de atividades das secretarias;
2. CONTABILIDADE 2013 2014 2015 2016
2.1. Plano de contas;
2.2. Relatórios de Gestão Fiscal (RGF);
2.3. Relatórios Resumido de Execução Orçamentária (RREO);
2.4. Balaço Geral;
2.5. Prestação de Contas;
2.6. Relação % Dívida Fundada Consolidada com a Receita Corrente
Líquida;
2.7. Relatório contábeis internos diversos;
3. RECURSOS HUMANOS 2013 2014 2015 2016
3.1. Folhas de pagamentos dos meses janeiro e dezembro;
3.2. Relatórios GEFIP;
3.3. Comparativos de folha anual;
3.4. Relatório de Pessoal por cargo;
3.5. Relatório de Pessoal por órgão;
3.6. Resumos contábil da folha de pagamento;
4. DOCUMENTOS EXTERNOS 2013 2014 2015 2016
4.1. Relatórios do Tribunal de Contas do Estado (TCE);
4.2. Índice de Eficiência de Gestão Municipal – TCE;
4.3. Relatório do IBGE Cidades;
 4.4. Extratos de transferências constitucionais;
4.5. Outros
Fonte: Elaborado pelo autor (2017)

3.4 COLETA E TRATAMENTO DOS DADOS

Os dados desta pesquisa foram coletados entre o mês de setembro do ano de 2017,
para tanto se adotou os seguintes procedimentos de coleta de dados:
Primeiramente, como já explicitado anteriormente, se utilizou do levantamento
documental como fonte primária e secundária de dados. Os documentos investigados foram os
relatórios do Sistema de Gestão de Recursos Humanos da prefeitura (folhas de pagamentos, no
qual se verificou a movimentação de servidores – admissões e demissões – e valores pagos;
resumos contábeis analíticos, no qual se verificou a natureza dos gastos com pessoal; relatórios
comparativos por órgão, onde se verificou a variação dos valores gastos com pessoal por
secretaria, comparando o início e final de cada período; relatórios de pessoal por órgão e por
cargo, aferindo quais secretarias concentravam maiores volumes de servidores e de gastos e
quais cargos com maior números de servidores e maiores salários; e, quadro de servidores por
faixa salarial).
Se optou pela análise dos relatórios do Sistema de Gestão de Recursos Humanos
dos meses de janeiro, julho e dezembro do período compreendido entre 2013 a 2016, referente
a um mandato administrativo. A escolha desses meses se deu por ser significativa na
compreensão de como o movimento e a variação dos dados pesquisados se comportaram ao
longo de cada ano.
Também se coletou dados a partir de documentos contábeis. Dos relatórios
contábeis, se analisou os Balanços Gerais do município no período compreendido entre 2013 a
2016. A análise dos balaços pautou-se na verificação da natureza e volumes das receitas e
despesas do município em cada ano do intervalo estudado. Sendo realizada a comparação entre
períodos, assim como entre os diferentes departamentos (secretarias) do município; os
Relatórios de Gestão Fiscal (RGF) e Relatórios Resumido de Execução Orçamentária (RREO),
nos quais de verificou a relação de receitas e gastos com pessoal e se a adequação à normativa
legal estabelecida na LRF estavam sendo cumpridas.
Ainda se verificou as Leis Municipais, em especial aqueles referentes aos custos
com pessoal e referente a organização da estrutura básica do município. Nesse sentido buscou-
se verificar os planos de cargos, carreira e remuneração dos servidores da saúde e do magistério,
estatuto do servidor, cuja intenção foi diagnosticar os níveis salariais e as vantagens que
impactam diretamente no custeio da folha de pagamento. O tamanho e a complexidade da
estrutura organizacional também foram verificados com intuito de compreender as dimensões
da atuação administrativa do município.
Ainda sobre a análise documental, também foram coletados dados em documentos
externos. Para tanto se investigou os relatórios censitários e estimativos da cidade junto ao
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, onde se pôde verificar tamanho populacional,
nível de empregabilidade, faixa salarial e demandas por serviços.
Além da pesquisa documental, planejou-se inicialmente a realização de entrevistas
semiestruturadas com o prefeito, o contador e os secretários das secretarias de Educação, Saúde,
Assistência e Promoção Social, Administração e Obras e Serviços Urbanos, que ocupavam as
pastas no período delimitado nos objetivos, a fim de obtenção de informações sobre as variáveis
estudadas e sobre outros temos que venham a se tornar relevantes ao logo da realização da
pesquisa.
Entretanto, foram realizadas apenas as entrevistas com o prefeito da gestão
compreendida no período estudado (Apêndice A) e com o contador do período estudado
(Apêndice B). Dificuldades encontradas ao longo da pesquisa impossibilitou a realização das
entrevistas com os secretários municipais como planejado, pois o pesquisador não logrou êxito
em realizar em tempo hábil para a produção textual as referidas entrevistas, haja vista os
reiterados pedido de novos prazos impostos pelos secretários a serem entrevista, somados a
outras dificuldades e demandas de cunho profissional e familiar que surgiram ao longo da
execução do projeto de pesquisa.
Apesar desse procedimento não ter sido realizado na íntegra, como planejado,
acredita-se que a não realização das entrevistas não causou prejuízos ao conjunto da obra, na
afetando aos resultados alcançados nem a conclusões a que se chegou ao final do presente
trabalho.
Com relação ao tratamento dos dados, por se tratar de uma pesquisa do tipo quali-
quantitativa, foram utilizadas técnicas da estatística descritiva e da estatística inferencial para
identificar e caracterizar relações entre variáveis, associadas às técnicas descritivas não
quantificáveis.
Com relação aos dados quantificáveis, se adotou as operações definidas por Quivy
& Campenhoudt (1995, p. 243) citado por Gerhardt e Silveira (2009):
 (...) a etapa que faz o tratamento das informações obtidas pela coleta de dados para
apresentá-la de forma a poder comparar os resultados esperados pelas hipóteses. No
cenário de uma análise de dados quantitativos, essa etapa compreende três operações.
Entretanto, os princípios deste método podem ser transpostos, em grande parte, a outros
tipos de métodos.
A primeira operação consiste em descrever os dados. Isso remete, por um lado, a
apresentá-los (agregados ou não) sob a forma requerida pelas variáveis implicadas nas
hipóteses e, por outro lado, de apresentá-los de forma que as características dessas
variáveis sejam evidenciadas pela descrição.
A segunda operação consiste em mensurar as relações entre as variáveis, da maneira
como essas relações foram previstas pelas hipóteses.
A terceira operação consiste em comparar as relações observadas com as relações
teoricamente esperadas pela hipótese e mensurar o distanciamento entre elas. Se o
distanciamento é nulo ou muito pequeno, pode-se concluir que a hipótese está
confirmada; caso contrário, será preciso examinar de onde provém esse distanciamento e
tirar as conclusões apropriadas. Os principais métodos de análise das informações são a
análise estatística dos dados (método quantitativo) e a análise de conteúdo (método
qualitativo) (QUIVY & CAMPENHOUDT, 1995, p. 243, apud GERHARDT E
SILVEIRA, 2009, p. 58).

Para a tabulação e o tratamento dos dados quantificáveis foram utilizados

instrumentos computacionais, com uso de softwares para a construção de tabelas e gráficos que
serão usados para facilitar a interpretação e análise dos dados.
Para o tratamento dos dados não quantificáveis obtidos na pesquisa documental, se
fez uso da perspectiva apresentada por Afonso (2005) citada em Campuswikiua (2010):

O autor alude ao plano apresentado por Marshall e Rossman (1999), concretizado em

seis fases:
Organização dos dados - caracteriza-se pela leitura sistemática de todo o material,
organizando-o e estruturando-o de forma lógica e de modo a facilitar a consulta;
Produção de categorias, temas e padrões – caracteriza-se pela construção de uma
grelha de categorização, que se vai construindo de forma gradual. As categorias de
significação emergem da interação entre os objetivos que presidiram à elaboração do
instrumento de recolha de informação e as regularidades e tópicos que surgem de uma
análise dos textos obtidos;
Codificação dos dados – caracteriza-se pela atribuição de um código, que pode ser
um número, abreviatura de palavra ou cor, a cada categoria, de forma a que todo o
texto se estruture em unidades de sentido;
Testagem das interpretações – caracteriza-se pelo estabelecimento de relações
lógicas entre diferentes partes do material empírico, questionamento da coerência e
solidez das interpretações que vão sendo efetuadas;
Busca de explicações alternativas – esta etapa é simultânea à anterior e procura
debelar fragilidades nos argumentos construídos;
Produção do texto final – deverá haver a preocupação de responder às questões de
pesquisa que nortearam todo o processo investigativo, tendo em conta, também, o
quadro teórico elaborado. (CAMPUSWIKIUA, 2010, ([documento on-line, não
paginado])

No caso das entrevistas se utilizou a análise do discurso, em busca de padrões e

características especiais nas mensagens, adotando-se os seguintes procedimentos: a) a análise
individual de cada entrevista, destacando afirmações sobre as questões de interesse da pesquisa,
observando se determinadas ideias aparecem recorrentemente e/ou se há contradições, ou ainda,
que chamem a atenção para uma nova questão; b) construção de quadro comparativo dos
depoimentos contidos nas entrevistas (Apêndice C), que, depois de organizados em categorias
conforme a ideia nele contida, permitiu a comparação das respostas dos entrevistados para cada
categoria identificada; e, c) exploração dos sentidos, a partir da fala de cada entrevistado de
modo a focalizar os elementos referentes às categorias analíticas e ao objeto de estudo como
um todo, construindo sistema de legenda para identificação desses conteúdo, utilizando-se de
recursos de editores eletrônicos de textos no tratamento das transcrições das falas dos
entrevistados.
Uma vez realizado o levantamento de dados, estes foram organizados e
sistematizados de forma quali-quantitativa, originando um relatório-diagnóstico da situação
município e em seguida confrontados de forma dialética, à luz do recorte teórico, com os
elementos do referencial, de onde foram tiradas as conclusões e resultados. Por fim, realizou-
se uma sistematização geral, onde se fizeram as inferências interpretativas na construção de
textos descritivos, argumentativos, analíticos, críticos e propositivos, destacando generalidades
e particularidades das análises, inserindo as falas na íntegra, articulando-as às referências
teóricas e ainda às percepções do pesquisador, procurando dar conta do objeto de estudo,
especialmente a partir dos indicadores para a análise de conteúdo no interior do qual foram
articulados os novos elementos identificados com a pesquisa. Esta sistematização teve como
produto a análise que se segue.
4 ANÁLISE E DISCUSSÃO DOS RESULTADOS

4.1 PERFIL DA ORGANIZAÇÃO

4.1.1 Aspectos da natureza jurídica e histórico

A PMP, sediada à Avenida Francisco Rodrigues, 205, Centro da cidade, é o órgão

onde se desempenha o Poder Executivo do Município, pessoa jurídica de direito público
interno, é unidade territorial que integra a organização político - administrativa da República
Federativa do Brasil, dotada de autonomia política, administrativa, financeira e legislativa nos
termos assegurados pela Constituição da República, pela Constituição do Estado e na Lei
Orgânica Municipal.
O Município de Pendências-RN rege-se por Lei Orgânica de 03 de abril de 1990,
nos termos do Artigo 18, parágrafo 4º da Constituição Federal de 1988. O poder Legislativo é
exercido pela Câmara Municipal, composta por nove vereadores eleitos para um mandato de
quatro anos.
O poder executivo é exercido pelo prefeito municipal eleito para um mandato de
quatro anos, que tem a responsabilidade pelo governo e gestão municipal, a saber, dar
cumprimento às deliberações da Câmara, dirigir, fiscalizar e defender os interesses do
Município, bem como adotar, de acordo com a lei, todas as medidas administrativas de
utilidades públicas. Na sua atuação, o prefeito é auxiliado pelos Secretários Municipais, que
são de livre nomeação.
A personalidade jurídica de direito público interno garante ao município de
Pendências-RN poderes de atuação dentro de uma delimitação territorial e na sua área de
atuação, trazendo-lhe a responsabilidade de pleno atendimento das necessidades do serviço
público. Por outro lado, toda e qualquer atuação deve obedecer rigorosamente aos princípios da
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, economicidade, razoabilidade,
entre outros (BRASIL 2005).
O Município de Pendencias-RN, cuja população estimada em 2017 pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística é de 15.083 habitantes, foi criado prela Lei Estadual nº
1309, de 12 de dezembro de 1953, desmembrado de Macau, tendo sua instalação no dia 1º de
janeiro de 1954. No entanto, segundo MELO (1985), os primeiros moradores se estabeleceram
na atual localização do município em 1861. Ainda segundo MELO (1985), as razões do seu
topônimo remetem às

...lutas mais importantes da Capitania, quando as bandeiras paulistas e baianas

fazendo pressão sobre as tribos do sertão do Açu, eram muitas vezes destroçadas pela
tenacidade é Violência dos índios Janduís e seus aliados (MELO, 1985).

Nesse cenário de lutas, o território inicialmente habitado pelos índios Janduis e

Cariris, teve suas terras doadas em sesmarias ao Sargento-Mor José de Morais Navarro, em
09/10/1972, passa historicamente a serem chamada de terras das “pendencias”.

4.1.2 Descrição das atividades da organização

De acordo com a Lei Municipal 559/2013 de 11 de janeiro de 2013 e posteriores

alterações, as atividades compreendidas na área de competência da Prefeitura Municipal são
exercidas por órgãos de assessoramento que inclui, além das assessorias diretas, a Controladoria
Geral do Município, e por órgãos de natureza instrumental e substantiva, estes últimos
compreendendo um total de treze secretaria municipais. Estes órgãos têm por finalidade
programar as atividades e serviços definidos na área de atuação de cada um e de implantar
programas e projetos destinados à concretização das metas e objetivos específicos e ainda
desenvolver esforços e articulações junto à Câmara Municipal e órgãos pertencentes a outras
esferas do Poder.

O município de Pendencias-RN, por meio da Administração Municipal, exerce suas

atividades na realização das metas e objetivos estabelecidos nos termos da Lei Orgânica do
Município, na qual se estabelece como competência a provisão de tudo quanto diga respeito ao
seu peculiar interesse e ao bem estar de sua população, cabendo-lhe, ainda, outras atribuições,
tais como regulamentar a utilização dos logradouros públicos, dispor sobre os serviços
funerários e de cemitérios e promover serviços como mercados, feiras e matadouros, construção
e conservação de estradas e caminhos municipais, transportes coletivos estritamente municipais
e iluminação pública (PENDÊNCIAS, 1990).

