1132011RF - Relatório - APURAÇÃO #1079292 - Final

RELATÓRIO DE APURAÇÃO
Prefeitura Municipal de Paraíso das Águas/MS

Exercício 2017 a 2020
9 de agosto de 2022
Controladoria-Geral da União (CGU)
Secretaria Federal de Controle Interno (SFC)
RELATÓRIO DE APURAÇÃO
Órgão: Secretaria Municipal de Educação
Unidade Examinada: Prefeitura Municipal de Paraíso das Águas
Município/UF: Paraíso das Águas/MS
Relatório de Apuração: 1079292
Missão
Elevar a credibilidade do Estado por meio da participação social, do controle
interno governamental e do combate à corrupção em defesa da sociedade.
Apuração
O serviço de apuração consiste na execução de procedimentos com a finalidade
de averiguar atos e fatos inquinados de ilegalidade ou de irregularidade
praticados por agentes públicos ou privados, na utilização de recursos públicos
federais.
POR QUE A CGU REALIZOU ESSE
QUAL FOI O TRABALHO?
TRABALHO O trabalho foi realizado em atenção à
REALIZADO demanda da Procuradoria da República em
PELA CGU? Mato Grosso do Sul junto ao Ministério Público
Federal mediante Ofício n. 183/2021/MPF/PR-
MS/3º Ofício, de 8 de setembro de 2021.
Auditoria de apuração sobre
eventuais irregularidades
ocorridas em processos QUAIS AS CONCLUSÕES
licitatórios e contratações de ALCANÇADAS PELA CGU? QUAIS
empresas para prestação de
serviço de transporte escolar AS RECOMENDAÇÕES QUE
em Paraíso das Águas/MS DEVERÃO SER ADOTADAS?
entre os anos de 2017 e 2021
Os recursos financeiros do PNATE transferidos
para o atendimento dos
ao Município foram movimentados e aplicados
alunos de sua rede pública de
em ações e serviços públicos de transporte
ensino.
escolar de alunos, ressalvado o montante de
R$37.674,91 para os quais não se pôde acusar
Para tanto, foram analisados
sua aplicação, devido à não identificação de
a movimentação dos recursos
beneficiário e à perda de rastreabilidade
financeiros do Programa
provocada pela transferência irregular de
Nacional de Apoio ao
recursos para outras contas da Prefeitura.
Transporte do Escolar
(PNATE) transferidos ao Os processos licitatórios analisados para a
Município; os processos contratação das empresas prestadoras de
licitatórios realizados pela serviços do transporte escolar ocorreram de
Prefeitura para a contratação maneira a não garantir a isonomia e a ampla
de empresas prestadoras de competitividade entre os participantes – com
serviços do transporte vistas à seleção de proposta mais vantajosa
escolar; e as execuções para a Administração Pública – ao
contratuais decorrentes da identificarem-se limites ilegais às condições de
prestação desses serviços. participação dos interessados, restrições
injustificadas do objeto à marca específica de
veículo, e indícios de conluio entre licitantes
bem como vínculos entre empresas e destas
com servidores municipais.
As condições contratadas e prorrogadas
derivadas dos Pregões Presenciais nº
001/2017, nº 032/2017 e nº 125/2017 na
prestação dos serviços de transporte escolar
nos anos letivos de 2017 e 2018 implicaram
pagamentos antieconômicos estimados no
montante de R$420.111,84 (valor nominal)
em desfavor da administração pública
municipal.
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS
ANP Agência Nacional de Petróleo
BDI Bonificações e Despesas Indiretas
CGU Controladoria-Geral da União
DPVAT Danos Pessoais Causados por Veículos Automotores de Vias Terrestres
FIPE Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas
FNDE Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
FPM Fundo de Participação dos Municípios
ICMS Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços
IPVA Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores
MPF Ministério Público Federal
OB Ordem Bancária
PMPA Prefeitura Municipal de Paraíso das Águas
PNATE Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar
RFB Receita Federal do Brasil
SbrPrç Sobrepreço
TCU Tribunal de Contas da União
TED Transferência Eletrônica Disponível
VR Valor de Referência
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 7
RESULTADOS DOS EXAMES 10
1. Os recursos financeiros do PNATE não foram movimentados exclusivamente na conta

específica do programa. 10
2. Parte dos recursos recebidos (R$37.674,91) não foram executados a partir da conta
específica do programa, contrariando sua destinação exclusiva para o PNATE. 12
3. Existência de fatores que indicam restrição à competitividade nos pregões presenciais

examinados. 13
4. Baixa competitividade entre os licitantes nos pregões presenciais realizados pela

Administração Municipal. 15
5. Indícios de conluio entre os licitantes, além de relacionamento entre empresas e entre

estas e servidores públicos. 20
6. Os serviços de transporte escolar foram licitados pela Administração Municipal sem

orçamentos detalhados em planilhas com a composição dos custos unitários envolvidos. 32
7. No âmbito dos Pregões Presenciais nº 001/2017 e nº 032/2017, a Administração

