Acórdãos STJ Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça

Processo: 129/15.0YFLSB
Nº Convencional: SECÇÃO DO CONTENCIOSO
Relator: ANA LUÍSA GERALDES
Descritores: SUBSTITUIÇÃO
ACTO ADMINISTRATIVO
ATO ADMINISTRATIVO
REGULAMENTO
JUIZ PRESIDENTE
JUIZ
DELIBERAÇÃO DO CONSELHO SUPERIOR DA MAGISTRATURA
DELIBERAÇÃO DO PLENÁRIO
REJEIÇÃO DO RECURSO
HOMOLOGAÇÃO
Data do Acordão: 23-06-2016
Votação: MAIORIA COM * DEC VOT E * VOT VENC
Texto Integral: S
Privacidade: 1
Meio Processual: RECURSO DE CONTENCIOSO
Decisão: PROCEDENTE O RECURSO, ANULADA A DELIBERAÇÃO IMPUGNADA
Área Temática:
DIREITO ADMINISTRATIVO - REGULAMENTO ADMINISTRATIVO - ACTO
ADMINISTRATIVO ( ATO ADMINISTRATIVO ) - PROCEDIMENTO
ADMINISTRATIVO.
ORGANIZAÇÃO JUDICIÁRIA - TRIBUNAIS JUDICIAIS DE PRIMEIRA INSTÂNCIA
/ PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE COMARCA / ACTOS ADMINISTRATIVOS
PRATICADOS PELO PRESIDENTE ( ATOS ADMINISTRATIVOS PRATICADOS
PELO PRESIDENTE ) / RECURSO PARA O CONSELHO SUPERIOR DA
MAGISTRATURA.
Doutrina:
- Afonso Rodrigues Queiró, Direito Administrativo, Vol. I, Coimbra, 1976, 101, 414.
- Freitas do Amaral, Direito Administrativo, Vol. III, Lisboa, 1989, 13, 14.
- Luís Cabral de Moncada, “Código do Procedimento Administrativo” Anotado, Coimbra
Editora, Novembro de 2015, 527.
- Marcelo Rebelo de Sousa e outro, Direito Administrativo Geral, III, 2.ª ed., Lisboa: D.
Quixote, 2006, 76.
- Mário Aroso de Almeida, In «O novo regime do processo nos tribunais administrativos»,
2004, Almedina, 5, 79, 100, 159.
Legislação Nacional:
CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO (CPA): - ARTIGO 148.º.
LEI N.º 62/2013, DE 26-08: - ARTIGOS 36.º, N.ºS 1 E 2, AL. B), 94.º, N.º 3, 98.º.
Jurisprudência Nacional:
ACÓRDÃO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:

-DE 22-04-2004, PROC. N.º 0933/02, ACESSÍVEL IN WWW.DGSI.PT .

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ACÓRDÃOS DO SUPREMO TRIBUNAL DE JUSTIÇA:

-DE 31/3/2016, NO ÂMBITO DOS PROCESSOS N.º 127/15.2YFLSB, N.º 128/15.2YFLSB

E N.º 149/15.5YFLSB, TODOS DISPONÍVEIS EM WWW.DGSI.PT .
Sumário :
I - O acto administrativo (art. 120.º do CPA pré-vigente e art. 148.º do
actual CPA) é definível como um acto proferido por um órgão da
Administração pública, no exercício de um poder de autoridade
regulado por normas de direito público, de natureza reguladora, que
visa a criação, modificação ou extinção de um direito ou de um dever,
ou seja, a criação, modificação ou extinção de uma determinada
relação jurídica, com eficácia externa, isto é, produtor de efeitos
jurídicos externos, atingindo a esfera jurídica de terceiros. O acto
 destina-se a regular um caso ou situação concreta através da aplicação
do ordenamento jurídico.

II - Ao invés de um regulamento administrativo – que tem uma

dimensão normativa, geral e abstracta -, o acto administrativo é uma
decisão individual e concreta, sendo que a generalidade de um e a
individualidade do outro têm a ver com os destinatários dos
comandos jurídicos; por outro lado, o carácter abstracto ou concreto
tem a ver com a abrangência de um e de outro, o âmbito de aplicação
de cada um deles, as realidades que visam regular.

III - Existem, contudo, actos administrativos colectivos, plurais e

gerais, caracterizando-se os primeiros por terem como destinatários
um conjunto unificado de pessoas, os segundos por a decisão da
administração ser igualmente aplicável a várias pessoas diferentes
(actos plurais) e os terceiros por se aplicarem de imediato a um grupo
inorgânico de pessoas, todas elas determinadas ou determináveis,
razão pela qual a delimitação entre o individual e o geral não se faz a
partir de um critério numérico.

IV – Os «Critérios de substituição de juízes, nas suas faltas e

impedimentos» constituem uma imposição legal, visando assegurar o
serviço que deva ser executado em tais circunstâncias, ou seja, têm
em vista a escolha e a designação dos juízes do tribunal que
asseguram o serviço que deva ser executado naqueles referidos
períodos. A referida escolha e designação compete, nas comarcas, ao
Juiz Presidente, sendo submetida à aprovação do CSM (art. 36.º, n.ºs
1 e 2 e al. b) do n.º 3 do art. 94.º, ambos da Lei n.º 62/2013, de 26-
08).

V - Tal decisão do Juiz Presidente tem duração limitada a um ano; ou

seja, dirige-se a um grupo de pessoas especificamente identificadas
(os juízes em exercício de funções no Tribunal Judicial da Comarca
de Lisboa - Instância Central – 1ª Secção Criminal), tendo em vista a
definição de uma determinada e concreta situação.

VI - O acto decisório referido em V. deve, pelos motivos aí

mencionados, ser tido como um acto administrativo e não como um
regulamento, não podendo, assim, o CSM rejeitar o conhecimento da
respectiva impugnação (art. 98.º da Lei n.º 62/2013) com base nessa
errónea caracterização.
Decisão Texto Integral:

Acordam nesta Secção do Supremo Tribunal de Justiça

I – 1. AA, BB, CC, DD, EE, FF, GG, HH, II, JJ, LL, MM e NN,
Juízes de direito, a exercerem funções no Tribunal Judicial da
Comarca de ...– Instância ... – ... Secção ...,

Interpuseram recurso contencioso para o Supremo Tribunal de

Justiça, da deliberação do Plenário do Conselho Superior da
Magistratura, datada de 29 de Setembro de 2015, na qual se decidiu
rejeitar o recurso hierárquico apresentado pelos AA. e bem assim da
douta deliberação do Conselho Plenário do R., também de 29 de
Setembro de 2015, que decidiu rejeitar a reclamação apresentada
pelos AA. relativamente à decisão de homologação do despacho da
Exma. Senhora Juíza Presidente do Tribunal Judicial da Comarca de
... e que motivou a decisão de rejeição de recurso hierárquico que
nesta sede se coloca em crise, e que estabeleceu os critérios para a
“substituição de juízes nas suas faltas e impedimentos”.

2. Alegaram os Recorrentes, no articulado apresentado, que:

“I – Objeto do recurso
1º
O ato impugnado é, como se disse, a douta deliberação do Conselho
Plenário do CSM, de ... de 2015, que decidiu “que o objeto de
impugnado pelos Recorrente não é, afinal, um acto administrativo,
mas antes um regulamento e, por decorrência, de considerar que o
mesmo não é susceptível de recurso hierárquico, o que constitui, nos
termos do disposto no art. 173º, alínea b), do Código do
Procedimento Administrativo causa de rejeição do recurso (cf. doc. 1
que se junta e cujo teor se dá por integralmente reproduzido, assim
como o de todos os documentos doravante juntos, para todos os legais
efeitos).
2º
Os AA. são diretamente visados e lesados pela douta deliberação
impugnada, pelo que têm legitimidade.
3º
Os AA. encontram-se a exercer funções no Tribunal Judicial da
Comarca de ... — Instância ... – ... Secção ..., tendo sido notificados
do ato impugnado em 7 de outubro de 2015, pelo que está em tempo
— cf. artigo 169º, nº 1, do EMJ.
4º
O Tribunal é competente, nos termos do disposto no artigo 168º, nº 1,
do EMJ.

II — Da factualidade subjacente à douta deliberação impugnada

5º
Em 5 de Agosto de 2014 foi notificado aos AA. o despacho proferido
pela Presidente do Tribunal Judicial da Comarca de ..., através do
qual, e entre o demais, se fixou os critérios de substituição de juízes,
nas suas faltas e impedimentos, no Tribunal Judicial da Comarca de
... (cf. doc. 2 que se junta).
6º
Dentro do prazo legal para o efeito, os AA. apresentaram junto do
CSM, recurso do despacho acima identificado, nos termos e para os
efeitos do disposto no artigo 98º da Lei nº 62/2013, de 26 de agosto
(LOSJ) — cf. doc. 3 que se junta.
7º
Por deliberação datada de 29 de setembro de 2015, veio o R. deliberar
pela rejeição do recurso interposto (cf. doc. 1 já junto), sufragando,
para tanto e em síntese, que o objeto de impugnação não era um ato
administrativo, mas antes um regulamento (cf. doc. 1 já junto),
alegando, para tanto, que:

“O presente recurso hierárquico busca arrimo legal no artigo 98º da

LOSJ. (…)
Assim, para que um qualquer comando emitido pelo juiz presidente
do tribunal seja recorrível para o Conselho Superior de Magistratura
é pressuposto que ele, ademais do conteúdo decisório, tenha uma
natureza individual, isto é, que se reporte a uma pessoa ou algumas
pessoas especificamente identificadas, e concreta, isto é, que vise
regular uma certa situação bem caracterizada. (…)
[P}arece-nos indicutível que o acto concreto com destinatários
determináveis não possui conteúdo normativo e, portanto, não deve
ser assimilado à figura do regulamento, mas do acto administrativo.
Contudo, não deixa de existir generalidade num acto jurídico pelo
facto de os respetivos destinatários serem determináveis à face dele
(…). Por outro lado, (…) a generalidade não deve bastar para que se
admita a existência de uma norma: exige-se que a ela se associe a
abstracção, de modo a que o comando não diga exclusivamente
respeito á produção de um único efeito jurídico, no qual se esgote,
mas seja passível de aplicação ao longo do tempo. (…)
Prosseguindo, cumpre agora notar o comando da Exma. Sra. Juíza
Presidente aqui colocado em causa – que é apenas o relativo aos
critérios de elaboração dos mapas de turno - não identifica os seus
destinatários de forma nominativa, mas por referência aos lugares
que ocupam na estrutura judiciária que é o Tribunal Judicial da
Comarca de .... Por outras palavras, não diz que o juiz A. faz turno
no período de um período concreto de tempo, mas apenas os critérios
que devem ser atendidos na elaboração dos mapas de turnos.
Não tendo o comando um termo, podemos afirmar que esses critérios
valem também para os anos judiciais futuros, pelo que os respetivos
destinatários são os juízes que, no presente, estão em exercício nas
secções identificadas e ainda aqueles que nelas venham a ser
colocados no futuro, assumindo, por isso, uma natureza geral.
Por outro lado, como nos parece inequívoco, esse comando vale para
todos os turnos que, durante a respectiva vigência, tenham de ser
assegurados e não apenas para um concreto turno, o que nos permite
afirmar que, para além de geral, o comando é abstracto e tem uma
vigência sucessiva”.
8º
Salvo o devido respeito, cremos que o douto Acórdão do Conselho
Plenário do R. enferma do que se pensa ser um manifesto erro de
julgamento, pelo que o mesmo deve ser anulado e substituído por
outro que, admitindo o recurso, aprecie a questão de mérito colocada
à consideração e julgamento do R..
Senão vejamos.
III – Do erro de Julgamento

i) Da distinção entre ato administrativo e regulamento administrativo

9º
Na aferição do manifesto erro de erro de julgamento de que padece a
douta deliberação impugnada, importa, antes de mais, revelar a
distinção entre ato administrativo e regulamento administrativo.
Vejamos:
10º
Por ato administrativo entende-se “uma estatuição autoritária,
relativa a um caso individual, manifestada por um agente da
Administração no uso de poderes de direito administrativo, pela qual
se produzem efeitos externos, positivos ou negativos” (cf. Rogério
Soares, Direito Administrativo, lições ao Curso Complementar de
Ciências Jurídico-Políticas da Faculdade de Direito de Coimbra no
ano lectivo de 1977/78, p. 76).
11º
Ou como nos ensina Freitas do Amaral, “é o acto jurídico unilateral
praticado por um órgão da administração no exercício do poder
administrativo e que visa a produção de efeitos jurídicos sobre uma
situação individual num caso concreto” (cf. Direito Administrativo,
Vol. III, p. 66).
12º
Já Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de
Amorim, aproveitando as definições avançadas pelos autores
referenciados supra, entendem que ato administrativo, para efeitos do
Código do Procedimento Administrativo (CPA), “é a medida ou
prescrição unilateral da Administração que produz, direta, individual
e concretamente, efeitos de direito administrativo vinculantes de
terceiros” (cf. Código do Procedimento Administrativo Comentado,
2ª edição, Almedina, 2003, p. 550).
13º
Em suma, e conforme nos explicitam os autores identificados supra
(cf. ob. cit., pp. 550 a 567), um ato administrativo caracteriza-se por:
a) Consistir numa decisão, enquanto estatuição ou prescrição,
voluntária;
b) Essa decisão ser proferida por órgãos ou agentes da administração
no exercício de poderes e deveres de autoridade administrativa;
c) Essa decisão ter por base normas de direito público, isto é, normas
de competência que regulam situações e relações jurídicas que pelo
seu sujeito e conteúdo são insuscetíveis de se constituir entre simples
particulares;
d) Produzir efeitos externos, na medida em que se produzem na esfera
jurídica de terceiros que com o autor do ato estão, pretendam ou
possam estar em relação jurídico-administrativa; e
e) Incidir numa situação individual e concreta.
14º
Em conformidade com definição que foi sendo aperfeiçoada pela
doutrina, o artigo 148º do novo CPA (aprovado pelo Decreto-Lei nº
4/2015, de 7 de janeiro, aplicável já aos presentes autos, por força do
disposto no artigo 8º, nº 1, do mesmo diploma) determina que “[p]ara
efeitos do presente Código, consideram-se atos administrativos as
decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visam
produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e
concreta”.
15º
Por sua vez, a doutrina define os regulamentos administrativos como
normas jurídicas emitidas por órgãos da Administração no exercício
da função administrativa (cf., neste sentido, Afonso Rodrigues
Queiró, Lições de Direito Administrativo, policopiadas, Coimbra
1976, pp.410 ss. e, do mesmo autor, “Teoria dos Regulamentos”,
Revista de Direito e de Estudos Sociais, Ano XXVII, nºs. 1-2-3-4, pp.
1 ss).
16º
Como refere Mário Aroso de Almeida, “dá-se o nome de
regulamentos aos atos normativos – isto é, aos atos jurídicos
contendo normas – que são emanados no exercício da função
administrativa” (Teoria Geral do Direito Administrativo, temas
nucleares, Almedina, 2012, p. 79).
17º
Aliás, em conformidade com a doutrina que vinha sendo produzida
sobre a matéria, o legislador veio instituir no artigo 135º do novo CPA
(aprovado pelo Decreto-Lei nº 4/2015, de 7 de janeiro) que “[p]ara
efeitos do presente Código, consideram-se regulamentos
administrativos as normas jurídicas gerais e abstratas que, no
exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos
jurídicos externos”.
18º
Ou seja, face às distinções alavancadas podemos, em síntese, afirmar
que consideram-se regulamentos administrativos as normas jurídicas
gerais e abstratas, que no exercício de poderes jurídicos
administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos e atos
administrativos as decisões (na veste de estatuições ou prescrições)
que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir
efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta.
19º
Portanto, os regulamentos são comandos gerais e abstratos e os atos
são comandos individuais e concretos, mas ambos são originados no
exercício do poder jurídico-administrativo e ambos produzem efeitos
jurídicos externos.
20º
Ora, a qualificação de determinado comando como ato ou
regulamento depende de se saber se, numa análise casuística, aquele
assume natureza geral e abstrata ou uma natureza individual e
concreta.
21º
No concerne à distinção entre o que se considera ser geral e abstrato e
o que se considera ser individual e concreto, a doutrina (vide, entre
outros, Rogério Soares, ob. cit., p. 79 e ss., e Freitas do Amaral,
Curso de Direito Admnistrativo, Vol. II, Almedina, 2001, pp. 226 e
ss) vem clarificando que os conceitos de geral e individual
reconduzem-se à questão de se saber se os destinatários dos
comandos normativos são (individual) ou não (gerais) determinados
ou determináveis,
22º
enquanto que os conceitos de abstrato e concreto traduzem a
possibilidade de esgotamentos dos efeitos das situações da vida que
se pretende regular (se o efeito do comando normativo se esgota com
a produção do comando diremos que se trata de um ato; se o comando
subsiste no mundo jurídico e não se esgota para e na situação de
determinados sujeitos, então assume a forma de regulamento).
23º
Aqui chegados, vejamos se no caso em apreço o objeto do recurso
assume a forma de ato ou de regulamento administrativo.

