Université d'Orléans

From the SelectedWorks of Luiggi V. Santy Cabrera

April, 2020

El respeto del principio “non bis in ídem” en la

jurisprudencia del Tribunal de Contrataciones del
Estado
Luiggi V. Santy Cabrera, Université d'Orléans

Available at: https://works.bepress.com/luiggiv-santycabrera/276/

 JURISPRUDENCIA
ADMINISTRATIVA

EL RESPETO DEL PRINCIPIO NON BIS IN IDEM

EN LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL
DE CONTRATACIONES DEL ESTADO
¿La nulidad del acto administrativo como sanción administrativa?

Luiggi V. Santy Cabrera*

TEMA RELEVANTE

En el presente artículo el autor realiza un análisis con relación a las particularida-

des del principio non bis in idem y a su aplicación por parte del Tribunal de Con-
trataciones del Estado. Asimismo, precisa que la declaración de nulidad de oficio
busca declarar inválido un acto administrativo y que la realiza el funcionario jerár-
quico superior al que expidió el acto que se invalida, salvo que este no se encuentre
sometido a subordinación jerárquica, mientras que en el procedimiento administra-
tivo sancionador se busca determinar la responsabilidad administrativa por la comi-
sión de una infracción.

PALABRAS CLAVE: Derecho Administrativo sancio- I. EL DERECHO ADMINISTRATIVO SAN-

nador / Non bis in idem / Nulidad / Infracción / Sanción / CIONADOR EN LAS CONTRATACIO-
Arbitrariedad NES PÚBLICAS

Recibido: 02/02/2020 El procedimiento sancionador en general

establece una serie de pautas mínimas comu-
Aprobado: 06/02/2020
nes para que las entidades administrativas

* Ex presidente de la Comisión de Estudio de Control Gubernamental del Colegio de Abogados de Lima (CAL).
Docente universitario del curso de Derecho Administrativo en la Facultad de Derecho y en la Unidad de Pos-
grado de Derecho de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Doctorado en Derecho Público con espe-
cialidad en Derecho Administrativo Económico por la Universidad de Orleans, Francia. Magíster en Derecho,
Economía y Gestión, con mención en Derecho y Administración Pública por la Universidad de Orleans, Francia.
Máster en Derecho y Contencioso Público por la Universidad de Orleans, Francia. Estudios de especialización
en Derecho Administrativo en la Escuela de Derecho de la Universidad de La Sorbona de París (Universidad de
París 1 Panteón-Sorbona).

DIÁLOGO CON LA JURISPRUDENCIA | Nº 259 • ABRIL 2020 • ISSN: 1812-9587 • pp. 205-217 205

Comentario relevante
del autor
El Tribunal Constitucional ha seña-
lado que, dentro de esta última
identidad (de fundamento o de
contenido de lo injusto), no pueden
equipararse las sanciones adminis-
trativas (pertenecientes al Derecho
Administrativo sancionador) y las
sanciones penales (pertenecientes al
Derecho Penal), pues ambas obede-
cen a fundamentos jurídicos distin-
tos, por tanto, no podría equipararse
el juzgamiento realizado a nivel
jurisdiccional con el procedimiento
sancionador realizado a nivel admi-
nistrativo.
con competencia para la aplicación de san-
ciones a los administrados la ejerzan de
manera previsible y no arbitraria1; es así
que el Derecho Sancionador Administrativo
como parte del Derecho Sancionador Gene-
ral está sujeto a reglas específicas y prede-
terminadas que protegen al administrado de
un accionar arbitrario, de tal modo que solo
se sancionen las conductas realmente lesivas
para el ordenamiento público.
Las reglas y parámetros del procedimiento
sancionador regulados en la Ley N° 27444,
Ley del Procedimiento Administrativo
General, y, posteriormente, en el Decreto
Supremo Nº 006-2017-JUS, decreto que
aprobó el Texto Único Ordenado (TUO)
de la Ley Nº 27444 (TUO que recoge las
modificatorias de los Decretos Legislativos
Nºs 1272, 1295 y 1308 a la Ley N° 27444),
1 Resolución Nº 00488-2013-SERVIR/TSC-Segunda Sala, FJ 16.
2 Publicado el 25 de enero de 2019 en el diario oficial El Peruano, con fe de erratas de 2 de febrero de 2019.
3 Publicado en el diario oficial El Peruano el 16 de setiembre de 2018 con fe de erratas de 27 de setiembre de 2018.
206 pp. 205-217 • ISSN: 1812-9587 • ABRIL 2020 • Nº 259 | DIÁLOGO CON LA JURISPRUDENCIA
Ley del Procedimiento Administrativo
General, con fe de erratas del 30 de marzo de
2017. Asimismo, la referida Ley N° 27444
fue modificada después por los dos decretos
legislativos siguientes:
a. El Decreto Legislativo Nº 1367, decreto
que modificó nuevamente los alcances
del artículo 242 de la Ley N° 27444,
publicado en el diario oficial El Peruano
el 29 de julio de 2018.
b. El Decreto Legislativo N° 1452, decreto
que incorporó distintas modificaciones a
la Ley N° 27444, publicado en el diario
oficial El Peruano el 16 de setiembre de
2018.
Tal como se aprecia, posterior a la publi-
cación de dicho TUO, se modificó nueva-
mente la Ley N° 27444 a través de los decre-
tos legislativos N° 1367 y N° 1452; en ese
sentido, ante las diversas modificaciones a
la Ley N° 27444, el mencionado TUO apro-
bado por Decreto Supremo Nº 006-2017-
JUS fue derogado por el Decreto Supremo
Nº 004-2019-JUS2, el cual aprueba el nuevo
TUO de la Ley N° 27444, que se encuen-
tra vigente desde el 26 de enero de 2019.
Por tanto, las siguientes referencias normati-
vas se harán conformes al nuevo TUO de la
Ley N° 27444; esto es, a partir del Decreto
Supremo Nº 004-2019-JUS.
De otro lado, las sanciones administrativas
en el ámbito del régimen de contratación
estatal y de conformidad con el artículo 50
de la Ley Nº 30225, Ley de Contrataciones
del Estado, modificada por el Decreto Legis-
lativo N° 1341, modificada recientemente
por el Decreto Legislativo N° 14443, se dife-
rencian entre distintas clases de sanciones,
mediante las cuales el Tribunal sanciona a