Municipal prorrogou contratos de serviços de transporte escolar para o ano letivo de 2018
sem demonstrar a vantajosidade dos respectivos preços unitários praticados. 34
8. No âmbito do Pregão Presencial nº 001/2017, a Administração Municipal concedeu

revisão contratual de preços unitários sem base objetiva ou transparente nem
documentação comprobatória adequada e suficiente com vistas a evidenciar hipótese de
álea econômica extraordinária de desequilíbrio econômico-financeiro. 35
9. Sobrepreço contratual resultante estimado em R$503.493,99 do montante contratado

efetivo de R$5.377.591,47 para serviços de transporte escolar nos anos letivos de 2017 e
2018 no âmbito dos Pregões Presenciais nº 001/2017, nº 032/2017 e nº 125/2017 (valores
nominais). 43
10. Valores antieconômicos pagos pela Prefeitura estimados em R$420.111,84 (valor

nominal) considerando os sobrepreços resultantes das condições (contratadas e
prorrogadas) iniciais e alteradas nos anos letivos de 2017 e 2018 no âmbito dos Pregões
Presenciais nº 001/2017, nº 032/2017 e nº 125/2017. 49
11. Serviços de transporte escolar prestados mediante veículos com capacidade de

passageiros inferior ao definido pelos respectivos Termos de Referência nos Pregões
Presenciais nº 001/2017 e nº 032/2017. 51
RECOMENDAÇÕES 53
CONCLUSÃO 54
ANEXOS 56
I – MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE EXAMINADA E ANÁLISE DA EQUIPE DE AUDITORIA 56
6
INTRODUÇÃO
Por meio deste relatório, apresentam-se os resultados do trabalho de apuração sobre
eventuais irregularidades em processos licitatórios e contratações de serviços de transporte
escolar na Prefeitura de Paraíso das Águas/MS, em atenção à demanda da Procuradoria da
República em Mato Grosso do Sul junto ao Ministério Público Federal mediante Ofício n.
183/2021/MPF/PR-MS/3º Ofício, de 8 de setembro de 2021.
O Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar (PNATE) consiste na transferência

automática de recursos financeiros pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
(FNDE) a Estados, Distrito Federal e Municípios para custearem as atividades de frota própria
ou contratação de terceiros no transporte de alunos da educação básica pública residentes
em área rural.1
Para alcançar o objetivo demandado do trabalho, foram estabelecidas as seguintes questões

de auditoria:
1. Os recursos financeiros transferidos ao Município de Paraíso das Águas pelo PNATE foram
devidamente movimentados e aplicados em ações ou serviços públicos de transporte
escolar de alunos?
1.1. Os recursos financeiros transferidos foram movimentados nas contas específicas
conforme art. 2º do Decreto nº 7.507/2011?
1.2. Os recursos financeiros transferidos foram aplicados exclusivamente em ações ou
serviços públicos de transporte escolar de alunos conforme art. 2º § 4º da Lei nº
10.880/2004?
2. Os processos licitatórios para a contratação das empresas prestadoras de serviços do
transporte escolar ocorreram de maneira a garantir a isonomia e a ampla competitividade
entre os participantes, buscando-se a seleção da proposta mais vantajosa para a
Administração Pública?
2.1. Quanto aos instrumentos convocatórios, houve restrição ao caráter competitivo ou
direcionamento de objeto?
2.2. Quanto às etapas de habilitação e de julgamento das propostas, houve prática de
favorecimento?
2.3. Há indicativos de manipulação ou de conflitos de interesses?
3. As execuções contratuais das despesas com a prestação dos serviços de transporte escolar
se deram sem acarretar prejuízo à Administração Pública?
3.1. Há indicativos de superfaturamento por preço?
3.2. Há indicativos de superfaturamento por quantidade?
3.3. Há indicativos de superfaturamento por qualidade?
3.4. Há indicativos de superfaturamento por alteração contratual?
Para responder aos questionamentos, os testes de auditoria abrangeram o seguinte escopo:
1
https://www.fnde.gov.br/index.php/programas/pnate/sobre-o-plano-ou-programa/sobre-o-pnate
7
• Recursos financeiros da conta específica PNATE de Paraíso das Águas/MS (c/c 229792, ag.
3066, Banco do Brasil) movimentados entre os anos de 2017 e 2021.
• Certames licitatórios realizados para contratação de empresas prestadoras de serviços de
transporte escolar em Paraíso das Águas/MS, selecionados conforme amostra relacionada
na Tabela 1 abaixo:
Tabela 1 – Amostra de processos licitatórios para contratação de empresas prestadoras de

serviços de transporte escolar a alunos da rede municipal de ensino de Paraíso da Águas
Licitação Modalidade Abertura Julgamento Processo nº Valor Adjudicado

0001/2017 Pregão Presencial 09/01/2017 24/01/2017 3020/2016 R$ 4.986.632,19
0032/2017 Pregão Presencial 21/03/2017 03/04/2017 964/2017 R$ 501.504,55
0125/2017 Pregão Presencial 07/12/2017 20/12/2017 4342/2017 R$ 417.560,13
Total R$ 12.527.328,49
Fonte: elaboração própria2
• Contratos administrativos de prestação de serviços de transporte escolar em Paraíso das

