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ISBN 978-65-5701-030-3
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
à luz da Lei n.º 14.230/21
Brasília
2ª edição
2022
SOBRE O AUTOR
BRUNO BETTI COSTA. Procurador do Estado de São Paulo. Mestrando em Direito Público pela
O livro de improbidade administrativa é direcionado para você que quer se atualizar com um
material direto e didático e, ao mesmo tempo, profundo. O livro passará pelas alterações
promovidas pela Lei nº 14.230/21 na Lei nº 8.429/92. Além disso, a obra também contém as
relevantes e recentes jurisprudências do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça
sobre improbidade administrativa.
Desse modo, você, leitor, estará com um material que irá direto ao ponto, sem perder a
qualidade necessária para o seu estudo.
SUMÁRIO
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - À LUZ DA LEI N.º 14.230/21 ................................................................................. 6
1. COMENTÁRIOS INICIAIS...................................................................................................................................... 6
2. COMPETÊNCIA ................................................................................................................................................... 8
3. SUJEITO PASSIVO ................................................................................................................................................ 9
4. SUJEITO ATIVO ................................................................................................................................................... 9
5. COMENTÁRIOS RELEVANTES..............................................................................................................................10
6. AGENTES POLÍTICOS ..........................................................................................................................................12
7. RESPONSABILIDADE SUCESSÓRIA.......................................................................................................................12
8. TIPOLOGIA DE IMPROBIDADE ............................................................................................................................12
8.1. Enriquecimento Ilícito .............................................................................................................................13
8.1.1. Hipóteses previstas no art. 9º ................................................................................................................ 14
8.2. Dano ao Erário .......................................................................................................................................15
8.2.1. Hipóteses do art. 10 .............................................................................................................................. 16
8.3. Dos Atos de Improbidade Administrativa Decorrentes de Concessão ou Aplicação Indevida de Benefício
Financeiro ou Tributário ...............................................................................................................................18
8.4. Violação a Princípios ..............................................................................................................................18
8.4.1. Hipóteses do art. 11 .............................................................................................................................. 19
8.5. Quadro comparativo entre os tipos de improbidade................................................................................21
9. SANÇÕES 21
9.1. Comentários Importantes .......................................................................................................................22
10. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E A ORDEM URBANÍSTICA .............................................................................26
11. DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO E JUDICIAL ...........................................................................................27
11.1. Procedimento Administrativo ...............................................................................................................27
11.2. Procedimento Judicial ...........................................................................................................................27
12. PRESCRIÇÃO ....................................................................................................................................................33
13. DA INDISPONIBILIDADE DOS BENS – ART. 16.....................................................................................................35
14. COMENTÁRIOS FINAIS .....................................................................................................................................37
JURISPRUDÊNCIA IMPORTANTE.................................................................................................................................38
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
À LUZ DA LEI N.º 14.230/21
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1. COMENTÁRIOS INICIAIS
1
Informativo 573 STJ. REsp 1.558.038-PE, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 27/10/2015, DJe
9/11/2015.
2
STJ REsp 1.177.910-SE, Rel. Ministro Herman Benjamin, julgado em 26/8/2015, DJe 17/2/2016.
3
STJ. REsp 1129121/GO, rel. Min. Eliana Calmon, 2ª Turma, julgado em 03/05/2012.
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De toda forma, assim como já vigorava anteriormente, não há que se falar em foro por
prerrogativa de função nessas ações. Isso ocorre pelo fato de que Constituição Federal de 1988
prevê foro apenas para as ações penais, como se depreende da leitura dos artigos 102 e 105.4
ATENÇÃO!
Posicionamento do STJ - Ação Civil de perda de cargo de Promotor de Justiça cuja causa de
pedir não esteja vinculada a ilícito capitulado na Lei n.º 8.429/1992 deve ser julgada pelo Tribunal
de Justiça.5 STJ. 2ª Turma. REsp 1.737.900-SP, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 19/11/2019
(Info 662).
2. COMPETÊNCIA
4
STF. Plenário. Pet 3240/DF, Rel. para acórdão Min. Roberto Barroso, julgado em 10/05/2018.
5
STJ. REsp 1.737.900-SP, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, por unanimidade, julgado em 19/11/2019, DJe
19/12/2019
6
STJ. REsp 1.627.076/SP, Rel. Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe 14/8/2018
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3. SUJEITO PASSIVO
ATENÇÃO!
Não há mais a diferença se a contribuição estatal foi superior ou inferior a 50% do
patrimônio ou receita atual da entidade.
Pode-se dar como exemplo dos sujeitos passivos secundários as universidades privadas que
recebem benefícios públicos e as Organizações Sociais e Organizações da Sociedade Civil de
Interesse Público.
4. SUJEITO ATIVO
O sujeito ativo é aquele que pratica o ato de improbidade administrativa ou aquele que
concorre para sua prática ou dele se beneficia, nos termos do art. 2º e 3º da LIA. Inclusive,
importante observar, o art. 2º estabelece um conceito amplo de agente público.
Assim, de acordo com o art. 2º, reputa-se agente público, o agente político, o servidor
público e todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição,
nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato,
cargo, emprego ou função públicos.
Ademais, nos termos do parágrafo único, também será considerado sujeito e se submeterá
às sanções legais, no tocante a recursos de origem pública, o particular, pessoa física ou jurídica,
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que celebra com a Administração Pública convênio, contrato de repasse, contrato de gestão, termo
de parceria, termo de cooperação ou ajuste administrativo equivalente.
Ainda, faz-se necessário pontuar que o particular pode responder por atos de improbidade
administrativa, conforme prevê o art. 3º, segundo o qual aquele que, mesmo não sendo agente
público, induza ou concorra dolosamente para a prática do ato de improbidade, responderá pelos
atos ímprobos praticados.
Por sua vez, o § 1º do art. 3º afirma que os sócios, cotistas, diretores e colaboradores de
pessoa jurídica de direito privado não respondem pelo ato de improbidade a que venha ser
imputado à pessoa jurídica, salvo se, comprovadamente, houver participação e benefícios diretos,
hipótese em que responderão nos limites da sua participação.
O § 2º afirma que as sanções de improbidade não se aplicarão à pessoa jurídica, caso o ato
de improbidade administrativa seja também sancionado como ato lesivo à administração pública
de que trata Lei n.º 12.846, de 1º de agosto de 2013 (Lei Anticorrupção).