Desse modo a atuação se dá exclusivamente na prestação de serviços públicos, não

exercendo qualquer atividade de cunho econômica produtiva, seja diretamente por meio de
empresa pública ou por meio de sociedade de economia mista.
 No desempenho de suas atividades a prefeitura dispõe de uma infraestrutura
composta por uma sede física da prefeitura, uma sede própria da secretaria municipal de
educação, uma sede própria da secretaria de obras, um almoxarifado e garagem municipal, onze
escolas municipais, seis unidades de pronto atendimento médico, um hospital, um posto de
vigilância sanitária, seis praças esportivas (ginásios, quadras cobertas e estádio), uma praça de
alimentação, um mercado público, dois cemitérios públicos, um parque de vaquejada, um centro
de referência da assistência social, um centro do programa de conivência e fortalecimento de
vínculos, entre diversos outros departamentos. Sua estrutura de gestão está dividida em diversos
prédios públicos e/ou locados nos diversos bairros e comunidades rurais.
No que tange ao produtos e serviços ofertados se faz necessário antes de mais nada,
lembrar que a prefeitura é o órgão onde se desempenha o Poder Executivo do Município de
Pendencias-RN, portanto um pessoa jurídica de direito público interno, tendo suas atribuições
(nesse contexto produtos e serviços a serem prestados) estabelecidos e regulados pela
Constituição Federal de 1988, Lei Orgânica Municipal e diversas outras leis de âmbito federal,
estadual e municipal, das quais podemos citar, de modo especial, as leis federais 8.080, de 19
de fevereiro de 1990 que dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação
da saúde, 12.435, de 6 de julho de 2011, que dispõe sobre a organização da Assistência Social,
a Lei de Responsabilidade Fiscal e o Plano Municipal de Educação.
Desse modo ao tratarmos dos produtos/serviços, temos uma larga faixa de
atividades o que torna muito amplo este campo de estudo. Nesse aspecto, temos, portanto, a
oferta de serviços e produtos relacionados à assistência e promoção social; à promoção de
educação básica nos níveis fundamentais, infantil e educação de jovens e adultos; à
programações culturais, esportivas e de lazer; às ações de saúde pública, ao fomento do
desenvolvimento econômico e sustentável, à geração de emprego e renda, entre outras.
De modo semelhante clientes/usuários dos serviços ofertados pela prefeitura de
Pendências-RN são números e diversos. Isso se dá pela própria dinâmica da oferta de
produtos/serviços que é ampla e diversificada, como prevista na legislação. Pode-se intuir que
toda a população em maior ou menor grau e em necessidades distintas é usuária/consumidora
dos produtos/serviços ofertados. Independente da classe social, sexo ou orientação sexual, idade
ou etnia ou qualquer outra diferenciação que possa existir cada popular necessita e utiliza os
serviços de educação e saúde, participa de eventos culturais e esportivos executados ou
patrocinados pela prefeitura ou faz usufruto dos benefícios proporcionados pelos equipamentos
sociais construídos e mantidos pela prefeitura, tais como praças, clubes, pavimentação asfáltica,
etc.
 Por sua vez, o empresariado consome da oferta de serviços prestados por uma
prefeitura, na execução de sua empresa. A exemplo desse consumo temos a emissão de nota
fiscal avulso, emissão de alvará de funcionamento ou ainda a própria vigilância sanitária que
atesta a condições de uso sadio das instalações onde a empresa é operada.
Além disso, outros entes da federação, tais como o Governo Federal e suas
agências, o Governo do Estado e até outros municípios demandam algum serviço ou produto.
Seja por meio de consórcio ou simplesmente no atendimento emergencial de um paciente de
outra cidade no hospital, a prefeitura atende outros municípios na sua prestação de serviço.
Verifica-se também a necessidade de produzir relatórios e outros documentos para asa agencias
e autarquias dos governos federal e federal. Um exemplo de atendimento ao governo do estado
e federal, no município de Pendências-RN, é a disponibilização de transporte escolar de
estudantes da Universidade Estadual do Rio Grande do Norte (UERN) e do Instituto Federal do
Rio Grande do Norte (IFRN).
Ao mesmo tempo temos os órgãos de controle e fiscalização que demandam
produtos específicos da prefeitura. A Camara de Vereadores, por exemplo, requer as prestações
de contas e o encaminhamento de leis, assim como apresentam requerimentos que expressam
demandas a serem atendidas. Outros órgãos de controle como o Tribunal de Contas da União
(TCU), tribunal de Contas do Estado (TCE), Ministério Público entre outros, também tem suas
demandas que devem ser atendidas com algum produto a ser produzido pelo município
(entenda-se aqui a prestação de contas de convênios e outros relatórios).
Por fim, pode-se citar que os próprios servidores e colaboradores, na medida que
se utilizam de equipamentos, tecnologias e procedimentos oferecidos pela prefeitura para a
realização de suas atividades profissionais, são clientes/usuários da prefeitura.

4.1.3 Estrutura Organizacional

De acordo com Art. 93 da Lei Orgânica de Pendências-RN,

(...) a administração municipal é constituída dos órgãos integrados na estrutura

administrativa da Prefeitura e de entidade dotadas de personalidade jurídica própria.
§ 1.º - Os órgãos da administração direta que compõem a estrutura administrativa da
Prefeitura se organizam e se coordenam, atendendo aos princípios técnicos
recomendáveis ao bom desempenho de suas atribuições. (PENDENCIAS-RN, 1990).
 Por sua vez a Lei N.º 559/2013, de 11 de janeiro de 2013, que dispõe sobre a
atualização e reforma da estrutura organizacional básica do Poder Executivo do Município de
Pendências, estabelece a seguinte estrutura organizacional básica:

Art. 4º - As atividades compreendidas na área de competência da Prefeitura Municipal

são exercidas por órgãos de assessoramento e órgãos de natureza instrumental e
substantiva.
Art. 5º - A Estrutura Organizacional básica da Prefeitura Municipal de Pendências
compõe-se de:
Órgãos de Assessoramento direto ao Prefeito:
I - Secretário Municipal de Governo – SEGOV;
II - Assessores Especiais – ASES;
III - Assessor Jurídico – ASJUR;
IV - Assessoria de Imprensa – ASIMP; e
V - Controladoria Geral do Município - CGM
Órgãos de Natureza Instrumental e Substantiva:
I - Secretaria Municipal de Administração - SEMAD;
II - Secretaria Municipal de Finanças - SEMFI;
III - Secretaria Municipal de Tributação - SEMT;
IV - Secretaria Municipal de Desenvolvimento Econômico e Meio Ambiente -
SEMDE;
V - Secretaria Municipal de Saúde - SEMSA;
VI - Secretaria Municipal de Assistência e Promoção Social - SEMAP;
VII - Secretaria Municipal de Educação e Cultura - SEMEC;
VIII - Secretaria Municipal de Esporte e Lazer - SEMEL;
IX - Secretaria Municipal de Obras e Serviços Públicos - SEMOP;
X - Secretaria Municipal de Agricultura - SEMAG;
XI - Secretaria Municipal de Turismo – SEMTU; e
XII - Secretaria Municipal de Pesca e Aquicultura – SEPESCA. (PENDENCIAS-
RN, 2013).

Ainda em 2013 a Secretaria Municipal de Educação e Cultura foi desmembrada por

força da Lei Municipal 589 de 13 de dezembro de 2013, criando a Secretaria Municipal de
Cultura e dando nova denominação à Secretaria de Educação.
Assim, a estrutura organizacional básica do município de Pendências-RN conta
com cinco órgãos de assessoramento direto do prefeito e mais treze secretarias. Além disso,
conta com a Comissão Permanente de Licitação. Por sua vez cada uma das secretarias conta
com diversos departamentos e órgãos internos responsáveis pela prestação dos serviços aos
clientes/cidadão e pelos procedimentos administrativos. A Figura 02 apresentada a seguir
identifica a estrutura organizacional básica do município e permite identificar a sua
caracterização e cadeia de comando.
A estrutura organizacional apresentada na Prefeitura Municipal de Pendências-RN
(PMP), como se pode observar e seu organograma, a exemplo de outras estruturas de órgãos
públicos, é a linear, pois baseia-se no princípio da unidade de comando. Nessa estrutura, os
administradores gerais supervisionam uma unidade ou divisão operacional completa, incluindo
todas as atividades funcionais dessa unidade.

Figura 01 - Estrutura organizacional básica da PMP.

SEMAD

SEMFI

SEMT

SEMDE
Secretaria Controladoria
Assessoria
Municipal de Geral do SEMSA
Jurídica -
Governo – Município -
ASJUR
SEGOV; CGM
SEME
GABINETE DO
PREFEITO
Comissão SEMC
Assessoria Assessoria de
Permanente
Especial – Imprensa -
de Licitação - SEMOP
ASES ASIMP
CPL
SEMEL

SEMAG

SEMTU

SEPESCA

Fonte: Elaborado pelo autor, (2016).

A partir do entendimento de Préve et all (2010) temos no organograma da prefeitura

de Pendencias-RN, um “organograma clássico, ou piramidal, que nos dá uma visão de estrutura
organizada, do ponto de vista de suas posições hierárquicas, e um esboço de sua disposição
física.” (PRÉVE et all, 2010, p. 14)
Assim temos como características principais: a autoridade única baseada na
hierarquia (partindo do prefeito para os secretários municipais e destes para os coordenadores
e assim por diante), as linhas formais de comunicação, a centralização das decisões e o seu
aspecto nitidamente piramidal.
Por se tratar de um município de pequeno porte, essa organização linear apresenta-
se vantajosa, pois a sua estrutura simples é de fácil compreensão, e ainda apresenta uma clara
delimitação das responsabilidades e cada órgão.
4.2 CARACTERIZAÇÃO DAS RECEITAS E DEPESAS DO MUNÍCIPIO

Para o alcance do primeiro objetivo específico, se faz necessário de antemão

realizar a caracterização das receitas e despesas municipais. Neste aspecto, foram analisados os
balaços municipais no período compreendido entre 2013 a 2016, que coincide com um mandato
executivo.

4.2.1 Situação das receitas municipais

Como pode ser observado na análise da literatura, especialmente em Gomes e Mac

Dowell (2000), Gilberti (2005) e Santos (2012), verifica-se uma forte tendência entre os
municípios de pequeno porte de apresentarem grande dependência de suas receitas às
transferências intergovernamentais, refletindo uma economia local fragilizada, assim como a
falta de autonomia fiscal e financeira para sustentar e financiar seus projetos e arranjos locais.
Essa é exatamente a realidade que se encontra ao se investigar a evolução das
receitas do município de Pendências-RN, no recorte temporal de 2013 a 2016, como se pode
observar na Tabela 01. Primeiramente verifica-se uma grande dependência financeira do
município em relação às transferências intergovernamentais. Quando analisado sob o aspecto
dos valores brutos, percebe-se que as transferências correntes (União, Estado,
multigovernamentais, convênios e compensações) equivalem respectivamente a 88,97%,
88,66%, 89,06% e 91,35% nos anos de 2013, 2014, 2015 e 2016.

Tabela 01 – Evolução de receitas 2013-2016 da PMP.

EVOLUÇÃO DAS RECEITAS 2013-2016
RECEITAS 2013 2014 2015 2016
RECEITA TRIBUTARIA R$ 2.885.274,63 R$ 2.990.649,06 R$ 3.113.556,01 R$ 2.640.131,79
RECEITAS DE R$ 182.070,07 R$ 329.022,62 R$ 368.490,35 R$ 392.553,42
CONTRIBUIÇÕES
RECEITA PATRIMONIAL R$ 147.626,05 R$ 226.976,33 R$ 139.264,36 R$ 146.398,24
RECEITA DE SERVICOS R$ 321.050,97 R$ 383.111,75 R$ 42.851,27 R$ 0,00
TRANSFERÊNCIAS R$ 47.055.539,24 R$ 33.854.644,36 R$ 35.178.693,00 R$ 36.655.207,22
CORRENTES
OUTRAS RECEITAS R$ 1.196.791,43 R$ 16.686,47 R$ 44.729,17 R$ 78.522,13
CORRENTES
RECEITAS DE CAPITAL R$ 1.098.972,85 R$ 382.507,79 R$ 611.287,79 R$ 210.993,31
TOTAL DE RECEITAS R$ 52.887.325,24 R$ 38.183.598,38 R$ 39.498.871,95 R$ 40.123.806,11
DED. DE REC FORMAÇÃO -R$ 3.190.935,80 -R$ 3.563.346,83 -R$ 3.857.690,10 -R$ 4.303.063,54
DO FUNDEB
RECEITA CORRENTE R$ 49.696.389,44 R$ 34.620.251,55 R$ 35.641.181,85 R$ 35.820.742,57
LÍQUIDA
Fonte: PMP. Elaborado pelo autor (2017)
 Essa dependência limita a autonomia financeira e administrativa do município, já
que grande parte dessas transferências são verbas carimbadas, ou seja, recebidas com destinação
específica e aplicação compulsória, sejam os convênios ou as transferências fundo a fundo
como Fundo de Saúde (FUS) e Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica
e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB). Assim, a impossibilidade de
dispor destes recursos à discricionariedade do gestor, engessa a execução das políticas públicas
e inviabiliza o planejamento/execução de projetos e arranjos locais na medida em que não há
disponibilidade financeira para financiar tais empreitadas. Fica, então, o município refém de
promover ações e projetos preestabelecidos pelas esferas federal e estadual.
Sobre esse aspecto, a situação do município se alinha aos apontamentos presentes
na literatura em relação à dependência de recursos financeiros oriundos de repasses federais.
Ou seja, para o município de Pendências-RN custear suas despesas ele, assim como os demais
municípios de pequenos, depende fortemente das transferências de impostos, especialmente dos
impostos federais, via o Fundo de Participação dos Municípios, como aponta Ortiz, Assunção
e Nunes Pereira (2014) e Massardi e Abrantes (2016).
O Gráfico 01 permite uma melhor visualização da evolução das receitas do
município no período estudado.

Gráfico 01 – Evolução de receitas 2013-2016 da PMP.