Águas/MS no âmbito dos seguintes certames licitatórios, selecionados conforme Tabela 2:
Tabela 2 – Amostra de contratos de prestação de serviços de transporte escolar a alunos

da rede municipal de ensino de Paraíso das Águas (valores anuais pagos)
Licitação Contrato Fornecedor 2017 2018 Total Pago

PP 001/2017 028/2017 J C ROLON TRANSPORTE - ME R$ 163.626,81 R$ 165.363,26 R$ 328.990,07
029/2017 A F DE MELO TRANSPORTE - ME R$ 323.821,70 R$ 312.237,07 R$ 636.058,77
030/2017 DACIO FERRERA DA CUNHA ME R$ 83.085,26 R$ 83.085,26
031/2017 NELIO SANTANA PEREIRA - ME R$ 51.865,26 R$ 51.865,26
032/2017 MARLENE MARQUES DE AZEVEDO ME R$ 396.848,79 R$ 387.527,27 R$ 784.376,06
033/2017 ANA CLAUDIA LOPES PEREIRA - ME R$ 86.835,46 R$ 76.470,95 R$ 163.306,41
034/2017 COMERCIAL DE GAS LIMA & SOUZA LTDA - ME R$ 505.038,31 R$ 358.037,09 R$ 863.075,40
035/2017 M C V BENITEZ TRANSPORTE - ME R$ 389.603,33 R$ 407.508,70 R$ 797.112,03
036/2017 JUCELIA ROSA DIAS - ME R$ 16.331,58 R$ 16.331,58
R$ 2.017.056,50 R$ 1.707.144,34 R$ 3.724.200,84
PP 032/2017 089/2017 JUCELIA ROSA DIAS - ME R$ 130.344,99 R$ 148.914,12 R$ 279.259,11
090/2017 M C V BENITEZ TRANSPORTE - ME R$ 50.367,45 R$ 2.322,56 R$ 52.690,01
R$ 180.712,44 R$ 151.236,68 R$ 331.949,12
PP 125/2017 013/2018 DACIO FERRERA DA CUNHA ME R$ 95.716,11 R$ 95.716,11
014/2018 NELIO SANTANA PEREIRA - ME R$ 91.396,15 R$ 91.396,15
015/2018 COMERCIAL DE GAS LIMA & SOUZA LTDA - ME R$ 123.643,73 R$ 123.643,73
R$ 310.755,99 R$ 310.755,99
Total Geral R$ 2.197.768,94 R$ 2.169.137,01 R$ 4.366.905,95
2
EV 002 (a) - PREFEITURA DE PARAÍSO DAS ÁGUAS. Relação de processos licitatórios ocorridos entre 2016 e
2021. Disponível em:
https://web.qualitysistemas.com.br/processos_licitatorios/prefeitura_municipal_de_paraiso_das_aguas.
Acesso em: 6 jan. 2022.
8
Fonte: elaboração própria3
As amostras foram selecionadas a partir do julgamento profissional da equipe de auditoria

segundo critérios de materialidade e relevância, tendo em vista os valores adjudicados e pagos
envolvidos bem como o conteúdo da demanda do Ministério Público Federal.
Os trabalhos foram realizados com base na documentação disponibilizada pela Prefeitura

Municipal de Paraíso das Águas/MS e dados obtidos de seu portal da transparência, em
inspeções físicas realizadas nos dias 9 a 11 de maio de 2022, e na aplicação de procedimento
analítico de composição de custos e formação de preços das linhas de transporte escolar, em
estrita observância às normas de auditoria aplicáveis ao serviço público federal.
3
EV 003 (a) - PREFEITURA DE PARAÍSO DAS ÁGUAS. Relação de contratos, aditivos e despesas realizadas entre
2017 e 2021. Disponível em:
https://web.qualitysistemas.com.br/portal/transparencia_publica/prefeitura_municipal_de_paraiso_das_agua
s. Acesso em: 6 jan. 2022.
9
RESULTADOS DOS EXAMES
1. Os recursos financeiros do PNATE não foram movimentados
exclusivamente na conta específica do programa.
Os recursos a serem utilizados na execução descentralizada do PNATE devem ser depositados
e mantidos em conta corrente específica, aberta para este fim em instituições financeiras
oficiais federais; e sua movimentação deve ocorrer apenas a crédito em conta de fornecedor
de bens e materiais ou de prestador de serviço devidamente identificado (art. 2º do Decreto
nº 7.507/2011).
Art. 2º Os recursos de que trata este Decreto serão depositados e mantidos em conta
específica aberta para este fim em instituições financeiras oficiais federais.
§ 1º A movimentação dos recursos será realizada exclusivamente por meio

eletrônico, mediante crédito em conta corrente de titularidade dos fornecedores e
prestadores de serviços devidamente identificados.
§ 2º Excepcionalmente, mediante justificativa circunstanciada, poderão ser

realizados saques para pagamento em dinheiro a pessoas físicas que não possuam
conta bancária ou saques para atender a despesas de pequeno vulto, adotando-se,
em ambas hipóteses, mecanismos que permitam a identificação do beneficiário
final, devendo as informações sobre tais pagamentos constar em item específico da
prestação de contas.4 (original sem grifo)
A finalidade do dispositivo contido no citado decreto é dar transparência, demonstrando que