5. COMENTÁRIOS RELEVANTES
1. Importante observar o que afirma o STJ sobre a responsabilidade dos sujeitos ativos: É
inviável a propositura de ação civil de improbidade administrativa exclusivamente contra o
particular, sem a concomitante presença de agente público no polo passivo da demanda .7. Por
outro lado, faz-se necessário se atentar ao fato de que não há litisconsórcio passivo necessário entre
o agente público e o particular, conforme já decidido no STJ 8.
ATENÇÃO!
Não há litisconsórcio passivo necessário entre o agente público e o particular. AREsp n.º
1579273 / SP (2019/0270948-5).
7
STJ AgRg no AREsp 574500/PA, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA,Julgado em 02/06/2015,DJE
10/06/2015.
8
STJ. AgRg no REsp 1421144/PB,Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, Julgado em 26/05/2015,DJE
10/06/2015.
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2. Atente-se que, de acordo com o STJ 9, dirigente de entidade privada que administra
recursos públicos pode responder sozinho por improbidade. O fato de receber recursos públicos é
circunstância que equipara o dirigente da referida ONG a agente público para os fins de improbidade
administrativa
3. Outro ponto relevante é firmar posição de que a pessoa jurídica também pode ser sujeito
ativo do ato de improbidade, de acordo com o entendimento do STJ 10. Esse posicionamento do STJ
foi positivado de maneira expressa na Lei n.º 8.429/92, por meio da Lei n.º14.230/2021.
4. Não comete ato de improbidade administrativa o médico que cobra honorários por
procedimento realizado em hospital privado que também seja conveniado à rede pública de saúde,
desde que o atendimento não seja custeado pelo próprio sistema público de saúde. Isso porque,
nessa situação, o médico não age na qualidade de agente público e, consequentemente, a cobrança
não se enquadra como ato de improbidade.11
6. Importante também é saber se agentes públicos com atribuição consultiva, aqueles que
elaboram os pareceres, estão sujeitos às penalidades da LIA. Conforme a melhor doutrina, o
parecer, por si só, não é suficiente para legitimar o parecerista a praticar atos de improbidade
administrativa, haja vista que do parecer extrai-se apenas a opinião pessoal e técnica daquele que
o produz. Contudo, o parecerista pode ser sujeito ativo de improbidade administrativa, caso haja
com dolo ou erro grave ou inescusável.
7. A Segunda Turma do STJ 12 que “o estagiário que atua no serviço público, ainda que
transitoriamente, remunerado ou não, está (SIM) sujeito a responsabilização por ato de
improbidade administrativa (Lei 8.429/1992)”.
9
AgInt no REsp 1845674/DF, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, Rel. p/ Acórdão Ministro GURGEL DE
FARIA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 01/12/2020, DJe 18/12/2020.
10
STJ. REsp 970.393/CE, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 21/06/2012
11
STJ, REsp 1.414.669-SP, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 20/2/2014.
12
REsp 1.352.035-RS, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 18/8/2015, DJe 8/9/2015 (Informativo 568).
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6. AGENTES POLÍTICOS
7. RESPONSABILIDADE SUCESSÓRIA
De acordo com o art. 8º, o sucessor ou herdeiro daquele que causar dano ao erário ou se
enriquecer ilicitamente está sujeito apenas à obrigação de repará-lo, até o limite do valor da herança
ou do patrimônio transferido.
A alteração realizada pela Lei n.º 14.230/2021 tem por objetivo delimitar qual será a
responsabilidade do sucessor ou do herdeiro, pois a redação anterior dizia que o sucessor se
submeteria às sanções previstas em lei.
Outra novidade refere-se ao art. 8º-A, segundo o qual a responsabilidade sucessória também
será aplicada na hipótese de alteração contratual, transformação, incorporação, fusão ou cisão
societária.
Atente-se que, nos termos do parágrafo único, especificamente nas hipóteses de fusão e
incorporação, a responsabilidade da sucessora será restrita à obrigação de reparação integral do
dano causado, até o limite do patrimônio transferido, não lhe sendo aplicáveis as demais sanções
decorrentes de atos e fatos ocorridos antes da data da fusão ou incorporação, exceto no caso de
simulação ou evidente intuito de fraude, devidamente comprovados.
8. TIPOLOGIA DE IMPROBIDADE
De acordo com o art. 1º, § 1º, da Lei n.º 8.429/92, consideram-se atos de improbidade
administrativa as condutas dolosas tipificadas nos artigos 9º (enriquecimento ilícito), 10 (lesão ao
erário) e 11 (violação a princípios) da Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais.
Importante pontuar que o dolo é elemento necessário para a configuração de qualquer dos
três atos de improbidade administrativa, de modo a não mais se admitir a figura da culpa, como era
possível no caso de lesão ao erário. Nesse sentido, o art. 1º, § 2º, afirma que se considera dolo a
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vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos artigos 9º, 10 e 11, não
bastando a voluntariedade do agente.
ATENÇÃO!
Ademais o art. 1º, § 3º, propõe que o mero exercício da função ou desempenho de
competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade
por ato de improbidade administrativa.
Outro ponto relevante é que, nos termos do art. 1º, § 8º, não configurará improbidade a
ação ou omissão decorrente de divergência interpretativa da lei, baseada em jurisprudência, ainda
que não pacificadas, mesmo que não venha a ser posteriormente prevalecente nas decisões dos
órgãos de controle ou dos Tribunais do Poder Judiciário.
ATENÇÃO!
Art. 1º, § 8º. Não configurará improbidade a ação ou omissão decorrente de divergência
interpretativa da lei, baseada em jurisprudência, ainda que não pacificadas, mesmo que não venha
a ser posteriormente prevalecente nas decisões dos órgãos de controle ou dos Tribunais do Poder
Judiciário.
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o enriquecimento ilícito, independe de dano ao erário. Ex.: Servidor que recebe propina de terceiros
para conferir-lhe vantagem indevida.
Importante observar que o art. 9º exige que o agente público atue com dolo. Dessa forma,
caso o agente público esteja sofrendo uma ação de improbidade administrativa com base no art. 9º
da LIA ele deve, necessariamente, ter agido com o dolo. Caso tenha agido com culpa, será excluída
sua responsabilidade.
A conduta prevista no art. 9º é uma conduta comissiva, isto é, uma ação.