R$ 60.000.000,00

R$ 50.000.000,00

R$ 40.000.000,00

R$ 30.000.000,00

R$ 20.000.000,00

R$ 10.000.000,00

R$ 0,00

-R$ 10.000.000,00

RECEITA TRIBUTARIA RECEITAS DE CONTRIBUIÇÕES

RECEITA PATRIMONIAL
TRANSFERÊNCIAS CORRENTES*
RECEITAS DE CAPITAL
RECEITA CORRENTE LÍQUIDA
Fonte: PMP. Elaborado pelo autor (2017)
RECEITA DE SERVICOS
OUTRAS RECEITAS CORRENTES
DED. DE REC FORMAÇÃO DO FUNDEB
 Uma segunda análise que se pode realizar a partir desses dados diz respeito à
drástica queda de arrecadação entre os anos de 2013 e 2014. Nesse período a arrecadação
municipal teve uma queda de 27,8%. Os dados apontam que essa queda se dá quase
exclusivamente no montante das transferências intergovernamentais e nas receitas de capital,
com quase totalidade nas transferências intergovernamentais, já que as demais receitas
permanecem praticamente inalteradas nesse período.
É possível se verificar também a brusca queda das receitas de serviços que, embora
representem apenas cerca de 1% da receita total em 2013, chegam a uma arrecadação zero em
2016. Esses dados apontam para o fato de que, muito possivelmente, eram as transferências
correntes quem impulsionavam a economia local, pois com a redução da receita também se
reduziu o investimento público e, consequentemente, a prestação de serviços. Isso aponta para
fraco dinamismo econômico local, incapaz de contribuir com arrecadação de tributos com peso
nas receitas municipais.
Esses resultados confirmam que a forte dependência do município em relação às
receitas de transferência é resultado da limitada capacidade contributiva da população
pendenciense, mais uma vez se alinhando com o apontado pela literatura sobre o assunto, em
diversos trabalhos, cujas conclusões diagnosticam que a grande maioria dos municípios não
conta com dinamismo econômico que lhes permita arrecadar tributos com peso nas receitas
municipais.
É importante lembrar que vários autores, como Andrada (2004), Gilberti (2005) e
Gerigk, Clemente e Taffarel (2010), destacam em suas obras que a forma federativa de governo
e o federalismo fiscal se apresentam como motivadores da dívida, principalmente no caso dos
municípios, já que essa forma estrutural transferiu aos municípios grande parte da
responsabilidade outrora realizada pelo governo central, principalmente na área social.
Os dados não deixam dúvidas dos efeitos negativos sobre as finanças públicas
municipal. O desequilíbrio causado por essa drástica queda de arrecadação pode ser visto nos
números do Balanço Geral do ano de 2014 que apontam um déficit orçamentário de quase 3,3
milhões de reais. Ainda, segundo o mesmo documento, houve uma diferença orçamentária entre
os créditos autorizados e as despesas de fato efetivadas em valores superiores a 36 milhões,
refletindo a realidade de que muitos serviços e investimentos planejados deixaram de ser
realizados. Quando associado ao fato da existência de um saldo do ano anterior na casa dos 3,6
milhões de reais, tem-se uma realidade de despesas além da arrecadação na casa dos 7 milhões
de reais.
 Alertam também para uma aguda falta de recursos financeiros, que traz prejuízos à
capacidade administrativa, resultado da irresponsabilidade fiscal do município que, como se vê
na literatura estudada, apresenta pouca preocupação com a elevação das receitas tributárias
próprias ao mesmo tempo em que faz expansão das despesas ocorrendo em desequilíbrios
orçamentários. Embora a literatura aponte que essas questões necessitam ser diagnosticadas e
fiscalizadas, na busca pela eficiência e o bem-estar da população, os dados apontam para esse
desafio à governança de Pendências-RN. Nesse aspecto mais uma vez o município se alinha
com as conclusões apresentadas por Santos (2012) no que diz respeito à capacidade contributiva
da população dos municípios de pequeno porte e à falta de um dinamismo econômico que lhes
permita arrecadar tributos com peso nas receitas municipais.

Tabela 02 – Evolução de receitas de transferências intergovernamentais no período de 2013-

2016 da PMP.
EVOLUÇÃO DAS RECEITAS 2013-2016
RECEITAS 2013 2014 2015 2016
TRANSFERÊNCIAS DA UNIAO* R$ 36.104.585,38 R$ 20.771.632,99 R$ 20.380.608,71 R$ 21.043.746,77
TRANSFERÊNCIAS DOS R$ 5.689.922,68 R$ 6.798.635,03 R$ 7.696.085,75 R$ 8.338.674,80
ESTADOS
TRANSFERÊNCIAS R$ 5.181.399,18 R$ 6.284.376,34 R$ 7.043.618,54 R$ 7.235.489,65
MULTIGOVERNAMENTAIS
TRANSFERÊNCIAS DE R$ 79.632,00 R$ 0,00 R$ 58.380,00 R$ 37.296,00
CONVENIOS

*TRANSF. DA COMPENSAÇÃO R$ 21.744.992,55 R$ 5.503.253,63 R$ 4.278.766,17 R$ 2.558.227,78

FINANCEIRA (royalties)
Fonte: PMP. Elaborado pelo autor (2017)

Uma terceira análise pode ser realizada quando se verifica a composição das
transferências intergovernamentais. Pela Tabela 02, que mostra a evolução das receitas em
relação aos componentes das transferências intergovernamentais, é possível perceber que a
razão da drástica queda de receitas do município se dá não em função de queda sistemáticas das
transferências constitucionais e sim no volume das transferências de compensação, os Royalties
do petróleo. O que se pode observar é que, à exceção dos Royalties, as demais receitas desta
categoria mantiveram-se estáveis ou tiveram leve aumento na série histórica.
De fato, desde o ano de 2009 por decisão judicial o município vinha recebendo
Royalties do petróleo não só da exploração em solo, mas também da exploração em mar via
presença de City Gates em seu território. Motivado por essa decisão judicial, os valores dos
royalties chegaram a casa dos 28,3 milhões de reais em 2012, reduzindo para 21,7 milhões em
2013 e caindo para pouco mais de 5,5 milhões em 2014. Essa queda se deu por decisão judicial
em segunda instâncias que derrubou liminar anterior concedendo o direito de recebimento. No
ano de 2016 percebe-se nova queda, resultado de diversas decisões judiciais resultantes de ações
movidas pela Agencia Nacional do Petróleo, como pode ser apurado, que bloquearam valores
dos Royalties e os repassaram para cidades em outros estados da federação que tiveram perdas
no período em que Pendências e outros municípios se beneficiaram da liminar.
Uma última análise dos dados levantados diz respeito aos efeitos da crise
econômica/financeira. Sobre este aspecto não é possível estabelecer relação dos efeitos da crise
sobre as finanças no recorte de 2013 a 2016, haja vista que a queda de receita de maior vulto se
dá no volume das transferências de compensação. Nesse sentido se fez necessário comparar os
dados do período estudado com dados anteriores, pois o nível de arrecadação permanece em
certa estabilidade. A Tabela 03 mostra a comparação entre os níveis de arrecadação de 2012
com o ano referência 2013.

Tabela 03 – Comparativo das receitas municipais 2012 e 2013 da PMP.

COMPARATIVOS DAS RECEITAS 2012 E 2013
RECEITAS 2012 2013
RECEITA TRIBUTARIA R$ 2.894.283,47 R$ 2.885.274,63
RECEITAS DE CONTRIBUIÇÕES R$ 260.420,69 R$ 182.070,07
RECEITA PATRIMONIAL R$ 108.726,62 R$ 147.626,05
RECEITA DE SERVICOS R$ 364.221,82 R$ 321.050,97
TRANSFERÊNCIAS CORRENTES R$ 50.310.942,52 R$ 47.055.539,24
OUTRAS RECEITAS CORRENTES R$ 263.183,63 R$ 1.196.791,43
RECEITAS DE CAPITAL R$ 933.940,50 R$ 1.098.972,85
TOTAL DAS RECEITAS R$ 54.201.778,75 R$ 52.887.325,24
DED. DE REC FORMAÇÃO DO FUNDEB -R$ 2.857.477,70 -R$ 3.190.935,80
RECEITA CORRENTE LÍQUIDA R$ 52.278.241,55 R$ 49.696.389,44
Fonte: PMP. Elaborado pelo autor (2017)

Como podemos observar em Assunção (2011) e Souza e Arantes (2012), as crises

econômicas e fiscais atuam sobre os níveis macro das finanças públicas, interferindo
diretamente nos volumes de transferências intergovernamentais, fato esse condizente com a
realidade estudada. Cabe destacar as palavras do contador da prefeitura no período entre 2013
a 2016 ao ser questionado sobre os impactos da crise econômica sobre as finanças municipais:

(...) acaba trazendo, porque o grosso da receita do município não é gerado no

município e são transferências constitucionais como o FMP, ICMS. Então se a nível
nacional ou a nível estadual ocorre uma redução de receitas, fatalmente o reflexo
chega ao município. Se não cair tanto a receita, mas pelo menos deixa de aumentar,
deixa de progredir. Porque de ano para ano se percebe que a receita vai aumentando,
mas na verdade muitas vezes isso é questão de inflação, o valor real vai diminuindo.
 Acontece muito isso, ou seja, o valor nominal cresce, mas o valor real, o poder de
compra daquele dinheiro tá caindo por cauda da inflação (informação verbal)1.

Essa constatação é confirmada pelos números estudados na Tabela 03, onde

permite-se inferir que a crise econômica em curso trouxe efeitos severos às finanças do
município de Pendências-RN. Pelos dados levantados, percebe-se uma queda de arrecadação
de mais de 2,5 milhões de reais na receita corrente líquida, sendo que mais uma vez a redução
de maior vulto se dá nas transferências correntes. Quando analisado os valores de Royalties do
petróleo o Balanço 2012 apresenta um repasse com valores superiores a 28 milhões. Já em 2013
esse valor de Royalties atingiu cifras inferiores a 22 milhões.
Embora ao longo do período entre 2013 e 2016 perceba-se leve aumento, esse nível
de aumento ficou reduzidos ao ajuste inflacionário, consequência do baixo crescimento da
economia nacional. Além disso os valores dos Royalties, mesmo aqueles de direito do
município e independentes do chamado City Gate, são influenciados pela redução do preço do
petróleo no mercado, assim como os valores das transferências intergovernamentais que,
largamente afetadas pela crise, frustraram todas as expectativas do município, fato revelado nas
frustrações de arrecadação em relação às previsões orçamentárias do município. A título de
exemplo, apenas no ano de 2014 a diferença entre a receita prevista e receita realizada ficou
superior aos 24 milhões de reais, sendo que desde valor mais de 14,2 milhões foram de
frustração nas transferências intergovernamentais.
Os resultados apresentados até aqui se alinham com Assunção (2011) e Pinton
(2016) já que, segundo o primeiro, o desaquecimento da economia e a política anticíclica
reduzem o volume de arrecadações, afetando gravemente o equilíbrio das finanças dos
pequenos municípios, que dependem substancialmente das transferências constitucionais do
FPM e comprometendo a execução dos programas sociais, diante da inviabilidade financeira
dos municípios de arcar-se de forma autônoma com tais custos. Já Pinton (2016) alerta que
tempos de recessão econômica, à medida que diminuiu a arrecadação e aumentam as demandas
da por serviços e bens públicos, os entes federados encontram dificuldades de manter o básico
de suas obrigações como, por exemplo, o pagamento dos servidores públicos, e se apresentam
diante de um grande desafio para a gestão pública.
Esse é exatamente o cenário que se apresenta o município de Pendências-RN, como
relata o prefeito da gestão 2013-2016:

1
Entrevista concedida por NOBREGA, Everaldo. Entrevista I. [set. 2017]. Entrevistador: Clepson de Oliveira
Brito. Pendencias-RN, 2017. 1 arquivo .m4a (41 min.). A entrevista na íntegra
encontra-se transcrita no Apêndice B desta monografia.
 Esse período foi um período muito difícil, a partir de 2014 nós tivemos o Brasil numa
crise que foi se aprofundando. 2014 foi o início, e seguiu por 2015 e 2016. E a gente
vinha até 2014, a gente cumpria tudo direitinho, tudo correto e tal. Mas devido à queda
da receita devido à crise econômica então ficou difícil de a gente manter. Aí a gente
teve que demitir pessoal, demitir uma turma. Mas mesmo, não vamos deixar só aquilo
de essencial pra a gente não ter alguns serviços públicos paralisados. Tinha alguns
serviços públicos que a gente queria preservar, na saúde, na educação, como a questão
de infraestrutura humana nas escolas, pra que as escolas funcionassem a contento, que
o hospital funcionasse a contento, que os PSFs que eram seis, que são seis na nossa
cidade, funcionassem normalmente, então tinha que ter uma base de funcionários pra
atender esses serviços. E mesmo assim a gente viu que os recursos não davam. A gente
chegava e fazia, fez esse enxugamento, mas mesmo assim a gente viu que não dava
(informação verbal)2.

4.2.2 Situação das despesas municipais

A situação analisada referente às receitas municipais, com destaque para de queda

de arrecadação, especialmente a queda dos Royalties, ganha maior relevância quando vistas sob
a óptica das despesas.
A Tabela 04 apresenta a evolução das despesas por categoria e nos permite algumas
conclusões sobre a situação das despesas do município de Pendências-RN.

Tabela 04 – Evolução de despesas 2013-2016 da PMP.

EVOLUÇÃO DAS DESPESAS 2013-2016
DESPESAS 2013 2014 2015 2016
PESSOAL E R$ 24.173.167,31 R$ 22.833.402,86 R$ 24.590.855,21 R$ 24.101.686,64
ENCARGOS
SOCIAIS
OUTRAS DESPESAS R$ 22.533.310,37 R$ 12.889.778,52 R$ 10.815.397,54 R$ 8.553.412,45
CORRENTES
INVESTIMENTO R$ 7.244.584,35 R$ 1.792.620,71 R$ 5.469.693,33 R$ 324.953,99
INVERSÕES R$ 78.450,00 R$ 0,00 R$ 20.000,00 R$ 0,00
FINANCEIRAS
AMORTIZAÇÃO DA R$ 946.414,42 R$ 372.610,44 R$ 129.158,44 R$ 49.389,28
DÍVIDA INTERNA
DESPESAS TOTAIS R$ 54.975.926,45 R$ 37.888.412,53 R$ 41.025.104,52 R$ 33.029.442,36
Fonte: PMP. Elaborado pelo autor (2017)

A primeira conclusão que se chega ao analisar os números acima é a evidente queda

do nível de despesas totais da prefeitura. Evidentemente essa queda das despesas acompanha a
queda de arrecadação, no entanto esse fato não se dá em todas as categorias. A queda das
despesas se dá essencialmente pela redução drástica dos valores alocados na categoria outras
despesas correntes (que incluem itens como material de consumo, serviços de terceiros, auxílios