as quantias utilizadas nas atividades realizadas coincidem com os recursos recebidos e sua
execução atende aos objetivos do Programa, facilitando a regular prestação de contas às
entidades de controle a que os gestores estão obrigados a cumprir.
A ausência da manutenção de recursos de convênio em conta corrente específica

impede evidenciar que os numerários utilizados nas atividades realizadas coincidem
com os recursos recebidos. - Acórdão nº 2.368/2007-1ª Câmara
É vedada a transferência dos valores da conta corrente específica de convênio para

a conta corrente da convenente, pois impede o nexo causal entre a aplicação dos
recursos e realização do objeto ajustado. - Acórdão TCU nº 9.714/2011-2ª Câmara
De acordo com a análise realizada no extrato da conta corrente específica e boletins diários
de pagamentos5 (Ag. 3066-X, C/C 22979-2) - período de 2017 a 2021 -, foram verificadas
transferências para outras contas correntes da Prefeitura que impossibilitaram a
4
PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. Decreto nº 7.507, de 27 de junho de 2011. Dispõe sobre a movimentação de
recursos federais transferidos a Estados, Distrito Federal e Municípios, em decorrência das leis citadas. [S. l.], 28
jun. 2011. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/decreto/d7507.htm.
Acesso em: 8 jul. 2022.
5
EV 063 (d) - PREFEITURA DE PARAÍSO DAS ÁGUAS e BANCO DO BRASIL. Boletim Diário de Pagamentos e Extrato
bancário da C/C 22.979-2, Ag. 3066, BB entre 2016 e 2021: Dados analíticos da conta corrente PNATE/FNDE de
Paraíso das Águas/MS.
10
rastreabilidade dos recursos do PNATE: PM Paraíso das Águas - ICMS (R$ 37.083,48) e PM
Paraíso das Águas - FPM (R$ 591,43), totalizando R$ 37.674,91. A Tabela 3 abaixo demonstra
essas transferências:
Tabela 3 - Receitas e despesas incorridas à conta corrente PNATE de Paraíso das Águas
entre 2017 e 2021 (valores em R$)
Receitas (em R$) 2017 2018 2019 2020 2021 TOTAL

Ordens Bancárias FNDE 106.077,40 117.468,40 104.358,59 122.071,52 187.778,77 637.754,68
SALDO ANTERIOR (+) - - 39.964,63 4.048,26 - 44.012,89
TRANSF RECEBIDA 18,80 - - - - 18,80
RENDIMENTOS DE APLICAÇÃO 631,27 356,03 264,35 76,91 424,45 1.753,01
SALDO EM APLICAÇÃO (-) - - 39.889,69 - 4.040,65 - - 66.034,35 - 109.964,69
TOTAL 106.727,47 77.934,74 140.546,92 126.196,69 122.168,87 573.574,69
Despesas (em R$) 2017 2018 2019 2020 2021 TOTAL

IMPOSTOS PMPA 1.789,05 1.558,68 - - - 3.347,73
TED M C V BENITEZ 66.418,80 - - - - 66.418,80
TED DACIO FERREIRA DA CUNHA 6.662,70 88.453,27 - - - 95.115,97
TRANSF ONLINE PMPA - ICMS 30.831,60 - - - - 30.831,60
TRANSF ENVIADA PMPA - ICMS 433,89 - 2.825,00 - 2.992,99 6.251,88
TRANSF ONLINE PMPA - FPM 591,43 - - - - 591,43
TED DEVOLVIDA DACIO F. CUNHA - - 12.077,21 - - - - 12.077,21
TED E P DE ARAUJO TRANSPORTE - - 137.721,92 33.607,94 17.415,44 188.475,30
TED A F DE MELO TRANSPORTE - - - 444,69 2.692,37 3.137,06
TED ANA CLAUDIA LOPES PEREIRA - - - 11.719,42 10.975,29 22.694,71
TED DIOGO N. DE OLIVEIRA TRANSPORTE - - - 12.958,85 - 12.958,85
TED FERNANDO COELHO FERREIRA - - - 8.672,07 - 8.672,07
TED J C ROLON TRANSPORTE - - - 8.670,16 36.626,44 45.296,60
TED KLEIVES PEREIRA DA SILVA - - - 8.139,60 10.363,84 18.503,44
TED MARLENE MARQUES DE AZEVEDO - - - 22.979,00 25.683,39 48.662,39
TED C/C MUN PARAISO DAS ÁGUAS - - - 11.558,34 - 11.558,34
TED ORDALINA MACHADO PORTO - - - 3.669,14 - 3.669,14
TED THIAGO ALVES VASCONCELOS - - - 7.353,23 12.076,85 19.430,08
TED NÃO IDENTIFICADO - - - - 27.492,93 27.492,93
TRANSF ENVIADA DACIO F. DA CUNHA - - - 4.019,27 1.035,70 5.054,97
TED NELIO SANTANA PEREIRA - - - 3.963,32 2.306,56 6.269,88
TOTAL 106.727,47 77.934,74 140.546,92 126.196,69 122.168,87 573.574,69
Fonte: elaboração própria 6
Não foram identificados saques em dinheiro na conta corrente do PNATE.
A Tabela 3 demonstra que, dos cinco exercícios examinados (de 2017 a 2021), em três (2017,
2019 e 2021) foram constatadas transferências de recursos, no total de R$37.674,91, para
outras contas que, aparentemente, não tinham vínculo com as finalidades do Programa
(movimentações “TRANSF ON LINE PMPA - ICMS”, “TRANSF ENVIADA PMPA - ICMS” e
“TRANSF ON LINE PMPA - FPM”). Considerando que os citados recursos não retornaram à
origem, deduz-se que a movimentação das verbas não ocorreu exclusivamente na conta
corrente do PNATE.
6
EV 004 (d) - BANCO DO BRASIL. Extrato bancário da c/c 229792, ag. 3066, BB entre 2016 e 2021: conta
PNATE/FNDE de Paraíso das Águas/MS. Disponível em: Sistema RPG. Acesso em: 20 jan. 2022.; e
EV 064 (a) - CGU. Compilação para análise dos dados contidos no extrato bancário da C/C 22.979-2, Ag. 3066,
BB entre 2017 e 2021: conta PNATE/FNDE de Paraíso das Águas/MS.
11
A situação acima relatada tem como possível causa a inobservância dos gestores em cumprir
a obrigatoriedade de manter os recursos do programa na conta específica do convênio, fato
este que impossibilitou sua total rastreabilidade, bem como a verificação da correta execução
nas ações do transporte escolar no município.
2. Parte dos recursos recebidos (R$37.674,91) não foram executados