los proveedores, participantes, postores y/o
contratistas.
II. EL NON BIS IN IDEM EN LA JURISPRU-
DENCIA DEL TRIBUNAL DE CONTRA-
TACIONES DEL ESTADO
1. Marco legal
Conforme al inciso 11 del artículo 248 del
Texto Único Ordenado (TUO) de la Ley
Nº 27444, el principio non bis in idem señala
que: “(…) no se podrán imponer sucesiva
o simultáneamente una pena y una san-
ción administrativa por el mismo hecho en
los casos en que se aprecie la identidad del
sujeto, hecho y fundamento. Dicha prohi-
bición se extiende también a las sanciones
administrativas, salvo la concurrencia del
supuesto de continuación de infracciones a
que se refiere el inciso 7 (…)”.
2. Marco teórico
En relación al principio non bis in idem, Gui-
llermo Cabanellas lo define como un afo-
rismo latino que significa ‘no dos veces
sobre lo mismo’ (Cabanellas, 1992, p. 175) ;
por su parte, De León Villalba califica el non
bis in idem, o también llamado ne bis in idem
como un criterio de interpretación o solución
al constante conflicto entre la idea de seguri-
dad jurídica y la búsqueda de justicia mate-
rial, que tiene su expresión en un criterio
de la lógica, de que lo ya cumplido no debe
volverse a cumplir. Esta finalidad, agrega el
referido autor, se traduce en un impedimento
procesal que negaba la posibilidad de inter-
poner una nueva acción, y la apertura de un
segundo proceso con un mismo objeto. (De
León Villalba, 1998, pp. 388-389).
Al respecto, Morón Urbina (2018) señala que
este principio non bis in idem “constituye la
4 Sentencia emitida por el Tribunal Constitucional con fecha 16 de abril de 2003. Recurso extraordinario inter-
puesto por doña Flor de Milagros Ramos Colque a favor de Carlos Israel Ramos Colque contra la sentencia de la
Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fecha 10 de mayo de 2002, que declaró impro-
cedente la acción de amparo de autos (Expediente Nº 2050-2002-HC/TC).
DIÁLOGO CON LA JURISPRUDENCIA | Nº 259 • ABRIL 2020 • ISSN: 1812-9587 • pp. 205-217
ANÁLISIS Y CRÍTICA JURISPRUDENCIAL
garantía en favor del administrado que por
un mismo hecho no podrá ser sancionado
dos veces (dimensión material), ni podrá
ser objeto de dos procesos distintos (dimen-
sión procesal), operando como un límite a
la acción persecutoria y sancionadora pro-
pia del Estado de modo que tenga una sola
oportunidad para ejercer su ius puniendi”
(p. 454).
Además, el ne bis in idem es un principio
que informa la potestad sancionadora del
Estado, el cual impide –en su formulación
material– que una persona sea sancionada o
castigada dos veces por una misma infrac-
ción cuando exista identidad de sujeto, hecho
y fundamento. En su formulación procesal,
en cambio, tal principio comporta que “nadie
pueda ser juzgado dos veces por los mismos
hechos”, es decir, que un mismo hecho no
pueda ser objeto de dos procesos distintos o,
si se quiere, que se inicien dos procesos con
el mismo objeto. Con ello se impide la duali-
dad de procedimientos, así como el inicio de
un nuevo proceso cuando concurra la refe-
rida triple identidad entre ambos procesos4.
Asimismo, en las sentencias –Expedientes
N°s 02050-2002-AA/TC y 02868-2004-AA/
TC– se ha precisado que este principio del
ne bis in ídem, en tanto límite a la potes-
tad sancionadora del Estado, se encuentra
contenido implícitamente en el artículo 139
inciso 3) de la Norma Fundamental que con-
sagra el derecho al debido proceso. Este se
vulnera cuando recaen sobre la misma per-
sona dos o más sanciones o juzgamientos y
existe identidad de sujeto (eadem personae),
hecho (eadem rea) y fundamento (eadem
causa petendi). En ese sentido, el Tribunal
Constitucional ha señalado que, dentro de
esta última identidad (de fundamento o de
207
contenido de lo injusto), no pueden equipa-
rarse las sanciones administrativas (pertene-
cientes al Derecho Administrativo sanciona-
dor) y las sanciones penales (pertenecientes
al Derecho Penal), pues ambas obedecen a
fundamentos jurídicos distintos, por tanto,
no podría equipararse el juzgamiento reali-
zado a nivel jurisdiccional con el procedi-
miento sancionador realizado a nivel admi-
nistrativo, y menos impedirse que la sede
jurisdiccional penal se vea imposibilitada de
pronunciarse debido a lo resuelto en sede
administrativa5.
Al respecto, tal como lo ha sostenido el Tri-
bunal Constitucional en la sentencia del
Expediente Nº 00012-2006-PI/TC, el Dere-
cho Penal debe representar el medio o
recurso más gravoso para limitar o restringir
el derecho a la libertad de las personas y, por
tanto, debe reservarse para las violaciones
más intolerables, y, precisamente esta con-
sideración del Derecho Penal como última
ratio lo distingue de otros órdenes sancio-
natorios, como por ejemplo el administra-
tivo sancionador. Por su naturaleza, estruc-
tura y fines, ambos órdenes (administrativo
y penal) no pueden ser equiparados6, en con-
secuencia, esta situación no excluye que sea
indispensable que la sede penal se encuen-
tre vinculada por el principio de proporcio-
nalidad, de modo que al imponer la respec-
tiva sanción penal o sus penas accesorias se
pueda considerar también, entre otros facto-
res que concurran, la sanción administrativa
ya impuesta7.
De otro lado, en la sentencia del Expediente
Nº 02292-2006- PHC/TC, el Tribunal Cons-
titucional señaló que “las sanciones penales
y disciplinarias corresponden a finalidades
distintas”, por lo que al no presentarse identi-
dad de fundamento no se considera afectado
el principio ne bis in idem. (fundamento 3).
2.1. Marco jurisprudencial: Resolución
N° 2351-2019-TCE-S3
2.1.1. Antecedentes
En el presente trabajo abordaremos la Reso-
lución N° 2351-2019-TCE-S3 del 15 de
agosto de 2019, en la cual se evidencia como
antecedente lo siguiente: mediante la Reso-
lución N° 2036-2019-TCE-S3 del 16 de
julio de 2019, el Tribunal de Contrataciones
del Estado (en adelante, el Tribunal) resol-
vió sancionar a la empresa AD & J Inge-
nieros Constructores E.I.R.L. por el periodo
de seis (6) meses de inhabilitación tempo-
ral, por la comisión de la infracción refe-
rida a haber presentado información inexacta
ante el Registro Nacional de Proveedores -
RNP, tipificada en el literal h) del numeral
50.1 del artículo 50 de la Ley N° 30225, Ley
de Contrataciones del Estado (en adelante,
la Ley), actualmente tipificada en el literal
i) del mismo numeral y artículo del Texto
Único Ordenado de la Ley de Contrataciones
del Estado, aprobada con Decreto Supremo
N° 082-2018-EF. Asimismo, es pertinente
precisar que, la referida empresa AD & J
Ingenieros Constructores E.I.R.L. incurrió
en la infracción mencionada en el marco de
su trámite de renovación de inscripción como
ejecutor de obras ante la Dirección del Regis-
tro Nacional de Proveedores (en adelante, la
DRNP), bajo vigencia de la Ley N° 30225 y
su Reglamento, el Decreto Supremo N° 350-
2015-EF (en adelante el Reglamento).