2
Entrevista concedida por PADILHA, Ivan de Souza. Entrevista I. [set. 2017]. Entrevistador: Clepson de
Oliveira Brito. Pendencias-RN, 2017. 1 arquivo .m4a (22 min.). A entrevista na
íntegra encontra-se transcrita no Apêndice A desta monografia.
diversos, contribuições entre outros) que passa de mais de 22 milhões em 2013 para menos 13
milhões em 2014, com a queda se perpetuando, chegando a 2016 como pouco mais de 8,5
milhões.
Consequentemente, em alinhamento com Assunção (2011), essa redução acarreta
perca da quantidade e qualidade dos serviços prestados e a descontinuidade de programas
sociais, haja vista que diminui os insumos a disposição da efetivação desses serviços.
Socialmente traz impactos profundos, pois, se consideramos que a manutenção da limpeza
pública, merenda escolar, auxílios financeiros às pessoas carentes, aquisição de medicamentos
e insumos hospitalares, aquisição de combustível e outros tantos itens de consumo têm seu
financiamento a partir desses recursos, percebe-se a gravidade da redução desse item da
despesa.
A título de exemplo desses impactos sociais, um serviço que foi prontamente
cortado do rol de despesas foi o programa de desjejum implantado no município e que fornecia
a todos os alunos da rede pública municipal café da manhã antes do início das aulas, programa
esse com resultados evidentes na qualidade do aprendizado. Outro exemplo que pode ser dado,
ainda na área da educação foi o corte da distribuição gratuita de material escolar a todos os
alunos da rede pública. Na área da saúde houve a redução da distribuição de medicamentos de
alto custo e não fornecidos pelo programa de farmácia básica. E na área da assistência social
houve o fim do programa de aluguel social, entre tantos outros.
Percebe-se, neste aspecto, um novo alinhamento com as conclusões apontadas na
literatura analisada. O descontrole das despesas públicas por parte do município, vem limitando
e até impedindo, em certas situações, a capacidade administrativa, minando a governança
municipal, impedindo o cumprimento das obrigações municipais, de acordo com o demandado
pela sociedade e legislação e levando ao endividamento público, como aponta Slomski (2006).
Cabe salientar que o aumento da arrecadação própria é a fonte mais segura para
sustentar o gasto público, especialmente aqueles relativos a projetos de interesse apenas local.
No entanto, o município de Pendências-RN, segue a tendência geral apresentada por Santos
(2009) em relação à maioria dos municípios, especialmente os de pequeno porte, ou seja, tem
negligenciado a ampliação da sua base fiscal e troca de manter as suas despesas a partir das
transferências constitucionais e com isso limitando a sua capacidade de investimento.
Como resultado dessa negligência, ao cair as receitas de transferências
intergovernamentais, as obras de infraestrutura do município foram suspensas, tais como
pavimentação e capeamento asfáltico de ruas, reconstrução e ampliação de escolas e a
construção de um centro de educação integral, prevista para ter início no ano de 2014. Como
consequência direta houve a redução de número de pessoas empregadas, assim como a redução
de impostos sobre serviços, afetando ainda mais a arrecadação própria da prefeitura.
Verifica-se ainda que vertiginosa queda dos valores de investimento, que partem
de mais de 7 milhões em 2013 chegando a pouco mais de 300 mil em 2016, valor este que
representa apenas 4,5% do valor gasto no ano de 2013. As amortizações da dívida pública
também têm seus montantes extremamente reduzidos, chegando a meros 5,2% do valor gasto
em 2013, como pode ser visto no Gráfico 02.

Gráfico 02 – Evolução de despesas 2013-2016 da PMP.

R$30.000.000,00
R$25.000.000,00
R$20.000.000,00
R$15.000.000,00
R$10.000.000,00
R$5.000.000,00
R$-
1 2 3 4

PESSOAL E ENCARGOS SOCIAIS* OUTRAS DESPESAS CORRENTES

INVESTIMENTO INVERSÕES FINANCEIRAS

Fonte: PMP. Elaborado pelo autor (2017)

Por outro lado, as despesas com pessoal e encargos sociais na prática não sofrem
queda, mantendo-se nos mesmos níveis, exceto no ano de 2013. Pelo contrário, a realidades
apresentada é de leve aumento em 2015 e 2016, anulando os efeitos da redução realizadas em
2014 e indo na direção contrária de todos os outros itens das despesas, como pôde visualizado
no Gráfico 02.
Esse ponto merece especial atenção, pois, como alerta o contador da prefeitura

[...] o município não pode simplesmente se limitar a apenas a folha de pagamento. Se

ele se limitar apenas a cumprir a folha de pagamentos ele não vai fazer mais nada, vai
faltar dinheiro para outras áreas, para outros investimentos, obras e tudo mais. Mas,
se acabar, o prefeito passa apenas a vigiar a folha de pagamento (informação verbal)3.

Além disso verificou-se na análise da literatura, esse é um dos pontos de maior

destaque dentro das normativas estabelecidas na LRF, já que os gastos com pessoal representam

3
Cf. nota 1 deste capítulo.
o principal componente das despesas correntes dos municípios, embora alguns autores admitam
que, mesmo o limite com despesas com pessoal seja condição necessária para o controle do
endividamento público, essa limitação não é suficiente para garantir situações de equilíbrio
fiscal, como alertam Araujo, Santos Filho e Gomes (2015).
Os dados trazem à tona a impossibilidade ou a incapacidade de o município reduzir
gastos com a folha de pessoal. A explicação mais óbvia é que o corte com outras despesas é
muito mais rápido e fácil de se dá do que o corte de despesas com pessoal. No entanto outros
fatores devem ser levados em conta, tais como existência de uma política de valorização do
salário mínimo e vencimentos de professores a nível federal, existência de planos de carreira e
remuneração, quadro de servidores efetivos e nível de remuneração destes servidores, aplicação
do princípio da irredutibilidade de vencimentos, entre outros fatores. Entretanto, analisar o
detalhamento da natureza dos gastos com pessoal pode trazer luz à questão da não redução dos
gastos com pessoal.

Tabela 05 – Detalhamento da evolução de despesas com pessoal 2013-2016 da PMP.

EVOLUÇÃO DAS DESPESAS 2013-2016
DESPESAS 2013 2014 2015 2016
CONTRATAÇÃO R$ 6.558.619,35 R$ 5.662.134,59 R$ 5.111.983,30 R$ 4.614.495,15
POR TEMPO
DETERMINADO
VENCIMENTOS E R$ 13.027.806,50 R$ 13.768.157,91 R$ 14.288.333,21 R$ 14.370.585,97
VANTAGENS FIXAS
- EFETIVOS
OBRIGAÇÃES R$ 4.363.962,95 R$ 3.127.955,52 R$ 3.437.001,60 R$ 3.271.848,32
PATRONAIS
SENTENÇAS R$ 103.703,80 R$ 245.535,20 R$ 365.920,79 R$ 339.114,16
JUDICIAIS
DESPESAS DE R$ 119.074,71 R$ 29.619,64 R$ 1.387.616,31 R$ 1.505.643,04
EXERCÍCIOS
ANTERIORES
Fonte: PMP. Elaborado pelo autor (2017)

Percebe-se, pela Tabela 05, algumas informações importantes. Primeira, apesar de

o grosso das despesas com pessoal situar-se nos vencimentos de efetivos e obrigações patronais,
há um elevando número de servidores temporários, cujos valores líquidos pagos equivalem
respectivamente a 27%, 25%, 21% e 19% dos valores totais gastos com pessoal nos anos de
2013, 2014, 2015 e 2016.
Os números também apontam que, a despeito de qual motivação ou planejamento,
houve alguma tentativa de redução dos gastos com pessoal naquilo que era possível corte
imediato: demissão de temporários. Há evidente queda dos montantes pagos para esse item da
despesa. Considerando que naturalmente houve aumento do salário mínimo, a explicação óbvia
para essa redução foi a demissão de servidores desta categoria.
Por outro lado, percebe-se o gradativo aumento dos montantes de gastos com
efetivos. Considerando que não houve ampliação do rol de servidores desta categoria – já que
não se deu realização de concurso público, nem convocações de aprovados anteriormente, nesse
período – a dedução mais óbvia é a do aumento dos níveis salariais, ainda mais porque os
valores mantêm certo padrão de aumento.
Cabe ainda destacar o aumento dos valores do item sentenças judiciais resultantes
de processos judiciais de servidores ou ex-servidores que em mandatos anteriores tiveram
percas salariais e/ou direitos não respeitados e que, no período estudado, tiveram os valores
liberados. Embora não represente significativo impacto no volume total, esses valores
cresceram em 2013 a 2016, a despeito da redução de arrecadação.
Com relação ao item obrigações patronais, deve-se observar que a redução dos
valores não se deu apenas à redução dos valores pagos, haja vista que em nível geral, essa
redução não se confirma. Nesse ponto temos uma das poucas ações de gestão fiscal
implementadas e eficazmente realizada. A redução se trata do resultado do processo de revisão
do índice de previdência do seguro acidente aplicado ao funcionalismo municipal que reduziu,
após devido processo legal, de 20% de contribuição previdenciária patronal mais 2% do seguro
acidente para 20% de contribuição previdenciária patronal mais 0,5% do seguro acidente,
resultando dos montantes pagos.
Por fim, cabe destacar o expressivo aumento das despesas de anos anteriores,
consequência óbvia de atrasos no pagamento de servidores temporários, já que os servidores
efetivos mantiveram seus vencimentos em dia. Os valores apresentados no quadro evidenciam
que grande parcela do déficit público e orçamentário gerado nesse período se deu exatamente
pelo não cumprimento das obrigações com folha de pagamento.
Os Gráficos 03 e 04 ilustram bem a situação do município em relação as
características das despesas públicas no intervalo de tempo estudado. No gráfico 03 temos a
realidade do ano de 2013 quando os gastos com pessoal e encargos equivale a 44% do total das
despesas do município, contra 41% dos gastos com outras despesas e 13% de investimento. Já
o Gráfico 04 apresenta a realidade de 2016 quando o total de gastos com pessoal e encargos
equivale a 73% do total das despesas do município, contra 26% dos gastos com outras despesas
e menos de 1% de investimento.
Gráfico 03 – Comparativos de despesas 2013 da PMP.

0% 2%
13% PESSOAL E ENCARGOS SOCIAIS*
OUTRAS DESPESAS CORRENTES
INVESTIMENTO
INVERSÕES FINANCEIRAS
41% AMORTIZAÇÃO DA DÍVIDA INTERNA

44%

Fonte: PMP. Elaborado pelo autor (2017)

Gráfico 04 – Comparativos de despesas 2016 da PMP.

1% 0%
0% RECEITAS
PESSOAL E ENCARGOS SOCIAIS*
OUTRAS DESPESAS CORRENTES
26%
INVESTIMENTO
INVERSÕES FINANCEIRAS
73% AMORTIZAÇÃO DA DÍVIDA INTERNA

Fonte: PMP. Elaborado pelo autor (2017)

Os dados apontam para o que De Jesus Macedo e Corbari (2009) e Gadelha (2012)
esclarecem, ou seja, as despesas com pessoal exercem forte impacto sobre as probabilidades de
um município tornar-se deficitário, isso porque essas despesas afetarem mais o resultado
primário dos municípios do que a receita tributária e também quer que o maior
comprometimento dos gastos municipais com a folha de pagamento torna mais difícil a
obtenção de resultados fiscais positivos. Ambas as conclusões estão presentes na realidade
estuda aqui como comprova o contador

[...] ao meu entender a folha de pagamento subiu tanto, a despesa subiu tanto que a
receita não acompanhou tanto, que fugiu ao controle, que chegamos ao ponto de ter
várias folhas atrasadas. E ainda continua. Tem pessoas que não receberam as folhas
 de outros anos. Tem pessoas ainda com vários meses para receber [...] (informação
verbal)4.

Sobre a situação das despesas municipais um outro fator merece destaque: trata-se
do “flypaper effect” apontado por Gilberti (2005). Sobre este aspecto vale registrar ainda as
palavras do contador da prefeitura na gestão 2013-2016, segundo o qual

[...] os aumentos de receitas, principalmente os Royalties, fizeram que a administração

criasse um nível de serviço ao munícipio que, quando houve a redução de receita,
tornou-se difícil de se retroagir, de se retornar a uma situação anterior ao aumento de
receita. [...] Pega-se um período em que a receita está dita boa, passa-se a oferecer
um nível de serviço à população e quando essa receita sofre uma alteração para menos,
a população não quer perder aquele nível de serviço. Quer que se mantenha. [...] esse
é o diagnóstico do que houve aqui, inclusive no Brasil (informação verbal)5.

De fato, quando se analisa a as receitas públicas do município num intervalo

temporal maior, verifica-se que a partir de 2009 o município passa a receber volumosos recursos
de Royalties de petróleo resultado de sentença judicial, como já destacado anteriormente. Esse
aumento de receita leva a administração a elevar sobremodo os gastos municipais.
Com os recursos dos Royalties de petróleo financiando o investimento público e
praticamente todo o custeio da máquina pública, as demais transferências intergovernamentais
e receitas tributárias quedavam livres para custear folha de pagamento e outros serviços. Tal o
ponto do custeio com os recursos dos Royalties de petróleo que as conciliações bancárias de
repasses de programas sociais financiados com recursos federais, como Projovem e Centro de
Referência as Assistencia Social chegaram a somar montantes maiores do que um ano inteiro
de repasses de recursos, como pode ser observado nas atas de prestação de contas de tais
recursos.
Desse modo, motivado pelo excesso de arrecadação, o município foi incentivado a
ampliar seus gastos, não somente com inversões financeiras em bens de capital e infraestrutura,
mas também na ampliação de cobertura e oferta de programa sociais, no patrocínio de serviços
de saúde através de convênios para a prestação de atendimento de média e alta complexidade,
na ampliação, modernização e conforto de prédios e órgão públicos.
Essas, entre tantas outras ações, não apenas exigiam recursos financeiros no
investimento inicial, mas, principalmente, aumentam consideravelmente o custeio. A exemplo
pode-se citar a climatização de prédios públicos, aumentando os custos com energia e
manutenção dos equipamentos.

4
Cf. nota 1 deste capítulo.
5
Cf. nota 1 deste capítulo.
 Além das despesas de custeio, o município foi encorajado a aumentar as despesas
com pessoal. Na gestão anterior foi revisto e atualizado o Plano de Cargos, Carreira e
Remuneração do magistério com o ajustamento dos níveis salariais e incremento de diversos
direitos e benefícios que incidiam diretamente sobre os vencimentos, tais como gratificações
quando o professor assumir cargos de direção e/ou coordenação administrativa. Também se
atualizou a lei da estrutura organizacional, criando diversos cargos comissionados, adicionando
novas funções e criando novas secretarias a partir do desmembramento de funções, tais como a
Secretaria de Esporte e a Secretaria de Cultura, antes departamentos vinculados a Secretaria de
Educação, a Secretaria de Finanças e a Secretaria e Tributação, antes departamentos vinculados
a Secretaria de Administração e as novas Secretarias de Pesca e Aquicultura, a Secretaria de
Meio Ambiente e Desenvolvimento Econômico e a Controladoria Geral, que não existiam na
estrutura organizacional do município
Assim, como esse aumento de custos não se deu a partir de um aumento da base
tributária local e sim pelo aumento dos Royalties de petróleo, caracterizando o “flypaper effect”,
evidencia-se o descontrole das despesas públicas por parte do município, prejudicando a
capacidade administrativa, minando a governança municipal, impedindo que as obrigações
municipais possam ser prestadas de acordo com o demandado pela sociedade e legislação.
Uma última análise que se faz necessária sobre a situação das despesas do
município está relacionada com as despesas por setor ou unidades administrativas. A Tabela 06
apresenta os valores dessas despesas e que são sintetizadas no Gráfico 05.