a partir da conta específica do programa, contrariando sua
destinação exclusiva para o PNATE.
A assistência financeira, repassada aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, tem
caráter suplementar e destina-se, exclusivamente, ao transporte escolar dos alunos da
educação básica pública, residentes em área rural (art. 2º, § 4º, Lei nº 10.880/2002).
O dispositivo da citada lei tem o claro objetivo de evitar que os recursos federais repassados
se misturem às outras verbas do município, fato este que dificulta evidenciar a origem dos
valores empregados nas ações previamente pactuadas do Programa, deixando de configurar
vínculo entre o que foi transferido e o que foi executado no âmbito do PNATE.
A transferência dos recursos para contas diferentes da conta específica do convênio

caracteriza desvio de finalidade. - Acórdão TCU nº 613/2010-Plenário
A manutenção de tais recursos públicos federais, na conta específica, não é mero

requisito de forma, mas instrumento imprescindível à transparência e à regularidade
da gestão, bem como a assegurar o nexo entre a movimentação bancária e as
despesas efetuadas, com a finalidade do convênio. - Acórdão TCU nº 307/2009
Plenário
Realizadas as análises no extrato da conta corrente do PNATE7 (ver Tabela 3), período entre
2017 e 2021, verificou-se que ocorreram transferências, no total de R$ 37.674,91, para outras
contas correntes da Prefeitura. Em função de tais valores não terem sido devolvidos à conta
específica do PNATE, até o dia 31 de dezembro de 2021 (última data contida no extrato
disponibilizado), presume-se que não foram utilizados exclusivamente no pagamento a
transporte escolar de alunos.
Ao transferir parte dos valores do PNATE para outras contas correntes, deixando de observar
as determinações contidas no art. 2º, § 4º, da Lei nº 10.880/2004, o gestor impossibilitou que
os recursos destinados ao Programa fossem devidamente rastreados e, por conseguinte, que
a execução de tais verbas fosse confirmada exclusivamente em ações do transporte escolar
do aluno no âmbito do município de Paraíso das Águas.
7
EV 064.
12
3. Existência de fatores que indicam restrição à competitividade nos
pregões presenciais examinados.
O procedimento licitatório tem o objetivo de garantir a observância do princípio constitucional
da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do
desenvolvimento nacional sustentável e deve ser processado e julgado em estrita
conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da
igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento
convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos.
Art. 3º A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da

isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção
do desenvolvimento nacional sustentável e será processada e julgada em estrita
conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da
moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da
vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são
correlatos.8
Além disso, aos agentes públicos, é proibido admitir, prever, incluir ou tolerar quaisquer
exigências especiais de habilitação que não estejam previstas na lei de licitações e
devidamente justificadas no processo, sob pena de serem consideradas restritivas à
competitividade do certame (art. 3º, § 1º, inc. I, Lei nº 8.666/93).
Tais dispositivos da Lei tem o claro objetivo de garantir que a Administração Pública observe
os citados princípios e, oportunamente, o Tribunal de Contas da União já vem, rotineiramente,
advertindo os gestores para que esses cânones sejam rigidamente obedecidos em seus
processos licitatórios:
Abstenha-se de incluir nos instrumentos convocatórios condições não justificadas

que restrinjam o caráter competitivo das licitações, em atendimento ao disposto no
art. 3° da Lei n° 8.666/93. - Acórdão TCU nº 2.079/2005 – 1ª Câmara
Abstenha-se de impor, em futuros editais de licitações, restrições ao caráter