b) Do objeto do recurso hierárquico

24º
Sublinha o R., na douta deliberação impugnada que o recurso
instituído no artigo 98º da LOSJ, assume a natureza de recurso
hierárquico, cujos trâmites vêm definidos no CPA, porquanto, do
referido preceito resulta que apenas os atos administrativos dos
presidentes das Comarcas são suscetíveis de recurso.
25º
Nessa senda, conclui que o despacho recorrido não constitui qualquer
ato administrativo (mas antes um regulamento), na medida em que
tem uma natureza geral e abstrata, pelo que do mesmo não é
admissível recurso hierárquico para o CSM.
26º
Salvo o devido respeito, face ao enquadramento que deixamos
exposto no ponto anterior, cremos que a douta deliberação impugnada
padece de manifesto erro de julgamento, porquanto, estamos,
efetivamente, in casu, na presença de um ato administrativo, ao
contrário do propugnado pela deliberação impugnada.
27º
Na verdade, e como será bom de ver, resulta, desde logo, do conteúdo
do despacho da Exma. Senhora Presidente da Comarca de Lisboa e
que foi alvo de recurso para o CSM, que se trata de um comando
decisório, na medida em que impõe uma prescrição, ou seja, uma
ordem precisa sobre os critérios a considerar na dos juízes daquela
comarca em caso de impedimento ou falta.
28º
Segundo, é uma decisão que foi proferida no âmbito dos poderes
deveres dos presidentes da comarca, ao abrigo das competências que
lhes são próprias, e que regulou, nos termos definidos na LOSJ, a
situação jurídica dos juízes, e para o que aqui interessa, da ... Secção
... da Instância ... daquela comarca no que à matéria de substituição
em falta ou impedimento diz respeito.
29º
Terceiro, é uma decisão (com o sentido e alcance acima evidenciados)
que produz efeitos jurídicos na esfera de terceiros que com o seu
autor mantém uma relação jurídica administrativa nos termos da
LOSJ, nomeadamente na esfera jurídica dos juízes da ... Secção ... da
Instância ... da comarca que Exma. Senhora Juíza Presidente
encabeça.
30º
Quarto, é indubitável que a decisão incide sobre uma situação
individual, pois os destinatários daquela decisão ainda que não
estejam concretamente determinados, são efetivamente
determináveis, isto é, destinatários do despacho são efetivamente os
senhores juízes que se encontravam à data da sua prolação a exercer
funções na ... Secção ... da Instância ... do tribunal judicial da
comarca de ....
31º
Ou seja, destinatários da decisão são os juízes que à data do despacho
integravam aquela comarca e não todo e qualquer magistrado que
viesse a ser colocado naquela comarca, instância e secção e/ou que
prestasse as suas funções noutra comarca, como parece evidenciar a
douta deliberação impugnada quando afirma que os destinatários do
comando são também os juízes que venham a integrar tais lugares no
futuro.
32º
Tal conclusão resulta, aliás, do facto de o despacho recorrido ter sido
sucessivamente alterado quando foi dada oportunidade aos Senhores
Juízes que naquela data integravam as secções/instâncias da comarca
em questão de se pronunciarem sobre tais critérios.
33º
Ou seja, não se pode afirmar que o despacho recorrido valerá para
juízes que venham a integrar a secção no futuro (e que, portanto, tem
um carácter geral), porquanto o mesmo foi produzido tendo por base
os contributos e os interesses (mal ou bem ponderados) dos juízes que
à data da sua prolação integravam a comarca e não os interesses ou as
pronúncias dos futuros mas indetermináveis juízes que possam vir a
integrar, especificamente, a ... Secção ... da Instância ... do Tribunal
Judicial da Comarca de ....
34º
Por fim, também, pelo menos no entendimento dos AA., a decisão
reporta a situação concreta e que se prende com os critérios dos juízes
na comarca de Lisboa.
35º
Isto é, cremos que sobressai o carácter concreto da situação regulada,
na medida em que o comando proferido (regulação dos critérios de
substituição em caso de falta ou impedimento) se esgota com a sua
prolação e notificação aos seus destinatários, uma vez que a
consequente produção de efeitos modifica, de forma imediata, os
direitos dos juízes daquela comarca no que a essa matéria diz
respeito, nomeadamente se se considerar as preocupações
manifestadas por cada um dos interessados nas suas pronúncias.
36º
Assim, e quanto a nós, o despacho objeto de recurso só evidenciaria
uma natureza abstrata se tivesse determinado, sem qualquer
pronúncia dos senhores juízes que integrassem as várias
secções/instâncias da comarca, que sempre que verificadas
determinadas circunstâncias, as substituições dos juízes seriam
sempre fixadas de determinada forma e pelo presidente da Comarca.
37º
Salvo melhor opinião, só nesta hipótese se verificaria que os sujeitos
não eram determinados nem determináveis e a abstração da situação
regulada (ou seja, regulação para situação futura perante
determinadas circunstâncias, sem saber, no entanto, onde, quando e
por quem).
38º
De resto, mesmo que se considerasse que o comando em questão não
assumiria uma natureza concreta mas sim abstrata (o que não se
concede), certo é que, face ao que se deixou exposto, o mesmo tem
uma inequívoca natureza individual, pelo que, e como se afirma na
douta deliberação impugnada, o mesmo não deveria ser “assimilado à
figura do regulamento, mas do acto administrativo, (…) [pois] não
reún[e], cumulativamente, as características de generalidade e da
abstracção” (cf. doc. 1 já junto).
39º
Mas mais: a natureza de acto administrativo do despacho recorrido é
ainda mais evidente se considerarmos que o mesmo traduz a
aplicação, a situação individual e concreta de uma orientação
genérica, designadamente do regime de substituição dos juízes na
comarca de ... na sequência de orientações gerais fornecidas pelo R. a
esse respeito (este sim um comando que não se revela como um ato
administrativo), conforme, aliás, é sublinhado nos considerandos 1 e
5 do despacho recorrido.
40º
É, por isso, manifesto que o despacho objeto de recurso hierárquico,
nos termos do disposto no artigo 98º da LOSJ, assume a natureza de
ato administrativo e não de regulamento como defendido pela douta
deliberação impugnada, enquanto comando que define uma situação
individual e concreta.
41º
Entendimento contrário é, aliás, inconstitucional, por clara violação
do direito ao recurso (judicial e administrativo), instituído nos artigos
20º, nº 1, e 268º, nº 4, da Constituição da República Portuguesa
(CRP).
42º
À luz do que vai dito, ao decidir em sentido diverso, a douta
deliberação impugnada padece do que se pensa ser um manifesto erro
de julgamento, em clara violação, aliás, do disposto nos artigos 98º
do LOSJ, e 148º e 193º, nº 1, do novo CPA, motivo pelo qual deve ser
anulada, nos termos do disposto no artigo 163º, nº 1, do CPA, e
substituída por outra que aprecie o objeto do recurso submetido à
apreciação do R., por efetivamente estarmos na presença de uma
impugnação administrativa de um ato administrativo proferido por
um presidente de comarca.
IV — Do Pedido
Termos em que deve o presente recurso ser julgado procedente
e, em consequência, ser a douta deliberação impugnada anulada e
substituída por outra que aprecie o objeto do recurso submetido à
apreciação do R., por efetivamente estarmos na presença de uma
impugnação administrativa de um ato administrativo proferido por
um presidente de comarca, tudo com as devidas e legais
consequências”.

3. Seguidamente vieram ainda os AA., a fls. 104 dos autos,

requerer a modificação objectiva da instância, nos termos e para
os efeitos do disposto no artigo 63º do Código de Processo nos
Tribunais Administrativos (CPTA), ex vi do artigo 178º do Estatuto
dos Magistrados Judiciais (EMJ), com os seguintes fundamentos:

1. Constitui objeto dos presentes autos a anulação da douta

deliberação do Conselho Plenário do R., proferida em 29 de setembro
de 2015 e que rejeitou a apreciação do recurso interposto pelos AA,
por considerar que o despacho da Exma. Senhora Presidente do
Tribunal Judicial da Comarca de ..., de 5 de agosto de 2014, relativo
aos critérios de substituição dos juízes daquela comarca nas suas
faltas e impedimentos, sob escrutínio não era passível de recurso
hierárquico;
2. O despacho acima referido, foi homologado pelo Exmo. Vogal do
Conselho Superior de Magistratura, Senhor Desembargador ..., em
regime de delegação de poderes, em 13 de outubro de 2014 (cf. doc. 1
que se junta e cujo teor se tem por integralmente reproduzido, assim
como o de todos os documentos doravante juntos, para todos os legais
efeitos), homologação essa notificada aos AA. em 8 de janeiro de
2015;
3. Os AA. porque não se conformaram com a referida decisão de
homologação, dela apresentaram reclamação para o Conselho
Plenário do R. em ...de 2015 (cf. doc. 2 que se junta);
4. Em 29 de setembro de 2015, o R. deliberou pela “rejeição da
presente reclamação” (cf. doc. 3 que se junta), invocando, em síntese,
que:
“[A]s regras de substituição questionadas pelos Reclamantes foram
estabelecidas não pelo despacho reclamado, mas pelo despacho da
Exma. Senhora Juíza Presidente do Tribunal Judicial da Comarca de
... que o teve como objecto. Aquele limitou-se a integrar a eficácia
deste.
Assim sendo, em rigor, o despacho reclamado, enquanto praticado no
âmbito de poderes de superintendência, que devem ser exercidos
relativamente a outro órgão (…), comporta uma aprovação e não
uma homologação. (…)
Como consequência do que antecede, é manifesta a improcedência da
presente reclamação pela singela razão de os Reclamantes não terem
imputado qualquer vício ao acto de aprovação. (…)
O que expusemos torna-se ainda mais nítido se atentarmos também
na natureza do acto aprovado. (…)
Ora, se admitíssemos a impugnação do acto de aprovação – que aqui
nos surge, nos termos sobreditos, como um acto integrativo de
eficácia do regulamento e não como o momento em que se
perfecciona a fattispecie (formal) que o regulamento administrativo
consubstancia – com fundamento nos vício do acto aprovado,
estaríamos a abrir o caminho para que ficasse suprimida in totum a
eficácia de um acto normativo que se encontra inquinado em apenas
uma das suas normas – precisamente aquela contra a qual se
insurgem os Reclamantes - , o que seria conceptualmente errado”.

5. Ora, a deliberação do Conselho Plenário do R. foi notificada aos

AA. em ... de 2015;
6. Acontece, porém, que a deliberação acima mencionada, ao rejeitar
a reclamação apresentada pelos AA. conformou a validade do
despacho de homologação (e não de aprovação, porquanto o
despacho identificado em 2., absorveu os fundamentos do ato sujeito
a homologação) e, por inerência, o despacho proferido pela Exma.
Senhora Juíza Presidente do Tribunal da Comarca de ...;
7. Os AA., no entanto, ainda não se conformaram com o referido
despacho proferido pela Exma. Senhora Presidente da Comarca,
tendo, no âmbito de apreciação do mesmo, apresentado o recurso
contencioso que corre sob os presentes autos;
8. Ora, nos termos do artigo 63º, nº 1, do CPTA, “[q]uando por não
ter sido decretada, a título cautelar, a suspensão do procedimento em
que se insere o acto impugnado, este tenha seguido na pendência do
processo, pode o objecto ser ampliado à impugnação de novos actos
que venham a ser praticados no âmbito desse procedimento, bem
como à formulação de novas pretensões que com aquela possam ser
cumuladas”, sendo que o nº 2 do mesmo artigo esclarece que “o
disposto no número anterior é extensivo (…) às situações em que
sobrevenham actos administrativos cuja validade dependa da
existência ou validade do acto impugnado, ou cujos efeitos se
oponham à utilidade pretendida no processo”;
9. Nesse sentido, requer-se, para além do pedido formulado no
recurso contencioso, a anulação da deliberação do CSM, de
29.09.2015, melhor identificado no ponto 4., porquanto a mesma
opõe-se, diremos de forma manifesta, à utilidade pretendida nos
presentes autos.
4. O Conselho Superior da Magistratura, na qualidade de
Recorrido, apresentou a seguinte resposta:

1. Está em causa, no presente processo, a impugnação contenciosa da

deliberação, tomada na Sessão Plenária de ... de 2015, do Conselho
Superior da Magistratura, no sentido de rejeitar, por
inadmissibilidade, o recurso hierárquico, interposto pelos Autores, do
despacho (rectius, do regulamento) adotado pela Exma. Sra. Juíza
Presidente do Tribunal Judicial da Comarca de ... a definir os critérios
de substituição de juízes (doravante identificado como Regulamento
dos Critérios de Substituição de Juízes nas suas Faltas e
Impedimentos).
2. Segundo foi entendido naquela deliberação, não tendo o comando
contido nesse despacho a natureza de ato administrativo, mas de
regulamento, não pode ser objeto do recurso hierárquico previsto no
art. 168 da Lei de Organização do Sistema Judiciário, aprovada pela
Lei n.º 63/2013, de 26.08.
3. Já na tese dos Autores, estamos perante um verdadeiro ato
administrativo, como tal suscetível de recurso hierárquico para o
Plenário do Conselho Superior da Magistratura.
4. Com base nisto, podemos balizar a questão decidenda: saber se o
despacho em causa é ou não um ato administrativo.
5. De fora dos poderes de cognição está a questão de saber se há
mecanismo para impugnar graciosamente os regulamentos emanados
dos juízes presidentes das comarcas.
6. Isto tem uma consequência importante: se se concluir que o
comando da Exma. Sra. Juíza Presidente do Tribunal Judicial da
Comarca de ... a definir os critérios de substituição de juízes não deve
ser qualificado como um ato administrativo, por ter uma dimensão
regulamentar, o recurso terá de ser improcedente.
7. Dito isto, vejamos então as razões pelas quais entendemos que não
assiste qualquer razão aos Autores, tentando demonstrar, como arrimo
na deliberação impugnada, que estamos, sem dúvida alguma, perante
um comando que assume dimensão regulamentar.
8. O art. 120º do Código do Procedimento Administrativo (CPA),
aprovado pelo DL n.º 442/91, de 15.11, vigente aquando a prolação
do Regulamento dos Critérios de Substituição de Juízes nas suas
Faltas e Impedimentos, definia os atos administrativos como “as
decisões dos órgãos da administração que ao abrigo de normas de
direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação
concreta.”
9. Assim, para que um qualquer comando emitido pelo juiz presidente
do tribunal revista a natureza de ato administrativo é pressuposto que,
ademais do conteúdo decisório, tenha uma natureza individual, isto é,
que se reporte a uma pessoa ou a algumas pessoas especificamente
identificadas, e concreta, isto é, que vise regular uma certa situação
bem caracterizada.
10. Se, pelo contrário, esse comando revestir os caracteres da
generalidade, por ter destinatários indeterminados, e da abstracção,
por ser aplicável a situações indeterminadas, e for susceptível de
execução permanente (vigência sucessiva), assumindo então natureza
normativa, não poderá ser qualificado como um acto administrativo,
mas eventualmente como um regulamento.
11. Isto é assim no plano dos conceitos – ou dos tipos ideais, na
terminologia de Max Weber. Mas nem sempre se afigura fácil
delimitar os conceitos de acto administrativo e de regulamento:
alguns comandos apresentam-se como individuais, mas abstractos;
outros, por não identificarem ou individualizarem os respectivos
destinatários, não parecem dever ser qualificados como individuais,
mas como gerais, faltando-lhes, todavia, pelo seu carácter concreto, a
abstracção.
12. Mário Aroso de Almeida (“Regulamentos”, Teoria Geral do
Direito Administrativo: Temas Nucleares, Coimbra: Almedina, 2012,
ps. 80 – 81) dá nota de que, tradicionalmente, as referidas situações,
consideradas como híbridas, eram assimiladas à figura cujo regime
jurídico se considerava mais adequado, que tendia a ser a do acto
administrativo, sobretudo por razões de ordem processual,
relacionadas com o facto de ser mais amplo o acesso dos interessados
à impugnação de actos administrativos que de regulamentos.
13. Na doutrina mais recente, tem-se afirmado a tendência para
considerar como critério decisivo o da determinabilidade ou
indeterminabilidade dos destinatários do comando, reconduzindo-se à
figura do acto administrativo os comandos cujos destinatários sejam
determinados ou determináveis e à figura do regulamento os
comandos cujos destinatários não sejam determinados nem
determináveis.
14. No mesmo sentido, prossegue o citado Autor, concorre,
entretanto, a tendência para se reconduzirem à figura do regulamento
certos comandos que, embora destinados a ser objecto de aplicação
concreta, têm, à partida, por destinatários uma pluralidade
indeterminável de indivíduos.
15. Já no que diz respeito aos comandos de aplicação concreta, mas
que têm por destinatários um grupo circunscrito de pessoas, que,
embora não sejam por eles individualizadas, são determinadas ou
determináveis, perfilam-se dois entendimentos diferentes na doutrina.
16. Para um desses entendimentos, expresso por Freitas do Amaral
(Curso de Direito Administrativo, II, 2.ª ed., Coimbra: Almedina,
2013, p. 198), a generalidade decorre do facto de os destinatários não
serem individualizados, mas apenas surgirem definidos por referência
a conceitos ou categorias universais.
17. Assim, como os actos administrativos são, não apenas concretos,
mas também individuais, este tipo de comandos deve ser reconduzido
à figura do regulamento, e não do acto administrativo.
18. Para o outro entendimento, expresso por Marcelo Rebelo de
Sousa / Salgado de Matos (Direito Administrativo Geral, III, 2.ª ed.,
Lisboa: D. Quixote, 2006, p. 82), a generalidade das normas não
decorre apenas do facto de os seus destinatários não serem por elas
individualizados, mas também do facto de eles não serem
determináveis à face do que nelas se dispõe.
19. Portanto, os comandos que, embora não individualizem os seus
destinatários, permitam que se proceda à respectiva determinação
devem ser reconduzidos à figura do acto administrativo e não à do
regulamento.
20. Em face destes dois entendimentos – e seguindo sempre Mário
Aroso de Almeida (loc. cit., ps. 83 – 84) – parece-nos indiscutível que
o acto concreto com destinatários determináveis não possui conteúdo
normativo e, portanto, não deve ser assimilado à figura do
regulamento, mas do acto administrativo.
21. Contudo, não deixa de existir generalidade num acto jurídico pelo
facto de os respectivos destinatários serem determináveis à face dele:
“para que exista generalidade, basta, a nosso ver, que os destinatários
não sejam concretamente identificados pelo acto, mas nele apenas
surjam definidos por referência a conceitos ou categorias universais.”
22. Por outro lado, ao contrário do que sustenta o primeiro dos
entendimentos expostos, a generalidade não deve bastar para que se
admita a existência de uma norma: exige-se que a ela se associe a
abstracção, de modo a que o comando não diga exclusivamente
respeito à produção de um único efeito jurídico, no qual se esgote,
mas seja passível de aplicação ao longo do tempo.
23. Partindo daqui, Mário Aroso de Almeida (ibidem) conclui que o
comando que, sendo embora geral, por não individualizar os seus
destinatários, não seja abstracto, não deve ser qualificado como
regulamento, independentemente da questão de saber se os seus
destinatários são ou não determináveis à face do acto.
24. Como não se trata de um comando individual, mas geral, cumpre
reconhecer que ele não corresponde ao conceito de acto
administrativo do art. 120º do CPA.
25. A admitir-se, porém, que essa circunstância constitua um
obstáculo à qualificação destes comandos como actos
administrativos, eles não deverão deixar, em todo o caso, de ser
equiparados a actos administrativos, para o efeito de serem
submetidos à aplicação do correspondente regime legal.
26. Como facilmente se conclui, subjacente à posição do Autor está o
entendimento de que a contraposição entre regulamento e acto
administrativo não deve partir do conceito de acto administrativo,
mas do conceito de regulamento, entendido como acto normativo,
integrado por disposições gerais e abstractas; e, por conseguinte, de
que não devem ser assimilados à figura do regulamento, mas do acto
administrativo, os comandos cujas determinações não reúnam,
cumulativamente, as características da generalidade e da abstracção.
27. Prosseguindo, cumpre agora notar que o comando da Exma. Sra.
Juíza Presidente aqui colocado em causa não identifica os seus
destinatários de forma nominativa, mas por referência aos lugares que
ocupam na estrutura judiciária que é o Tribunal Judicial da Comarca
de ....
28. Por outras palavras, não diz que o juiz A. é substituído, nas suas
faltas e impedimentos, pelo juiz B., mas que o juiz que ocupa o lugar
de juiz 1 de uma qualquer das secções em que se desdobra o Tribunal
é substituído pelo juiz que ocupa o lugar de juiz 2 da mesma secção.
29. Não tendo o comando um termo, podemos afirmar que, na sua
vigência, os lugares tanto podem ser ocupados pelos juízes que, no
Movimento Judicial de 2014, neles foram colocados, como por outros
que neles venham a ser colocados em movimentos judiciais futuros.
30. Podem ainda ser ocupados, de forma transitória, por juízes
auxiliares ou do Quadro Complementar que sejam destacados para
substituir os titulares que, por qualquer razão (v.g. comissão de
serviço), não se encontrem no exercício efectivo de funções.
31. Assim sendo, na medida em que é susceptível de aplicação a
todos os juízes que exercem e venham a exercer funções no Tribunal
Judicial da Comarca de ...., o comando da Exma. Sra. Juíza
Presidente é geral.
32. Por outro lado, como nos parece inequívoco, esse comando vale
para todos as situações que, durante a respectiva vigência, venham a
ocorrer e que importem que um juiz, por faltar ou estar impedido para
a prática de um acto, tenha de ser substituído por outro.
33. Não se esgota numa substituição concreta, o que nos permite dizer
que, para além de geral, o comando é abstracto e tem vigência
sucessiva.
34. Perante o que antecede, afigura-se apodítico que a argumentação
dos Autores é falaciosa e carecida de razão.
35. Vejamos mais em pormenor.
36. Quanto ao argumento expresso no art. 27 da petição, o mesmo
mais não faz que confirmar a natureza abstrata do comando: se,
conforme ali se afirma, estão em causa critérios a seguir nas situações
futuras em que se torne necessário providenciar pela substituição de
um juiz, então o comando assume a natureza de uma regra – e de uma
regra cuja aplicação não se exaure numa concreta substituição, mas
que vale para todas as situações de falta e impedimento de juízes que
ocorram na respectiva vigência.
37. Quanto ao argumento do art. 28 da petição, é inequívoco que o
comando foi exarado no exercício dos poderes funcionais conferidos
pela Lei de Organização do Sistema Judiciários aos juízes presidentes
dos tribunais de comarca.
38. Isso mesmo vem afirmado na deliberação impugnada, pelo que
seria fastidioso estar a repeti-lo.
39. Simplesmente, ao contrário do que parece estar subentendido na
argumentação, os instrumentos de que os juízes presidentes dispõem
para desenvolver esses seus poderes funcionais não se esgotam na
prática de atos administrativos.
40. Incluem também outras formas da atividade administrativa, com
especial destaque para a regulamentar.
41. Salvo o devido respeito, que é muito, é um absurdo pretender-se
que um ato seja qualificado tendo em conta, apenas, o órgão
administrativo que o emitiu.
42. A qualificação do ato tem de resultar, necessariamente, da
respetiva natureza.
43. Quanto ao argumento do art. 29, não se vislumbra que tenha
qualquer conteúdo útil: tanto o regulamento como o ato
administrativo, produtos da atividade administrativa, têm como
destinatários aqueles que mantêm, com o órgão que os emite, uma
relação jurídico-administrativa.
44. A diferença, é que no caso do regulamento os destinatários são
indeterminados, o que confere ao comando a característica da
generalidade, e, no caso do ato administrativo, são determinados.
45. Note-se, a este propósito, que o facto de o comando ter como
destinatários os juízes – os presentes e os futuros – em exercício de
funções no Tribunal Judicial da Comarca de ... não lhe retira a
caraterística da generalidade.
46. Apenas faz com que deva ser qualificado, complementarmente,
como um regulamento interno, destinado a disciplinar a organização e
funcionamento daquele Tribunal.
47. Quanto ao argumento dos artigos 30 a 33, parte o mesmo de uma
patente petição de princípio: a de que o comando da Exma. Sra. Juíza
Presidente apenas vale para os juízes que no momento da sua
elaboração estavam em exercício de funções no Tribunal Judicial da
Comarca de ....
Errado!
48. A tese dos Autores conduziria ao resultado, absolutamente
indesejável, de tornar necessária uma renovação do comando sempre
que ocorresse uma alteração dos concretos juízes que compõem o
quadro de magistrados, fosse em consequência de uma transferência,
por ocasião de movimento judicial, do destacamento de um juiz
auxiliar ou da simples afetação de um juiz do Quadro Complementar.
49. E não é isso que se pretende.
50. Pelo contrário, o que se pretende é uma norma, tendencialmente
estável, que regule todas as situações em que, perante a falta ou
impedimento de um juiz, seja necessário providenciar pela respectiva
substituição.
51. E a vigência (sucessiva) dessa norma não é afetada pelas
alterações que, ulteriormente à sua elaboração, sejam introduzidas no
quadro de magistrados.
52. Os magistrados judiciais que, no entretanto, iniciarem funções no
Tribunal Judicial da Comarca de ... serão abrangidos por ela – sem
prejuízo, obviamente, das modificações de que ela possa ser objeto.
53. A prová-lo está o singelo facto de no último Movimento Judicial –
o de 2015 – terem ocorrido alterações na composição do quadro de
juízes e, não obstante isso, a norma ter continuado a vigorar, sem
necessidade de qualquer ato que a reafirmasse.
54. E esta conclusão não é minimamente alterada pelo facto de os
magistrados judiciais em exercício de funções no Tribunal Judicial da
Comarca de ... terem sido convidados a contribuir para a formação da
norma, no decurso do procedimento respetivo.
55. Tal não é mais que uma manifestação do direito de participação
dos administrados que, numa organização que não se pretende
autocrática, se faz sentir também ao nível da atividade regulamentar.
56. Corolário disto era o direito de petição, consagrado no art. 115/1
do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo DL n.º
442/91, de 15.11, ao tempo em vigor.
57. Quanto ao argumento dos artigos 33 a 40, estamos, também aqui,
perante uma patente falácia.
58. Com efeito, as substituições – todas as substituições – que
venham a ser necessárias no Tribunal Judicial da Comarca de ...,
assim consideradas, em abstrato, não são situações concretas, mas
situações abstratas, incertas na e quando.
59. Cada uma delas, uma vez verificada, será, ela sim, uma situação
concreta, a resolver de acordo com a aplicação da norma adrede
gizada.
60. Finalmente, é de dizer que a afirmação contida no art. 41 é
equívoca.
61. Em primeiro lugar porque não está em causa qualquer
impossibilidade de impugnação, seja pela via graciosa ou pela via
contenciosa, do comando em causa.
62. Como se escreveu na deliberação impugnada, os Autores não
estão impedidos de fazer valer, pela via graciosa, o seu desacordo
quanto às medidas normativas adoptadas pela Exma. Sra. Juíza
Presidente.
63. Podem fazê-lo ou de forma difusa e concreta, através da
impugnação hierárquica, para o Conselho Superior da Magistratura,
de quaisquer actos administrativos que apliquem uma norma
regulamentar; ou de forma concentrada e abstracta, através da
apresentação de uma petição, dirigida a mesmo órgão, que está na
cúpula da hierarquia dos que exercem as competências
administrativas de gestão dos Tribunais Judiciais, no sentido da
revogação de qualquer uma das medidas e da adopção de outra em
sua substituição, cf. art. 115 do Código do Procedimento
Administrativo.
64. O recurso a qualquer uma dessas formas de reacção graciosa
colocaria o Conselho Superior da Magistratura perante o dever de
decidir, através da prática de um verdadeiro acto administrativo,
susceptível de impugnação para a Secção de Contencioso do Supremo
Tribunal de Justiça, nos termos do disposto no art. 168 do Estatuto
dos Magistrados Judiciais.
65. Entendimento contrário valeria para todo e qualquer regulamento,
o que levaria, pura e simplesmente, à eliminação desta forma de
atuação administrativa, que se encontra prevista na Constituição da
República.
66. Perante o exposto, é de concluir que a deliberação impugnada não
enferma do vício que lhe foi imputado pelos Autores, o que deve ter
como consequência a improcedência do presente recurso.
5. Seguidamente, o Conselho Superior da Magistratura, em
resposta ao requerimento de ampliação do objecto do processo
apresentado pelos AA., a fls. 104, veio dizer o seguinte:

1. Numa postura de colaboração, o CSM. não se opõe à pretensão

dos Autores.
2. Sem prejuízo, acrescenta que não vem alegado, no requerimento,
qualquer vício suscetível de inquinar a referida deliberação tomada na
Sessão Plenária de 29 de setembro de 2015, cuja sindicância, por esta
via contenciosa, agora se pretende.
3. Acrescenta ainda que, ao contrário do referido pelos Autores, a
subsistência da deliberação de 29 de setembro de 2015 não implica
qualquer inutilidade dos presentes autos, tal como inicialmente
conformados na petição inicial.
4. É que, conforme foi escrito da fundamentação da mesma,
de aqui nos valemos, há que definir a natureza do despacho objeto da
reclamação apreciada na dita deliberação (adiante identificado como
despacho reclamado), atento o facto de os Autores não terem
estribado a pretensão adrede deduzida num vício próprio deste, mas
em vícios do despacho da Exma. Sra. Juíza Presidente do Tribunal
Judicial da Comarca de... que o teve por objeto.
5. Estavam em causa, no procedimento em que tal despacho foi
proferido, as regras de substituições de juízes de direito no Tribunal
Judicial da Comarca de ....
6. Ora, segundo decorre do art. 86/1 da LOSJ, os juízes de direito são
substituídos, nas suas faltas ou impedimentos, por juiz ou juízes de
direito da mesma comarca, por determinação do presidente do
tribunal de comarca, de acordo com orientações genéricas do
Conselho Superior da Magistratura.
7.A lei estabelece, assim, de forma clara, que a competência para
estabelecer as referidas regras de substituição dos juízes de direito é
do juiz presidente do respetivo tribunal judicial de comarca e não do
Conselho Superior da Magistratura.
8. A este órgão apenas cabe a competência para definir orientações
genéricas nessa matéria.
9. Isto configura um verdadeiro poder de superintendência sobre os
atos praticados pelos juízes presidentes dos tribunais de comarca, no
exercício de uma competência própria.
10. Ao afirmar isto temos presente a lição de Vital Moreira
(Administração Autónoma e Associações Públicas, Coimbra:
Coimbra Editora, 1997, ps.. 206 e ss.) que esquematiza a figura da
superintendência como situada nas relações intersubjetivas (entre dois
entes), com fundamento jurídico na lei e destinada a orientar e
controlar, podendo o superintendente emanar diretivas,
recomendações, proceder a autorizações e a aprovações.
11. Na superintendência não existe a emanação de ordens, mas de
simples diretivas e recomendações, através das quais se fixam os
objetivos, deixando liberdade de escolha de meios. Trata-se do poder
conferido ao Estado, ou a outra pessoa coletiva de fins múltiplos, de
definir os objetivos e guiar a atuação das pessoas coletivas de fins
singulares colocadas por lei na sua dependência; tem a natureza de
um poder de orientação que se consubstancia na emanação de
diretivas, isto é, orientações genéricas, que definem imperativamente
os objetivos a cumprir pelos seus destinatários, mas que lhes deixam
liberdade de decisão quanto aos meios a utilizar e às formas a adotar
para atingir esses objetivos, e na emanação de recomendações, que
são conselhos emitidos sem a força de qualquer sanção para a
hipótese do não cumprimento.
12. Partindo daqui, podemos afirmar que, no caso, as regras de
substituição questionadas pelos foram estabelecidas não pelo
despacho reclamado, mas pelo despacho da Exma. Sra. Juíza
Presidente do Tribunal Judicial da Comarca de ... que o teve como
objeto.
13. Aquele limitou-se a integrar a eficácia deste.
14. Em bom rigor, até nem seria necessário emitir o despacho
reclamado.
15. Assim sendo, o despacho reclamado, enquanto praticado no
âmbito de poderes de superintendência que devem ser exercidos
relativamente a um outro órgão – o juiz presidente do tribunal de
comarca –, comporta uma aprovação e não uma homologação. É que
ele recaiu sobre um ato anterior já praticado pelo órgão competente,
ainda que eventualmente ineficaz, por carecido de aprovação – que,
de acordo com Didier Batselé / Tony Mortier / Martine Scarcez
(Manuel de Droit Administratif, Bruxelles: Bruylant, 2010, p. 229),
funciona como uma condição suspensiva de um ato definitivo –, e
não sobre uma mera proposta cujos fundamentos e conclusões
absorveu. A propósito, vide Freitas do Amaral (Curso de Direito
Administrativo, II, 2.ª ed., Coimbra: Almedina, 2013, ps. 296 – 297)
que distingue a aprovação da homologação: aquela é o “ato pelo qual
um órgão da administração exprime a sua concordância com um ato
anterior existente, já praticado por outro órgão administrativo, e lhe
confere eficácia”; esta é o “ato administrativo que absorve os
fundamentos e conclusões de uma proposta ou de um parecer
apresentados por outro órgão.” No mesmo sentido, Marcello Rebelo
de Sousa / André Salgado de Matos (Direito Administrativo Geral –
Atividade Administrativa, III, 2.ª ed., Lisboa: D. Quixote, 2009, p.
110) que definem a homologação como o “ato administrativo que
incorpora o sentido e os fundamentos de um ato opiniativo anterior” e
a aprovação como o “ato administrativo que exprime a concordância
com um ato administrativo anterior, conferindo-lhe a eficácia de que
ele carecia.”
16. A aprovação é, de resto, um dos meios pelos quais se exprime o
referido poder de superintendência, como nota Philippe Bouvier
(Éléments de droit administratif, Bruxelles: De Boeck, 2002, p. 249).
17. Como consequência do que antecede, é manifesta a falta de
sentido da reclamação pela singela razão de os Reclamantes não
terem imputado qualquer vício ao ato de aprovação.
18.De facto, uma vez que o ato aprovado e o ato de aprovação são
dois atos sucessivos diferentes, designadamente no que tange aos
respetivos objetos e fins, não há qualquer permeabilidade entre eles –
ao contrário do que sucede entre o parecer homologado e o ato
homologatório –, pelo que importa sempre distinguir entre as
ilegalidades de que padece o primeiro e as de que padece o segundo.
19. E só estas podem fundamentar a impugnação do ato de aprovação,
cuja procedência não implicará a revogação do ato aprovado, mas a
mera perda da sua eficácia.
20. Em conformidade com o que antecede, o Conselho Superior da
Magistratura reitera: nada ter a opor à ampliação do objeto do
processo, nos termos requeridos; entende que, nesta parte, como na
inicial, a pretensão contenciosa dos Autores não merece provimento e
que, assim decidindo, V. Exas. farão uma correta aplicação da Lei e
do Direito.

6. Em cumprimento do disposto no art. 176º do EMJ, os AA.

Recorrentes apresentaram as alegações seguintes:
“I — Intróito
I. Constitui objeto do presente recurso contencioso a anulação a douta
deliberação do Conselho Plenário do CSM, de ... de 2015, que
decidiu rejeitar o recurso hierárquico apresentado pelos AA. e bem
assim da douta deliberação do Conselho Plenário do R. também de ...
de 2015 que decidiu rejeitar a reclamação apresentada pelos AA.
relativamente à decisão de homologação do despacho da Exma.
Senhora Juíza Presidente do Tribunal Judicial da Comarca de... e que
motivou a decisão de rejeição de recurso hierárquico que nesta sede
de coloca em crise.
Pensa-se que o presente recurso merece provimento, conforme
passaremos a demonstrar. Para tanto, fazem-se (II) breves
considerações de direito, (III) terminando-se com as nossas
conclusões.