5 Sentencia emitida por el Tribunal Constitucional con fecha 13 de setiembre de 2010. Recurso de agravio consti-
tucional interpuesto por don Jorge Eduardo Sánchez Rivera contra la resolución expedida por la Sexta Sala Civil
de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 305, su fecha 29 de octubre de 2009, que declaró infundada la
demanda de amparo de autos (Expediente N° 00361-2010-PA/TC).
6 Ídem.
7 Ídem.

208 pp. 205-217 • ISSN: 1812-9587 • ABRIL 2020 • Nº 259 | DIÁLOGO CON LA JURISPRUDENCIA

En ese sentido, los principales fundamentos
de la Resolución N° 2036-2019-TCE rela-
cionados al principio del non bis in idem fue-
ron los siguientes:
Con relación a lo alegado por la empresa
AD & J Ingenieros Constructores E.I.R.L. en
sus descargos (sobre la posible afectación al
principio del non bis in idem), respecto a que
la declaratoria de nulidad del acto adminis-
trativo mediante el cual se aprobó su renova-
ción de inscripción como ejecutor de obras,
implica una sanción administrativa, por lo
que no corresponde que el Tribunal lo san-
cione, ya que con ello se vulneraría el prin-
cipio non bis in idem, se precisó que la deci-
sión de la DRNP no constituye una sanción
administrativa, ya que solamente es la con-
secuencia jurídica que corresponde a la vul-
neración por parte de aquella al principio
de presunción de veracidad, por lo que la
nulidad del acto administrativo no le retira
su derecho a participar y contratar con el
Estado, ni restringe su derecho de efectuar
o realizar nuevos trámites de renovación de
inscripción ante dicho registro.
Asimismo, se indicó que el Tribunal tiene,
entre sus funciones, la de aplicar sanciones
de multa, inhabilitación temporal o defini-
tiva a los proveedores, participantes, posto-
res y/o contratistas, según corresponda en
cada caso; mientras la DRNP no tiene com-
petencia para imponer sanciones a los admi-
nistrados, ya que dicha facultad le compete
exclusivamente al Tribunal. En ese sentido,
se señaló que no existe mérito para consi-
derar que la sanción por parte del Tribunal
constituya una vulneración al principio del
non bis in idem.
De otro lado, la Resolución N° 2036-2019-
TCE-S3 fue notificada a la empresa AD&J
Ingenieros Constructores E.I.R.L. y a la enti-
dad el 16 de julio de 2019, mediante publi-
cación en el Toma Razón Electrónico del
OSCE, conforme a lo establecido en la
DIÁLOGO CON LA JURISPRUDENCIA | Nº 259 • ABRIL 2020 • ISSN: 1812-9587 • pp. 205-217
ANÁLISIS Y CRÍTICA JURISPRUDENCIAL
Comentario relevante
del autor
De otro lado, en la sentencia del
Expediente Nº 02292-2006- PHC/
TC, el Tribunal Constitucional
señaló que “las sanciones pena-
les y disciplinarias corresponden a
finalidades distintas”, por lo que al
no presentarse identidad de fun-
damento no se considera afectado
el principio ne bis in idem. (funda-
mento 3).
Directiva N° 008-2012/OSCE/CD. De igual
manera, mediante formulario de Trámite y/o
impulso de expediente administrativo y
escrito s/n del 23 de julio de 2019, presenta-
dos en la misma fecha ante la Oficina Des-
concentrada del OSCE, ubicada en la ciudad
de Huancayo, y recibidos el 24 del mismo
mes y año por la Mesa de Partes del Tribu-
nal, la empresa AD&J Ingenieros Construc-
tores E.I.R.L. (en adelante el Impugnante)
interpuso recurso de reconsideración contra
la referida Resolución N° 2036-2019-TCE-
S3 del 16 de julio de 2019, solicitando que
se deje sin efecto legal el extremo en que se
le sanciona, puesto que, según refiere, dicha
resolución se emitió contraviniendo los prin-
cipios que rigen en un Estado de Derecho,
tales como la libertad de empresa, trabajo,
legalidad y debido proceso, señalando lo
siguiente:
En relación a la cuestión previa, referida
a la posible afectación al principio del
non bis in idem, sostiene que la nulidad
realizada por la DRNP sí constituye una