competitivo do certame e que limitem a participação de empresas capazes de
fornecer o objeto buscado pela Administração Pública, consoante reza o art. 3º, §
1º, inciso I, da Lei nº 8.666/93. - Decisão TCU nº 369/1999 – Plenário
Observe o § 1º, inciso I, do art. 3º da Lei 8.666/1993, de forma a adequadamente

justificar a inclusão de cláusulas editalícias que possam restringir o universo de
licitantes. - Acórdão TCU nº 1.580/2005 – 1ª Câmara
8
BRASIL. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui
normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. [S. l.], 22 jun. 1993.
Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8666cons.htm. Acesso em: 8 jul. 2022.
13
Após análise dos editais relativos aos pregões presencias PP 001/2017910, PP 032/201711, PP
125/201712, PP 106/201813 e PP 002/202014, foram encontradas as seguintes falhas:
(i) Restrição à interposição de recursos
Em todos os pregões presenciais analisados foi encontrado dispositivo (item 4.6 dos editais)
que restringe o alcance da primeira proposta apresentada, quando do início dos trabalhos,
“Caso o proponente não compareça, mas envie toda a documentação necessária dentro do
prazo estipulado, participará do Pregão com a primeira proposta apresentada quando do
início dos trabalhos, devendo estar ciente que estará renunciando à fase de lance, de
negociação e a interposição de recursos” (original sem grifo).
O art. 4º, VI, da Lei nº 10.520/2002, não prevê que a presença de representante credenciado
seja vital para a interposição de recurso no processo licitatório. O art. 3º, § 1º, I, da Lei nº
8.666/93, veda essa exigência, por falta de previsão legal, visto que a interposição de um
recurso, se não for considerado tempestivamente ao longo do processo licitatório, poderá
limitar o direito de petição a que o proponente, mesmo ausente ou não credenciado, faz jus
perante o Poder Público (art. 5º, incisos XXXIV e LV, da Constituição Federal de 1988).
(ii) Vedações injustificadas à participação de consórcios
Em todos os pregões analisados houve vedação à participação de consórcios no certame (item

3.8 dos editais), porém não foram apresentadas justificativas formais para tal proibição. Há
entendimento do Tribunal de Contas da União de que a previsão de participação de consórcio
em licitações é discricionária (e justificada em qualquer dos casos) e não prejudica a
9
EV 005 (d) - PREFEITURA DE PARAÍSO DAS ÁGUAS. Processo administrativo nº 3020/2016 (Pregão Presencial
nº 001/2017) - 1ª parte: Contratação de empresa especializada para realização do Transporte Escolar dos alunos
residentes na zona rural do Município de Paraíso das Águas, para o ano letivo de 2017. Acesso em: 27 jan. 2022,
Fls. 168-187.
10
Fls. 407, 408, 423-424.
11
nº 032/2017): Contratação de empresa especializada para realização do Transporte Escolar dos alunos residentes
na zona rural do Município de Paraíso das Águas, para o restante do ano letivo de 2017. Acesso em: 27 jan. 2022,
Fls. 106-124.
12
na zona rural do Município de Paraíso das Águas, para o ano letivo de 2018. Acesso em: 27 jan. 2022, Fls. 133-
152.
13
na zona rural do Município de Paraíso das Águas, para o ano letivo de 2019. Acesso em: 27 jan. 2022, Fls. 198-
219.
14
na zona rural do Município de Paraíso das Águas e dos acadêmicos para o município de Chapadão do Sul, para o
ano letivo de 2020. Acesso em: 27 jan. 2022, Fls. 219-239.
14
competitividade do certame, pois, pelo contrário, tem o objetivo de aumentar o leque de
licitantes interessados no objeto.
Há que se ponderar para o fato de que cabe ao gestor definir qual o caminho a tomar
relativamente à participação ou não de consórcios, de forma motivada no âmbito do
processo licitatório. - Acórdão TCU nº 1.165/2012-Plenário
Embora discricionária, nos termos do caput do art. 33 da Lei nº 8.666/1993, quando

houver a opção da Administração pela restrição à participação de consórcios na
licitação, tal escolha deve ser precedida das devidas justificativas no respectivo
processo administrativo, especialmente quando a vedação representar risco à
competitividade do certame. - Acórdão TCU nº 1.636/2007-Plenário
Explicite as razões para a admissão ou a vedação à participação de consórcio de

empresas, uma vez que o princípio da motivação exige que a Administração Pública
indique os fundamentos de fato e de direito de suas decisões, inclusive das
discricionárias. - Acórdão TCU nº 1.453/2009-Plenário
(iii) Especificações que delimitam o objeto (KOMBI) a ser licitado
Em todos os cinco pregões analisados foram encontradas especificações que delimitavam o

objeto a ser licitado relacionando-o à marca e modelo (KOMBI, onde depreende-se a marca
Volkswagen), sem a devida ressalva dos termos “ou similar” ou “ou equivalente”, de modo a
compreender apenas referência mínima de qualidade que se buscasse no certame. Tal
exigência tem como consequência a limitação do universo de licitantes interessados em
fornecer o serviço à Prefeitura.
Observe com rigor, em todos os processos licitatórios, as normas pertinentes e que,