II — Breves Considerações de direito

ii) Da distinção entre ato administrativo e regulamento
administrativo

I. Na aferição do manifesto erro de erro de julgamento de que padece

a douta deliberação impugnada, importa, antes de mais, revelar a
distinção entre ato administrativo e regulamento administrativo.
Assim, por ato administrativo entende-se “uma estatuição
autoritária, relativa a um caso individual, manifestada por um agente
da Administração no uso de poderes de direito administrativo, pela
qual se produzem efeitos externos, positivos ou negativos” (cf.
Rogério Soares, Direito Administrativo, lições ao Curso
Complementar de Ciências Jurídico-Políticas da Faculdade de
Direito de Coimbra no ano lectivo de 1977/78, p. 76). Ou como nos
ensina Freitas do Amaral, “é o acto jurídico unilateral praticado por
um órgão da administração no exercício do poder administrativo e
que visa a produção de efeitos jurídicos sobre uma situação
individual num caso concreto” (cf. Direito Administrativo, Vol. III, p.
66).
Já Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de
Amorim, aproveitando as definições avançadas pelos autores
referenciados supra, entendem que ato administrativo, para efeitos do
Código do Procedimento Administrativo (CPA), “é a medida ou
prescrição unilateral da Administração que produz, direta, individual
e concretamente, efeitos de direito administrativo vinculantes de
terceiros” (cf. Código do Procedimento Administrativo Comentado,
2ª edição, Almedina, 2003, p. 550).
Em suma, e conforme nos explicitam os autores identificados supra
(cf. ob. cit., pp. 550 a 567), um ato administrativo caracteriza-se por:
a) Consistir numa decisão, enquanto estatuição ou prescrição,
voluntária;
b) Essa decisão ser proferida por órgãos ou agentes da administração
no exercício de poderes e deveres de autoridade administrativa;
c) Essa decisão ter por base normas de direito público, isto é, normas
de competência que regulam situações e relações jurídicas que pelo
seu sujeito e conteúdo são insuscetíveis de se constituir entre simples
particulares;
d) Produzir efeitos externos, na medida em que se produzem na esfera
jurídica de terceiros que com o autor do ato estão, pretendam ou
possam estar em relação jurídico-administrativa; e
e) Incidir numa situação individual e concreta.
Em conformidade com definição que foi sendo aperfeiçoada pela
doutrina, o artigo 148º do novo CPA (aprovado pelo Decreto-Lei nº
4/2015, de 7 de janeiro, aplicável já aos presentes autos, por força do
disposto no artigo 8º, nº 1, do mesmo diploma) determina que “[p]ara
efeitos do presente Código, consideram-se atos administrativos as
decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visam
produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e
concreta”.

II. Por sua vez, a doutrina define os regulamentos administrativos

como normas jurídicas emitidas por órgãos da Administração no
exercício da função administrativa (cf., neste sentido, Afonso
Rodrigues Queiró, Lições de Direito Administrativo, policopiadas,
Coimbra 1976, pp.410 ss. e, do mesmo autor, “Teoria dos
Regulamentos”, Revista de Direito e de Estudos Sociais, Ano XXVII,
nºs. 1-2-3-4, pp. 1 ss).
Como refere Mário Aroso de Almeida, “dá-se o nome de
regulamentos aos atos normativos – isto é, aos atos jurídicos
contendo normas – que são emanados no exercício da função
administrativa” (Teoria Geral do Direito Administrativo, temas
nucleares, Almedina, 2012, p. 79).
Aliás, em conformidade com a doutrina que vinha sendo produzida
sobre a matéria, o legislador veio instituir no artigo 135º do novo CPA
(aprovado pelo Decreto-Lei nº 4/2015, de 7 de janeiro) que “[p]ara
efeitos do presente Código, consideram-se regulamentos
administrativos as normas jurídicas gerais e abstratas que, no
exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos
jurídicos externos”.

III. Ou seja, face às distinções alavancadas podemos, em síntese,

afirmar que consideram-se regulamentos administrativos as normas
jurídicas gerais e abstratas, que no exercício de poderes jurídicos
administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos e atos
administrativos as decisões (na veste de estatuições ou prescrições)
que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir
efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta.
Portanto, os regulamentos são comandos gerais e abstratos e os atos
são comandos individuais e concretos, mas ambos são originados no
exercício do poder jurídico-administrativo e ambos produzem efeitos
jurídicos externos.
Ora, a qualificação de determinado comando como ato ou
regulamento depende de se saber se, numa análise casuística, aquele
assume natureza geral e abstrata ou uma natureza individual e
concreta.
No concerne à distinção entre o que se considera ser geral e abstrato e
o que se considera ser individual e concreto, a doutrina (vide, entre
outros, Rogério Soares, ob. cit., p. 79 e ss., e Freitas do Amaral,
Curso de Direito Administrativo, Vol. II, Almedina, 2001, pp. 226 e
ss) vem clarificando que os conceitos de geral e individual
reconduzem-se à questão de se saber se os destinatários dos
comandos normativos são (individual) ou não (gerais) determinados
ou determináveis, enquanto que os conceitos de abstrato e concreto
traduzem a possibilidade de esgotamentos dos efeitos das situações
da vida que se pretende regular (se o efeito do comando normativo se
esgota com a produção do comando diremos que se trata de um ato;
se o comando subsiste no mundo jurídico e não se esgota para e na
situação de determinados sujeitos, então assume a forma de
regulamento).
Aqui chegados, vejamos se no caso em apreço o objeto do recurso
assume a forma de ato ou de regulamento administrativo.

b) Do objeto do recurso hierárquico

I. Sublinha o R., na douta deliberação impugnada que o recurso

instituído no artigo 98º da LOSJ, assume a natureza de recurso
hierárquico, cujos trâmites vêm definidos no CPA, porquanto, do
referido preceito resulta que apenas os atos administrativos dos
presidentes das Comarcas são suscetíveis de recurso.
Nessa senda, conclui que o despacho recorrido não constitui qualquer
ato administrativo (mas antes um regulamento), na medida em que
tem uma natureza geral e abstrata, pelo que do mesmo não é
admissível recurso hierárquico para o CSM.
Salvo o devido respeito, face ao enquadramento que deixamos
exposto no ponto anterior, cremos que a douta deliberação impugnada
padece de manifesto erro de julgamento, porquanto, estamos,
efetivamente, in casu, na presença de um ato administrativo, ao
contrário do propugnado pela deliberação impugnada.

II. Na verdade, e como será bom de ver, resulta, desde logo, do

conteúdo do despacho da Exma. Senhora Presidente da Comarca de
... e que foi alvo de recurso para o CSM, que se trata de um comando
decisório, na medida em que impõe uma prescrição, ou seja, uma
ordem precisa sobre os critérios a considerar na substituição dos
juízes daquela comarca no caso de falta ou impedimentos.
Segundo, é uma decisão que foi proferida no âmbito dos poderes
deveres dos presidentes da comarca, ao abrigo das competências que
lhes são próprias, e que regulou, nos termos definidos na LOSJ, a
situação jurídica dos juízes daquela comarca no que à matéria de
substituição em caso de faltas ou impedimentos diz respeito.
Terceiro, é uma decisão (com o sentido e alcance acima evidenciados)
que produz efeitos jurídicos na esfera de terceiros que com o seu
autor mantém uma relação jurídica administrativa nos termos da
LOSJ, nomeadamente na esfera jurídica dos senhores juízes da
comarca que Exma. Senhora Juíza Presidente encabeça.
III. Quarto, é indubitável que a decisão incide sobre uma situação
individual, pois os destinatários daquela decisão ainda que não
estejam concretamente determinados, são efetivamente
determináveis, isto é, destinatários do despacho são efetivamente os
senhores juízes que se encontravam à data da sua prolação a exercer
funções no Tribunal Judicial da Comarca de ....
Ou seja, destinatários da decisão são os juízes que à data do despacho
integravam aquela comarca e não todo e qualquer magistrado que aí
viesse a ser colocado e/ou que prestasse as suas funções noutra
comarca, como parece evidenciar a douta deliberação impugnada
quando afirma que os destinatários do comando são também os juízes
que venham a integrar tais lugares no futuro.
Tal conclusão resulta, aliás, do facto de o despacho recorrido ter sido
sucessivamente alterado quando foi dada oportunidade aos Senhores
Juízes que naquela data integravam as secções/instâncias da comarca
em questão de se pronunciarem sobre tais critérios.
Ou seja, não se pode afirmar que o despacho recorrido valerá para
juízes que venham a integrar a comarca no futuro (e que, portanto,
tem um carácter geral), porquanto o mesmo foi produzido tendo por
base os contributos e os interesses (mal ou bem ponderados) dos
juízes que à data da sua prolação e sucessivas alterações de conteúdo
integravam a comarca e não os interesses ou as pronúncias dos
futuros mas indetermináveis juízes que possam vir a integrar.

IV. Por fim, também, pelo menos no entendimento dos AA., a decisão
reporta a situação concreta e que se prende com os critérios de
substituição dos juízes daquela comarca em específico (e não a
substituição dos juízes de uma qualquer comarca).
Isto é, cremos que sobressai o carácter concreto da situação regulada,
na medida em que o comando proferido (regulação do regime de
substituição) se esgota com a sua prolação e notificação aos seus
destinatários, uma vez que a consequente produção de efeitos
modifica, de forma imediata, os direitos dos juízes visados por tal
decisão no que a essa matéria diz respeito, nomeadamente se se
considerar as preocupações manifestadas por cada um dos
interessados.
Assim, e quanto a nós, o despacho objeto de recurso só evidenciaria
uma natureza abstrata se tivesse determinado, sem qualquer
pronúncia dos senhores juízes que integrassem as várias
secções/instâncias da comarca, que sempre que verificadas
determinadas circunstâncias, as substituições seriam sempre fixadas
de determinada forma e pelo presidente da Comarca.
Salvo melhor opinião, só nesta hipótese se verificaria que os sujeitos
não eram determinados nem determináveis e a abstração da situação
regulada (ou seja, regulação para situação futura perante
determinadas circunstâncias, sem saber, no entanto, onde, quando e
por quem).
De resto, mesmo que se considerasse que o comando em questão não
assumiria uma natureza concreta mas sim abstrata (o que não se
concede), certo é que, face ao que se deixou exposto, o mesmo tem
uma inequívoca natureza individual, pelo que, e como se afirmou em
recentes deliberações do R. (também proferidas no sai 29 de setembro
de 2015), o mesmo não deveria ser “assimilado à figura do
regulamento, mas do acto administrativo, (…) [pois] não reún[e],
cumulativamente, as características de generalidade e da
abstracção” (cf. deliberação do CSM, de 29 de setembro de 2015,
proc. nº 2014-478/OU).

VI. Mas mais: a natureza de ato administrativo do despacho recorrido

é ainda mais evidente se considerarmos que o mesmo traduz a
aplicação a situação individual e concreta de uma orientação
genérica, designadamente na sequência das orientações gerais
fornecidas pelo R. a esse respeito (este sim um comando que não se
revela como um ato administrativo), conforme, aliás, é sublinhado no
despacho recorrido.
É, por isso, manifesto que o despacho objeto de recurso hierárquico,
nos termos do disposto no artigo 98º da LOSJ, assume a natureza de
ato administrativo e não de regulamento como defendido pela douta
deliberação impugnada, enquanto comando que define uma situação
individual e concreta. Entendimento contrário é, aliás,
inconstitucional, por clara violação do direito ao recurso (judicial e
administrativo), instituído nos artigos 20º, nº 1, e 268º, nº 4, da
Constituição da República Portuguesa (CRP).
À luz do que vai dito, ao decidir em sentido diverso, a douta
deliberação impugnada padece do que se pensa ser um manifesto erro
de julgamento, em clara violação, aliás, do disposto nos artigos 98º
do LOSJ, e 148º e 193º, nº 1, do novo CPA, motivo pelo qual deve ser
anulada, nos termos do disposto no artigo 163º, nº 1, do CPA, e
substituída por outra que aprecie o objeto do recurso submetido à
apreciação do R., por efetivamente estarmos na presença de uma
impugnação administrativa de um ato administrativo proferido por
um presidente de comarca.
De resto, ao suportar o mesmo entendimento, também a deliberação
do CSM, de 29.09.2015, relativa à rejeição da reclamação
apresentada pelos AA. é ilegal, porquanto a mesma opõe-se, diremos
de forma manifesta, à utilidade pretendida nos presentes autos.

Por conseguinte, formulam-se as seguintes

III — Conclusões:
(i) A qualificação de determinado comando como ato ou regulamento
depende de se saber se, numa análise casuística, aquele assume
natureza geral e abstrata ou uma natureza individual e concreta, ou
seja, reconduz-se à questão de se saber se os destinatários dos
comandos normativos são (individual) ou não (gerais) determinados
ou determináveis, enquanto que os conceitos de abstrato e concreto
traduzem a possibilidade de esgotamentos dos efeitos das situações
da vida que se pretende regular (se o efeito do comando normativo se
esgota com a produção do comando diremos que se trata de um ato;
se o comando subsiste no mundo jurídico e não se esgota para e na
situação de determinados sujeitos, então assume a forma de
regulamento);
(ii) Resulta do conteúdo do despacho da Exma. Senhora Presidente da
Comarca de ... e que foi alvo de recurso para o CSM, que se trata de
um comando decisório, na medida em que impõe uma prescrição, ou
seja, uma ordem precisa sobre os critérios a considerar no regime de
substituição dos juízes daquela comarca em caso de falta ou
impedimento, decisão essa que foi proferida no âmbito dos poderes
deveres dos presidentes da comarca, ao abrigo das competências que
lhes são próprias, e que regulou, nos termos definidos na LOSJ, a
situação jurídica dos juízes daquela comarca.
(iii) De resto, é uma decisão (com o sentido e alcance acima
evidenciados) que produz efeitos jurídicos na esfera de terceiros que
com o seu autor mantêm uma relação jurídica administrativa nos
termos da LOSJ, nomeadamente na esfera jurídica dos juízes da
Comarca que Exma. Senhora Juíza Presidente encabeça;
(iv) Por outro lado, é indubitável que a decisão incide sobre uma
situação individual, pois os destinatários daquela decisão ainda que
não estejam concretamente determinados, são efetivamente
determináveis, isto é, destinatários do despacho são efetivamente os
senhores juízes que se encontravam à data da sua prolação e
sucessivas alterações de conteúdo a exercer funções no tribunal da
comarca de ... (e que sobre o despacho reclamado se pronunciaram) e
não qualquer magistrado que aí viesse a ser colocado e/ou que
prestasse as suas funções noutra comarca;
(v) Por fim, sobressai o carácter concreto da situação regulada, na
medida em que o comando proferido (regulação dos critérios a ter
presentes no regime de substituição) se esgota com a sua prolação e
notificação aos seus destinatários, uma vez que a consequente
produção de efeitos limita/restringe, de forma imediata, os direitos
dos juízes daquela comarca no que em matéria de substituições diz
respeito;
(vi) Aliás, mesmo que se considerasse que o comando em questão
não assumiria uma natureza concreta mas sim abstrata (o que não se
concede), certo é que, face ao que se deixou exposto, o mesmo tem
uma inequívoca natureza individual, pelo que, e como se afirma na
douta deliberação R. de 29 de setembro de 2015, proc. nº 2014-
478/OU, o mesmo não deveria ser “assimilado à figura do
regulamento, mas do acto administrativo, (…) [pois] não reún[e],
cumulativamente, as características de generalidade e da
abstracção”;
(vii) Na verdade, a natureza de ato administrativo é ainda mais
evidente se se verificar que o comando normativo proferido pela
Exma. Senhora Presidente da Comarca de ... traduz a aplicação a
situação individual e concreta de uma orientação genérica,
designadamente na sequência das orientações gerais fornecidas pelo
R. a esse respeito (este sim um comando que não se revela como um
ato administrativo), conforme, aliás, é sublinhado no despacho
recorrido;
(viii) A douta deliberação impugnada padece, por isso, de manifesto
erro de julgamento, em clara violação do disposto nos artigos 98º do
LOSJ, e 148º e 193º, nº 1, do novo CPA, motivo pelo qual deve ser
anulada, nos termos do disposto no artigo 163º, nº 1, do CPA, e
substituída por outra que aprecie o objeto do recurso submetido à
apreciação do R., por efetivamente estarmos na presença de uma
impugnação administrativa de um ato administrativo proferido por
um presidente de comarca, sendo entendimento contrário
inconstitucional, por clara violação do direito ao recurso (judicial e
administrativo), instituído nos artigos 20º, nº 1, e 268º, nº 4, da
Constituição da República Portuguesa (CRP).
(ix) Ao suportar o mesmo entendimento, também a deliberação do
CSM, de ....2015, relativa à rejeição da reclamação apresentada pelos
AA. é ilegal, porquanto a mesma opõe-se, de forma manifesta, à
utilidade pretendida nos presentes autos
(x) Termos em que o Recurso deve ser julgado procedente, com as
legais consequências.