sanción administrativa, ya que los efec-
tos están detallados en el numeral 12.1
del artículo 12 del TUO de la LPAG, en
el cual se precisa que “(…) la declarato-
ria de nulidad tendrá efecto declarativo
209
 y retroactivo a la fecha del acto, salvo
derechos adquiridos de buena fe por
terceros, en cuyo caso operará a futuro
(…)”.
Además, refiere que el numeral 17.2 del
artículo 17 del TUO de la LPAG señala que
la declaratoria de nulidad tiene eficacia anti-
cipada. En ese sentido, sostiene que la reso-
lución mediante la cual la DRNP declaró la
nulidad de oficio del acto administrativo que
aprobó su trámite de renovación de inscrip-
ción como ejecutor de obras, y su constancia
electrónica, constituye una sanción adminis-
trativa, ya que le restringe derechos, puesto
que ello le impidió inscribirse como partici-
pante y/o ser postor en los procedimientos de
selección que convoque el Estado.
Al respecto, refiere que la sanción admi-
nistrativa constituye una posición jurídica
nueva y desfavorable que disminuye o debi-
lita alguna esfera jurídica de los administra-
dos, porque se les priva de un derecho por
haber vulnerado una norma legal, lo cual,
según señala, ocurrió en el presente caso, y
que la DRNP consumó una sanción admi-
nistrativa, en tanto la declaratoria de nulidad
implicó que su representada desapareciera
temporalmente del mercado como provee-
dora del Estado.
De otro lado, refiere que la denuncia penal
interpuesta en su contra tiene preeminencia
sobre el procedimiento administrativo san-
cionador, conforme lo dispone el artículo
III del Título Preliminar del Código Proce-
sal Penal. Por su parte, refiere que el prin-
cipio de non bis in idem impide la acumu-
lación de sanciones contra el individuo, ya
que, de lo contrario, se vulneraría el princi-
pio de tipicidad. Al respecto, señala que, en
el presente caso, se le estaría sancionando
por los mismos supuestos en materia penal
y administrativa, por lo que corresponde que
se archive el presente procedimiento admi-
nistrativo sancionador.
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De lo expuesto, analizaremos si se vulneró el
referido principio de non bis in idem.
2.1.2. Análisis del caso concreto
Al respecto, el Impugnante sostiene en su
recurso de reconsideración lo siguiente:
a) De conformidad con el numeral 12.1 del
artículo 12 y el numeral 17.2 del artículo
17 del TUO de la LPAG, la declarato-
ria de nulidad tendrá efecto declara-
tivo y retroactivo a la fecha del acto,
salvo derechos adquiridos de buena fe
por terceros, en cuyo caso operará a
futuro, y que la declaratoria de nulidad
tiene eficacia anticipada. En relación a
ello, refiere que la sanción administrativa
constituye una posición jurídica nueva
y desfavorable que disminuye o debilita
alguna esfera jurídica de los administra-
dos, porque se les priva de un derecho,
por haber vulnerado una norma legal,
lo cual, según refiere, ocurrió en el pre-
sente caso, ya que la nulidad de oficio
del acto administrativo que aprobó su trá-
mite de renovación de inscripción como
ejecutor de obras y su constancia elec-
trónica constituye una sanción adminis-
trativa que restringió sus derechos a ser
participante y postor en los procedimien-
tos de selección que convoque el Estado,
ocasionando que su representada desapa-
rezca temporalmente del mercado como
proveedora del Estado.
b) De otro lado, sostiene que la denuncia
penal interpuesta en su contra tiene pre-
eminencia sobre el procedimiento admi-
nistrativo sancionador, conforme lo dis-
pone el artículo III del Título Preliminar
del Código Procesal Penal.
c) Por su parte, señala que el principio de
non bis in idem impide la acumulación
de sanciones contra el individuo, ya que,
de lo contrario, se estaría vulnerando el
principio de tipicidad. Al respecto, refiere