ao especificar produtos, faça-o de forma completa, porém sem indicar marca,
modelo, fabricante ou características que individualizem um produto particular.
(original sem grifo) - Acórdão TCU nº 1.034/2007-Plenário
A falta de rigor na elaboração do edital, bem como a inobservância dos ditames das leis nº
8.666/93 e nº 10.520/2002, possibilitaram que os processos licitatórios fossem prejudicados
quanto ao seu caráter competitivo e facilitaram a possibilidade de ocorrência de
direcionamento do objeto para alguns participantes do certame.
4. Baixa competitividade entre os licitantes nos pregões presenciais

realizados pela Administração Municipal.
A conduta do pregoeiro e equipe de apoio, quando da condução do procedimento licitatório
na fase externa, deve se pautar nos princípios da legalidade, da moralidade, da
impessoalidade, da publicidade, do julgamento objetivo, da isonomia, da vinculação ao
instrumento convocatório, do julgamento objetivo, entre outros, e deverão seguir
estritamente os dispositivos das leis a que estão subordinados (artigos 43 a 45, Lei 8.666/93;
e art. 4º, Lei 10.520/2002).
15
Para melhor esclarecer, o conhecimento do art. 43, inciso IV, da Lei 8.666/93 é de suma
importância em relação ao ponto a ser relatado no próximo parágrafo:
Art. 43. A licitação será processada e julgada com observância dos seguintes
procedimentos:
[...]
IV - verificação da conformidade de cada proposta com os requisitos do edital e,
conforme o caso, com os preços correntes no mercado ou fixados por órgão oficial
competente, ou ainda com os constantes do sistema de registro de preços, os quais
deverão ser devidamente registrados na ata de julgamento, promovendo-se a
desclassificação das propostas desconformes ou incompatíveis; (original sem grifo)
Nos cinco pregões analisados (PP 001/2017, PP 032/2017, PP 125/2017, PP 106/2018 e PP

002/2020) não se demonstrou a competição desejada para a seleção das propostas mais
vantajosas para a Administração Municipal, sendo que, na maioria dos casos, os lances iniciais
de cada um dos licitantes foi o vencedor, por serem os únicos e, coincidentemente, iguais aos
valores contidos nos respectivos editais como preços de referência.
Segundo o art. 6º, inciso XVI, da Lei n. 8.666/1993, cabe à comissão receber,
examinar e julgar todos os documentos e procedimentos relativos à licitação e ao
cadastramento de licitantes, devendo o julgamento ser processado com observância
das disposições do art. 43, inciso IV, da citada Lei, ou seja, deverá ser verificada a
conformidade de cada proposta com os preços correntes de mercado. Ainda que se
que admita que (...) exista um setor responsável pela pesquisa de preços de bens e
serviços a serem contratados pela administração, a Comissão de Licitação, bem
como a autoridade que homologou o procedimento licitatório, não estão isentos de
verificar se efetivamente os preços ofertados estão de acordo com os praticados a
teor do citado artigo. - Acórdão TCU nº 509/2005-Plenário
Os quadros e os comentários abaixo demonstram que, para alguns itens, as economias