OBSERVAÇÃO!
I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra
vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou
presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado
por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público;
II - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a aquisição, permuta ou
locação de bem móvel ou imóvel, ou a contratação de serviços pelas entidades referidas no
art. 1° por preço superior ao valor de mercado;
III - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a alienação, permuta
ou locação de bem público ou o fornecimento de serviço por ente estatal por preço inferior
ao valor de mercado;
IV - utilizar, em obra ou serviço particular, qualquer bem móvel, de propriedade ou à
disposição de qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta Lei, bem como o
trabalho de servidores, empregados ou terceiros contratados por essas entidades;
V - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para tolerar a
exploração ou a prática de jogos de azar, de lenocínio, de narcotráfico, de contrabando, de
usura ou de qualquer outra atividade ilícita, ou aceitar promessa de tal vantagem;
VI - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer
declaração falsa sobre qualquer dado técnico envolvendo obras públicas ou qualquer outro
serviço ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou característica de mercadorias ou
bens fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta Lei;
VII - adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, cargo, emprego ou função
pública, e em razão deles, bens de qualquer natureza, decorrentes dos atos descritos no
caput, cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à renda do agente
público, assegurada a demonstração pelo agente da licitude da origem dessa evolução;
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ATENÇÃO!
Atenção aos verbos dos incisos do art. 9º, pois eles se repetem. São verbos que dão a ideia
de que o agente público está ganhando algo, uma vez que o ato é de enriquecimento ilícito.
De acordo com o art. 10 da LIA, constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão
ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje efetiva e comprovadamente, perda
patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das
entidades que possam sofrer atos de improbidade.
Atente-se que, novamente, o caput estabelece a conduta genérica, e os incisos, por sua vez,
retratam as condutas específicas, configurando um rol exemplificativo.
O que o artigo 10 pretende proteger é o patrimônio público.
O pressuposto exigível, nessa conduta, é o dano ao patrimônio público. Caso a conduta não
acarrete a lesão ao patrimônio público, possivelmente acarretará um ato de improbidade por
violação dos princípios administrativos, nos termos do art. 11 da LIA. Por sua vez, o pressuposto
dispensável é o enriquecimento ilícito. A conduta pode gerar dano ao patrimônio público, sem,
contudo, ocasionar o enriquecimento do agente público.
ATENÇÃO!
O ato de lesão ao erário somente poderá ocorrer na modalidade DOLOSA, não sendo mais
admissível a modalidade culposa desse ato.
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A conduta aqui estudada é uma conduta comissiva ou omissiva, de acordo com o próprio art.
10, caput da LIA.
Outra alteração do caput do mesmo dispositivo que chama atenção é a exigência da efetiva
e comprovada perda patrimonial do ente público. Trata-se de alteração para alinhar ao
entendimento do STJ13.
Por sua vez, das alterações dos incisos do art. 10, chama-se atenção para o inciso VIII que,
em sua parte final, exige a perda patrimonial efetiva no caso de frustração de processo licitatório
ou de processo seletivo para celebração de parcerias.
Isso porque, a jurisprudência do STJ 14 estabelecia que, especificamente, na fraude à licitação,
haveria um dano in re ipsa ao patrimônio público. Dessa forma, a alteração legislativa é uma clara
superação do entendimento do STJ.
ATENÇÃO!
Exige-se a efetiva e comprovada perda patrimonial do ente público, inclusive nos casos de
fraude à licitação
Ademais, de acordo com o art. 10, § 1º, nos casos em que a inobservância de formalidades
legais ou regulamentares não implicar perda patrimonial efetiva, não ocorrerá imposição de
ressarcimento, vedado o enriquecimento sem causa das entidades referidas no art. 1º.
Por fim, o § 2º do art. 10 afirma que a mera perda patrimonial decorrente da atividade
econômica não acarretará improbidade administrativa, salvo se comprovado ato doloso praticado
com essa finalidade.
13
AgInt no REsp 1542025/MG, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 05/06/2018, DJe
12/06/2018
14
AgRg nos EDcl no AREsp 419.769/SC, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 18/10/2016,
DJe 25/10/2016; REsp 728.341/SP, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, julgado em 14/03/2017, DJe
20/03/2017.
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III - doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de fins
educativos ou assistências, bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio de qualquer das
entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem observância das formalidades legais e
regulamentares aplicáveis à espécie;
IV - permitir ou facilitar a alienação, permuta ou locação de bem integrante do patrimônio
de qualquer das entidades referidas no art. 1º desta lei, ou ainda a prestação de serviço por
parte delas, por preço inferior ao de mercado;
V - permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem ou serviço por preço
superior ao de mercado;
VI - realizar operação financeira sem observância das normas legais e regulamentares ou
aceitar garantia insuficiente ou inidônea;
VII - conceder benefício administrativo ou fiscal sem a observância das formalidades legais
ou regulamentares aplicáveis à espécie;
VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de
parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá- los indevidamente, acarretando
perda patrimonial efetiva;
IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento;
X - agir ilicitamente na arrecadação de tributo ou renda, bem como no que diz respeito à
conservação do patrimônio público;
XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de
qualquer forma para a sua aplicação irregular;
XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente;
XIII - permitir que se utilize, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas,
equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de
qualquer das entidades mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho de servidor
público, empregados ou terceiros contratados por essas entidades.
XIV – celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestação de serviços
públicos por meio da gestão associada sem observar as formalidades previstas na lei;
XV – celebrar contrato de rateio de consórcio público sem suficiente e prévia dotação
orçamentária, ou sem observar as formalidades previstas na lei.
XVI - facilitar ou concorrer, por qualquer forma, para a incorporação, ao patrimônio
particular de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores públicos
transferidos pela administração pública a entidades privadas mediante celebração de
parcerias, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à
espécie;
XVII - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas,
verbas ou valores públicos transferidos pela administração pública a entidade privada
mediante celebração de parcerias, sem a observância das formalidades legais ou
regulamentares aplicáveis à espécie;
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ATENÇÃO!
Atente-se aos verbos dos incisos do art. 10, pois muitos se repetem. São verbos que NÃO
dão a ideia de que o agente público está ganhando algo. Pelas condutas, quem ganha algo é um
particular (terceiro) ou há apenas dano ao erário.
O art. 10-A foi revogado pela Lei n.º 14.230/2021, de modo que se tornou o inciso XXII, do
art. 10.