que, en el presente caso, se le estaría san-
cionando por los mismos supuestos en
materia penal y administrativa; por lo
que, según refiere, corresponde que se
archive el presente procedimiento admi-
nistrativo sancionador.
Asimismo, con relación a los argumentos
presentados por el Impugnante en su recurso
de reconsideración, es pertinente mencionar
que estos fueron materia de pronunciamiento
por la Sala en la Resolución impugnada, por
lo que el Tribunal planea reproducir las con-
sideraciones que fueron analizadas en su
oportunidad, las mismas que se muestran a
continuación:
“(…)
Cuestión previa: sobre la posible afec-
tación al principio del non bis in idem
6. Con relación a lo expuesto por el Pro-
veedor en sus descargos, referido a
que el Tribunal no puede imponerle
doble sanción por el mismo hecho,
sino vulneraría el principio non bis
in idem; es pertinente señalar que el
derecho administrativo sancionador
se rige por principios, los cuales cons-
tituyen elementos que el legislador
ha considerado básicos para encau-
sar, controlar y limitar la potestad
sancionadora del Estado, así como
la liberalidad o discrecionalidad de
la administración en la interpretación
de las normas existentes, en la inte-
gración jurídica para resolver aque-
llo no regulado, así como para desa-
rrollar las normas administrativas
complementarias.
Así, tenemos que el procedimiento
administrativo sancionador se rige
por principios, los cuales constitu-
yen elementos que el legislador ha
considerado básicos para encausar,
DIÁLOGO CON LA JURISPRUDENCIA | Nº 259 • ABRIL 2020 • ISSN: 1812-9587 • pp. 205-217
ANÁLISIS Y CRÍTICA JURISPRUDENCIAL
controlar y limitar la potestad sancio-
nadora del Estado. Siendo así, resulta
pertinente traer a colación el princi-
pio del non bis in idem, el cual intenta
resolver la concurrencia del ejercicio
de poderes punitivos o sancionadores
mediante la exclusión de la posibili-
dad de imponer sobre la base de los
mismos hechos dos o más sanciones
administrativas o una sanción admi-
nistrativa y otra de orden penal.
Cabe precisar, en este punto, que el
principio non bis in idem no es de
aplicación únicamente ante una dua-
lidad configurada en un proceso penal
y un procedimiento administrativo
sancionado, sino que dicho princi-
pio se hace extensivo incluso a pro-
cedimientos de la misma naturaleza
jurídica, como es el caso de los pro-
cedimientos administrativos sancio-
nadores, de allí la importancia de su
observancia en todo proceso admi-
nistrativo sancionador, como el que
nos ocupa.
7. En tal sentido, conviene recordar
que el principio del non bis in idem,
en términos generales, contiene dos
acepciones: una material y otra
procesal. En su acepción material
dicho principio supone que nadie
puede ser castigado dos veces por un
mismo hecho, puesto que tal proce-
der constituye un exceso del poder
sancionador, contrario a las garantías
propias del Estado de Derecho. En
su acepción procesal significa que
nadie puede ser juzgado dos veces
por los mismos hechos, es decir que
un mismo hecho no puede ser objeto
de dos procesos distintos o, si se
quiere, que se inicien dos procesos
cuando exista identidad de sujetos,
hechos y fundamentos.
211

El Tribunal del OSCE
dice:
El Tribunal con relación a que se
ha iniciado un proceso penal en
contra del representante/legal del
Impugnante, por la comisión del
delito de falsa declaración en proce-
dimiento administrativo en agravio
del OSCE, a raíz de la declaración
efectuada en el trámite de renova-
ción de inscripción como ejecutor
de obras, y, según este, dicho pro-
ceso penal prevalece sobre el pro-
cedimiento administrativo sancio-
nador, además que de sancionársele
en ambas instancias se vulneraría el
principio de non bis in idem.
En ambas acepciones, la aplica-
ción del principio de non bis in idem
impide que una persona sea san-
cionada por una misma infracción
cuando exista la triple identidad con
la concurrencia de los siguientes
elementos:
- Identidad de sujeto: debe ser la
misma persona a la cual se le ini-
ciaron dos procedimientos idén-
ticos, es decir, que el sujeto afec-
tado sea el mismo, cualquiera que
sea la naturaleza o autoridad judi-
cial o administrativa que enjuicie
y con independencia de quien sea
el acusador u órgano concreto que
haya resuelto.
- Identidad de hechos: se refiere
a los acontecimientos suscitados
penados o sancionados (formula-
ción material), o sobre los cuales
se inició el procedimiento idén-
tico (ámbito procesal). Es decir,
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los hechos denunciados o enjui-
ciados deben ser los mismos.
- Identidad de fundamentos:
alude a la identidad entre los bie-
nes jurídicos protegidos y los inte-
reses tutelados por las distintas
normas sancionadoras.
8. Ahora bien, el Proveedor ha seña-
lado en sus descargos que la Reso-
lución N° 922-2017- CE/DRNP, a
través de la cual, el RNP declaró la
nulidad del acto administrativo que
aprobó su renovación de inscripción
como ejecutor de obras, “le ha reti-
rado su derecho de participar y con-
tratar con el Estado”, es decir, le ha
impuesto una sanción administrativa,
por lo que alega que el Tribunal no
puede imponerle una nueva sanción
por el mismo hecho, sino vulneraría
el principio non bis in idem.
9. Respecto a la resolución expedida por
el RNP, cabe resaltar que la declara-
ción de nulidad del acto administra-
tivo que aprobó su renovación ins-
cripción como ejecutor de obras no
constituye una sanción administra-
tiva, ya que solamente es la conse-
cuencia jurídica que corresponde a
la vulneración, por parte de aquel, al
principio de presunción de veracidad,
que establece que en la tramitación
del procedimiento administrativo se
presume que los documentos y decla-
raciones formulados por los adminis-
trados en la forma prescrita responden
a la verdad de los hechos que ellos
afirman, presunción admite prueba en
contrario.
Por lo tanto, estando a lo expuesto,
dicha nulidad no le “retira su dere-
cho de participar y contratar con el
Estado”, como alega el Proveedor,
tampoco le impide ni restringe su