Tabela 06 – Detalhamento da evolução de despesas por unidade administrativa 2013-2016 da

PMP.
EVOLUÇÃO DAS DESPESAS 2013-2016
DESPESAS 2013 2014 2015 2016
CAMARA MUNICIPAL R$ 1.206.979,64 R$ 1.373.567,42 R$ 1.470.765,01 R$ 1.579.808,65
GABINETE DO PREFEITO R$ 1.157.314,97 R$ 784.891,73 R$ 551.314,18 R$ 558.636,10
SECRETARIA DE R$ 10.431.754,00 R$ 3.507.164,08 R$ 2.647.355,90 R$ 2.061.661,46
ADMINISTRAÇÃO
SECRET.MUN.DA PESCA E R$ 164.598,94 R$ 217.238,10 R$ 69.827,04 R$ 56.195,00
AQUICULTURA
SECRETARIA DE R$ 1.489.038,69 R$ 966.692,91 R$ 727.345,38 R$ 736.530,86
AGRICULTURA
SECRETARIA R$ 15.777.720,46 R$ 11.318.002,97 R$ 13.977.422,65 R$ 12.600.019,74
MUNUNICIPAL DE
EDUCACAO
SECRETARIA DE SAUDE R$ 11.799.080,34 R$ 10.699.048,97 R$ 9.982.568,40 R$ 9.903.407,51
PUBLICA
SEC.DE OBRAS E S R$ 9.214.411,24 R$ 4.434.411,37 R$ 5.300.541,50 R$ 2.860.097,37
PUBLICOS
SECRET.ASSISTENCIA E R$ 2.946.449,52 R$ 2.724.832,23 R$ 1.851.616,03 R$ 1.377.181,48
PROMOCAO SOCIAL
SEC.MUN.DE CULTURA R$ 380.755,07 R$ 530.114,52 R$ 244.502,98
 SECRETARIA MUNICIPAL R$ 148.359,50 R$ 122.616,00 R$ 2.503.950,91 R$ 49.035,81
DE TURISMO
SECRET.MUN.DESENVOLV R$ 189.221,97 R$ 112.398,63 R$ 77.188,81 R$ 120.337,29
.E MEIO AMBIENTE
SECRETARIA MUNICIPAL R$ 72.261,43 R$ 698.409,09 R$ 382.961,08 R$ 336.512,29
DE FINANÇAS
SECRETARIA MUNICIPAL R$ 342.709,31 R$ 446.553,08 R$ 832.253,62 R$ 389.720,57
DE ESPORTE E LAZER
SECRETARIA MUNICIPAL 36.026,44 R$ 101.830,88 R$ 119.879,49 R$ 155.795,25
DE TRIBUTAÇÃO
Fonte: PMP. Elaborado pelo autor (2017)

Os dados apontam a concentração de despesas e manutenção de elevadas despesas

nas secretarias de Educação e Saúde. Juntas essas duas secretarias representam em 2013 mais
de 50% das despesas do município, chegando ao patamar de mais de 68% no ano de 2016. Não
à toa essas são as duas maiores secretarias em termos de prestação de serviço e números de
servidores a disposição.

Gráfico 05 – Comparativos de despesas 2013-2016 da PMP.

R$20.000.000,00

R$15.000.000,00

R$10.000.000,00

R$5.000.000,00

R$-

CAMARA MUNICIPAL GABINETE DO PREFEITO

SECRETARIA DE ADMINISTRAÇÃO SECRET.MUN.DA PESCA E AQUICULTURA
SECRETARIA DE AGRICULTURA SECRETARIA MUNUNICIPAL DE EDUCACAO
SECRETARIA DE SAUDE PUBLICA SEC.DE OBRAS E S PUBLICOS
Fonte: PMP. Elaborado pelo autor (2017)

No caso da Secretaria de Educação o valor de gasto com pagamento de pessoal

parte do patamar de 37% do valor total da folha de pagamento do município em 2013, atingindo
o patamar de 46% do valor total da folha de pagamento do município em 2016. Já a Secretaria
de Saúde parte do patamar de 28% do valor total da folha de pagamento do município em 2013,
atingindo o patamar de 30% do valor total da folha de pagamento do município em 2016.
Ambas representam nada mais nada menos que 76% de todos os gastos com servidores do
município, indicando claramente onde encontra-se o desafio a se superar em relação à redução
de gastos com servidor.
Quando se detalha a natureza dos gastos nestas duas secretarias percebe-se que esse
volume de despesas se concentram fundamentalmente na manutenção da folha de pagamento,
como se observa no Gráfico 06.

Gráfico 06 – Comparativos de Despesas de Pessoal por Unidade Administrativa 2013-2016

da PMP.
R$14.000.000,00

R$12.000.000,00

R$10.000.000,00

R$8.000.000,00

R$6.000.000,00

R$4.000.000,00

R$2.000.000,00

R$-

Série1 Série2 Série3 Série4

Fonte: PMP. Elaborado pelo autor (2017)

Uma outra situação que merece atenção no Gráfico 05 é a vertiginosa queda de

gastos das secretarias de Obras e Serviços Públicos e de Administração. A primeira sai de
16,8% em 2013 para 8,7% em 2016. Já com relação a segunda, parte de 19% em 2013 para um
patamar de apenas 6% em 2016.
Com relação às despesas da Secretaria de Administração a redução dos gastos se
dá, em primeiro lugar pela redução dos gastos de pessoal, passando de 19% do total desse item
de despesa em 2013 para 7% em 2016, sendo a única secretaria a registrar significativa redução
dos gastos com pessoal. Essa redução se dá pela demissão de contratos e da exoneração de
cargos comissionados, já que esta secretaria concentrava o maior número de servidores
temporários. Um segundo fator de redução dos gastos está na diminuição de gastos com outras
despesas correntes que parte de 22% do total desse item de despesa em 2013 para 4% em 2016.
Esses dados se tornam mais relevantes em relação à Secretaria de Obras e Serviços,
já que é nesta secretaria que se concentravam os maiores volumes investidos em bens de capital,
tais como construções, reformas e ampliações. Como pode ser observado no Gráfico 07 os
volumes de despesas de capital caem drasticamente de 2013 para 2014, elevando-se em 2015
com nova queda em 2016. As despesas de capital desta secretaria representam 37% em 2013
do total desse item de despesas, caindo para apenas 7% em 2014. Já em 2016 não contabiliza
nenhum valor.

Gráfico 07– Comparativos de despesas de capital por unidade administrativa 2013-2016 da

PMP.
R$3.500.000,00

R$3.000.000,00

R$2.500.000,00

R$2.000.000,00

R$1.500.000,00

R$1.000.000,00

R$500.000,00

R$-

Série1 Série2 Série3 Série4

Fonte: PMP. Elaborado pelo autor (2017)

Cabe destacar ainda a situação das secretarias de Pesca e Aquicultura, de Turismo

e de Desenvolvimento Econômico e Meio Ambiente. Essas três secretarias juntas representam
apenas cerca de 1% dos gastos com pessoal, no entanto o que chama atenção é o fato de essas
secretarias terem gastos pífios no item outras despesas correntes, chegando a zero em 2016.
A situação diagnosticada revela a inexistência de qualquer atividade de cunho
administrativo ou de suas competências diversas, induzindo a crer que se trata tão somente de
cabide de empregos, principalmente quando se observa que os servidores lotados nestas
secretarias são exclusivamente contratos e cargos comissionados.
Esse fato, aponta para o que Gilberti (2005) chama de característica clientelista do
atual sistema político brasileiro que utiliza a máquina pública como cabides de empregos como
forma de apoio e favorecimento eleitoreiro. Ou seja, os dados estudados confirmam e revelam
o resultado de um sistema eleitoral que, por ser baseado na fragmentação partidária com
partidos com interesses diversos e distintos, vê-se na necessidade de formar de governos de
coalisão, que envolve concessões e benefícios de características clientelista, o que leva a
maiores gastos governamentais. Esses maiores gastos, especialmente nos municípios de
pequeno porte, se manifestam na oferta de cargos comissionados e contratos aos
correligionários.
Por fim, ainda nesse aspecto das despesas, a literatura destaca que a conformidade
com a LRF, ao proporcionar o equilíbrio fiscal e financeiro, resulta na disponibilidade de mais
recursos para outras áreas, como gastos nas áreas sociais, por exemplo (ANDRADE et al,
2011). Nesse sentido os dados apresentados revelam mais um evidente descompasso da gestão
fiscal e financeira adotada no município, pois nota-se a redução de gastos em várias áreas,
especialmente nas áreas social e de investimentos.

4.2.3 Relação dos gastos com pessoal e a RCL

A relação de gastos com pessoal e a Receita Corrente Líquida (RCL) adota limites
extremamente rígidos. No caso específico do executivo municipal esses limites são de no
máximo 54% da receita corrente líquida. A despeito da LRF estabelecer limites rígidos para o
gasto de pessoal por ser este o principal item de despesas corrente e o de menor elasticidade,
ou seja, o mais difícil de cortar, como apontando na literatura e já anteriormente analisado, os
dados coletados possibilitam aferir a tendência de aumento relação dos gastos com pessoal e a
receita corrente líquida de Pendências-RN.
De acordo com o Gráfico 08, que apresenta o comparativo da apuração do
cumprimento do limite legal de despesas com pessoal entre 2013 e 2016, o município
encontrava-se no primeiro semestre de 2013 dentro de uma situação ideal de gastos com
pessoal, atingindo um comprometimento de 44,35% da receita corrente líquida. Percebe-se,
então, o aumento desse comprometimento que chega a 64,27% no primeiro semestre de 2015,
ou seja, mais de 10% acima do limite máximo. Chega, no último semestre de 2016 no patamar
de 58,37%, com 2,37% acima do limite máximo.
Gráfico 08 – Comparativo de apuração do cumprimento do limite legal de despesas com
pessoal 2013-2016 da PMP.
70,00%
60,00%
50,00%
40,00%
30,00%
20,00%
10,00%
0,00%
1º 2º 1º 2º 1º 2º 1º 2º
SEMESTRE SEMETRE SEMESTRE SEMETRE SEMESTRE SEMETRE SEMESTRE SEMETRE
2013 2014 2015 2016

Fonte: PMP. Elaborado pelo autor (2017)

Considerando que a maior queda de receitas dá entre 2013 e 2014, era de se esperar
que a maior proporção da relação dos gastos com pessoal e a receita corrente líquida se desse
nesse período. Mas não é o que se dá. Entre o primeiro e o segundo semestre de 2013 o aumento
do percentual é de apenas 2,98%. E quando se compara o segundo semestre de 2013 com o
segundo semestre de 2014, verifica-se uma queda de 0,31%, fechando o ano de 2014 com um
comprometimento de 47,01%. No entanto, quando se analisa os percentuais de 2015
comparados à variação da receita em relação à 2014, percebe-se um aumento que não se
relaciona apenas com redução da receita.
Poder-se-ia inquirir que – como a relação dos gastos com pessoal e a receita
corrente líquida feita semestralmente sofre influência do nível de despesas e receitas do ano
anterior – essa elevação se dá porque o impacto da queda de receita só é sentido neste primeiro
semestre de 2015. Mas a informação não se confirma, haja vista a queda de percentuais no
segundo semestre de 2014 que não sofre mais influência das receitas de 2013.
Há na verdade um aumento do volume de despesas com pessoal associado à queda
de receitas. Ao contrário do que ocorre em 2014, no ano de 2015 o volume total de despesas
com pessoal volta a crescer, influenciado por novas nomeações a cargo comissionados, pela
contratação de servidores temporários em níveis compatíveis com 2013 e pelo aumento dos
níveis salariais (cabe destacar que neste ano de 2014 foi aprovado o Plano de Cargos, Carreira
e Remuneração dos servidores das Saúde, ocasião em que foram reajustados os salários,
gratificações, valores dos plantões entre outras vantagens).
 A despeito das sanções previstas em lei, o município continua mantendo muitos
cargos comissionados e contratando anualmente servidores temporários. A única medida de
grande impacto foi a promulgação da Lei Municipal 584 de 10 de agosto de 2013 que Programa
Municipal Bolsa-Qualificação Profissional, de caráter assistencial, que pagava uma bolsa de R$
365,00 a estudantes de escolas públicas que em contrapartida prestariam serviços sem vínculo
empregatício ao município.
Sobre esse tema o prefeito reconhece:

A gente não consegui cumprir a lei, porque isso é uma coisa matemática. A gente não
consegui atender a lei porque tinha serviço que eu digo não agora a gente vai ter que
manter isso, eu não vou deixar não, porque era a velha faca de dois gumes, se você
deixar fechar uma escola, fechar uma unidade de saúde, o prejuízo era bem maior para
a população. Então a gente teve que manter. E essa lei ela foi descumprida, também
em virtude disso, ou a gente descumpria ou a gente não prestaria o serviço. Mas ele
influenciou muito. Ela influenciou muito porque a gente cortou muito ainda. A gente
espremeu até onde não dava mais pra espremer [...] Mas você tem uma unidade de
saúde, por exemplo, funcionando e faltar funcionários para fazer a limpeza, faltar
funcionário pra fazer a alimentação dos pacientes, faltar funcionário numa escola pra
fazer a merenda escolar, pra fazer a limpeza escolar. Quer dizer, são coisas mínimas
que a gente tem de manter. Mas mesmo pra isso, se a gente fosse cumprir o limite
prudencial, por exemplo em 2015, a gente não conseguiria. A gente não conseguiu.
Tenho de reconhecer que cheguei ao final da gestão com atraso de comissionados,
desse pessoal de bolsa, justamente porque não tinha receita (informação verbal)6.

A fala do prefeito é reveladora, mas também aponta para o debate presente em

Gerigk e Clemente (2011) que discutem acerca da aplicabilidade da LRF frente às contingências
a que estão sujeitos os municípios, principalmente em tempos de crise fiscal e econômica como
a que o país vem enfrentando nos últimos anos.

4.3 CARACTERÍSTICAS FORÇA DE TRABALHO

4.3.1 Aspectos da composição interna da força de trabalho

A Prefeitura conta com um quadro de funcionários composto por a) servidores

públicos estatutários, sob Regime Jurídico Estatutário Único desde 11 de junho de 2004, com
base na Lei Municipal 333/2001 de 04 de julho de 2001, b) servidores temporários, contratados
no regime de Contrato de Prestação de Serviço por Tempo Determinado em caráter excepcional,
de acordo com a Lei Municipal nº 568/2013 de 05 de abril de 2013, e c) cargos comissionados
em diversos níveis, nomeados por portaria em consonância com a Lei Municipal 559/2013 de

6
Cf. nota 2 deste capítulo.
11 de janeiro de 2013, alterada pela Lei Municipal 563/2013 de 01 de março de 2013 e
estabelece um total de 187 cargos comissionados, tais como assessores, secretários municipais,
chefes de gabinetes, coordenadores, diretores, encarregados de setores e supervisores
(PENDÊNCIAS, 2013).
O Gráfico 09 apresenta a distribuição de servidores por regime jurídico de vínculo
nos anos de 2013 a 2016, levando em consideração os meses de janeiro, julho e dezembro, de
modo as visualizar melhor as variações de servidores. A partir do gráfico pode-se tirar algumas
conclusões.