7. Por sua vez, o Conselho Superior da Magistratura, na

qualidade de Recorrido, veio apresentar as suas alegações com os
seguintes fundamentos:

1) No presente recurso, está em causa:

A deliberação, tomada na Sessão Plenária do dia ... 2015, do
Conselho Superior da Magistratura, no sentido de rejeitar, por
inadmissibilidade, o recurso hierárquico, interposto pelos Autores, do
despacho (rectius, do regulamento) adotado pela Exma. Sra. Juíza
Presidente do Tribunal Judicial da Comarca de ... a definir os critérios
de substituição de juízes (doravante identificado como Regulamento
dos Critérios de Substituição de Juízes nas suas Faltas e
Impedimentos); e
A deliberação, tomada na mesma Sessão, no sentido de rejeitar a
reclamação do despacho que aprovou o referido Regulamento dos
Critérios de Substituição de Juízes nas suas Faltas e Impedimentos.
2) No que tange à impugnação daquela primeira deliberação, está em
causa saber se o comando da Exma. Sra. Juíza Presidente do Tribunal
Judicial da Comarca de ... reveste a natureza de um regulamento,
conforme entendido na deliberação, ou de um ato administrativo,
como pretendem os Recorrentes.
3) A razão está, sem dúvida alguma, com a deliberação recorrida.
4) O art. 120 do Código do Procedimento Administrativo (CPA),
aprovado pelo DL n.º 442/91, de 15.11, vigente aquando a prolação
do Regulamento dos Critérios de Substituição de Juízes nas suas
Faltas e Impedimentos, definia os atos administrativos como “as
decisões dos órgãos da administração que ao abrigo de normas de
direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação
concreta.”
5) Assim, para que um qualquer comando emitido pelo juiz
presidente do tribunal revista a natureza de ato administrativo é
pressuposto que, ademais do conteúdo decisório, tenha uma natureza
individual, isto é, que se reporte a uma pessoa ou a algumas pessoas
especificamente identificadas, e concreta, isto é, que vise regular uma
certa situação bem caracterizada.
6) Se, pelo contrário, esse comando revestir os caracteres da
generalidade, por ter destinatários indeterminados, e da abstração, por
ser aplicável a situações indeterminadas, e for suscetível de execução
permanente (vigência sucessiva), assumindo então natureza
normativa, não poderá ser qualificado como um ato administrativo,
mas eventualmente como um regulamento.
7) Isto é assim no plano dos conceitos – ou dos tipos ideais, na
terminologia de Max Weber. Mas nem sempre se afigura fácil
delimitar os conceitos de ato administrativo e de regulamento: alguns
comandos apresentam-se como individuais, mas abstratos; outros, por
não identificarem ou individualizarem os respetivos destinatários, não
parecem dever ser qualificados como individuais, mas como gerais,
faltando-lhes, todavia, pelo seu carácter concreto, a abstração.
8) Mário Aroso de Almeida (“Regulamentos”, Teoria Geral do
Direito Administrativo: Temas Nucleares, Coimbra: Almedina, 2012,
ps. 80 – 81) dá nota de que, tradicionalmente, as referidas situações,
consideradas como híbridas, eram assimiladas à figura cujo regime
jurídico se considerava mais adequado, que tendia a ser a do ato
administrativo, sobretudo por razões de ordem processual,
relacionadas com o facto de ser mais amplo o acesso dos interessados
à impugnação de atos administrativos que de regulamentos.
9) Na doutrina mais recente, tem-se afirmado a tendência para
considerar como critério decisivo o da determinabilidade ou
indeterminabilidade dos destinatários do comando, reconduzindo-se à
figura do ato administrativo os comandos cujos destinatários sejam
determinados ou determináveis e à figura do regulamento os
comandos cujos destinatários não sejam determinados nem
determináveis.
10) No mesmo sentido, prossegue o citado Autor, concorre,
entretanto, a tendência para se reconduzirem à figura do regulamento
certos comandos que, embora destinados a ser objeto de aplicação
concreta, têm, à partida, por destinatários uma pluralidade
indeterminável de indivíduos.
11) Já no que diz respeito aos comandos de aplicação concreta, mas
que têm por destinatários um grupo circunscrito de pessoas, que,
embora não sejam por eles individualizadas, são determinadas ou
determináveis, perfilam-se dois entendimentos diferentes na doutrina.
12) Para um desses entendimentos, expresso por Freitas do Amaral
(Curso de Direito Administrativo, II, 2.ª ed., Coimbra: Almedina,
2013, p. 198), a generalidade decorre do facto de os destinatários não
serem individualizados, mas apenas surgirem definidos por referência
a conceitos ou categorias universais.
13) Assim, como os atos administrativos são, não apenas concretos,
mas também individuais, este tipo de comandos deve ser reconduzido
à figura do regulamento, e não do ato administrativo.
14) Para o outro entendimento, expresso por Marcelo Rebelo de
Sousa / Salgado de Matos (Direito Administrativo Geral, III, 2.ª ed.,
Lisboa: D. Quixote, 2006, p. 82), a generalidade das normas não
decorre apenas do facto de os seus destinatários não serem por elas
individualizados, mas também do facto de eles não serem
determináveis à face do que nelas se dispõe.
15) Portanto, os comandos que, embora não individualizem os seus
destinatários, permitam que se proceda à respetiva determinação
devem ser reconduzidos à figura do ato administrativo e não à do
regulamento.
16) Em face destes dois entendimentos – e seguindo sempre Mário
Aroso de Almeida (loc. cit., ps. 83 – 84) – parece-nos indiscutível que
o ato concreto com destinatários determináveis não possui conteúdo
normativo e, portanto, não deve ser assimilado à figura do
regulamento, mas do ato administrativo.
17) Contudo, não deixa de existir generalidade num ato jurídico pelo
facto de os respetivos destinatários serem determináveis à face dele:
“para que exista generalidade, basta, a nosso ver, que os destinatários
não sejam concretamente identificados pelo ato, mas nele apenas
surjam definidos por referência a conceitos ou categorias universais.”
18) Por outro lado, ao contrário do que sustenta o primeiro dos
entendimentos expostos, a generalidade não deve bastar para que se
admita a existência de uma norma: exige-se que a ela se associe a
abstração, de modo a que o comando não diga exclusivamente
respeito à produção de um único efeito jurídico, no qual se esgote,
mas seja passível de aplicação ao longo do tempo.
19) Partindo daqui, Mário Aroso de Almeida (ibidem) conclui que o
comando que, sendo embora geral, por não individualizar os seus
destinatários, não seja abstrato, não deve ser qualificado como
regulamento, independentemente da questão de saber se os seus
destinatários são ou não determináveis à face do ato.
20) Como não se trata de um comando individual, mas geral, cumpre
reconhecer que ele não corresponde ao conceito de ato administrativo
do art. 120 do CPA.
21) A admitir-se, porém, que essa circunstância constitua um
obstáculo à qualificação destes comandos como atos administrativos,
eles não deverão deixar, em todo o caso, de ser equiparados a atos
administrativos, para o efeito de serem submetidos à aplicação do
correspondente regime legal.
22) Como facilmente se conclui, subjacente à posição do Autor está o
entendimento de que a contraposição entre regulamento e ato
administrativo não deve partir do conceito de ato administrativo, mas
do conceito de regulamento, entendido como ato normativo,
integrado por disposições gerais e abstratas; e, por conseguinte, de
que não devem ser assimilados à figura do regulamento, mas do ato
administrativo, os comandos cujas determinações não reúnam,
cumulativamente, as características da generalidade e da abstração.
23) Prosseguindo, cumpre agora notar que o comando da Exma. Sra.
Juíza Presidente aqui colocado em causa não identifica os seus
destinatários de forma nominativa, mas por referência aos lugares que
ocupam na estrutura judiciária que é o Tribunal Judicial da Comarca
de ....
24) Por outras palavras, não diz que o juiz A. é substituído, nas suas
faltas e impedimentos, pelo juiz B., mas que o juiz que ocupa o lugar
de juiz 1 de uma qualquer das secções em que se desdobra o Tribunal
é substituído pelo juiz que ocupa o lugar de juiz 2 da mesma secção.
25) Não tendo o comando um termo, podemos afirmar que, na sua
vigência, os lugares tanto podem ser ocupados pelos juízes que, no
Movimento Judicial de 2014, neles foram colocados, como por outros
que neles venham a ser colocados em movimentos judiciais futuros.
26) Podem ainda ser ocupados, de forma transitória, por juízes
auxiliares ou do Quadro Complementar que sejam destacados para
substituir os titulares que, por qualquer razão (v.g. comissão de
serviço), não se encontrem no exercício efetivo de funções.
27) Assim sendo, na medida em que é suscetível de aplicação a todos
os juízes que exercem e venham a exercer funções no Tribunal
Judicial da Comarca de ..., o comando da Exma. Sra. Juíza Presidente
é geral.
28) Por outro lado, como nos parece inequívoco, esse comando vale
para todos as situações que, durante a respetiva vigência, venham a
ocorrer e que importem que um juiz, por faltar ou estar impedido para
a prática de um ato, tenha de ser substituído por outro.
29) Não se esgota numa substituição concreta, o que nos permite
dizer que, para além de geral, o comando é abstrato e tem vigência
sucessiva.
30) Perante o que antecede, afigura-se apodítico que a argumentação
dos Autores é falaciosa e carecida de razão.
Vejamos mais em pormenor.
31) Quanto ao argumento expresso no art. 27 da petição, o mesmo
mais não faz que confirmar a natureza abstrata do comando: se,
conforme ali se afirma, estão em causa critérios a seguir nas situações
futuras em que se torne necessário providenciar pela substituição de
um juiz, então o comando assume a natureza de uma regra – e de uma
regra cuja aplicação não se exaure numa concreta substituição, mas
que vale para todas as situações de falta e impedimento de juízes que
ocorram na respetiva vigência.
32) Quanto ao argumento do art. 28 da petição, é inequívoco que o
comando foi exarado no exercício dos poderes funcionais conferidos
pela Lei de Organização do Sistema Judiciários aos juízes presidentes
dos tribunais de comarca.
33) Isso mesmo vem afirmado na deliberação impugnada, pelo que
seria fastidioso estar a repeti-lo.
34) Simplesmente, ao contrário do que parece estar subentendido na
argumentação, os instrumentos de que os juízes presidentes dispõem
para desenvolver esses seus poderes funcionais não se esgotam na
prática de atos administrativos.
35) Incluem também outras formas da atividade administrativa, com
especial destaque para a regulamentar.
36) Salvo o devido respeito, que é muito, é um absurdo pretender-se
que um ato seja qualificado tendo em conta, apenas, o órgão
administrativo que o emitiu.
37) A qualificação do ato tem de resultar, necessariamente, da
respetiva natureza.
38) Quanto ao argumento do art. 29, não se vislumbra que tenha
qualquer conteúdo útil: tanto o regulamento como o ato
administrativo, produtos da atividade administrativa, têm como
destinatários aqueles que mantêm, com o órgão que os emite, uma
relação jurídico-administrativa.
39) A diferença, é que no caso do regulamento os destinatários são
indeterminados, o que confere ao comando a característica da
generalidade, e, no caso do ato administrativo, são determinados.
40) Note-se, a este propósito, que o facto de o comando ter como
destinatários os juízes – os presentes e os futuros – em exercício de
funções no Tribunal Judicial da Comarca de ... não lhe retira a
caraterística da generalidade.
41) Apenas faz com que deva ser qualificado, complementarmente,
como um regulamento interno, destinado a disciplinar a organização e
funcionamento daquele Tribunal.
42) Quanto ao argumento dos artigos 30 a 33, parte o mesmo de uma
patente petição de princípio: a de que o comando da Exma. Sra. Juíza
Presidente apenas vale para os juízes que no momento da sua
elaboração estavam em exercício de funções no Tribunal Judicial da
Comarca de ....
43) A tese dos Autores conduziria ao resultado, absolutamente
indesejável, de tornar necessária uma renovação do comando sempre
que ocorresse uma alteração dos concretos juízes que compõem o
quadro de magistrados, fosse em consequência de uma transferência,
por ocasião de movimento judicial, do destacamento de um juiz
auxiliar ou da simples afetação de um juiz do Quadro Complementar.
44) E não é isso que se pretende.
45) Pelo contrário, o que se pretende é uma norma, tendencialmente
estável, que regule todas as situações em que, perante a falta ou
impedimento de um juiz, seja necessário providenciar pela respetiva
substituição.
46) E a vigência (sucessiva) dessa norma não é afetada pelas
alterações que, ulteriormente à sua elaboração, sejam introduzidas no
quadro de magistrados.
47) Os magistrados judiciais que, no entretanto, iniciarem funções no
Tribunal Judicial da Comarca de ... serão abrangidos por ela – sem
prejuízo, obviamente, das modificações de que ela possa ser objeto.
48) A prová-lo está o singelo facto de no último Movimento Judicial
– o de 2015 – terem ocorrido alterações na composição do quadro de
juízes e, não obstante isso, a norma ter continuado a vigorar, sem
necessidade de qualquer ato que a reafirmasse.
49) E esta conclusão não é minimamente alterada pelo facto de os
magistrados judiciais em exercício de funções no Tribunal Judicial da
Comarca de ... terem sido convidados a contribuir para a formação da
norma, no decurso do procedimento respetivo.
50) Tal não é mais que uma manifestação do direito de participação
dos administrados que, numa organização que não se pretende
autocrática, se faz sentir também ao nível da atividade regulamentar.
51) Corolário disto era o direito de petição, consagrado no art. 115/1
do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo DL n.º
442/91, de 15.11, ao tempo em vigor.
52) Quanto ao argumento dos artigos 33 a 40, estamos, também aqui,
perante uma patente falácia.
53) Com efeito, as substituições – todas as substituições – que
venham a ser necessárias no Tribunal Judicial da Comarca de ...,
assim consideradas, em abstrato, não são situações concretas, mas
situações abstratas, incertas an e quando.
54) Cada uma delas, uma vez verificada, será, ela sim, uma situação
concreta, a resolver de acordo com a aplicação da norma adrede
gizada.
55) Finalmente, é de dizer que a afirmação contida no art. 41 é
equívoca.
56) Em primeiro lugar porque não está em causa qualquer
impossibilidade de impugnação, seja pela via graciosa ou pela via
contenciosa, do comando em causa.
57) Como se escreveu na deliberação impugnada, os Autores não
estão impedidos de fazer valer, pela via graciosa, o seu desacordo
quanto às medidas normativas adotadas pela Exma. Sra. Juíza
Presidente.
58) Podem fazê-lo ou de forma difusa e concreta, através da
impugnação hierárquica, para o Conselho Superior da Magistratura,
de quaisquer atos administrativos que apliquem uma norma
regulamentar; ou de forma concentrada e abstrata, através da
apresentação de uma petição, dirigida a mesmo órgão, que está na
cúpula da hierarquia dos que exercem as competências
administrativas de gestão dos Tribunais Judiciais, no sentido da
revogação de qualquer uma das medidas e da adoção de outra em sua
substituição, cf. art. 115 do Código do Procedimento Administrativo.
59) O recurso a qualquer uma dessas formas de reação graciosa
colocaria o Conselho Superior da Magistratura perante o dever de
decidir, através da prática de um verdadeiro ato administrativo,
suscetível de impugnação para a Secção de Contencioso do Supremo
Tribunal de Justiça, nos termos do disposto no art. 168 do Estatuto
dos Magistrados Judiciais.
60) Entendimento contrário valeria para todo e qualquer regulamento,
o que levaria, pura e simplesmente, à eliminação desta forma de
atuação administrativa, que se encontra prevista na Constituição da
República.
61) Perante o exposto, é de concluir que a deliberação impugnada não
enferma do vício que lhe foi imputado pelos Autores, o que deve ter
como consequência a improcedência do presente recurso.
62) Relativamente à impugnação da segunda deliberação, os
Recorrentes não substanciam minimamente a razão do dissenso.
63) Sem prejuízo, sempre diremos, que o despacho objeto da
reclamação mais não fez que conferir eficácia àquele Regulamento
dos Critérios de Substituição de Juízes nas suas Faltas e
Impedimentos.
64) É, em bom rigor, um despacho de aprovação – e não um despacho
de homologação.
65) Daí que a reclamação devesse fundar-se em vícios próprios do
despacho e não em vícios do Regulamento dos Critérios de
Substituição de Juízes nas suas Faltas e Impedimentos.
66) Estes teriam de ser arguidos quando colocado em causa o
Regulamento ou concretos atos administrativos nele estribados,
através dos mecanismos procedimentos adequadas.
67) Conforme se pode ler na deliberação, decorre do art. 86/1 da
LOSJ, os juízes de direito são substituídos, nas suas faltas ou
impedimentos, por juiz ou juízes de direito da mesma comarca, por
determinação do presidente do tribunal de comarca, de acordo com
orientações genéricas do Conselho Superior da Magistratura.
68) A lei estabelece, assim, de forma clara, que a competência para
estabelecer as referidas regras de substituição dos juízes de direito é
do juiz presidente do respetivo tribunal judicial de comarca e não do
Conselho Superior da Magistratura.
69) A este órgão apenas cabe a competência para definir orientações
genéricas nessa matéria. Isto configura um verdadeiro poder de
superintendência sobre os atos praticados pelos juízes presidentes dos
tribunais de comarca, no exercício de uma competência própria.
70) Ao afirmar isto temos presente a lição de Vital Moreira
(Administração Autónoma e Associações Públicas, Coimbra:
Coimbra Editora, 1997, ps.. 206 e ss.) que esquematiza a figura da
superintendência como situada nas relações intersubjetivas (entre dois
entes), com fundamento jurídico na lei e destinada a orientar e
controlar, podendo o superintendente emanar diretivas,
recomendações, proceder a autorizações e a aprovações.
71) Na superintendência não existe a emanação de ordens, mas de
simples diretivas e recomendações, através das quais se fixam os
objetivos, deixando liberdade de escolha de meios.
72) Trata-se do poder conferido ao Estado, ou a outra pessoa coletiva
de fins múltiplos, de definir os objetivos e guiar a atuação das pessoas
coletivas de fins singulares colocadas por lei na sua dependência; tem
a natureza de um poder de orientação que se consubstancia na
emanação de diretivas, isto é, orientações genéricas, que definem
imperativamente os objetivos a cumprir pelos seus destinatários, mas
que lhes deixam liberdade de decisão quanto aos meios a utilizar e às
formas a adotar para atingir esses objetivos, e na emanação de
recomendações, que são conselhos emitidos sem a força de qualquer
sanção para a hipótese do não cumprimento.
73) Partindo daqui, podemos afirmar que, no caso, as regras de
substituição questionadas pelos Reclamantes foram estabelecidas não
pelo despacho reclamado, mas pelo despacho da Exma. Sra. Juíza
Presidente do Tribunal Judicial da Comarca de ... que o teve como
objeto.
74) Aquele limitou-se a integrar a eficácia deste.
75) Assim sendo, em rigor, o despacho reclamado, enquanto
praticado no âmbito de poderes de superintendência que devem ser
exercidos relativamente a um outro órgão – o juiz presidente do
tribunal de comarca –, comporta uma aprovação e não uma
homologação.
76) É que ele recaiu sobre um ato anterior já praticado pelo
órgão competente, ainda que eventualmente ineficaz, por carecido de
aprovação – que, de acordo com Didier Batselé / Tony Mortier /
Martine Scarcez (Manuel de Droit Administratif, Bruxelles: Bruylant,
2010, p. 229), funciona como uma condição suspensiva de um ato
definitivo –, e não sobre uma mera proposta cujos fundamentos e
conclusões absorveu. A propósito, vide Freitas do Amaral (Curso de
Direito Administrativo, II, 2.ª ed., Coimbra: Almedina, 2013, ps. 296
– 297) que distingue a aprovação da homologação: aquela é o “ato
pelo qual um órgão da administração exprime a sua concordância
com um ato anterior existente, já praticado por outro órgão
administrativo, e lhe confere eficácia”; esta é o “ato administrativo
que absorve os fundamentos e conclusões de uma proposta ou de um
parecer apresentados por outro órgão.”
77) No mesmo sentido, Marcello Rebelo de Sousa / André Salgado de
Matos (Direito Administrativo Geral – Atividade Administrativa, III,
2.ª ed., Lisboa: D. Quixote, 2009, p. 110) que definem a homologação
como o “ato administrativo que incorpora o sentido e os fundamentos
de um ato opiniativo anterior” e a aprovação como o “ato
administrativo que exprime a concordância com um ato
administrativo anterior, conferindo-lhe a eficácia de que ele carecia.”
78) A aprovação é, de resto, um dos meios pelos quais se exprime o
referido poder de superintendência, como nota Philippe Bouvier
(Éléments de droit administratif, Bruxelles: De Boeck, 2002, p. 249).
79) Como consequência do que antecede, era manifesta a
inviabilidade da reclamação, conforme foi deliberado, pela singela
razão de os Reclamantes não terem imputado qualquer vício ao ato de
aprovação.
80) De facto, uma vez que o ato aprovado e o ato de aprovação são
dois atos sucessivos diferentes, designadamente no que tange aos
respetivos objetos e fins, não há qualquer permeabilidade entre eles –
ao contrário do que sucede entre o parecer homologado e o ato
homologatório –, pelo que importa sempre distinguir entre as
ilegalidades de que padece o primeiro e as de que padece o segundo.
81) E só estas podem fundamentar a impugnação do ato de
aprovação, cuja procedência não implicará a revogação do ato
aprovado, mas a mera perda da sua eficácia.
Perante o exposto, resta concluir:
a) Os Critérios de Substituição de Juízes nas suas Faltas e
Impedimentos, elaborados pela Exma. Sra. Juíza Presidente do
Tribunal da Comarca de ..., são gerais e abstratos e têm vigência
sucessiva;
b) Assumem assim a natureza de regulamento e não a de ato de
administrativo, não podendo, portanto, ser objeto do recurso
hierárquico previsto no art. 98 da Lei de Organização do Sistema
Judiciário;
c) Esse Regulamento foi aprovado no âmbito das competências
atribuídas pela Lei de Organização do Sistema Judiciário aos juízes
presidentes dos tribunais de comarca;
d) O despacho subsequente do Vice-Presidente do Conselho Superior
da Magistratura que sobre ele recaiu limitou-se a conferir-lhe
eficácia;
e) Como tal, a impugnação de tal despacho, por via graciosa, teria de
basear-se em vícios próprios dele;
f) Uma vez que os Recorrentes apenas invocaram vícios próprios do
Regulamento, a reclamação que recaiu sobre tal despacho era
manifestamente improcedente.
Nesta conformidade, deve o presente recurso ser julgado
improcedente, assim se fazendo uma correta aplicação da Lei e do
Direito.