De acordo com o art. 11 da LIA constitui ato de improbidade administrativa que atenta
contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão dolosa que viole os deveres
de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições.
Importa se atentar para o fato de que o caput também estabelece a conduta genérica e os
incisos, por sua vez, retratam as condutas específicas e estabelecem um rol taxativo. Trata-se de
grande mudança comparada à versão original da Lei n.º 8.429/1992 e também em relação aos
demais tipos de improbidade.
Observe-se que o art. 11 listou alguns princípios administrativos. Contudo, há apenas um rol
exemplificativo de princípios. “O legislador disse menos do que queria”. 15 Dessa forma, o que a LIA
protege são os princípios constitucionais.
15
CARVALHO FILHO, José Santos. Manual de Direito Administrativo. 26ª ed. rev. ampl. atual. São Paulo: Atlas, 2012. p.
1086.
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I - (Revogado);
II - (Revogado)
III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva
permanecer em segredo, propiciando beneficiamento por informação privilegiada ou
pondo em risco a segurança da sociedade e do Estado;
IV - negar publicidade aos atos oficiais, exceto em razão de sua imprescindibilidade para a
segurança da sociedade e do Estado, ou em outras hipóteses instituídas em lei;
V - frustrar, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de concurso público,
chamamento ou procedimento licitatório, visando à obtenção de benefício próprio, direto
ou indireto, ou de terceiros;
VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, desde que disponha das
condições para tanto, visando a ocultar irregularidades;
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ATENÇÃO!
Tenha atenção com as seguintes hipóteses:
1) Art. 10, VIII vs. Art. 11, V
Frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com
entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente, acarretando perda patrimonial efetiva é ato de
improbidade que configura dano ao erário.
Por sua vez, frustrar, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de concurso público,
chamamento ou procedimento licitatório, visando à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de
terceiros é ato de improbidade que viola princípios.
2) Art. 9º, IV vs. Art. 10, XIII
Utilizar, em obra ou serviço particular, qualquer bem móvel, de propriedade ou à disposição
de qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta Lei, bem como o trabalho de servidores,
empregados ou terceiros contratados por essas entidades é ato de improbidade que configura
enriquecimento ilícito.
Porém, permitir que se utilize, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas,
equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das
entidades mencionadas no art. 1º desta lei, bem como o trabalho de servidor público, empregados ou
terceiros contratados por essas entidades é ato de improbidade que configura dano ao erário.
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VIOLAÇÃO DE
TIPO DE ENRIQUECIMENTO PREJUÍZO AO
PRINCÍPIOS
IMPROBIDADE ILÍCITO (art. 9º) ERÁRIO (art. 10)
(art. 11)
Conduta:
Conduta Ação Ação ou Omissão
Ação ou Omissão
Elemento subjetivo Dolo Dolo Dolo
Pressuposto exigível Enriquecimento ilícito Efetivo dano ao erário Violação a princípios
Pressuposto Enriquecimento ilícito e
Dano ao erário Enriquecimento ilícito
dispensável dano ao erário
Rol Exemplificativo Exemplificativo Taxativo
9. SANÇÕES
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Proibição de contratar com o Poder Proibição de contratar com o Proibição de contratar com o
Público ou receber benefícios, pelo Poder Público ou receber Poder Público ou receber
prazo não superior a 14 anos benefícios, pelo prazo não benefícios, pelo prazo não
superior a 12 anos. superior a 4 anos
4. A multa pode ser aumentada até o dobro, se o juiz considerar que, em virtude da situação
econômica do réu, o valor calculado é ineficaz para reprovação e prevenção do ato de improbidade
(art. 12, § 2º).
16
STJ. STJ. 2ª Turma. RMS 32.378/SP, Rel. Min. Humberto Martins, julgado em 05/05/2015.
17
STJ. 1ªSeção. EREsp nº 1496347. Rel. Min. Herman Benjamin. 24/02/2021
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7. Em se tratando de atos de menor ofensa aos bens jurídicos tutelados pela Lei, a sanção se
limitará à aplicação de multa, sem prejuízo do ressarcimento do dano e da perda dos valores
obtidos, quando for o caso (art. 12, § 5º).
9. As sanções aplicadas a pessoas jurídicas com base nesta Lei e na Lei nº 12.846, de 1º de
agosto de 2013, deverão observar o princípio constitucional do non bis in idem. (art. 12, § 7º)
10. A sanção de proibição de contratação com o Poder Público deverá constar no Cadastro
Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas - CEIS de que trata a Lei nº 12.846, de 1º de agosto de
2013, observando-se as limitações territoriais contidas em decisão judicial (art. 12, § 8º).
ATENÇÃO!
Com a Lei n.º 14.230/2021, TODAS as sanções de improbidade só podem ser executadas com
o trânsito em julgado da sentença condenatória.
12. Para efeitos de contagem do prazo da sanção de suspensão dos direitos políticos,
computar-se-á retroativamente o intervalo de tempo entre a decisão colegiada e o trânsito em
julgado da sentença condenatória (art. 12, § 10)
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13. Observe-se que o juiz não precisa aplicar todas as penalidades. Ele irá analisar o caso
concreto para aplicar as penalidades. Ademais, o caput do art. 12 da LIA estabelece que as penas
podem ser aplicadas de forma isolada ou cumulativa.
14. A LIA aumenta as sanções previstas no art. 37, § 4º da CF/88. Contudo não há qualquer
inconstitucionalidade na previsão legal, do que se conclui que a atual Constituição Federal apenas
estabeleceu uma relação mínima.
17. O STJ tem mitigado o Princípio da Congruência (juiz atrelado ao pedido), ou seja, o juiz
poderá aplicar sanção distinta daquela pedida na ação. Todavia, a Lei 14.230/21 trouxe o art. 17,
§10-F, segundo o qual será nula a decisão de mérito total ou parcial da ação de improbidade
administrativa que o requerido por tipo diverso daquele definido na petição inicial. Assim, há
superação do entendimento do STJ.18
Não é possível a fixação das penas aquém do mínimo legal, de acordo com o STJ.19
18. Uma só conduta pode ofender simultaneamente os artigos 9º, 10 e 11 da LIA. Quando
isso acontecer, deverá o aplicador da sanção utilizar do princípio da subsunção, de modo que a
conduta e a sanção mais graves absorvam as de menor gravidade.20
18
STJ, REsp nº 324.282, 1ª turma, Rel. Min. Humberto Gomes de Barros.