Gráfico 09 – Distribuição de Servidores por regime jurídico de vínculo 2013-2016 da

PMP.
1200

1000

800

600

400

200

0
JAN JUL DEZ JAN JUL DEZ JAN JUL DEZ JAN JUL DEZ
2013 2014 2015 2016

COMISSIONADO CONTRATADO ELETIVO ESTATUTÁRIO TOTAL

Fonte: PMP – Elaborada pelo autor (2017)

Primeiramente destaca-se a relação entre servidores do quadro permanente e

servidores temporários. Com exceção de 2016, os dados apontam um elevadíssimo número de
servidores temporários. Considerando-se o número de contratados e comissionados estes
representam em dezembro de 2013, por exemplo, 57% do total de servidores do município, ou
seja, mais da metade da composição dos servidores da prefeitura é temporária, situação que se
manteve na maioria dos períodos analisados. Considerando os quatro anos de gestão, a média
de servidores temporários chega a 44%. Na comparação entre temporário e permanentes, a
razão média entre temporários e permanentes fica em 88%, mas chega à casa dos 135% em
dezembro de 2013 e 130% em julho de 2014. Se levado em consideração apenas o número de
contratos, ou seja, desconsiderando os cargos comissionados, os dados mostram a proximidade
dos valores entre contratos e efetivos, com contratos chegando a superar o número de efetivos
em dezembro de 2013.
Um segundo resultado da análise destes dados diz respeito ao período de aumento
do número de contratados. Ao se comparar os meses de janeiro e julho, percebe-se significativo
aumento do número de contratos. Esse fato se dá pela prática do município em contratar
servidores temporários a partir do mês de março, demitindo em dezembro. Aqui mais uma vez
a Secretaria de Educação influência nos números, já que este momento de contratação coincide
com o período de inicios das aulas, sendo que esse expressivo aumento de contratos ocorre pela
contratação de professores temporários e auxiliares de serviços gerais que atuam nas diversas
escolas municipais.
Com relação a este argumento de período de contratação os cargos comissionados
não sofrem influência. Os patamares de comissionados permanecem praticamente inalterados
na maior parte do tempo, a exceção do período que se inicia em julho de 2015 quando se observa
queda considerável da quantidade de comissionados.
A partir dessa análise é possível inferir que, embora infringindo as normativas da
LRF, o município faz opção por manter um elevado número de contratações, especialmente
com relação às secretarias de Educação e Saúde, que concentram maior número de servidores.
Questionado sobre esse número de funcionários o gestor do período 2013 a 2016 alega fazer
essa opção, mesmo sabendo que cometia uma ilegalidade, para garantir que os serviços públicos
funcionassem, ou seja, entre demitir e fechar serviços públicos ou cumprir a legislação, optou
pela manutenção dos serviços, embora essa manutenção refletisse em atraso de salários
(informação verbal)7. Nas palavras do gestor:

[..] Ela (a LRF) influenciou porque mesmo a gente não conseguido cumprir, a gente
fez todo o possível. A gente não consegui cumprir a lei, porque isso é uma coisa
matemática. A gente não consegui atender a lei porque tinha serviço que eu disse: não
agora a gente vai ter que manter isso, eu não vou deixar não. Porque era a velha faca
de dois gumes, se você deixar fechar uma escola, fechar uma unidade de saúde, o
prejuízo era bem maior para a população [...] Quer dizer são coisas mínimas que a
gente tem de manter... se a gente fosse cumprir o limite prudencial, por exemplo em
2015, a gente não conseguiria. (informação verbal)8.

7
Cf. nota 2 deste capítulo.
8
Cf. nota 2 deste capítulo.
4.3.2 Aspectos da distribuição da força de trabalho

Outro aspecto importante em relação à composição da folha de pagamento da

prefeitura de Pendencias-RN diz respeito a sua distribuição. Para essa análise verificou-se os
valores mensais das folhas de pagamento no período de 2013 a 2016 por secretaria. Na Tabela
07 optou-se por considerar o mês de julho como parâmetro (a tabela completa pode ser vista no
Apêndice D).
A análise dos valores mensais da folha de pagamento permite concluir que, como
já apontado anteriormente, as secretarias de educação e saúde concentram os maiores volumes.
Dois fatores são fundamentais neste aspecto: a quantidade de servidores e os salários.

Tabela 07 – Valores mensais da folha de pagamento da PMP por secretaria de 2013 a 2016.
SECRETARIA 2013 2014 2015 2016
ADMINISTRAÇÃO 123.167,10 125.946,51 103.616,52 90.870,44
AGRICULTURA 20.633,00 19.543,00 15.959,00 7.600,00
ASSISTÊNCIA SOCIAL 69.884,30 114.030,94 97.784,04 42.220,13
CULTURA 0,00 4.500,00 7.076,00 3.500,00
DESENV. ECON. E MEIO AMBIENTE 13.504,60 7.125,40 7.851,80 9.283,40
EDUCAÇÃO 656.205,75 629.925,24 687.393,43 694.940,55
ESPORTES E LAZER 20.484,00 13.968,00 10.406,67 7.380,00
FINANÇAS 8.600,00 9.600,00 5.500,00 5.500,00
GABINETE DO PREFEITO 38.692,65 39.095,10 32.143,57 38.196,50
GOVERNO 9.000,00 8.500,00 4.000,00 3.000,00
OBRAS 66.006,99 65.270,18 61.551,13 34.860,00
PESCA E AQUICULTURA 9.900,00 8.948,00 6.500,00 1.000,00
SAÚDE 515.729,18 519.694,24 531.294,14 524.933,15
TRIBUTAÇÃO 7.500,00 7.536,20 7.660,73 6.804,00
TURISMO 12.156,00 10.824,00 7.600,00 0,00
TOTAL GERAL 1.571.463,57 1.584.506,81 1.586.337,03 1.470.088,17
Fonte: PMP – Elaborada pelo autor (2017)

Notadamente essas secretarias detêm o maior número de servidores. A secretaria de

Educação concentrou 53% dos servidores efetivos nos anos de 2013 a 2015, reduzindo para
52% em 2016. Com relação aos contratados as porcentagens variam próximo dos 40%, com
exceção de 2014 quando o número de contratos dessa secretaria caiu para 23%. É importante
ressaltar que neste ano foi implantado o Programa de Bolsa Qualificação que teve em seu rol
um total de 160 bolsistas, sendo que deste total 72 substituíram vagas de contratados na
educação, nas mais diversas funções, excluindo-se a função de professor. Com relação aos
comissionados a taxa varia por volta dos 9%, exceto 2016 chegando a apenas 1% do total de
comissionados.
A Secretaria de Saúde aparece em segundo lugar na lotação de servidores. Essa
secretaria concentrou servidores efetivos nas taxas de 23% a 24% do total. Com relação aos
contratos, as taxas variam próximas a 40%, exceto 2014 quando chega a 56% dos contatados.
Com relação aos comissionados essa secretaria apresenta baixas taxas, entre 7% e 9%,
chegando ao pico de 14% em 2016.
Ainda em relação à composição da folha de pagamento das secretarias é importante
destacar que, em termos absolutos, todas as secretarias, em menor ou maior escala reduzem
suas participações em relação ao número de servidores temporários, mantendo os mesmos
níveis de permanentes. No entanto a proporção dessa redução na educação e na saúde é inferior
as das demais, resultado em acréscimo em temos relativos, quando analisada a série histórica.
É importante ainda verificar a situação das secretarias de Administração e
Assistencia Social, respectivamente a terceira e a quarta secretaria com maior número de
servidores. A Secretaria de Administração aparece com a razão entre temporários e permanente
na casa dos 94% em 2013, ou seja, a quantidade de temporários era quase a mesma permanentes,
sendo que os comissionados representem a grande maioria desses temporários. Essa razão cai
para 34% em 2016, ou seja, para cada três efetivos, tinha um temporário. Vale destacar que
muitos desses servidores lotados na Secretaria de Administração estavam cedidos a outros
órgãos ou prefeituras. Apenas no Fórum da Comarca de Pendências-RN dezenove servidores
eram cedidos pela prefeitura em estudo.
Com relação a Secretaria de Assistência e Promoção Social o que se destaca é o
baixo número de servidores efetivos em relação ao número de contratos. A razão entre
temporários e permanente nessa secretaria chaga à casa dos 371% em 2013, ou seja, a
quantidade de temporários era quase quatro vezes maior que a de permanentes, sendo que os
contratados representem a grande maioria desses temporários. Essa razão cai para 191% em
2016, ou seja, praticamente para cada um efetivo, tinha três temporário.
Essas análises são importantes porque apontam exatamente quais as áreas (saúde e
educação) com maior dificuldade de redução dos seus quadros, devido ao tipo de serviço
prestado à sociedade. A manutenção dos altos níveis de contratação e lotação de efetivos
comprovam a escolha da gestão pelo atendimento das demandas da sociedade em detrimento
da busca pela conformidade com a legislação relativa aos limites com gastos de pessoal.
Os Gráficos 10, 11 e 12 ilustram a análise apresentada acima.
Gráfico 10 – Servidores efetivos por secretaria 2013-2016.
2013 2014 2015 2016

53%
53%
53%
52%

24%
24%
23%
23%
15%
14%

14%
14%

4%

4%
4%
4%
3%
3%
3%

3%
3%

3%
3%
3%

ADMINISTRAÇÃO ASSISTÊNCIA EDUCAÇÃO OBRAS SAÚDE OUTRAS

SOCIAL

Fonte: PMP – Elaborada pelo autor (2017)

Gráfico 11 – Servidores comissionados por secretaria 2013-2016.

2013 2014 2015 2016

49%
39%
33%
33%
29%
27%
24%
21%

14%
13%

12%

11%
11%

11%
10%

9%

9%

9%
8%

8%

7%
7%
6%
1%

ADMINISTRAÇÃO ASSISTÊNCIA EDUCAÇÃO OBRAS SAÚDE OUTRAS

SOCIAL

Fonte: PMP – Elaborada pelo autor (2017)

Gráfico 12 – Servidores contratados por secretaria 2013-2016.

2013 2014 2015 2016
56%
42%

41%
40%
39%

39%

36%
23%

12%
11%
8%
7%

6%

5%
5%

4%
4%
4%

4%
3%
2%

2%
2%

2%

ADMINISTRAÇÃO ASSISTÊNCIA EDUCAÇÃO OBRAS SAÚDE OUTRAS

SOCIAL

Fonte: PMP – Elaborada pelo autor (2017)

 Essa conclusão pode ser confirmada pelas palavras do contador que, em sua
avaliação da gestão municipal, declara:

Entendo que do lado social, me parece ter sido uma boa administração, ou seja,
atendimento à população, os serviços que foram prestados e a própria melhora da
cidade é visível. Eu entendo que do lado social foi positiva. Agora do meu lado técnico
administrativamente falando eu entendo que não foi boa, poderia ter sido melhor,
poderia ter se saído melhor se ele tivesse tomado determinadas atitudes, que
infelizmente tem essas atitudes teriam prejuízos políticos, digamos, ou prejuízo
públicos da própria população em si, que acabariam refletindo um prejuízo políticos,
mas como eu sou técnico, então, administrativamente falando, eu como técnico teria
tomado atitudes que provavelmente o gestor, por ser um gestor político, ele tem uma
grande dificuldade de tomar, como por exemplo, demitir pessoas é muito difícil do
gestor demitir pessoas porque ele tem o contato direto com as pessoas, ele tem o lado
humano também, como se diz, então, o gestor não é uma máquina que aperta botão, o
gestor é uma pessoa que tem sensibilidade, e graças a Deus que é assim, por que se
todo gestor que nós tivéssemos em todos os níveis, fossem e agissem assim só
exclusivamente como técnico, as pessoas morreriam no meio da rua, porque uma
pessoa técnica, que agisse apenas com o lado técnico, não se incomodaria que as
pessoas morressem no meio da rua desde que ele cumprisse com o determinado limite
legal, desde que ele obedecesse as normais, não se incomodaria de não atender as
pessoas (informação verbal)9.

Um segundo aspecto que impacta os volumes de vencimentos pagos diz respeito

aos níveis salariais. Com relação aos vencimentos, os dados obtidos serviram de base para a
construção do Gráfico 11 que apresentam a porcentagem de servidores por faixa de salarial. É
interessante observar que a grande maioria dos servidores recebem vencimentos bruto de no
máximo R$ 2.000,00, incluído nesse valor adicionais como adicional noturno, insalubridade,
periculosidade, quinquênios, adicionais por escolaridade e outras gratificações estabelecidas
por lei.

Gráfico 13 – Servidores por faixa salarial.

Acima de 4000,00 7%

3000,01 - 4000,00 12%

2000,001 - 3000,00 10%

1000,01 - 2000,00 42%

Até 1000,00 29%

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45%

Fonte: PMP – Elaborada pelo autor (2017)

9
Cf. nota 1 deste capítulo.
 Aqui se faz necessário um destaque: apenas os servidores lotados na saúde e os
professores e supervisores têm Planos de Cargo, Carreira e Remuneração aprovados por leis
municipais específicas. Todos os demais servidores seguem o Plano de Cargos e Salários em
Regime Estatutário estabelecido pela Lei Municipal 334/2001 de 04 de julho de 2001. Essa
situação tem causado distorções de vencimentos para servidores de uma mesma função que
estejam lotados em outras secretarias quando comparados aos que estão lotados na secretaria
de saúde.
A partir desse destaque e analisando as folhas de pagamento do município, percebe-
se que, mais uma vez as secretarias de educação e saúde ganham destaque. De fato, quando se
olha para os valores pagos, verifica-se que, enquanto a grande maioria dos servidores das
demais secretarias recebem vencimentos varia entre próximo aos mil reais, sendo quase em sua
totalidade são servidores que recebem um salário mínimo acrescido de alguma vantagem. Por
outro lado, as médias dos vencimentos das secretarias de educação e saúde ultrapassam esse o
valor dos dois mil reais, incluindo aí vencimentos e vantagens.
Essas duas secretarias também são as únicas a pagar vencimentos acima dos três
mil reais. Na educação essa média se dá pelos vencimentos dos professores e na saúde a média
é elevada devido ao pagamento de médicos plantonistas e profissionais da saúde. A análise da
folha de saúde, por exemplo, aponta médicos plantonistas recebendo mais de 22 mil reais por
mês. Apenas em plantão médico, o município pagou na média de novecentos mil por ano, na
série estudada. Já na folha da educação, encontramos profissionais da educação com
vencimentos superiores aos cinco mil reais, com média variando próxima aos 3,5 mil reais.
Além disso o município apresenta o pagamento de um elevado número de gratificações e outras
vantagens concedidas aos efetivos. A título de exemplo segue o Quadro 08 que apresenta outras
vantagens recebidas pelos servidores efetivos do município no mês de dezembro de 2016.