8. A Exmª Procuradora-Geral Adjunta, junto deste STJ, emitiu

parecer no seguinte sentido:

“I – OBJETO DO RECURSO:
Vem interposto recurso por AA e outros, todos Juízes de Direito a
exercer funções na ... Secção ..., Instância ..., do Tribunal Judicial da
Comarca de ..., da deliberação do Conselho Superior da Magistratura,
de ... de 2015 (cf. fls. 46-57), que deliberou rejeitar recurso interposto
pelos ora recorrentes (cf. fls. 67-97), de despacho proferido pela
Senhora Juiz Presidente do Tribunal da Comarca de ...(cf. fls. 58-
62), que estabeleceu os critérios para a “substituição de juízes nas
suas faltas e impedimentos”.
Como fundamento do recurso que apresentam, e no qual pede a
anulação da referida deliberação e a sua substituição por outra que
aprecie o recurso nos termos em que lhe foi submetido, alegam os
recorrentes que a deliberação em causa violou o disposto nos artigos
148 e 193º, nº 1 do NCPA, uma vez que o despacho em causa
constitui um ato administrativo, hierarquicamente recorrível,
reputando ainda de inconstitucional o entendimento sufragado na
deliberação recorrida.
Na resposta que apresentou expressa o CSM/Recorrido o
entendimento de que estando-se em presença de um ato que reveste a
natureza de regulamento e, como tal, não suscetível de recurso
hierárquico, a deliberação recorrida não contem os vícios que os
recorrentes lhe imputam e deve ser mantida.
As posições anteriormente assumidas foram mantidas nas alegações
apresentadas.

II – APRECIANDO:
Ao presente recurso e respetiva decisão subjaz a questão de saber
qual a natureza do despacho proferido pela Senhora Juiz Presidente
da Comarca de ..., se um ato administrativo, como defendem os
recorrentes, por ser: “…um comando decisório, na medida em que
impõe uma prescrição, ou seja, uma ordem precisa sobre critérios a
considerar na substituição dos juízes daquela comarca em caso de
impedimento ou falta”; por se tratar “…de uma decisão que foi
proferida no âmbito dos poderes deveres dos presidentes da comarca,
ao abrigo das competências que lhe são próprias, e que regulou, nos
termos definidos pela LOSJ, a situação jurídica dos juízes, e para o
que aqui interessa, da ... Secção ... da Instância Central daquela
comarca no que á matéria de substituição em falta ou impedimento”
diz respeito; por se tratar, também, de uma decisão que “…produz
efeitos jurídicos na esfera de terceiros que com o seu autor mantém
uma relação jurídica administrativa nos termos da LOSJ,
nomeadamente na esfera jurídica dos juízes da ... Secção ...…” (cf.
fls. 11); e, por último argumento, por estar em causa uma “…decisão
[que]incide sobre uma situação individual, pois os destinatários
daquela decisão ainda que não estejam concretamente determinados,
são efectivamente determináveis…”, ou se reveste a natureza de um
regulamento, como defende o recorrido, em virtude de revestir
carácter de generalidade, por ter destinatários indeterminados, não
sendo o facto de o comando em causa ter como destinatários os juízes
– “os presentes e os futuros – em exercício de funções no Tribunal
Judicial da Comarca de ... …(cf. fls. 144-vº) que lhe retira o
carácter de generalidade. .
As partes referem abundantes referências doutrinárias em defesa dos
respetivos pontos de vista.
Sintetizando esses apontamentos doutrinários e também
jurisprudenciais vamos transcrever o que sobre essa matéria escreveu
a Exmª Procuradora-Geral Adjunta ..., em parecer que apresentou no
Processo nº 126/15.2YFLSB, pendente na Secção de Contencioso
deste STJ e versando matéria absolutamente idêntica à que agora nos
ocupa.
Aí se escreveu o seguinte:
“ De acordo com a doutrina e a jurisprudência sedimentada do
Supremo Tribunal Administrativo, os traços diferenciadores entre as
duas figuras jurídicas, são os seguintes:
- o acto normativo caracteriza-se pela generalidade e pela
abstracção;
- a generalidade deriva da indeterminação e indeterminabilidade dos
destinatários do acto, significando que a norma não tem, por
natureza, destinatário ou destinatários determinados, concretamente
mencionados ou mencionáveis;
- a abstracção resulta da circunstância de o acto constituir uma
previsão de uma situação objectiva, que, como tal, se não esgota
numa única aplicação, antes volta a aplicar-se sempre que no caso
concreto concorram os elementos típicos dessa previsão, significando
que se disciplina não um caso ou hipótese determinada, mas um
número indeterminado de casos, uma pluralidade de hipóteses reais
que venham a verificar-se no futuro [ a vigência sucessiva que lhe
mantêm o carácter de regra abstracta[1]], ao passo que o acto
administrativo versa sobre determinada relação jurídica e define com
força obrigatória, no uso de poderes de autoridade, o seu regime
jurídico. Tem carácter concreto e esgota-se com a realização desse
objectivo.
Em síntese, o acto normativo goza dos atributos, cumulativos, de
generalidade e abstracção, diferenciando-se, assim do acto
administrativo que visa a produção de efeitos jurídicos num caso
concreto.
Segundo o Professor Freitas do Amaral, a propósito do artigo 120º
do CPA[2], a ideia do legislador “foi a de encontrar um conceito
operativo para delimitação do âmbito de aplicação material do CPA”
conceito esse que, segundo o mesmo autor, e a jurisprudência do
STA, erigiu a individualidade, isto é a aplicação a sujeito(s)
determinado(s) como o elemento chave da noção e, do mesmo passo,
como critério para distinguir entre acto administrativo e acto
normativo, de molde que, sempre que haja generalidade, isto é
aplicação a um grupo indeterminado de cidadãos, ainda que
determináveis, mas, portanto, sem definição de situações individuais,
o comando deve considerar-se como ato normativo e não como acto
administrativo.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, abordando a
problemática dos actos plurais, perfilha, há muito, idêntica
abordagem[3]. Assim, no acórdão do Pleno de 16.12.1999, Procº nº
38606, afirmou-se, que “tal possibilidade [a identificação dos
destinatários dos efeitos do acto através de referência a categorias
abstractas mas incluídas num grupo relativamente restrito] ficou
prejudicada a partir da entrada em vigor do CPA, cujo artigo 120º
impõe, como elemento essencial do acto administrativo, a produção
de “efeitos jurídicos numa situação individual e concreta.
Exigência que de modo algum é compatível com a identificação dos
destinatários do acto através de categorias abstractas como são
aquelas que designam cargos da função pública,
independentemente do número de interessados que nelas possam
ser incluídos. A identificação adequada dos destinatários (artº 123º,
do mesmo diploma), obriga, pois a uma referência pessoal”.
Acrescentando, no acórdão do Pleno de 7.6.2006, Procº nº 01257/05,
que:
“(…) do disposto no art. 120º do CPA decorre que o acto singular
(que se aplica apenas a uma situação concreta determinada), se não
for, em simultâneo, individual (se não definir situações individuais)
não é sinónimo de acto administrativo e, portanto, não equivale a
acto não normativo. Temos, portanto, que, nos despachos em causa,
coexistem características de acto administrativo – a singularidade –
e de acto normativo – a generalidade. Nestes casos de actos mistos
de difícil qualificação – actos gerais e concretos - impõe-se que o
intérprete, na opção por um dos sentidos possíveis - acto
administrativo/acto normativo - acolha a vontade do legislador (art.
9º, nº 1 C. Civil). E esta indica, com clareza, que a generalidade,
entendida como definição de destinatários por meio de conceitos ou
categorias abstractas, sem individualização de pessoas, foi erigida
como elemento essencial do conceito de acto normativo (vide, neste
sentido, Freitas do Amaral, in “Curso de Direito Administrativo”,
vol. II, pp. 170 e segs.). Sendo assim, a dúvida haverá de resolver-se
em favor da normatividade. Este é um critério operativo de raiz
legal, que serve o valor da segurança, evitando o vazio nas
situações mais problemáticas que não se encaixam nem na noção
de acto administrativo nem no conceito tradicional de regulamento
(que apelava à verificação simultânea de generalidade e abstracção
ou vigência sucessiva) e que não implica o desfavorecimento
intolerável do valor da protecção judicial dos destinatários, uma vez
que deixa em aberto, conforme a natureza do acto normativo, ou a
possibilidade de impugnação por via directa ou a impugnação por
via incidental, nos recursos contenciosos a interpor dos actos de
aplicação.”
O acto normativo caracteriza-se, pois, pela concorrência das notas
da generalidade e da abstracção, traduzindo-se a primeira na
indeterminação dos respectivos destinatários, que não são
identificados no respectivo texto, e a segunda que se não esgote
num único acto de aplicação e seja antes susceptível de ser aplicada
num número indeterminado de casos””.

Revertendo ao caso concreto impõe-se referir que o despacho em

caso, que estabelece os critérios a adotar na substituição de juízes nas
suas faltas ou impedimentos, na Comarca de..., consiste num
comando com carácter decisório, proferido no exercício de função
administrativa, com destinatário reportado a todos os juízes que
exercem funções nas secções e que, sem individualizar os concretos
magistrados a que se destina, regula para o futuro e sem limitação de
vigência e se aplica às situações em que ocorra a situação típica que
prevê.
Assim sendo, pode e deve caracterizar-se como regulamento o
despacho em causa, e, como tal, será insuscetível de ser sindicado
pela via graciosa do recurso hierárquico.
Não está, assim, abrangido pela previsão do artigo 98º da LOSJ pelo
que bem se decidiu na deliberação impugnada ao rejeitar-se o recurso
nos termos do artigo 196º, al. a) do CPA.”

Conclui no sentido de que deve improceder o recurso e manter-se a

deliberação recorrida.

9. Colhidos os Vistos legais,

Cumpre Apreciar e Decidir.

II – QUESTÕES A DECIDIR:

1. Está em causa em sede recursória a questão de saber se:

- A deliberação tomada na sessão Plenária do Conselho Superior

da Magistratura, de ... de 2015, que decidiu rejeitar, por
irrecorribilidade, o recurso hierárquico interposto pelos AA. do
despacho proferido pela Juíza Presidente do Tribunal Judicial da
Comarca de ... a definir os “Critérios de Substituição dos Juízes
nas suas Faltas e Impedimentos”, no Tribunal Judicial da
Comarca de ...,
- E a deliberação, tomada na mesma sessão, que rejeitou a
reclamação do despacho que aprovou os referidos “Critérios de
Substituição de Juízes nas suas Faltas e Impedimentos”,
- Revestem a natureza jurídica de um acto administrativo conforme
defendem os AA./Recorrentes ou, ao invés, a natureza de um
regulamento segundo o entendimento do Conselho Superior da
Magistratura, secundado pelo MP.
2. As partes esgrimiram os seus argumentos jurídicos nos termos que
os autos retratam e que se sintetizam nos seguintes termos:
- Para os AA., e em resumo, a decisão que fixou os critérios de
substituição dos juízes nas suas faltas e impedimentos deve ser
qualificada como um acto administrativo, uma vez que se trata de
uma medida que impõe uma prescrição, um comando preciso e
decisório sobre os critérios de substituição a observar por tais juízes,
proferido no âmbito dos poderes-deveres da juíza Presidente da
Comarca, ao abrigo da competência que lhe é própria, e que mais não
pretende do que regular, nos termos definidos na Lei de Organização
do Sistema Judiciário, a situação jurídica dos juízes quanto a tal
matéria. Consequentemente, com a produção de efeitos na esfera
jurídica dos AA., concreta e individualmente identificados.

- Para o CSM, a decisão possui natureza regulamentar, porquanto

consubstancia um comando geral e abstracto, com vigência sucessiva,
de aplicação a todos os juízes que exercem e venham a exercer
funções no Tribunal Judicial da Comarca de ....

Sobre a presente questão relativa à destrinça jurídica entre o que deve

entender-se por acto administrativo ou regulamento, para situações de
igual natureza, esta Secção de Contencioso, do Supremo Tribunal de
Justiça, já se pronunciou no âmbito de outros processos versando
matéria similar à destes autos, conforme nos dão conta os diversos
Acórdãos datados de 31/3/2016, no âmbito dos processos nº
127/15.2YFLSB, nº 128/15.2YFLSB e nº 149/15.5YFLSB, todos
disponíveis em www.dgsi.pt., e Relatados pelo Cons. Oliveira
Mendes.
Onde se concluiu que a deliberação impugnada e aqui em causa
constitui um acto administrativo proferido por uma juíza Presidente
de Comarca.
Entendimento que igualmente perfilhamos.