19
STJ. REsp 1582014/CE, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 07/04/2016, DJe
15/04/2016
20
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 25ª ed São Paulo: Atlas, 2012. p.730.
24
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Secretaria da Receita Federal, a fim de ser arquivada no serviço de pessoal competente (art. 13,
caput).
20. A declaração de bens será atualizada anualmente e na data em que o agente público
deixar o exercício do mandato, cargo, emprego ou função (art. 13, § 1º).
21. Será apenado com a pena de demissão, sem prejuízo de outras sanções cabíveis, o agente
público que se recusar a prestar declaração dos bens, dentro do prazo determinado, ou que a
prestar falsa (art. 13, § 2º).
22. A apuração e a sanção de atos de improbidade administrativa podem ser efetuadas pela
via administrativa, não se exigindo a via judicial, em razão da independência das instâncias civil,
penal e administrativa.21
23. Outro ponto relevante é o referente ao ressarcimento ao erário. De acordo com o STJ,
não configura bis in idem a coexistência de título executivo extrajudicial (acórdão do TCU) e
sentença condenatória em ação civil pública de improbidade administrativa que determinam o
ressarcimento ao erário e se referem ao mesmo fato, desde que seja observada a dedução do valor
da obrigação que primeiramente foi executada no momento da execução do título
remanescente.22
24. De acordo com o STJ23, são cabíveis medidas executivas atípicas de cunho não patrimonial
no cumprimento de sentença proferida em ação de improbidade administrativa. Exemplos dessas
medidas é a apreensão da carteira de habilitação e/ou do passaporte de um devedor.
25. O STF, no julgamento da ADI n.º 6.678, por decisão monocrática do Ministro Gilmar
Mendes, entendeu que a sanção de suspensão de direitos políticos não se aplica a atos de
improbidade culposos que causem dano ao erário, bem como suspendeu a vigência da expressão
suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos do inciso III do art. 12 da Lei n.º 8.429/1992.
Dessa forma, o STF entende que não há que se falar em suspensão dos direitos políticos por
atos culposos de improbidade, nem nos atos que causem violação a princípios.
21
STJ, MS 15.054-DF, STJ – Inf. 474, 23/05/2011.
22
STJ. 1ª Turma. REsp 1.413.674-SE, julgado em 17/5/2016.
23
STJ. REsp 1.929.230-MT.
25
BRUNO BETTI IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
No que tange aos atos culposos de dano ao erário, com a nova redação da Lei n.º 8.429/92,
dada pela Lei n.º 14.230/2021, de fato não há mais falar-se em improbidade administrativa, uma
vez que se exige a figura do dolo para configurar ato de improbidade.
Todavia ganha relevância a inviabilidade de se condenar a suspensão dos direitos políticos
nos casos de atos que configuram violação a princípios.
ATENÇÃO!
Não há que se falar em suspensão dos direitos políticos nos atos de improbidade que violem
princípios.
O art. 52 da Lei n.º 10.257/2001 (Estatuto da Cidade) estabeleceu que, sem prejuízo da
punição de outros agentes públicos e da aplicação de outras sanções cabíveis, o prefeito incorre em
improbidade administrativa nos termos da Lei n.º 8.429/92, em várias situações em que desrespeita
obrigações impostas pelo referido Estatuto:
Art. 52. Sem prejuízo da punição de outros agentes públicos envolvidos e da aplicação de
outras sanções cabíveis, o Prefeito incorre em improbidade administrativa, nos termos da
Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, quando:
I – (VETADO)
II – deixar de proceder, no prazo de cinco anos, o adequado aproveitamento do imóvel
incorporado ao patrimônio público, conforme o disposto no § 4o do art. 8o desta Lei;
III – utilizar áreas obtidas por meio do direito de preempção em desacordo com o disposto
no art. 26 desta Lei;
IV – aplicar os recursos auferidos com a outorga onerosa do direito de construir e de
alteração de uso em desacordo com o previsto no art. 31 desta Lei;
V – aplicar os recursos auferidos com operações consorciadas em desacordo com o previsto
no § 1º do art. 33 desta Lei;
VI – impedir ou deixar de garantir os requisitos contidos nos incisos I a III do § 4º do art. 40
desta Lei;
VII – deixar de tomar as providências necessárias para garantir a observância do disposto
no § 3º do art. 40 e no art. 50 desta Lei;
VIII – adquirir imóvel objeto de direito de preempção, nos termos dos arts. 25 a 27 desta
Lei, pelo valor da proposta apresentada, se este for, comprovadamente, superior ao de
mercado.
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BRUNO BETTI IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
ATENÇÃO!
27
BRUNO BETTI IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Assim, diante da nova redação do art. 17, a Fazenda Pública, por meio de sua procuradoria,
não tem mais legitimidade para a propositura da ação de improbidade. Nesse sentido, no prazo de
1 ano a partir da data de publicação da Lei n.º 14.230/2021, o Ministério Público manifestará
interesse no prosseguimento das ações por improbidade administrativa em curso ajuizadas pela
Fazenda Pública, inclusive em grau de recurso, de modo que, nesse prazo de 1 ano, suspende-se o
processo, sendo vedado praticar qualquer ato processual, podendo o juiz, todavia, determinar a
realização de atos urgentes a fim de evitar dano irreparável, salvo no caso de arguição de
impedimento e de suspeição, nos termos do art. 314 do Código de Processo Civil.
Caso o Ministério Público, nesse prazo de 1 ano, não se manifeste, o processo em questão
será extinto sem resolução do mérito.
Atente-se, pois, que a ação de improbidade deverá ser proposta perante o foro do local onde
ocorrer o dano ou de domicílio da pessoa jurídica prejudicada.
A propositura da ação prevenirá a competência do juízo para todas as ações posteriormente
intentadas que possuam a mesma causa de pedir ou o mesmo objeto.
A petição inicial observará o seguinte:
A petição inicial será rejeitada nos casos do art. 330 do CPC, bem como quando não
preenchidos os requisitos acima, ou ainda quando manifestamente inexistente o ato de
improbidade imputado.
Estando a inicial em devida forma, o juiz mandará autuá-la e ordenará a citação dos
requeridos para que a contestem no prazo comum de 30 dias, iniciando-se o prazo na forma do art.