Tabela 08 – Vantagens concedidas aos servidores da PMP em dezembro de 2016.

ELEMENTO QUANTIDADE VALOR TOTAL
CARGA HORARIA COMPLEMENTAR 40 R$ 28.183,56
GRATIFICAÇÃO 93 R$ 22.139,44
INSALUBRIDADE 130 R$ 28.531,75
ADICIONAL NOTURNO 20% 34 R$ 6.211,99
LICENÇA PRÊMIO 9 R$ 8.295,46
PLANTÃO 21 R$ 11.076,60
INCENTIVO 28 R$ 18.050,00
TOTAL R$ 122.488,80
Fonte: PMP – Elaborada pelo autor (2017)
 Cumpre destacar que, diante das observações feitas, a situação do município se
alinha com Gerigk e Clemente (2011) que, a discutiram que os limites estabelecidos pela LRF
para os gastos com pessoal não consideram a heterogeneidade dos municípios brasileiros e,
portanto, não foram suficientes para reduzir a participação desse tipo de despesa no total das
despesas públicas dos municípios em sua totalidade, destacam que a participação dos gastos
com pessoal cresce de forma significativa em grande parte dos municípios, especialmente nos
de pequeno porte ou extremamente pequenos, que são dependentes das transferências
constitucionais. Exatamente a situação observada em Pendências-RN.

4.4 OBSERVAÇÕES SOBRE A GESTÃO E GOVERNANÇA

4.4.1 Aspectos sobre Liderança, Estratégias e Planos

Ao analisarmos este critério busca-se analisar o comportamento da governança do

município, examinando o exercício da liderança pela alta administração e a atuação da alta
administração na condução da análise do desempenho da prefeitura.
No que pode ser observado na Prefeitura de Pendências-RN verifica-se que a alta
direção que não promove a reflexão sobre o papel da organização dentro da estrutura da
Administração Pública, na esfera a qual pertence, limitando-se ao cumprimento das atribuições
legais. Ao mesmo tempo, as decisões são tomadas de maneira centralizada, cabendo quase
exclusivamente ao prefeito a definição de objetivos e metas.
O planejamento da gestão acaba por se resumir à elaboração dos instrumentos
instituídos por lei, sejam eles o PPA, a LDO e a LOA. Nesse aspecto, ao ser questionado sobre
elaboração dos referidos planos, o contador destaca que

Normalmente nas prefeituras ditas pequenas, médias e pequenas, isto fica como
incumbência do próprio contador ou de alguém ligado diretamente a ele, algum
auxiliar imediato dele. Mas, normalmente em pequenas prefeituras, o contador é quem
se encarrega de iniciar esses trabalhos e elaboração tanto do PPA como da LDO
(informação verbal)10.

Observa-se o cumprimento da norma legal, quando se dá, para evitar

questionamentos jurídicos, mas sem efetividade. Como resultados tem-se pouca participação
popular na tomada de decisões. A organização realiza audiências públicas, por exemplo, sobre
orçamento, mas não conta uma participação efetiva da população.

10
Cf. nota 1 deste capítulo.
 Nesse sentido, o PPA existe meramente como peça contábil. Apesar de na
elaboração do último terem sido realizadas reuniões com a sociedade civil, cumpre informar
que coube ao contador da prefeitura a confecção da peça, tendo as reuniões com a sociedade
civil relegada ao cumprimento da formalidade legal. Um exemplo desse fato foi a realização da
ampliação do hospital municipal com a construção de um centro cirúrgico que nunca foi
utilizado por falta de profissionais e equipamentos, sendo que a população estabeleceu como
prioridade no PPA a construção de uma unidade básica de saúde em um distrito da Zona Rural
do município.
Quando se trata da mobilização e responsabilização da força de trabalho com vistas
a melhorar a eficiência e o atingimento das metas estratégicas, observa-se que a liderança não
dispõe de uma política nesse sentido com vistas a melhorar a eficiência e o atingimento das
metas estratégicas, restringindo-se a cobrar o cumprimento da efetiva jornada de trabalho e da
realização das tarefas intrínsecas à função de cada servidor.
Já em relação ao monitoramento da estratégia e do desempenho institucional com
foco no atendimento dos objetivos governamentais, este ocorre apenas naqueles programas em
que há alguma exigência legal, de modo geral aqueles que recebem verba federal. De modo
geral não há uma estrutura de monitoramento e avaliação dos objetivos, restringindo se a
existência de uma controladoria interna, mas esta atua quase exclusivamente no aferimento de
os procedimentos burocráticos foram atendidos, não realizado avaliação de desempenho.
Não se identifica, portanto, a implementação de processos que contribuem
diretamente para a formulação de uma estratégia consistente, coerente e alinhada aos objetivos
de governo.
Além disso, observa-se que a organização não tem a missão, a visão e os valores
claramente definidos e nem formalizados em um documento, o que dificulta a disseminação
desses elementos fundamentais a toda organização e que, por sua vez, dificulta a definição e
disseminação dos objetivos e as diretrizes organizacionais entre os membros da sua força de
trabalho.
Ainda sobre a definição dos objetivos e diretrizes, observamos a inexistência de
planejamento estratégico, de modo que, a exceção daquelas estabelecidas a nível federal, as
ações são realizadas a medida que problemas ou situações exigem a tomada de decisão, mesmo
ainda sem uma visão claramente definida dos resultados. Logo não existem metas claramente
estabelecidas e, portanto, não há indicadores para se acompanhar o desempenho e
desdobramentos dos planos de ação de curto e longo prazo e das ações desenvolvidas.
Nesse aspecto a fala do gestor do período analisado é reveladora:
 Olhe a gente até buscava... a gente trabalhou muito pessoalmente conversando com a
turma, a gente se reunia muito com os secretários, os secretários se reuniam com os
diretores de unidades... agora eu fazendo uma análise do nosso trabalho, a gente
poderia ter sido melhor nessa área, poderia ter feio uma coisa mais técnica, mais
eficiente. Porque a gente conversou pra que as coisas acontecesse mas a gente não fez
um planejamento estratégico... eu acho que faltou isso. A gente pode dizer que era
falta de “pulso”. Mas na verdade faltou projeto, planejamento. A gente discutia,
discutia, planejava alguma coisa e executava pouco... nós não executamos que era pra
executar [...] A gente vai pra prefeitura pensando que vai administrar o dinheiro da
prefeitura, mas o dinheiro da prefeitura, em momentos de crises, você não temo que
administrar. Ele já vem todo “carimbadozinho” pra isso, pra isso e pra aquilo outro e
não dá, a verdade é essa. Então você tem que estar preparado pra isso[...] A gente
queria que a educação funcionasse, a gente queria que a saúde funcionasse, a gente
queria que as coisas funcionassem bem, mas pra que elas funcionassem que acontecer
muita coisa, tem de consertar, tem de ser feito todo um planejamento e uma
organização. Então, o gestor está preparado pra isso? Quantas vezes ele administrou
uma entidade pública, né? Então a gente, pelo menos no meu caso, tinha sonhos e a
gente direcionava para aquilo ali [...] (informação verbal)11.

Percebe-se, ante o exposto, que a alta administração do município não realiza suas
ações baseadas em um plano de metas previamente estabelecido, no qual o impacto do
acrescimento de despesas, por exemplo com contratação de servidores, esteja previsto e
alinhado com os objetivos institucionais e metas estabelecidas. Nesse sentido a administração
não atua no sentido de buscar a eficiência preconizada pela Constituição Federal, refletindo
uma governança.
Portanto, devido à falta de um planejamento que seja, não apenas eficiente, mas
eficaz e efetivo, na medida em que atende satisfatoriamente as demandas da sociedade, sem
deixar de cumprir a legislação, o controle de despesa com pessoal e o disciplinamento da gestão
pública, que propiciam o fortalecimento da governança, são ações que não se mostram
presentem na gestão em análise.
Sobre esse assunto o contador comenta:

[...] me parece que, tirando aquela questão da bolsa que foi uma tentativa de controlar
as despesas, mas fora aquilo não se tomou as decisões que deveriam ser tomadas.
Porque administrar não é simplesmente pagar não, é planejar também. Acho que falta
é uma atitude de realmente se dizer não. [...] com o planejamento você tem a ideia que
que fazer, e se você planeja e segue o planejamento, fatalmente você chega aonde que
chegar [...] mas se você não planeja, muito menos executa o mínimo planejamento,
sempre vai estar no escuro e eu acho que aqui faltou isso, faltou planejar [...] não vi
nenhuma providencia de se corrigir o rumo que se estava tomando [...] (informação
verbal)12.

11
Cf. nota 1 deste capítulo.
12
Cf. nota 2 deste capítulo.
 Diante dessa realidade percebe-se que, a despeito de a nova administração pública
pauta-se no desafio de gerir recursos escassos ou limitados para a atender a demanda cada
sempre crescente pela prestação de bens e serviços à sociedade, o município de Pendências-RN
não foi capaz de atuar nesse sentido. Enfraquecendo sua governança. Essa situação, de fato, se
revela nos números estudados anteriormente.
A título de exemplo temos a volumosa contratação de professores que, anualmente,
impactam a folha de pagamento do município. Quando analisada a composição da folha de
pagamento da educação verifica-se que o município contratou em média 76 professores por ano
no recorte temporal desse estudo para suprir a necessidades das escolas municipais. Por outro
lado, relatórios da Secretaria de Educação revelam a gestão central que existem 67 professores
efetivos afastados de sala de aula. Deste total, apenas oito estão afastadas por readaptação
motivada por problemas de saúde, os demais estão em parceria com outros órgãos, cedidos a
outras secretarias municipais ou assumindo cargos de direção, coordenação ou supervisão. Só
de vencimentos, sem contar as gratificações que os professores efetivos por lei recebem ao
assumirem funções de coordenação de programas ou direção escolar, esses professores
afastados impacto em mais 233 mil reais a folha de pagamento, situação essa que se vinha se
repetindo da gestão anterior e se manteve, a despeito da queda de arrecadação.
Com relação à Secretaria de Saúde, outra grande demandante de recursos para
pagamento de pessoal, aponta-se como falta de planejamento a aprovação em 2014 de duas leis
que na prática elevaram os vencimentos de servidores da saúde, além de garantir outras
vantagens: as leis municipais 601/2014 e 602/2014, ambas de 14 de agosto de 2014. A primeira
delas trata da instituição do Piso Salarial dos Agentes Comunitários de Saúde e dos Agentes de
Combates às Endemias, resultado direto da promulgação na esfera federal da lei 12.994 de 17
de junho de 2014. A segunda lei dispões sobre o Pleno de Cargos, Carreira e Remuneração dos
Servidores da Saúde. Especialmente essa segunda, fruto de pressão de sindicatos, a despeito
dos direitos e necessidades dos servidores, refletem a falta de planejamento e priorização das
metas, pois eleva despesas com servidores em um período em que essas despesas já ultrapassam
o limite prudencial estabelecido na LRF.
Outro exemplo da falta de uma gestão voltada para a eficiência e ainda relacionada
com a contratação de servidores temporários, diz respeito ao número elevando de cargos
comissionados executando tarefas administrativas na Secretaria de Administração no período
em análise, enquanto dezenove auxiliares administrativos efetivos lotados nessa secretaria
permaneceram cedidos ao Fórum da Comarca de Pendências-RN.
 Esses, entre outros exemplos, revelam a falta de tomada de mediadas necessárias
ao controle de despesa com pessoal e o disciplinamento da gestão pública do município. Logo,
fica claro o distanciamento da prática gerencial adotada no município com o preconizado como
excelência gerencial. Como resultado desse modo de gestão não preocupado com o
planejamento tem-se a grave crise financeira e administrativa que a prefeitura enfrentou no
período estudado.

4.4.2 Aspectos sobre a Sociedade e participação social

O aspecto aqui abordado diz respeito ao relacionamento da prefeitura com os

cidadãos-usuários, abrangendo a imagem da organização, o conhecimento que os cidadãos-
usuários tem da organização, a maneira como essa se relaciona com estes. Os cidadãos, as
empresas, as organizações da sociedade civil e as organizações do setor público, são exemplos
de Cidadãos-usuários.
Na investigação dessa prática gerencial na Prefeitura de Pendências-RN, observa-
se que, no que tange a identificação e classificação das necessidades e expectativas do cidadão-
usuário, não existe mecanismo ou instrumento de identificação e classificação das expectativas
dos cidadãos-usuários, ou seja, as necessidades dos cidadãos-usuários são identificadas apenas
quando da busca dos mesmo pela prestação de produtos-serviços. Nesse sentido a prefeitura
cumpre de forma genérica suas obrigações legais, absorvendo as necessidades e expectativas
do cidadão-usuário quando este busca o serviço, gerando a demanda.
Com relação a como a organização avalia a sua imagem institucional perante a
sociedade, também não existe mecanismo ou instrumento desse tipo de avaliação, restringindo-
se a gestão em realizar esporadicamente pesquisas de avaliação da gestão governamental e da
prestação de serviços, mas não da imagem institucional. Questionado sobre esse aspecto o
gestor aponta que
[...] sempre no início do ano a gente tinha uma pesquisa para ver a situação de cada
secretaria, pra verificar como a população estava vendo aquela secretaria... e eu
chamava cada secretário, não fazia uma reunião geral, chamava o secretário de cada
pasta, principalmente a secretaria de obras, educação, saúde e assistência social. E aí
eu perguntava, dentro da pesquisa o que é que a população achava do serviço dela... e
aí eu tentava melhor aquilo que a população apontava como ponto negativo. Não era
uma pesquisa profunda (informação verbal)13.