derecho de efectuar o realizar nue-
vos trámites de renovación de ins-
cripción ante dicho registro.
Asimismo, cabe señalar que por dis-
posición del literal b) del artículo 59
de la LCE (L30225), el Tribunal de
Contrataciones del Estado tiene entre
otras funciones la de aplicar sancio-
nes de multa, inhabilitación tempo-
ral y definitiva a los proveedores, par-
ticipantes, postores y/o contratistas,
según corresponda en cada caso; por
lo que el RNP no tiene competencia
para imponer sanciones a los admi-
nistrados, ya que solo el Tribunal es
competente para ello.
10. En tal sentido, no existiendo mérito
para considerar que la posible san-
ción a imponer por parte de este Tri-
bunal constituya una vulneración al
Principio del non bis in idem, corres-
ponde desestimar lo argumentado por
el Proveedor, en este extremo (…)”.
(El resaltado es nuestro)
Al respecto, el Tribunal precisa que, con-
forme se señaló en la resolución impugnada,
la resolución expedida por el RNP, a diferen-
cia de lo alegado por el Impugnante, no cons-
tituye una sanción administrativa, puesto que
se trata de una consecuencia jurídica por la
vulneración al principio de presunción de
veracidad que establece que los documentos
y declaraciones formuladas por los adminis-
trados responden a la verdad de los hechos
que ellos afirman, lo cual admite prueba en
contrario; además, la nulidad del acto admi-
nistrativo que aprobó su renovación de ins-
cripción como ejecutor de obras no le retira
su derecho a participar y contratar con el
Estado, ni le impide que pueda realizar un
nuevo trámite de renovación de inscripción
8 Resolución N° 2351-2019-TCE-S3 de 15 de agosto de 2019.
DIÁLOGO CON LA JURISPRUDENCIA | Nº 259 • ABRIL 2020 • ISSN: 1812-9587 • pp. 205-217
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de dicho registro. También se precisó que
solo el Tribunal tiene la función de aplicar
sanciones (tales como multa, inhabilitación
temporal o definitiva) a los proveedores, por
lo que el RNP no puede imponer sanciones
a los administrados. En ese sentido, se con-
cluyó que la posible sanción a imponer por
parte del Tribunal no constituye una vulnera-
ción al principio del non bis in idem.
De lo expuesto, el Tribunal indica que “(…)
debe tenerse en cuenta que la declaración de
nulidad de oficio es distinta a la imposición
de una sanción en el marco de un procedi-
miento administrativo sancionador, debido
a que mediante la primera se busca decla-
rar inválido un acto administrativo que emi-
tió la Administración Pública con la existen-
cia de un vicio, lo cual se encuentra a cargo
del funcionario jerárquico superior al que
expidió el acto que se invalida, salvo que
este no se encuentre sometido a subordina-
ción jerárquica, en cuyo caso, la nulidad es
declarada por el mismo funcionario; en tanto
que un procedimiento administrativo sancio-
nador busca determinar la existencia de res-
ponsabilidad administrativa por la comisión
de una infracción previamente tipificada por
ley y, consecuentemente, aplicar una san-
ción. Cabe señalar que en este último caso el
único órgano competente para determinar la
responsabilidad administrativa y aplicar san-
ciones en materia de contratación pública es
el Tribunal.
En ese sentido, mientras que un procedi-
miento administrativo sancionador se dirige
contra un administrado, para demostrar que
este cometió una conducta considerada como
infracción, el procedimiento de nulidad de
oficio es una revisión de oficio de un acto de
la misma Administración para demostrar que
este es contrario a la normativa (…)”8.
213
Además, el Tribunal indica que debe tenerse
en cuenta que tanto el tercer párrafo del
numeral 46.1 del artículo 46 de la Ley como
el segundo párrafo del artículo 236 del Regla-
mento establecen que el RNP declarará la
nulidad de oficio del acto administrativo que
emita, cuando se compruebe que el admi-
nistrado realizó una falsa declaración rela-
cionada, entre otros, al literal k) del artículo
11 de la Ley. Dicha disposición también se
encuentra contenida en el numeral 6.7 de la
Directiva N° 016-2016-OSCE/CD Procedi-
miento para la inscripción, renovación, des-
cripción, aumento de capacidad máxima de
contratación, ampliación de especialidad y
categorías e inscripción de subcontratos de
ejecutores y consultores de obra en Regis-
tro Nacional de Proveedores (RNP), aplica-
ble al trámite realizado por el Impugnante.
Asimismo, el numeral 34.3 del artículo 34
del TUO de la Ley N° 27444 establece que,
cuando se compruebe fraude o falsedad en
la declaración, información o en la docu-
mentación presentada por el administrado, la
Entidad considerará no satisfecha la exigen-
cia respectiva para todos sus efectos, proce-
diendo a declarar la nulidad del acto admi-
nistrativo sustentado en dicha declaración,
información o documento, e imponer a quien
lo haya empleado una multa a favor de la
Entidad (la cual, según el Tribunal, no resulta
aplicable al presente caso, por tratarse de una
norma especial) y, de ser el caso, se comuni-
cará al Misterio Publico para que interponga
la acción penal correspondiente.
Así, según el Tribunal, la declaratoria de
nulidad de oficio del acto administrativo que
aprobó el trámite de renovación de la ins-
cripción como ejecutor de obras del Impug-
nante no constituye una sanción administra-
tiva sino un remedio jurídico expresamente
previsto por la normativa, que declaró invá-
lido un acto administrativo que no debió
emitirse, al encontrarse este viciado por una
declaración que no era concordante con la
realidad, dado que el Impugnante señaló que
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no estaba impedido para contratar con el
Estado, cuando lo cierto es que sí lo estaba
al momento de presentar su declaración ante
el RNP.
En ese sentido, el Tribunal precisa que con la
nulidad de oficio del trámite que aprueba la
vigencia de inscripción en el RNP de un pro-
veedor en un determinado registro (como en
el presente caso, el de ejecutor de obras), este
deja de contar con un requisito para ser par-
ticipante, postor y/o contratista del Estado en
los procedimientos de selección que se con-
voquen con objetos referidos a dicho regis-
tro (ejecutor de obras); sin embargo, ello
no le restringe su derecho de participar, ser
postor y/o contratista del Estado en los pro-
cedimientos de selección cuyos objetos de
convocatoria sean distintos (proveedor de
bienes, de servicios o de consultor de obras)
al registro en el que se declaró la nulidad de
oficio (de ejecutor de obras), por lo que, a
diferencia de lo señalado por el Impugnante
en su recurso de reconsideración, la decisión
adoptada por la DRNP no lo “desapareció
temporalmente del mercado como provee-
dor del Estado”.
No obstante lo señalado, debe tenerse en
cuenta que el Impugnante estaba impedido
de ser participante, postor y/o contratista del
Estado en virtud de lo dispuesto en el literal
k) del artículo 11 de la Ley, desde la fecha en
que la empresa AD&J Ingenieros Consulto-
res Sociedad Anónima Cerrada, con la cual
compartía el mismo socio y representante
legal, quedó inhabilitada temporalmente por
el Tribunal mediante la Resolución N° 227-
2014-TC-S1 del 14 de febrero de 2014 (es
decir, desde el 3 de noviembre de 2015); por
lo que este, durante dicho periodo, no debió
realizar trámite de inscripción, renovación,
aumento de capacidad máxima de contrata-
ción, ampliaciones de especialidad ante la
DRNP, ni participar, ser postor y/o suscri-
bir contratos con el Estado, ya que en todos
los casos, aquel hubiese realizado una falsa