3. Destarte, louvamo-nos na fundamentação expendida em tais

Acórdãos, que subscrevemos na íntegra, e cujos termos se
transcrevem de seguida [4]:

“Começando por nos debruçar sobre o conceito legal de acto

administrativo verificamos que de acordo com o artigo 120º, do
Código de Procedimento Administrativo pré-vigente (em vigor à data
das decisões consideradas irrecorríveis), consideram-se actos
administrativos as decisões de órgãos da Administração que ao
abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos
numa situação individual e concreta. Por sua vez, textua o artigo
148º, do Código de Procedimento Administrativo, aprovado pelo
Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de Janeiro (em vigor à data da
deliberação recorrida), que consideram-se actos administrativos as
decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem
produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e
concreta. Este último normativo corresponde, pois, ao artigo 120º da
versão anterior, com eliminação da sua definição do elemento
orgânico e com especificação de que os efeitos jurídicos produzidos,
resultantes de decisões emanadas ao abrigo do poder jurídico-
administrativo, são externos[5].
Em matéria de definição de regulamento administrativo certo é que
enquanto o Código de Procedimento Administrativo pré-vigente era
omisso, o actual Código de Procedimento Administrativo,
consagrando pela primeira vez o respectivo conceito, estabelece no
seu artigo 135º que consideram-se regulamentos administrativos as
normas jurídicas gerais e abstractas que, no exercício de poderes
jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos,
concretizando o entendimento praticamente unânime, há muito
assumido, quer pela doutrina, quer pela jurisprudência[6].
Tendo em vista a definição legal de acto administrativo, dir-se-á que
o acto administrativo se trata de um acto jurídico unilateral, orgânica
e materialmente administrativo, que visa a produção de efeitos
jurídicos externos sobre uma situação individual e concreta. Constitui
pois, essencialmente, um acto proferido por um órgão da
Administração pública, no exercício de um poder de autoridade
regulado por normas de direito público, de natureza reguladora, que
visa a criação, modificação ou extinção de um direito ou de um dever,
ou seja, a criação, modificação ou extinção de uma determinada
relação jurídica, com eficácia externa, isto é, produtor de efeitos
jurídicos externos, atingindo a esfera jurídica de terceiros[7].
Em contraposição com o regulamento administrativo, cuja matriz se
consubstancia na sua dimensão normativa, geral e abstracta, o acto
administrativo apresenta-se como uma decisão individual e concreta,
sendo que a generalidade de um e a individualidade do outro têm a
ver com os destinatários dos comandos jurídicos; por outro lado, o
caracter abstracto ou concreto tem a ver com a abrangência de um e
de outro, o âmbito de aplicação de cada um deles, as realidades que
visam regular”.
“No que tange à individualidade do acto há, no entanto, que ter em
atenção a existência de actos administrativos colectivos, plurais e
gerais, isto é, de actos que têm por destinatário um conjunto unificado
de pessoas (actos colectivos), de actos em que a administração toma
uma decisão aplicável por igual a várias pessoas diferentes (actos
plurais) e de actos que se aplicam de imediato a um grupo inorgânico
de pessoas, todas elas determinadas ou determináveis (actos gerais),
razão pela qual a delimitação de individual face a geral não se faz a
partir de um critério numérico. Como refere António Francisco de
Sousa[8]: «O carácter individual não exige que se trate de uma única
pessoa. Pode tratar-se de um grupo de pessoas especificamente
identificadas”.
(…)
“Também se verifica “carácter individual” quando, em vez de uma
única pessoa, o acto tem por destinatário um único círculo,
determinado ou determinável, de pessoas, isto é, quando os
destinatários formam um grupo de pessoas identificadas ou
identificáveis. Por conseguinte, a delimitação do individual face ao
geral não se faz a partir do critério numérico, mas a partir da
existência objectiva de um grupo fechado de destinatários».
No que concerne à natureza concreta do acto ela decorre da
circunstância de o mesmo se destinar a regular uma situação ou caso
concreto, através da aplicação do ordenamento jurídico.

Das considerações tecidas pode e deve concluir-se que a

diferenciação entre acto administrativo e regulamento administrativo
assenta e manifesta-se na constatação de que o acto, ao contrário do
regulamento (norma administrativa), não inova o ordenamento
jurídico, antes o aplica. Por outro lado, o acto administrativo destina-
se a regular uma situação individual e concreta, enquanto o
regulamento administrativo (norma administrativa) tem uma
dimensão de abstracção e generalidade[9].
Como refere Freitas do Amaral[10]:
«Por via de regra, a distinção é bem fácil de fazer, e reconduz-se à
distinção entre norma jurídica e acto jurídico.
Tanto o regulamento como o acto administrativo são comandos
jurídicos unilaterais emitidos por um órgão da Administração no
exercício de um poder público de autoridade: mas o regulamento,
como norma jurídica que é, é uma regra geral e abstracta, ao passo
que o acto administrativo, como acto jurídico que é, é uma decisão
individual e concreta.
A norma jurídica é geral, isto é, define os seus destinatários por meio
de conceitos ou categorias universais, sem individualização de
pessoas; e é abstracta, isto é, define as situações de vida a que se
aplica também por meio de conceitos ou categorias. Pelo contrário, o
acto administrativo é individual, isto é, reporta-se a uma pessoa ou a
algumas pessoas especificamente identificadas; e é concreto, isto é,
visa regular uma certa situação bem caracterizada».
Balizados os conceitos de acto administrativo e de regulamento
administrativo estamos em condições de tomar posição na específica
questão que é submetida à apreciação deste Supremo Tribunal”.
(…)
“Destarte, consabido que tais critérios constituem uma imposição
legal, visando assegurar o serviço que deva ser executado em férias
judiciais, ou seja, têm em vista a escolha e a designação dos juízes do
tribunal que asseguram o serviço que deva ser executado naqueles
referidos períodos, escolha e designação cuja elaboração compete,
nas comarcas (a cada uma das comarcas existentes), ao respectivo
presidente, que é submetida à aprovação do Conselho Superior da
Magistratura, dúvidas não restam de que as decisões a eles atinentes
tomadas por estas duas entidades assumem claramente a natureza de
acto administrativo.

Com efeito, trata-se de decisões que decorrem de imposição legal,

que organizam e fixam o modo de execução do serviço em cada uma
das comarcas existentes, através da escolha e da designação dos
juízes que ali estão colocados, em função de determinado critério ou
determinados critérios, sendo que no caso de organização de turnos
de férias a respectiva decisão tem duração limitada a um ano; ou seja,
dirigem-se a um grupo de pessoas bem identificadas, tendo em vista a
definição de uma determinada e concreta situação, sendo que no caso
vertente as decisões recorridas incidiram sobre os juízes em exercício
de funções na ... Secção ... da Instância ... do Tribunal Judicial da
Comarca de ..., para vigorar em período limitado de tempo.
Ademais, tenha-se em atenção que relativamente a turnos de férias a
lei é bastante clara ao referir que a organização dos mapas anuais de
férias compete… ao presidente de tribunal de comarca no que
respeita aos magistrados judiciais do respectivo tribunal, bem como
que os mapas a que se refere o presente artigo são elaborados de
acordo com modelo definido e aprovado pelo Conselho Superior da
Magistratura, nestes se referenciando, para cada magistrado, o
tribunal ou juízo em que presta funções, o período ou períodos de
férias marcados e o magistrado substituto, observando-se o regime
de substituição previsto na lei nos casos em que este não seja
indicado.
Reportando-se as decisões de organização dos turnos a pessoas
especificamente identificadas e visando regular uma certa situação
bem caracterizada, repete-se, dúvidas não restam de que revestem a
natureza de acto administrativo.”

4. O que antecede em nada se altera relativamente ao facto de, nestes

autos, estar em causa não a organização dos turnos dos juízes, mas
sim os “Critérios de Substituição dos Juízes nas suas Faltas e
Impedimentos”.
Trata-se igualmente de um comando decisório, na medida em que
impõe uma prescrição, ou seja, uma ordem precisa da Juíza
Presidente da Comarca de ... a fixar os critérios a considerar no
regime de substituição dos juízes do Tribunal dessa Comarca, nos
casos de falta ou impedimento, decisão essa que foi proferida no
âmbito dos poderes-deveres dos Presidentes da Comarca, ao abrigo
das competências que lhes são próprias, e que regulou, nos termos
definidos na LOSL, a situação jurídica dos juízes/AA. da Comarca a
que aludem os autos.
Com efeito, a deliberação de rejeição do recurso hierárquico reporta-
se a uma situação concreta que se prende com os critérios de
substituição dos juízes daquela comarca específica e não à
substituição dos juízes de uma qualquer comarca.
Por conseguinte, o carácter individual e concreto da situação
regulada, na medida em que o comando proferido – regulação do
regime de substituições – esgota--se com a sua prolação e notificação
aos seus destinatários, uma vez que, tal como defendem os AA., a
consequente produção de efeitos modifica, de forma imediata, os
direitos dos juízes visados por tal decisão no que a essa matéria diz
respeito, tem uma inequívoca natureza individual.
Estando os destinatários daquela decisão - ainda que não estejam
concretamente determinados - efectivamente determináveis, pois
reporta-se aos juízes que se encontravam à data da prolação da
decisão e sucessivas alterações de conteúdo a exercer funções no
Tribunal Judicial da Comarca de ... e que se pronunciaram sobre o
despacho reclamado.
E nessa medida assume a natureza de um acto administrativo e não de
um regulamento como defende o CSM.
Tal deliberação objecto de recurso hierárquico nos termos do art. 98º
da LOSJ é, ainda, dirigida ao mesmo universo de pessoas - aos juízes
que exercem funções naquele Tribunal; foi determinada pela mesma
Juíza Presidente, e a deliberação partiu da mesma entidade – do
Conselho Superior da Magistratura – e com a mesma fundamentação.
Razão pela qual se decide nos mesmos termos que os citados
Acórdãos do STJ.

Assim sendo, impõe-se a sua anulação, nos termos peticionados pelos

AA.

5. Deve igualmente ser anulada a deliberação do CSM de 29.09.2015,

que decidiu rejeitar a reclamação apresentada pelos AA.,
relativamente à decisão de homologação do despacho da Juíza
Presidente do Tribunal Judicial da Comarca de ..., melhor identificada
no ponto 4., do citado requerimento da modificação objectiva da
instância, a fls. 105 dos autos, e que motivou a decisão de rejeição de
recurso hierárquico, determinando, nesta sede, o recurso principal
deduzido pelos AA..
Com efeito, valem aqui as considerações anteriores, assumindo tal
decisão as mesmas características de qualificação jurídica, porquanto
também se trata de uma decisão que produz efeitos jurídicos
directamente na esfera jurídica dos juízes/AA. do Tribunal aqui em
causa, nos termos definidos nos pontos anteriores.

III – Decisão:
- Termos em que, na procedência do recurso, se acorda em anular
a deliberação impugnada, bem como a deliberação do CSM de
...2015, a que se reporta o requerimento de fls. 194 dos autos.
- Custas pelo Conselho Superior da Magistratura, com taxa de
justiça de 6 UC (art. 527º, nºs 1 e 2, do Código de Processo Civil, ex
vi art. 1º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, e art.
7º, nº 1, do Regulamento das Custas Processuais, e respectiva Tabela
I-A anexa).
- Valor da causa: € 30.000,01 (art. 34º, nº 2, do Código de Processo
nos Tribunais Administrativos).

Lisboa, 23 de Junho de 2016.

Ana Luísa Geraldes (Relatora)

Martins de Sousa

João Trindade (Vencido de acordo com a declaração que anexo)*

Oliveira Mendes

Pinto de Almeida (com voto de vencido)

Silva Gonçalves ( Vencido; estou convicto que a deliberação

impugnada tem a natureza de um «regulamento», conforme o
entendimento do CSM)

Isabel Pais Martins (Vencida de acordo com as declarações já

formuladas)

Sebastião Póvoas (Presidente da Secção)

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[1] Cf. ProF. Marcelo Caetano, Manual de Direito Administrativo, Vol. I, Almedina, 10ª ed., p.
437.
[2] Prof. Freitas do Amaral e outros, Código do Procedimento Administrativo Anotado,
Almedina, 5ª ed. 2005.
[3] Cf., entre outros, Acs. de 3.11.2004, Procº 0678/04, 7.7.2004, Procº 01011/02, 7.6.2006,
Procº 0125/05, e de 12.4.2007, Procº 0755/06.
[4] Reportamo-nos directamente ao Acórdão do STJ, desta Secção, datado de 31/3/2016,
proferido no âmbito do processo 127/15.2YFLSB, Relatado pelo Cons. Oliveira Mendes,
disponível em www.dgsi.pt., que aqui se reproduz na totalidade, porquanto defendemos igual
entendimento e subscrevemos nos mesmos termos a sua fundamentação.

[5] - Segundo estatui o artigo 8º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de Janeiro, que aprovou o
Código de Procedimento Administrativo vigente, o disposto nas partes I e II, no capítulo III do
título I da parte III e na parte IV do Código aplica-se aos procedimentos administrativos em
curso à data da sua entrada em vigor, sendo as restantes disposições do Código aplicáveis
apenas aos procedimentos administrativos que se iniciem após a entrada em vigor do presente
decreto-lei, sendo certo que o acabado de transcrever artigo 148º encontra-se inserido na secção
I do capítulo II da parte IV, o que significa ser aplicável ao presente procedimento.
[6] - Este preceito encontra-se inserido na secção I do capítulo I da parte IV do respectivo
Código, pelo que é aplicável ao presente procedimento.

[7] - Cf. Colaço Antunes, A Teoria do Acto e a Justiça Administrativa (Almedina – 2006), 118 e
ss.
[8] - Código do Procedimento Administrativo Anotado e Comentado (Quid Juris – 2009), 328.
[9] - Cf. Colaço Antunes, Ibidem, 133/134.
[10] - Direito Administrativo (1989), 36/37.

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Vencido
*Em 5 de Agosto de 2014 foi notificado aos recorrentes. o despacho
proferido pela Presidente do Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa,
através do qual, e entre o demais, se fixou os critérios de substituição
de juízes, nas suas faltas e impedimentos, no Tribunal Judicial da
Comarca de Lisboa
O recorrido considera que o recurso hierárquico interposto pelos
recorrentes é inadmissível, por aquele configurar um regulamento e
não um acto administrativo.
Os recorrentes defendem que o despacho proferido configura um acto
administrativo e como tal susceptível de recurso nos termos do art.
98.º do LOSJ.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, tem-se
pronunciado sobre esta problemática, perfilhando o entendimento
professado pelos primeiros Autores acima citados.
Vejamos, a título de exemplo, alguma desta jurisprudência:

Acórdão do STA de 24-01-2012, proferido no Proc n.º 0851/11[1],

onde se lê “ (…) pois como resulta do preceituado no art. 120.º do
CPA, «consideram-se actos administrativos as decisões dos órgãos
da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem
produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta». No
caso, para além do decidido quanto ao beneficiário A.., o despacho
referido nada pretendeu decidir relativamente à situação concreta de
qualquer outro beneficiário, mas apenas visou, como decidiu o
Tribunal Central Administrativo Norte no âmbito dos seus poderes de
cognição, «definir procedimentos de actuação e de interpretação a
serem de futuro seguidos pelos serviços em relação aos pedidos de
actualização de pensão formulados». Assim, não sendo o despacho
referido um acto administrativo quanto ao decidido para além do que
respeita àquele beneficiário identificado, por não ter visado
configurar, só por si, qualquer outra situação individual e concreta,
está afastada a possibilidade de se estar, na parte que não se refere
àquele beneficiário, perante um acto administrativo constitutivo de
direitos para efeitos das restrições à revogabilidade de actos deste
tipo, previstas no art. 140.º, n.ºs 1, alínea b), e 2, do CPA.”

Acórdão do STA de 12-01-2012, Proc. n.º 0714/10[2], em que se

escreveu que: “O facto do acto administrativo ter um destinatário
concreto, perfeitamente identificado, cuja situação individual visa
regular é, assim, um dos seus elementos essenciais, característica que
o distingue dos actos normativos já que estes se destinam a
regulamentar a situação de um universo geral e abstracto de
destinatários. A generalidade e abstracção dos seus destinatários
funciona, assim, como elemento distintivo do acto normativo,
essencial na construção deste conceito, e, se assim é, podemos
afirmar que se a imposição se dirige a um grupo genérico e
indeterminado de pessoas, ainda que determináveis, mas sem
definição das suas situações individuais, ter-se-á de concluir que a
mesma tem características de acto normativo e não de acto
administrativo (Neste sentido vd. Freitas do Amaral, in “Curso de
Direito Administrativo”, vol. II, pp. 170 e segs.) e, entre muitos
outros Acórdãos deste STA de 3/11/2004 (rec. n.º 678/04), de
29/03/2006 (rec. 1105/05) e diversa jurisprudência nele citada.)”.

Acórdão do STA de 19-05-2011, Proc n.º 0113/10[3], em que se

decidiu que “Assim, para efeitos de sujeição à jurisdição
administrativa, o que efectivamente releva hoje é que o acto seja
praticado no exercício da função administrativa e ao abrigo de
normas de direito administrativo, visando a definição de uma
situação concreta, independentemente do seu autor. Com efeito,
segundo a doutrina e a jurisprudência maioritárias, o acto
administrativo visa sempre a produção de efeitos jurídicos numa
situação individual e concreta, exigindo, portanto, a identificação ou
individualização do(s) seu(s) destinatário(s), assim se distinguindo
do acto normativo, que se caracteriza pela generalidade e
abstracção, pelo que os seus destinatários integram-se em conceitos
ou categorias abstractas e, portanto, sem individualização de pessoas
(Cf. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, III, p.36 e
segs., Rogério Soares, Direito Administrativo, 81, Mário Esteves de
Oliveira, Direito Administrativo, e o mesmo autor e outros, CPTA
anotado, p.550, e, entre outros, os acs. STA de 25.06.98, rec.43.023,
de 03.11.04, rec. 678/04, de 07.06.06 (Pleno), rec. 1257/05, de
26.10.2006, rec. 255/06 e de 08.07.2009, rec. 687/07) . Referindo-se
ao conceito de acto administrativo contido no artº120º do CPT, diz-
nos o Prof. Freitas do Amaral e outros que « A ideia do legislador foi
a de encontrar um conceito operativo para delimitação do âmbito
material de aplicação do CPA, conceito esse que erigiu a
individualidade, isto é, a aplicação a sujeito(s) determinado(s) como
elemento chave da noção e, do mesmo passo, como critério para
distinguir entre acto administrativo e acto normativo, de molde que
sempre que haja generalidade, isto é, aplicação a um grupo
indeterminado de cidadãos, ainda que determináveis, mas, portanto,
sem definição de situações individuais, o comando deve considerar-
se como acto normativo e não como acto administrativo» (Cf. in
Código de Procedimento Administrativo, Almedina, 1ª Edição, p.188)
. E como já decidiu este STA, em casos de actos mistos de difícil
qualificação (actos gerais e concretos), a dúvida deve ser resolvida a
favor da normatividade. (Cf. os já citados acórdãos do Pleno de
07.06.2006, 1257/05 e da 1ª Secção do STA de 03.11.2004, rec.
678/04)”.