13
Cf. nota 2 deste capítulo.
 Sobre esse critério, ainda é importante registar que a prefeitura não possui a Carta
de Serviço ao Cidadão, deixando de lado esse importante instrumento de informação ao cidadão
acerca dos serviços prestados pela mesma, assim como das formas de acesso a esses serviços e
dos respectivos compromissos e padrões de qualidade de atendimento ao público. Ao lado
disso, não existe mecanismo ou instrumento formal de tratamento das solicitações, reclamações
ou sugestões dos cidadãos-usuários, assim como não foram identificados manuais de normas e
padrão de atendimento e prestação de serviço e/ou mecanismo ou instrumento formal de
avaliação da qualidade dos serviços prestados aos cidadãos-usuários.
No trato com a sociedade, no que tange aos canais e instrumentos que a organização
utiliza para divulgar e prestar contas dos resultados institucionais perante à aquela, observamos
que a organização se utiliza do quase exclusivamente do portal da transparência,
disponibilizado em seu sitio oficial na internet, para apresentar e expor sua prestação de contas.
No entanto, esta, restringe-se meramente aos resultados contábeis (despesas e receitas) e temas
relacionados. Não há, portanto, a prática de publicação de Relatórios Institucionais que, mais
do que a gestão contábil, apresente resultados relacionados ao alcance das metas estabelecidas
no PPA e de avanços nos aspectos social, econômico e ambiental.
A despeito de a literatura apontar a governança como sendo a capacidade de
governar, o que envolve também o conjunto dos mecanismos e procedimentos para lidar com a
participação social, a realidade apresentada na PMP demostra que o sentido o conceito e prática
da accountability se mostra prejudicado, haja vista não existir um programa de fortalecimento
do controle social e participação popular realmente eficaz.
A literatura ainda aponta para a transparência instituída na LRF como um
importante marco na accountability brasileira o que, de acordo com Sacramento (2005) o
controle das contas públicas pela sociedade foi consequência natural da transparência.
Entretanto observa-se no município a existência do portal da transparência como único
mecanismo existente, isso mesmo sem a devida preocupação em divulgar.
Apesar de ter uma lei aprovada que trata do acesso à informação, neste quesito o
município também apresenta deficiência. Não existe o balcão de informações, como preconiza
a lei, tampouco meio informatizado de acesso e busca de documentos. E ainda, não existe
ouvidoria local por meio do qual a população possa reclamar ou fazer sugestões.
Mais uma vez o município limita-se a cumprir o estritamente estabelecido em lei
federal, sem dar um passo a mais no sentido de buscar uma governança pautada na
transparência e participação social.
4.4.3 Aspectos sobre gestão de pessoal

No caso em estudo, observa-se diversas deficiência nesta prática gerencial. Na

prática da Prefeitura de Pendências, apesar de existir uma lei municipal que estabelece os cargos
e funções da organização com certa descrição das atribuições, não existe um manual que a
organize estruture essas informações. Tampouco, e a despeito da lei e das descrições nela
contidas, não existe a prática de difundir essas informações, sendo esse conteúdo conhecido de
poucos servidores, e estes relacionados a alta administração.
A transmissão da descrição de cargos e funções a novos servidores se dá de maneira
informal, muitas vezes pelo antigo ocupante do cargo, raras vezes pelo gestor, sendo que o novo
servidor vai se inteirando das atribuições ao longo de sua prática, o que pode causar prejuízos
no início de suas funções e/ou perpetuar vícios oriundos do antigo ocupante ou da equipe.
Ainda sobre esse aspecto e considerando a integração dos novos servidores da força
de trabalho da organização, não foram identificadas metodologias e estratégias de integração
novos servidores, restringindo-se essa prática ao encaminhamento documental (ofício ou
memorando) por parte do gestor e auto apresentação do servidor no departamento que irá atuar,
sendo que raras vezes o próprio gestor da secretaria procede a apresentação do novo servidor
no local de trabalho, mostrando as dependências, apresentando os colegas e descrevendo as
funções que serão exercidas.
Já com relação a identificação das necessidades de capacitação e de
desenvolvimento profissional dos servidores para elaboração do plano de capacitação, cumpre
informar que não existem ou não foram identificados quaisquer mecanismos ou instrumentos
de identificação dessas necessidades e, portanto, não há um plano de capacitação dos servidores,
embora existem leis especificas que tratam dos Planos de Cargos, Carreira e Remuneração dos
professores e profissionais da saúde que, mencionam a formação continuada.
No que se refere ao gerenciamento do desempenho das pessoas e das equipes de
forma a estimular a busca de resultados em função das metas estabelecidas, não existem ou não
foram identificados quaisquer mecanismos, instrumentos ou práticas nesse sentido. Assim
como não existem ou não foram identificados quaisquer práticas, ações e programas voltados
para a qualidade de vida do trabalho dos servidores, com exceção daquelas práticas exigidas no
enquadramento legal, ou seja, ao cumpre-se as regras impostas pela legislação ou por obrigação
em situações específicas, como por exemplo o pagamento de insalubridade ou periculosidade.
 Sobre o planejamento da força de trabalho, o contador alerta que a peça
orçamentária, enquanto instrumento de planejamento das contar públicas, apenas “se limita a
disponibilizar recursos suficientes para que o pagamento com pessoal seja honrado (informação
verbal)14.
No que tange à contratação não se fazia diagnóstico das necessidades e possíveis
realocação de servidores. O contratos e nomeações a cargos comissionados não eram realizados
com bases em critérios bem definidos que incluísse aí capacidade técnica ou perícia. Em muito
se davam por conveniência política ou favorecimentos pessoais, funcionando mais como moeda
de troca eleitoral ou parte da manutenção de acordos políticos. Questionado sobre a
responsabilidade nas contratações o gestor esquivou-se, mas assume que foi uma das grandes
falhas da gestão. Segundo ele:

Olha, aí foi uma das grandes falhas nossa. A gente não teve esse controle. O secretário
vinha e ... esse secretário era quem dizia e definia... não foi feito um trabalho, um
diagnóstico de quantos funcionários precisava. Nós fomos negligentes nessa parte. As
contratações eram feitas de acordo com o que os secretários diziam que havia a
necessidade e a gente pegava e contratava... até porque até 2014 a receita do município
ela dava pra gente ter essa falta de zelo, vamos dizer. A gente tinha uma receita
razoável que dava pra gente contratar. Aí depois de 2014, quando veio a crise aí foi
que a gente teve de “cortar gordura”, a gente teve de fazer um trabalho mais
consistente (informação verbal)15.

A fala do gestor revela não apenas falta do planejamento em busca de eficiência na

contratação de pessoal, mas comprova o efeito flypaper. Como o município tinha muitos
recursos, permitia-se contratar de maneira discricionária, mesmo sem atender critérios técnicos
e impacto financeiro.

14
Cf. nota 1 deste capítulo.
15
Cf. nota 2 deste capítulo.
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) aprovada em 4 de maio de 2000, em

atendimento aos dispositivos constitucionais, em especial o Artigo 169 da CF/88, nasce dentro
de um cenário reformista, que se seguiu após a constituinte de 1988, fortemente influenciadas
pela doutrina neoliberais, cujos objetivos incluíam o extremo controle de desempenho, tendo o
controle fiscal como mola mestra.
A literatura16 aponta que esses objetivos da LRF acarretam um maior
disciplinamento da gestão das finanças públicas dos entes federados, já que a LRF surgiu em
um contexto em que se fazia urgente impor limites e metas aos gestores da política fiscal.
O principal fim da LRF, como definida na sua ementa, é o de estabelece normas de
finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, ou seja, a lei nasce como
um código de conduta para os administradores públicos que, passaram a obedecer normas e
limites para administrar as finanças, prestando contas de quanto e como gastam os recursos da
sociedade. Seu principal objetivo é o enfrentamento do déficit público, limitando as despesas
de pessoal, dificultando a geração de novas despesas obrigatórias, requerendo a cobrança de
todos os tributos, impondo compensação para a renúncia de receitas, além de exigir mais
condições para repasses entre governos e destes para instituições privadas.
No entanto, é notório na literatura o desafio dos municípios, principalmente os de
pequeno porte, a aplicabilidade dos dispositivos estabelecidos na LRF, em especial em relação
aos limites de gasto com pessoal, em tempos de crise. Diante disso o objetivo desse trabalho é
avaliar os impactos da aplicação dos limites legais referentes aos gastos de pessoal sobre a
governança do município de Pendencias-RN no período de 2013 a 2016.
Para tingir o objetivo proposto buscou-se caracterizar as despesas efetuadas com
pessoal no município no recorte temporal de 2013 a 2016, período de uma gestão, diagnosticar
a aplicação dos princípios da LRF sobre as despesas do município com pessoal no período
referido e identificar o impacto da crise fiscal nas receitas do município entre 2013 a 2016.
Inicialmente os dados apontam que o objetivo de equilíbrio orçamentário
estabelecido pela LRF não foi atingido, uma vez que o município apresentou entre os anos de
2014 a 2016 déficit orçamentário, acumulando dívidas com fornecedores e atrasando
pagamento de servidores.

16
Autores como Andrade et all (2011), Araujo, Santos Filho e Gomes (2015), Gerigk e Clemente (2011) e Gilberti (2005) apresentam essa
necessidade de impor limites à dívida pública dentro de um cenário de influência do FMI e como resultado da crise econômica dos anos 1990.
 A partir dos dados sobre as receitas do município de Pendências-RN, verifica-se
como fatores do desequilíbrio orçamentário a realidade municipal de extrema dependência de
transferências intergovernamentais e a drástica queda de arrecadação dessas transferências,
motivada especialmente pela queda de arrecadação de Royalties do petróleo. Fatos estes
comprometedores das finanças públicas, levando o município a incorrer na inadimplência
(déficit orçamentário), no aumento da dívida pública, no não cumprimento de compromissos e
a não realização de investimentos e prestação de serviços públicos.
Além da grande dependência das transferências intergovernamentais, os dados
apontam para a influência do “flypaper effect”, uma vez que o município elevou seu nível de
gasto depois que passou a ter excedente de receitas, resultante dos altos valores de royalties.
Quando, pois, esses valores se reduziram, o município não consegui mais retornar aos níveis de
despesas anteriores.
Nesse aspecto o município de Pendências-RN, não destoa da realidade apontada na
literatura no que se refere aos municípios de pequeno porte, podendo se encontrar, na realidade
estudada, diversos contributivos do desequilíbrio orçamentário no qual a LRF veio enfrentar.
Aqui a realidade de Pendências-RN de alinha com Gilberti (2005, p. 16), quando assinala que
além da relação de dependência dos municípios em relação às transferências
intragovernamentais, aponta para o fato de que as variáveis político-institucionais vigentes no
Brasil levam ao endividamento.
Os dados levantados permitem concluir que a crise fiscal a nível federal provocou
efeitos consideráveis nas receitas municipais no período estudado ao ponto de interferir
significativamente na governança municipal, haja vista que, no sistema federativo em voga no
Brasil, os valores das arrecadações municipais, especialmente as das transferências
intergovernamentais, são fortemente afetadas pelas crises, assim como os valores de repasses
dos Royalties são influenciados pelo baixo crescimento econômico e pela redução do preço do
barriu de petróleo no mercado.
No entanto, os números estudados não permitem inferir que a crise econômica em
curso no período estudado tenha trazido efeitos tão severos às finanças do município de
Pendencias-RN, ao ponto de inviabilizar a gestão. Percebe-se, na verdade, que embora a crise
tenha impactado consideravelmente a gestão fiscal – favorecendo o endividamento público
municipal, o desequilíbrio orçamentário do município e o desrespeito aos princípios
estabelecidos na LRF em relação aos gastos com pessoal – as dificuldades da gestão municipal
se deram muito mais pela falta de planejamento do que propriamente pela crise.
 Desse modo, a despeito da crise econômica, pode-se concluir que o
descumprimento da LRF se deu menos pela falta de recursos financeiros e mais pela falta do
planejamento da gestão municipal que, associou o “flypaper effect” com a falta tomada de
medidas eficazes (desgoverno).
Com relação às despesas do município, dos dados permitem concluir que o volume
de gastos do município decresce juntamente a queda das receitas, a partir de ano de 2014, como
era de se esperar. No entanto, essa queda não acompanha a mesma proporção da redução das
receitas, o que provocou descontrole das despesas públicas gerando déficit orçamentário e
elevação da dívida pública municipal, acarretando em prejuízo à capacidade administrativa.
Além disso a redução do volume de gastos se dá essencialmente nos recursos
destinados a investimentos e custeio da máquina pública, em contrapartida os gastos com
pessoal permaneceram no mesmo nível, o que torna o município “vigia de folha de
pagamento”17. No período estudado não há redução dos valores globais da folha de pagamento,
isso se dá pela opção de manter os serviços nas áreas da educação e saúde (áreas que apresentam
os índices mais elevados de pagamento de pessoal) funcionando em detrimento da necessidade
de adequação das despesas municipais aos dispositivos da LRF.
Nesse sentido, enquanto os trabalhos de Gerigk e Clemente (2011) apontam para o
fato de que a LRF acarretou mudanças na estrutura financeira dos municípios estudados por
eles, aumentando a importância da poupança, acarretando maior uniformidade às estruturas
administrativas e influenciando positivamente o espaço de manobra, promovendo a valorização
da variável de gestão em detrimento das preferencias individuais na condução das escolhas, a
realidade de Pendências-RN contraria os resultados apresentados apontando no sentido
contrário, onde as escolhas discricionárias do governo são mais valorizadas que a variável de
gestão, e portanto a governança.
Em suma, conclui-se que, embora tenha influenciado em certa medida na gestão
municipal de Pendências-RN no período de 2013 a 2016, os limites legais definidos na LRF
referentes aos gastos de pessoal não causaram impactos significativos sobre a governança do
município de Pendências-RN no período estudado, contrariando os resultados de Gilberti (2005,
p. 17), cujo trabalho permitem concluir que a LRF é um instrumento relevante para controlar o
gasto com pessoal, beneficiando os municípios que apresentaram um gasto elevado com esse
item do orçamento.

17
Entrevista concedida por CONTADOR, Sr. Entrevista I. [set. 2017]. Entrevistador: Clepson de Oliveira Brito.
Pendencias-RN, 2017. 1 arquivo .m4a (41 min.). A entrevista na íntegra
encontra-se transcrita no Apêndice B desta monografia.
 Essa conclusão baseia-se no fato de que, embora desde o primeiro semestre do ano
de 2014 os relatórios de gestão fiscal mostrem o aumento dos percentuais para níveis acima do
limite prudencial, não se encontra na gestão municipal a tomada de medidas efetivas para evitar
a superação do limite máximo. Opta o município, portanto, pelo descumprimento dos limites
legais referentes aos gastos com pessoal, mantendo-se acima do limite máximo e assumindo o
desequilíbrio orçamentário e o aumento da dívida pública municipal em troca de manter a
prestação dos serviços à população. Vai, portanto, na direção contrária dos resultados apontados
por Mello (2012) que estudando as finanças dos municípios potiguares, conclui que as
limitações impostas pela LRF têm logrado êxito, já que os municípios pesquisados se encontram
dentro das metas estabelecidas, apontando para a eficácia da LRF, freando possíveis exageros
das administrações públicas municipais.
Por fim, considerando que, embora a despesa com pessoal ganhe destaque na LRF,
ela não pode ser considerada o único instrumento de avaliação da gestão fiscal e da governança
municipal, sugere-se, para uma melhor compreensão da governança do município de
Pendências-RN, a realização de outros trabalhos que possam aprofundar o detalhamento das
contas públicas sobre o enfoque dos gastos com investimentos, a dependência das transferências
intergovernamentais, os possíveis meios de elevar a arrecadação municipal, aferir os impactos
sociais das medidas previstas na LRF, além de outros temas os temas abordados
superficialmente aqui.
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