231 do CPC.
Assim, observe que não há mais a defesa prévia, que estava prevista no antigo art. 17, § 7º,
da Lei n.º 8.429/92.
Da decisão que rejeita questões preliminares suscitadas pelo réu em sua contestação, cabe
agravo de instrumento.
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Após a réplica do Ministério Público, o juiz proferirá decisão indicando com precisão a
tipificação do ato de improbidade administrativa imputável ao réu, sendo-lhe vedado modificar o
fato principal e a capitulação legal apresentada pelo autor.
Proferida a decisão, as partes serão intimadas a especificar as provas que pretendem
produzir.
Para cada ato de improbidade administrativa, deverá necessariamente ser indicado apenas
um tipo dentre aqueles previstos nos artigos 9º, 10 ou 11 da Lei.
Será nula a decisão de mérito total ou parcial da ação de improbidade administrativa que:
A assessoria jurídica que emitiu o parecer atestando a legalidade prévia dos atos
administrativos praticados pelo administrador público ficará obrigada a defende-lo judicialmente,
caso este venha a responder ação por improbidade administrativa, até que a decisão transite em
julgado (art. 17, § 20).
Das decisões interlocutórias cabe agravo de instrumento, inclusive da decisão que rejeita
questões preliminares suscitadas pelo réu em sua contestação (art. 17, § 21).
De acordo com o art. 17-B, o Ministério Público poderá, conforme as circunstâncias do caso
concreto, celebrar acordo de não persecução cível, desde que advenham, ao menos, os seguintes
resultados:
30
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O acordo poderá ser celebrado no curso das investigações de apuração do ilícito, no curso
da ação de improbidade ou quando da execução da sentença condenatória.
As negociações para a celebração do acordo ocorrerão entre o Ministério Público, de um
lado, e, de outro, o investigado ou demandado e o seu defensor.
O acordo poderá contemplar a adoção de mecanismos e procedimentos internos de
integridade, auditoria e incentivo à denúncia de irregularidades e a aplicação efetiva de códigos de
ética e de conduta no âmbito da pessoa jurídica, se for o caso, bem como de outras medidas em
favor do interesse público e de boas práticas administrativas.
Em caso de descumprimento do acordo, o investigado ou demandado ficará impedido de
celebrar novo acordo pelo prazo de 5 (cinco) anos, contados do conhecimento pelo Ministério
Público do efetivo descumprimento.
Por sua vez, de acordo com art. 17-C, a sentença proferida nos processos de improbidade
deverá, além de observar o contido no art. 489 do CPC:
31
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A ilegalidade, sem a presença de dolo que a qualifique, não configura ato de improbidade.
Na hipótese de litisconsórcio passivo, a condenação ocorrerá no limite da participação e
benefícios diretos, vedada qualquer solidariedade.
Não haverá remessa necessária nas sentenças de improbidade.
Outro dispositivo relevante é o art. 17-D, segundo o qual a ação por improbidade
administrativa é repressiva, de caráter sancionatório, destinada à aplicação de sanções de caráter
pessoal, e não constitui ação civil, sendo vedado seu ajuizamento para o controle de legalidade de
políticas públicas e para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros
interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos.
O que o dispositivo legal estabelece é que as questões atreladas ao controle de legalidade
de políticas públicas, à proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros
interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos não poderão ser tutelados no âmbito da ação
de improbidade administrativa.
Nesse sentido, o parágrafo único do art. 17-D estabelece que, o controle de legalidade de
políticas públicas e a responsabilidade de agentes públicos, inclusive políticos, entes públicos e
governamentais, por danos ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico,
estético, histórico, turístico e paisagístico, a qualquer outro interesse difuso ou coletivo, à ordem
econômica, à ordem urbanística, à honra e à dignidade de grupos raciais, étnicos ou religiosos e ao
patrimônio público e social submetem-se à Lei de Ação Civil Pública.
Portanto, o objetivo da lei é deixar claro que esses bens jurídicos não poderão ser objeto da
ação de improbidade administrativa.
Ademais, de acordo com o art. 18, a sentença que julgar procedente a ação fundada nos arts.
9º e 10, da Lei, condenará ao ressarcimento dos danos e à perda ou à reversão dos bens e valores
ilicitamente adquiridos, conforme o caso, em favor da pessoa jurídica prejudicada pelo ilícito.
Havendo a necessidade de liquidação do dano, a pessoa jurídica prejudicada procederá a
essa determinação e ao ulterior procedimento para cumprimento da sentença referente ao
ressarcimento do patrimônio público ou à perda ou reversão dos bens.
Caso a pessoa jurídica prejudicada não adote as providências acima, no prazo de seis meses
a contar do trânsito em julgado da sentença de procedência, caberá ao Ministério Público proceder
à respectiva liquidação do dano e ao cumprimento da sentença, sem prejuízo de eventual
responsabilização pela omissão verificada.
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Por fim, nos termos do parágrafo único, as sanções de suspensão de direitos políticos e
proibição de contratar ou receber incentivos fiscais ou creditícios do Poder Público observarão o
limite máximo de 20 (vinte) anos.
12. PRESCRIÇÃO
De acordo com o art. 23 da LIA, a ação para a aplicação das sanções dos atos de improbidade
administrativa prescreve em 8 anos, contados a partir da ocorrência do fato ou, no caso de infrações
permanentes, do dia em que cessou a permanência.
A instauração de inquérito civil ou processo administrativo para apuração dos ilícitos
referidos nesta Lei suspende o curso do prazo prescricional, por no máximo 180 dias corridos,
recomeçando a correr após a sua conclusão ou, caso não concluído o processo, esgotado o prazo de
suspensão.
O inquérito civil para apuração do ato de improbidade será concluído no prazo de 365 dias
corridos, podendo ser prorrogado uma única vez por igual período, mediante ato fundamentado,
submetido à revisão da instância competente do órgão ministerial, conforme dispuser a respectiva
lei orgânica.
Encerrado o prazo de 365 dias, e não sendo o caso de arquivamento do inquérito civil, a ação
deverá ser proposta no prazo de 30 dias.
A prescrição será interrompida:
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24
Recurso Extraordinário (RE) 852475. Julgamento dia 08 de agosto de 2018.