Acórdão do STA de 21-05-2008, Proc n.º 0162/07[4], no qual se

decidiu que: “A jurisprudência deste STA, em harmonia com a
doutrina, tem vindo a entender, desde há muito, que a distinção entre
acto administrativo e normativo deve fazer-se através da apreciação
das características da generalidade e abstracção (v. entre muitos
outros, acordãoss do Pleno de 7.5.96, proc. 26.010, de 15.01.97,
proc. 32.091, de 10.2.99. proc. 30.672, de 14.10.99. proc. 30.543, in
Ap. ao D.R. de 10.08.98, pág. 348 e segs, de 28.5.99, pág. 85 e segs,
de 4.05.2001, pág. 257 e segs, de 21.06.2001, pág. 1071 e segs). A
generalidade da norma reporta-se à definição dos seus destinatários
por meio de conceitos ou categorias universais, sem individualização
de pessoas; a abstracção significa, no caso, a definição das situações
da vida a que se aplica a norma também por meio de conceitos ou
categorias.
O acto administrativo, ao invés, é individual, isto é, “ reporta-se a
uma pessoa ou algumas pessoas especificamente identificadas; e é
concreto, isto é, visa regular uma certa situação bem caracterizada”
(Freitas do Amaral, Direito Administrativo III vol. pág. 36). No caso
em apreço, o acto publicitado no edital dirige-se aos moradores do
Bairro do …, não contendo qualquer individualização concreta dos
respectivos destinatários. Estes são definidos através de uma
categoria abstracta.
Por outro lado, as estatuições contidas no referido Edital, e,
concretamente, as julgadas ilegais pela sentença recorrida,
reportam-se a situações da vida definidas, também, através de
conceitos ou categorias. Estamos, pois, perante um regulamento e
não perante um acto administrativo, ao contrário do sustentado pelo
Recorrente.”
Na nossa opinião, é de perfilhar o entendimento que tem vindo a ser
seguida pela jurisprudência do STA (que, a título de exemplo, acima
se enunciou), e, entre outros, pelos Profs. Freitas de Amaral e Mário
Aroso de Almeida, quanto ao conceito de generalidade.
Com efeito, a generalidade do comando desponta da circunstância de
os seus destinatários não serem individualizados e apenas surgirem
definidos por referência a conceitos ou categorias
genéricas/universais, nomeadamente a uma categoria de pessoas,
ainda que seja, objectivamente, possível determiná-los.
Em face da definição legal constante do art. 120° do CPA,
propendemos a considerar que a individualização do destinatário
passou a ser tida como um elemento essencial do acto administrativo,
não podendo considerar-se como tal um acto que não contenha, em si
mesmo, a individualização do seu destinatário.
É certo que o Prof. defende que, por os destinatários serem
determináveis, os actos gerais são também actos individuais.
Na esteira do defendido por Mário Aroso de Almeida, consideramos
que este entendimento se afigura ambíguo sobre o que é geral e o que
é individual, porque é pacífica na doutrina a qualificação como actos
administrativos gerais – tratam-se de comandos de aplicação
concreta que têm como destinatários um grupo circunscrito de
pessoas não concretamente individualizados, mas determinável –
sendo que o próprio Marcelo Rebelo de Sousa os qualifica como
actos gerais. Contudo defende que também são actos individuais.
Nesta perspectiva, afigura-se-nos confusa e duvidosa a posição de
Marcelo Rebelo de Sousa ao sustentar que o acto (administrativo)
geral possui a característica da “individualidade”.
Tanto se trata de um entendimento de Marcelo Rebelo de Sousa que
se presta a ambiguidades, que Luis Cabral de Moncada[6] - utilizando
o mesmo exemplo citado por Marcelo Rebelo de Sousa[7] - quanto ao
conceito de acto administrativo geral (produtores de leite de uma
ilha) - conclui que aquele comando não pode ser visto como acto
administrativo porque apesar de tratar uma situação concreta não tem
a característica da individualidade.
Nesta senda, partilhamos da posição preconizada por Mário Aroso de
Almeida segundo a qual o acto administrativo geral – que, por estar
necessariamente referido a uma situação concreta permite a
identificação dos destinatários (que serão sempre determináveis, face
a essa situação concreta) – “mesmo quando é geral, o acto concreto
dirige-se, por definição, a um universo delimitado de destinários”[8],
sendo que, contudo, tal elemento não lhe retira a característica da
generalidade.
Por tudo o que atrás expusemos, consideramos que o traço distintivo
do acto normativo e do acto administrativo está nas características de
“generalidade” e de “abstracção” de que o primeiro se reveste e que,
respectivamente, consistem na:
- indeterminação dos seus destinatários e a sua definição por
intermédio de conceitos ou categorias universais sem
individualização de pessoas, ainda que determináveis à face dele -
característica da generalidade.
- previsão hipotética de uma situação objectiva, que não se esgota
numa única aplicação isto é, a susceptibilidade de aplicação da
hipótese a um número inconcreto de casos - característica da
abstracção.
A abstracção da norma caracteriza-se pela susceptibilidade de
aplicação das formulações abstractamente aí contidas a um número
indeterminado de casos. A abstracção significa que se disciplina não
um caso ou hipótese determinada, mas um número indeterminado de
casos, uma pluralidade de hipóteses reais que venham a verificar-se
no futuro.
Ao invés, o acto administrativo é sempre uma decisão individual
(individualização do(s) destinatário(s)) e concreta (a decisão esgota
os seus efeitos com uma única aplicação, carecendo de qualquer razão
de ser como previsão hipotética de situações futuras)[9].
Tendo por referência os conceitos atrás referidos de regulamento e
acto administrativo e os binómios generalidade/abstracção e
individual/concreto, regressemos ao caso concreto, sendo que a
análise da qualificação jurídica dos comandos é sempre feita
casuisticamente.
O despacho ora em causa relativo às substituições dos juízes, em caso
de impedimentos ou falta dos mesmos, não identifica os seus
destinatários de forma nominativa ou individualizada, mas por
referência aos lugares que ocupam na estrutura judiciária que é o
Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa.
Por outras palavras, o regime de substituições, por faltas e
impedimentos, não se faz por referência nominativa e individual aos
juízes de direito que são o Juiz 1 e o Juiz 2 mas sim por referência
ao lugar que ocupam (no lugar do Juiz 1, do Juiz 2 de cada secção
(cível, criminal, etc.)) no Tribunal.
Conforme refere o recorrido, os comandos não determinam que o juiz
A. seja substituído, nas suas faltas e impedimentos, pelo juiz B., mas
antes que o juiz que ocupa o lugar de juiz 1 de uma das secções em
que se desdobra o Tribunal seja substituído pelo juiz que ocupa o
lugar de juiz 2 da mesma secção.
Ou seja, o despacho em causa não foi formulado com base na
consideração individualizada dos respectivos juízes titulares ... e/ou
..., e/ou juízes colocados como auxiliares ... e ... e/ou Juízes do quadro
complementar ... ou ....
Por isso e bom rigor, este despacho aplica-se não só aos juízes que à
data da sua entrada em vigor estavam a ocupar os lugares de cada
secção, mas também a todos aqueles que os venham a ocupar, por
força de posteriores movimentos judiciais
Ora, tendo em conta que os destinatários do comando são
indeterminados (não individualizados), sendo, por isso, susceptível de
aplicação a todos os juízes que exercem e venham a exercer funções
no Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa, o comando do Exm. Sr.
Juiz Presidente é geral, isto é, possui a característica da
generalidade e não da individualidade.
Vejamos se aquele comando possui igualmente a característica
da abstracção.
No despacho em causa, disciplinou-se um regime de substituições,
para situações de faltas ou impedimentos de juízes. Recorreu-se a um
conceito genérico de faltas ou impedimentos, não se definindo
concretamente que tipo de faltas ou tipos de impedimento estão em
causa.
O regime de substituições opera para situações de faltas ou
impedimentos de juízes, sempre que estas se verificarem, isto é, não
se esgota no momento em que entra em vigor.
O regime de substituições aplicar-se-á sempre que ocorra uma falta
ou impedimento de um Juiz (portanto, a uma pluralidade de
situações), ou seja, sempre que se venha a verificar, no futuro, uma
falta ou um impedimento de um Juiz, opera o regime de substituições
(definido no despacho), independentemente das causas da falta ou do
impedimento.
Conforme defende o recorrido “o dito comando é válido para todas
as situações que, durante a respectiva vigência, venham a ocorrer e
que importem que um juiz, por faltar ou estar impedido para a prática
de um acto (seja qual for a causa que o determine), tenha de ser
substituído por outro, não se esgotando numa substituição concreta, o
que permite qualificá-lo como abstracto e de vigência sucessiva.”
Ao contrário do defendido pelos recorrente, os destinatários daquele
comando são não só os magistrados que à data do despacho estavam
colocados no Tribunal da Comarca de Lisboa, mas também todos
aqueles que venham a ser colocados naquele Tribunal por força de
movimentos judiciais posteriores. Assim o comando não esgota a sua
aplicação no momento em que é proferido e notificado aos juízes que
estavam colocados naquele Tribunal. Pelo contrário, aqueles
comandos têm aplicação para situações futuras, ao longo do tempo,
repetindo-se tantas vezes quantas forem necessários para fazer face a
faltas ou impedimentos de juízes.
A abstracção significa, no caso, a definição de situações de
vida por meio de conceitos ou categorias – substituições por faltas ou
impedimentos de juiz - que valem para todas as situações de falta ou
impedimentos, independentemente da sua causa e qualquer que seja a
previsão legal em que tenham acolhimento.
O comando, ora em causa, pretende aplicar-se não a uma situação já
identificada e particularizada de impedimento ou falta, mas antes em
todas as situações em que ocorra falta ou impedimento (seja qual for
a sua natureza) de um Juiz, o que evidencia bem a sua natureza
abstracta[10].
Cumpre, por seu turno, referir que no caso em apreciação, não
estamos perante uma situação enquadrável no conceito de acto
administrativo geral, porque desde logo não estamos perante uma
situação concreta, mas sim abstracta[11].
Por tudo o que se expôs, concluímos que o despacho contém
comandos/normas gerais e abstractas.

Conforme refere Mário Aroso de Almeida[12] “Dá-se o nome de

regulamento aos actos normativos, isto é, aos atos jurídicos contendo
normas que são emanadas no exercício da função administrativa.”
E Freitas do Amaral[13] “os regulamentos administrativos
são normas jurídicas emanadas por uma autoridade administrativa,
no desempenho do poder administrativo (…)”.
Daí que devamos responder à questão a resolver com a
afirmação de que o despacho em causa se enquadra na figura do
regulamento, e não na figura de acto administrativo, na medida em
que contém:

- normas jurídicas[14] - regras de conduta gerais e abstractas –

sobre substituições dos juízes em caso de impedimento e falta destes.
- que foram emanadas no exercício da função administrativa - as
normas foram emanadas pela Exm. Senhor Juiz Presidente do
Tribunal da Comarca (art. 92.º da LOSJ), no exercício das suas
funções administrativa-funcionais[15] - de acordo com o art. 86.º da
LOSJ - sendo que inclusive aquelas normas gerais e abstractas, estão
em plena sintonia com a orientação genérica do CSM de 27-05-2014,
no segmento da salvaguarda do princípio do juiz natural pelo
estabelecimento de regras gerais de predeterminação do juiz
substituto, prévias à necessidade de a fazer operar quanto a casos
concretos.
Entendemos que os Juízes Presidentes dos Tribunais de Comarca tem
poderes para emitir normas regulamentares relativamente ao regime
de substituições em caso de impedimento e faltas de juízes, dispondo
de norma habilitante para o efeito - de acordo com o art. 112.º n.º 7 da
CRP[16] - nos termos do art. 86.º da LOSJ[17].
É que o art. 86.º, n.º1 da LOSJ dispõe que os juízes de direito
são substituídos, nas suas faltas e impedimentos, por determinação
do presidente do tribunal de comarca.
Pese embora esta expressão «por determinação» possa sugerir a
ideia de comando/ordem dirigida em concreto a um juiz e, nesta
senda, entender-se que sobre esta matéria, o legislador quis subtrair
do Juiz Presidente poderes para emitir comandos gerais e abstractos,
somos, todavia, do entendimento que a expressão - «a substituição se
efectuará por determinação do Juiz presidente» - utilizada pelo
legislador no art. 86.º, n.º 1 da LOSJ tem a amplitude de atribuir o
poder (administrativo-funcional) ao Juiz Presidente de elaborar uma
determinação geral e abstracta de substituições dos juízes, em caso de
impedimento ou falta dos mesmos.
Uma vez que qualificado o despacho em causa, cumpre agora
determinar se bem andou o recorrido em recusar o conhecimento da
impugnação do dito regulamento.

Dispõe o artigo 98.º da LOSJ sob a epígrafe «recurso» que “Cabe

recurso para o Conselho Superior da Magistratura, a interpor no
prazo de 20 dias úteis, dos actos administrativos praticados pelo
presidente do tribunal.”
O despacho redigido pelo Juiz Presidente, conforme acima
referimos, não se integra na qualificação de acto administrativo, pelo
que não é susceptível de recurso hierárquico nos termos do art. 98.º
da LOSJ.
De acordo com o art. 173.º, al. b) do CPA “O recurso deve ser
rejeitado nos casos seguintes: quando o acto impugnado não seja
susceptível de recurso.”
Desta feita, o acto em causa, na medida em que configura um
regulamento e não um acto administrativo, não é susceptível de
recurso hierárquico para o CSM, nos termos do art. 98.º da LOSJ.
Nessa medida, nenhum vício padece a deliberação recorrida por ter
rejeitado o recurso interposto pelos recorrentes.
João Trindade
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[1] Acessível in www.dgsi.pt
[2] Acessível in www.dgsi.pt
[3] Acessível in www.dgsi.pt
[4] Acessível in www.dgsi.pt
[5]“que actos delimitados através de utilização de características genéricas e por isso
indeterminados, mas determináveis no contexto em que os actos em causa são praticados,
embora sejam actos gerais são também actos individuais e, por isso actos administrativos”.

[6] In «Código do Procedimento Administrativo Anotado», Coimbra Editora, Novembro de

2015, pág. 527.
[7] Na ob. cit. pág. 76
[8] In «O novo regime do processo nos tribunais administrativos», 2004,Almedina, pág. 159.

[9] Veja-se, neste sentido, Acórdão do STA de 22-04-2004, Proc. 0933/02, acessível in
www.dgsi.pt: “I - O acto normativo caracteriza-se pela verificação cumulativa dos requisitos da
generalidade e da abstracção, enquanto o acto administrativo visa produzir efeitos jurídicos
numa situação individual e concreta. II - Constitui acto administrativo o Despacho conjunto que
estabelece os critérios para a integração nas categorias da função pública dos trabalhadores
das extintas casas de cultura e juventude, com a publicação em anexo da lista provisória
resultante da aplicação dos aludidos critérios; de facto, os funcionários a quem as
determinações do referido despacho se aplicam estão concretamente determinados ab initio,
constando de lista normativa publicada e esgotam-se com uma única aplicação, embora com
pluralidade de destinatários concretos.”

[10] Cf. Afonso Rodrigues Queiró in «Direito Administrativo», Vol. I, Coimbra, 1976, pág. 414
segundo o qual abstracção significa que regulam ou disciplinam não um caso ou hipótese
determinada, concreta ou particular, mas um número indeterminado de casos, uma pluralidade de
hipóteses reais que venham a verificar-se no futuro. “(…)Enquanto os regulamentos possuem
“uma pretensão imanente de duração” (Forsthoff) e não se consomem na sua primeira
aplicação, voltando a aplicar-se de cada vez que a situação abstractamente prevista se
verifique”.
[11] Cf. refere Carlos Blanco Morais in ob. cit., pág. 5 “Os regulamentos são normas jurídicas
gerais e abstratas. Daqui resulta o reconhecimento, a contrario sensu, de que há em direito
público normas jurídicas, desprovidas de generalidade e abstração (como é o caso de leis-
medida) bem como o entendimento, segundo o qual não são regulamentos para efeitos de
aplicação do CPA, os atos administrativos gerais ou os regulamentos desprovidos de aplicação
permanente.”
[12] In ob. cit, pág. 79.
[13] In «Direito Administrativo», Vol. III, Lisboa, 1989, pág. 13.
[14] V. Freitas do Amaral in ob. cit. pág. 14 “regras de conduta da vida social, dotadas das
características da generalidade e da abstração.”
[15] V. Afonso Rodrigues Queiró in ob. cit., pág. 101: “função administrativa é uma função que
em parte é realizada, directamente, pelo Estado e noutra parte é realizada por comunidades
territoriais menores, formadas justamente, no quadro mais amplo da comunidade personificada
no Estado, para gerirem interesses colectivos ou comuns locais. Estes interesses não são
irrelevantes ou indiferentes em relação aos interesses gerais de toda a comunidade nacional, e
são, de algum modo, simultaneamente, interesses públicos gerais, cabendo ao Estado controlar
a sua prossecução por parte das comunidades locais autónomas.”

[16] Nos termos do artigo 115.º, n.º 7, da CRP “os regulamentos devem indicar expressamente
as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a
sua emissão”. Como refere Mário Aroso de Almeida in ob. cit. pág. 100 “O art. 112.º, n.º 7 da
CRP admite a emanação de regulamentos apenas precedidos de uma pura norma de produção
normativa, isto é, de uma lei que se limite a atribuir aos órgãos que os emanem (competência
subjectiva) a competência para introduzirem disciplina normativa de conteúdo inovador sobre
determinada matéria (competência objectiva)”.
[17] Norma esta expressamente constante do despacho em causa.