declaración respecto a no encontrarse impe-
dido para contratar con el Estado.
Por tanto, agrega el Tribunal, debe tenerse en
cuenta que, a diferencia de la declaratoria de
nulidad de oficio que puede ser emitida por
el superior jerárquico del funcionario que la
emitió o por este, según corresponda, la san-
ción administrativa en materia de contratación
pública es una facultad atribuida única y exclu-
sivamente al Tribunal, el cual determinará si
los administrados cometieron alguna de las
infracciones previstas en la normativa de con-
tratación estatal, entre las cuales se encuen-
tra aquella concerniente a la presentación de
información inexacta ante el RNP. Además,
el Tribunal señala que debe tenerse en cuenta
que, de conformidad con lo dispuesto en la
normativa de contratación pública, las sancio-
nes a imponer consisten en multa, inhabilita-
ción temporal y definitiva, siendo las últimas
dos las que corresponden imponer en el caso
de que se incurra en la infracción que le ha
sido imputada al Impugnante.
En ese sentido, el Tribunal precisa que lo
alegado por el Impugnante respecto a que la
DRNP ya le impuso una “sanción administra-
tiva” carece de asidero, puesto que, como se
indicó, la decisión adoptada por dicha direc-
ción se tomó en virtud de una disposición
legal, como consecuencia jurídica de haberse
comprobado que el Impugnante realizó una
falsa declaración en su trámite al señalar
que no se encontraba impedido para contra-
tar con el Estado, motivo por el cual, en su
oportunidad, se aprobó un trámite, cuando
no correspondía; en ese sentido, la declarato-
ria de nulidad del acto administrativo, según
lo previsto en la normativa de contratación
pública, no constituye una sanción adminis-
trativa, y asimismo, porque tampoco ha sido
emitida por el único órgano competente para
emitirla, como es el Tribunal.
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ANÁLISIS Y CRÍTICA JURISPRUDENCIAL
Comentario relevante
del autor
La determinación de responsabili-
dad penal no implica la configura-
ción de responsabilidad administra-
tiva en el presente procedimiento,
ni esta última –traducida en la impo-
sición de una sanción– conducirá
necesariamente a la asignación de
responsabilidad penal, por tratarse
de procedimientos con parámetros
de evaluación, reglas y principios
distintos, los mismos que no conver-
gen de forma integral.
De otro lado, el Tribunal señala que en el
recurso de reconsideración el Impugnante se
ha limitado a señalar que la “declaratoria de
nulidad tiene eficacia anticipada”, sin preci-
sar los motivos por los que lo menciona, por
lo que ello no ameritó un mayor análisis por
parte del referido Tribunal.
En cuanto a lo señalado por el Tribunal con
relación a que se ha iniciado un proceso penal
en contra del representante/legal del Impug-
nante, por la comisión del delito de falsa
declaración en procedimiento administrativo
en agravio del OSCE, a raíz de la declara-
ción efectuada en el trámite de renovación de
inscripción como ejecutor de obras, y, según
este, dicho proceso penal prevalece sobre el
procedimiento administrativo sancionador,
además que de sancionársele en ambas ins-
tancias se vulneraría el principio de non bis
in idem, cabe señalar que, respecto a la falsa
declaración, el artículo 411 del Código Penal
regula el delito de falsa declaración en proce-
dimiento administrativo, conforme se detalla
a continuación:
215
 “Artículo 411.- Falsa declaración en
procedimiento administrativo
El que, en un procedimiento administra-
tivo, hace una falsa declaración en rela-
ción a hechos o circunstancias que le
corresponde probar, violando la presun-
ción de veracidad establecida por ley,
será reprimido con pena privativa de
libertad no menor de uno ni mayor de
cuatro años”.
De lo expuesto, el Tribunal precisa que si
bien a la fecha de emisión de la presente
Resolución N° 2351-2019-TCE-S3 del 15 de
agosto de 2019 (materia del presente análi-
sis) se encuentra en trámite una investigación
ante la Primera Fiscalía Provincial Penal de
Lima, en virtud de la denuncia efectuada por
la DRNP, debe precisarse que los delitos que
se persiguen en dicha instancia poseen natu-
raleza distinta de las infracciones adminis-
trativas. Asimismo, el Tribunal indica que la
infracción tipificada se encuentra referida a
la presentación de información inexacta, lo
que no significa imputar la inexactitud en sí
a aquel que la consignó, puesto que las nor-
mas sancionan el hecho de presentar infor-
mación inexacta en sí misma, no la autoría
o participación en su inexactitud, aspectos
que sí se ventilan en el ordenamiento neta-
mente penal.
Asimismo, el Tribunal remarca que en el
ámbito penal el proceso se sigue contra la
persona natural que, por ejemplo, declaró
información inexacta ante la Administra-
ción Pública, a diferencia del ámbito de las
contrataciones públicas, en donde el sujeto
activo siempre será el postor, proveedor,
participante, contratista y/o subcontratista.
En relación con ello, cabe reiterar que la
determinación de responsabilidad penal no
implica la configuración de responsabilidad
administrativa en el presente procedimiento,
ni esta última –traducida en la imposición
de una sanción– conducirá necesariamente a
216 pp. 205-217 • ISSN: 1812-9587 • ABRIL 2020 • Nº 259 | DIÁLOGO CON LA JURISPRUDENCIA
la asignación de responsabilidad penal, por
tratarse de procedimientos con parámetros
de evaluación, reglas y principios distintos,
los mismos que no convergen de forma inte-
gral, más aún cuando en el presente pro-
cedimiento administrativo sancionador lo
que se evalúa es la responsabilidad admi-
nistrativa por el incumplimiento de deberes
legales propios del régimen de contratación
pública, hecho que evidentemente atenta
contra el principio de presunción de vera-
cidad que debe guiar toda actuación de los
administrados.
De lo señalado, el Tribunal trae a colación el
artículo 264 del TUO de la Ley N° 27444,
que establece lo siguiente:
“Artículo 264.- Autonomía de
responsabilidades
264.2 Los procedimientos para la exigen-
cia de la responsabilidad penal o civil no
afectan la potestad de las entidades para
instruir y decidir sobre la responsabilidad
administrativa, salvo disposición judicial
expresa en contrario”.
Por tanto, el Tribunal advierte que las deter-
minaciones de responsabilidad penal y admi-
nistrativa son ámbitos de acción que no se
superponen entre sí, razón por la cual este
Tribunal puede y debe emitir pronuncia-
miento respecto de la responsabilidad admi-
nistrativa que pueda recaer en el Impug-
nante, pues esta posee naturaleza distinta a la
responsabilidad penal. Al respecto “(…) La
respuesta evidente, como trataré de demos-
trar, es que se trata de dos sistemas puniti-
vos distintos integrados por normas diferen-
tes: en uno castiga el Poder Judicial y en otro
el Ejecutivo; en uno a través de un proceso
judicial y en otro mediante un procedimiento
administrativo sancionador (…). Así que no
será indiferente la opción entre pena judi-
cial o sanción administrativa (…)”. (Alar-
cón, 2014, p. 137)