25
STJ AgRg no REsp 1510589/SE, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, Julgado em 26/05/2015,DJE
10/06/2015
26
STJ. REsp 1230550/PR, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, julgado em 20/02/2018, DJe 26/02/2018.
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ATENÇÃO!
De acordo com o art. 21, a aplicação das sanções previstas na lei independe:
I - da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público, salvo quanto à pena de
ressarcimento e aos casos de dano ao erário;
É em razão do inciso I que o STJ não aplica o Princípio da Insignificância nos casos de
improbidade administrativa.
II - da aprovação ou rejeição das contas pelo órgão de controle interno ou pelo Tribunal ou
Conselho de Contas.
De acordo com o art. 21, § 1º, os atos do órgão de controle interno ou externo serão tomados
em consideração pelo juiz quando tiverem servido de fundamento para a conduta do agente
público.
Por sua vez, o § 2º estabelece que as provas produzidas perante os órgãos de controle e as
correspondentes decisões deverão ser consideradas na formação da convicção do juiz, sem prejuízo
da análise acerca do dolo na conduta do agente.
O § 3º afirma que as sentenças civis e penais produzirão efeitos em relação à ação de
improbidade quando decidirem pela inexistência da conduta ou pela negativa da autoria.
O § 4º estabelece que a absolvição criminal em ação que discuta os mesmos fatos,
confirmada por decisão colegiada, impede o trâmite da ação da qual trata esta lei, havendo
comunicação com todos os fundamentos de absolvição previstos no art. 386 do Decreto-Lei n.º
3.689, de 3 de outubro de 1941.
O § 5º apregoa que eventuais outras sanções aplicadas em outras esferas deverão ser
compensadas com as sanções aplicadas nos termos desta lei.
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se convença da probabilidade da ocorrência dos atos descritos na petição inicial à luz dos seus
respectivos elementos de instrução, após a oitiva do réu em 5 (cinco) dias.
Assim, há clara superação do entendimento de que a indisponibilidade de bens seria uma
tutela de evidência, passando a se configurar como uma tutela de urgência. Nesse sentido, a lei
estabelece que será aplicado à indisponibilidade de bens, no que for cabível, o regime da tutela
provisória de urgência previsto no CPC.
A medida pode ser decretada sem a oitiva prévia do réu, sempre que o contraditório prévio
possa comprovadamente frustrar a efetividade da medida ou que haja outras circunstâncias que
recomendem a proteção liminar, não podendo a urgência ser presumida.
Havendo mais de um réu na ação, a somatória dos valores declarados indisponíveis não
poderá superar o montante indicado na petição inicial como dano ao erário ou enriquecimento
ilícito.
O valor da indisponibilidade levará em conta a estimativa de dano indicada na petição inicial,
permitindo-se a sua substituição por caução idônea, fiança bancária ou seguro-garantia judicial, a
requerimento do réu, bem como a sua readequação durante a instrução do processo.
A indisponibilidade de bens de terceiro depende da demonstração da sua efetiva
concorrência para os atos ilícitos apurados ou, tratando-se de pessoa jurídica, da instauração de
incidente de desconsideração da personalidade jurídica, a ser processada na forma da lei processual.
Quando for o caso, o pedido incluirá a investigação, o exame e o bloqueio de bens, contas
bancárias e aplicações financeiras mantidas pelo indiciado no exterior, nos termos da lei e dos
tratados internacionais.
Da decisão que defere ou indefere a medida relativa à indisponibilidade cabe agravo de
instrumento.
A indisponibilidade recairá sobre bens que assegurem exclusivamente o integral
ressarcimento do dano ao erário, não incidindo sobre os valores a serem eventualmente aplicados
a título de multa civil ou sobre acréscimo patrimonial decorrente de atividade lícita.
A ordem de indisponibilidade de bens deverá priorizar veículos de via terrestre, bens
imóveis, bens móveis em geral, semoventes, navios e aeronaves, ações e quotas de sociedades
simples e empresárias, pedras e metais preciosos e, apenas na inexistência destes, o bloqueio de
contas bancárias, de forma a garantir a subsistência do acusado e a manutenção da atividade
empresária ao longo do processo.
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De acordo com o ar. 23-A, é dever do Poder Público oferecer contínua capacitação aos
agentes públicos e políticos que atuem com prevenção ou repressão de atos de improbidade
administrativa.
Por sua vez, o art. 23-B estabelece que, nas ações e acordos regidos pela Lei n.º 8.429/92,
não haverá adiantamento de custas, preparo, emolumentos, honorários periciais e quaisquer outras
despesas.
No caso de procedência da ação, as custas e demais despesas processuais serão pagas ao
final.
Haverá condenação em honorários sucumbenciais em caso de improcedência da ação de
improbidade se comprovada má-fé.
O art. 24 prevê que os atos que ensejem enriquecimento ilícito, perda patrimonial, desvio,
apropriação, malbaratamento ou dilapidação de recursos públicos dos Partidos Políticos, ou suas
fundações, serão responsabilizados pela Lei n.º 9.096/95.
27
REsp 1461882/PA, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, Julgado em 05/03/2015,DJE 12/03/2015.
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JURISPRUDÊNCIA IMPORTANTE
DIREITO ADMINISTRATIVO. CARACTERIZAÇÃO DE TORTURA COMO ATO DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA.
A tortura de preso custodiado em delegacia praticada por policial constitui ato de improbidade
administrativa que atenta contra os princípios da administração pública. O legislador estabeleceu
premissa que deve orientar o agente público em toda a sua atividade, a saber: "Art. 4° Os agentes
públicos de qualquer nível ou hierarquia são obrigados a velar pela estrita observância dos princípios
de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade no trato dos assuntos que lhe são afetos".
Em reforço, o art. 11, I, da mesma lei, reitera que configura improbidade a violação a quaisquer
princípios da administração, bem como a deslealdade às instituições, notadamente a prática de ato
visando a fim proibido em lei ou regulamento. Tais disposições evidenciam que o legislador teve
preocupação redobrada em estabelecer que a grave desobediência - por parte de agentes públicos
- ao sistema normativo em vigor pode significar ato de improbidade. Com base nessas premissas, a
Segunda Turma já teve oportunidade de decidir que "A Lei 8.429/1992 objetiva coibir, punir e
afastar da atividade pública todos os agentes que demonstraram pouco apreço pelo princípio da
juridicidade, denotando uma degeneração de caráter incompatível com a natureza da atividade
desenvolvida" (REsp 1.297.021-PR, DJe 20/11/2013). É certo que o STJ, em alguns momentos, mitiga
a rigidez da interpretação literal dos dispositivos acima, porque "não se pode confundir improbidade
com simples ilegalidade. A improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento
subjetivo da conduta do agente. Por isso mesmo, a jurisprudência do STJ considera indispensável,
para a caracterização de improbidade, que a conduta do agente seja dolosa, para a tipificação das
condutas descritas nos artigos 9º e 11 da Lei 8.429/92, ou pelo menos eivada de culpa grave, nas do
artigo 10" (AIA 30-AM, Corte Especial, DJe 28/9/2011). A referida mitigação, entretanto, ocorre
apenas naqueles casos sem gravidade, sem densidade jurídica relevante e sem demonstração do
elemento subjetivo. De qualquer maneira, a detida análise da Lei n. 8.429/1992 demonstra que o
legislador, ao dispor sobre o assunto, não determinou expressamente quais seriam as vítimas
mediatas ou imediatas da atividade desonesta para fins de configuração do ato como ímprobo.
Impôs, sim, que o agente público respeite o sistema jurídico em vigor e o bem comum, que é o fim
último da Administração Pública. Essa ausência de menção explícita certamente decorre da
compreensão de que o ato ímprobo é, muitas vezes, um fenômeno pluriofensivo, ou seja, ele pode
atingir bens jurídicos diversos. Ocorre que o ato que apenas atingir bem privado e individual jamais
terá a qualificação de ímprobo, nos termos do ordenamento em vigor. O mesmo não ocorre,
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BRUNO BETTI IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
entretanto, com o ato que atingir bem/interesse privado e público ao mesmo tempo. Aqui, sim,
haverá potencial ocorrência de ato de improbidade. Por isso, o primordial é verificar se, dentre
todos os bens atingidos pela postura do agente, existe algum que seja vinculado ao interesse e ao
bem público. Se assim for, como consequência imediata, a Administração Pública será vulnerada de
forma concomitante. No caso em análise, trata-se de discussão sobre séria arbitrariedade praticada
por policial, que, em tese, pode ter significado gravíssimo atentado contra direitos humanos. Com
efeito, o respeito aos direitos fundamentais, para além de mera acepção individual, é fundamento
da nossa República, conforme o art. 1º, III, da CF, e é objeto de preocupação permanente da
Administração Pública, de maneira geral. De tão importante, a prevalência dos direitos humanos,
na forma em que disposta no inciso II do art. 4º da CF, é vetor de regência da República Federativa
do Brasil nas suas relações internacionais. Não por outra razão, inúmeros são os tratados e
convenções assinados pelo nosso Estado a respeito do tema. Dentre vários, lembra-se a Convenção
Americana de Direito Humanos (promulgada pelo Decreto n. 678/1992), que já no seu art. 1º, dispõe
explicitamente que os Estados signatários são obrigados a respeitar as liberdades públicas. E, de
forma mais eloquente, os arts. 5º e 7º da referida convenção reforçam as suas disposições
introdutórias ao prever, respectivamente, o "Direito à integridade pessoal" e o "Direito à liberdade
pessoal". A essas previsões, é oportuno ressaltar que o art. 144 da CF é taxativo sobre as atribuições
gerais das forças de segurança na missão de proteger os direitos e garantias acima citados. Além do
mais, é injustificável pretender que os atos mais gravosos à dignidade da pessoa humana e aos
direitos humanos, entre os quais a tortura, praticados por servidores públicos, mormente policiais
armados, sejam punidos apenas no âmbito disciplinar, civil e penal, afastando-se a aplicação da Lei
da Improbidade Administrativa. Essas práticas ofendem diretamente a Administração Pública,
porque o Estado brasileiro tem a obrigação de garantir a integridade física, psíquica e moral de
todos, sob pena de inúmeros reflexos jurídicos, inclusive na ordem internacional. Pondere-se que o
agente público incumbido da missão de garantir o respeito à ordem pública, como é o caso do
policial, ao descumprir com suas obrigações legais e constitucionais de forma frontal, mais que
atentar apenas contra um indivíduo, atinge toda a coletividade e a própria corporação a que
pertence de forma imediata. Ademais, pertinente reforçar que o legislador, ao prever que constitui
ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública
qualquer ação ou omissão que viole os deveres de lealdade às instituições, findou por tornar de
interesse público, e da própria Administração em si, a proteção da imagem e das atribuições dos
entes/entidades públicas. Disso resulta que qualquer atividade atentatória a esse bem por parte de
agentes públicos tem a potencialidade de ser considerada como improbidade administrativa. Afora
39
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isso, a tortura perpetrada por policiais contra presos mantidos sob a sua custódia tem outro reflexo
jurídico imediato. Ao agir de tal forma, o agente público cria, de maneira praticamente automática,
obrigação ao Estado, que é o dever de indenizar, nos termos do art. 37, § 6º, da CF. Na hipótese em
análise, o ato ímprobo caracteriza-se quando se constata que a vítima foi torturada em instalação
pública, ou melhor, em delegacia de polícia. Por fim, violência policial arbitrária não é ato apenas
contra o particular-vítima, mas sim contra a própria Administração Pública, ferindo suas bases de
legitimidade e respeitabilidade. Tanto é assim que essas condutas são tipificadas, entre outros
estatutos, no art. 322 do CP, que integra o Capítulo I ("Dos Crimes Praticados por Funcionário
Público contra a Administração Pública"), que por sua vez está inserido no Título XI ("Dos Crimes
contra a Administração Pública"), e também nos arts. 3º e 4º da Lei n. 4.898/1965, que trata do
abuso de autoridade. Em síntese, atentado à vida e à liberdade individual de particulares, praticado
por agentes públicos armados - incluindo tortura, prisão ilegal e "justiciamento" -, afora
repercussões nas esferas penal, civil e disciplinar, pode configurar improbidade administrativa,
porque, além de atingir a pessoa-vítima, alcança, simultaneamente, interesses caros à
Administração em geral, às instituições de segurança pública em especial, e ao próprio Estado
Democrático de Direito. Precedente citado: REsp 1.081.743-MG, Segunda Turma, julgado em
24/3/2015.REsp 1.177.910-SE, Rel. Ministro Herman Benjamin, julgado em 26/8/2015, DJe
17/2/2016.
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