En ese sentido, el Tribunal resuelve que no
resulta amparable la solicitud formulada
por el Impugnante respecto a declarar no ha
lugar a su responsabilidad en el presente pro-
cedimiento sancionador, por tanto, no se pre-
senta una vulneración al principio de non bis
in idem.
CONCLUSIÓN
La declaración de nulidad de oficio es distinta
a la imposición de una sanción en el marco
de un procedimiento administrativo sancio-
nador, debido a que mediante la primera se
busca declarar inválido un acto administra-
tivo que emitió la Administración Pública
con la existencia de un vicio, lo cual se
encuentra a cargo del funcionario jerárquico
superior al que expidió el acto que se inva-
lida, salvo que este no se encuentre sometido
a subordinación jerárquica, en cuyo caso, la
nulidad es declarada por el mismo funciona-
rio; en tanto que un procedimiento adminis-
trativo sancionador busca determinar la exis-
tencia de responsabilidad administrativa por
la comisión de una infracción previamente
tipificada por ley y, consecuentemente,
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ANÁLISIS Y CRÍTICA JURISPRUDENCIAL
aplicar una sanción. Cabe señalar que en este
último caso el único órgano competente para
determinar la responsabilidad administrativa
y aplicar sanciones en materia de contrata-
ción pública es el Tribunal.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Alarcón. L (2014). Los confines de las sancio-
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tellanos. (Cuarta edición). Buenos Aires:
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Barcelona: Editorial Bosch.
Morón Urbina, J. C. (2018). Comentarios a
la Ley del Procedimiento Administrativo
General (decimotercera edición). Lima:
Gaceta Jurídica.
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