proporcionadas nos certames (descontos sobre valores estimados de referência) não foram
tão relevantes:
PP 001/2017 - Das 27 linhas licitadas, somente houve competição em quatorze itens, sendo
que em outros doze o lance inicial foi o vencedor, sem disputa de preços, por ser o único e,
coincidentemente, igual ao valor contido no edital como preço de referência ou um centavo
abaixo deste (em dois itens do pregão). E para um item do pregão não houve propostas
(deserto) – TABELA 4.
Tabela 4 - Valores dos lances X Valores de referência (Pregão Presencial nº 001/2017)
Valor de
Valor Desconto
Nome da Linha Referência Licitante Vencedor
Licitado sobre VR
(VR)
Linha 01 - Soja I R$ 4,78 R$ 4,78 COML DE GÁS LIMA & SOUZA LTDA. ME (1) 0%
Linha 02 - Sueli R$ 4,84 R$ 4,84 COML DE GÁS LIMA & SOUZA LTDA. ME (1) 0%
Linha 04 - Furninha R$ 3,75 R$ 2,85 M C V BENITEZ ME -24%
Linha 05 - Copper/Paraíso - Noturno R$ 4,40 R$ 2,83 JUCÉLIA ROSA DIAS ME -36%
Linha 06 - Indaiá III R$ 3,75 R$ 2,73 M C V BENITEZ ME -27%
Linha 07 - Kirei R$ 3,83 R$ 2,64 COML DE GÁS LIMA & SOUZA LTDA. ME -31%
Linha 08 - São João Baldassio R$ 4,85 R$ 4,85 A F DE MELO TRANSP. ME (1) 0%
16
Valor de
Valor Desconto
Nome da Linha Referência Licitante Vencedor
Licitado sobre VR
(VR)
Linha 11 - Imbaúba I R$ 3,91 R$ 3,91 J C ROLON TRANSP. ME (1) 0%
Linha 14 - São Remo R$ 3,82 R$ 2,73 COML DE GÁS LIMA & SOUZA LTDA. ME -29%
Linha 15 - Mutuca I R$ 3,74 R$ 2,77 DACIO FERREIRA DA CUNHA ME -26%
Linha 17 - Rio Bonito R$ 4,78 R$ 3,89 MARLENE MARQUES AZEVEDO ME -19%
Linha 18 - Muquem R$ 3,74 R$ 2,75 NÉLIO SANTANA PEREIRA ME -26%
Linha 19 - Ponte De Pedra R$ 4,78 R$ 3,60 MARLENE MARQUES AZEVEDO ME -25%
Linha 20 - Skol R$ 3,91 R$ 3,91 M C V BENITEZ ME (1) 0%
Linha 22 - Pedro Peixoto R$ 3,74 R$ 3,26 MARLENE MARQUES AZEVEDO ME -13%
Linha 25 - São João/Pouso Alto R$ 4,76 DESERTO DESERTO
Linha 26 - Esteio R$ 3,81 R$ 3,10 M C V BENITEZ ME -19%
Linha 34 - Copper/Paraíso - Matutino R$ 4,40 R$ 2,89 JUCÉLIA ROSA DIAS ME -34%
Linha 35 - Córrego Fundo R$ 4,40 R$ 4,39 MARLENE MARQUES AZEVEDO ME (1) 0%
Linha 37 - São Sebastião R$ 3,91 R$ 3,91 COML DE GÁS LIMA & SOUZA LTDA. ME (1) 0%
Linha 38 - Mimoso Vespertino R$ 4,41 R$ 4,41 M C V BENITEZ ME (1) 0%
Linha 39 - Mimoso Noturno R$ 4,41 R$ 4,41 M C V BENITEZ ME (1) 0%
Linha Selena R$ 3,78 R$ 3,30 A F DE MELO TRANSP. ME -13%
Linha Promissão R$ 4,76 R$ 4,75 A F DE MELO TRANSP. ME (2º LANCE - ME) 0%
Linha Ponto Azul R$ 4,12 R$ 4,12 ANA CLÁUDIA LOPES PEREIRA ME (1) 0%
Linha Modelo R$ 3,93 R$ 3,93 COML DE GÁS LIMA & SOUZA LTDA. ME (1) 0%
Linha Dom Cota R$ 3,94 R$ 3,94 J C ROLON TRANSP. ME (1) 0%
Desconto Médio -12%
Legenda: (1) Lance único.
PP 032/2017 - Não houve competição nos três itens licitados, sendo que o lance inicial de cada
um dos licitantes foi o vencedor, por ser o único e, coincidentemente, igual ao valor contido
no edital como preço de referência – TABELA 5.
Valor de Desconto
Nome da Linha Valor Licitado Licitante Vencedor
Referência (VR) sobre VR
Linha Copper/Paraíso - Matutino R$ 4,66 R$ 4,66 JUCÉLIA ROSA DIAS ME (1) 0%
Linha 34 - Copper/Paraíso - Noturno R$ 4,93 R$ 4,93 JUCÉLIA ROSA DIAS ME (1) 0%
Linha Mateira - Noturno R$ 4,81 R$ 4,81 M C V BENITEZ ME (1) 0%
Desconto médio 0%
PP 125/2017 - Não houve competição nos três itens licitados, sendo que o lance inicial de cada
um dos licitantes foi o vencedor, por ser o único e, coincidentemente, igual ao valor contido
no edital como preço de referência, bem como as empresas se negaram a negociar o valor das
linhas – TABELA 6.
15
EV 070 (a) - CGU. Comparativo entre os preços ofertados e estimados nos pregões presenciais, de 2017 a
2020: Procedimento analítico para comparação entre os preços ofertados pelos licitantes e os valores estimados
pela administração Municipal, por Km rodado das linhas de transporte escolar.
16
EV 070.
17
Valor de Desconto
Linha 12 - Laranjinha R$ 6,88 R$ 6,88 COML. DE GÁS LIMA & SOUZA LTDA. - ME (1) 0%
Linha 15 - Mutuca I R$ 3,90 R$ 3,90 DACIO FERREIRA DA CUNHA ME (1) 0%
Linha 18 - Muquem R$ 4,30 R$ 4,30 NÉLIO SANTANA PEREIRA ME (1) 0%
Desconto médio 0%
PP 106/2018 - Não houve competição em três dos 24 itens licitados, sendo que, neste caso, o
lance inicial de cada um dos licitantes foi o vencedor, por ser o único e, coincidentemente,
igual ao valor indicado no edital como preço de referência (ou alguns centavos abaixo). O
restante dos itens (21 linhas) sofreu descontos entre 0,2% a 2%, gerando pouca significância
no total economizado – TABELA 7.
Valor de Desconto
Linha 01 - Soja I R$ 4,86 R$ 4,85 THIAGO A. VASCONCELOS -0,2%
Linha 02 - Sueli R$ 4,83 R$ 4,75 ORDALINA M. PORTO -2%
Linha 04 - Furninha R$ 6,50 R$ 6,45 M C V BENITEZ -1%
Linha 06 - Indaiá III R$ 4,76 R$ 4,70 M C V BENITEZ -1%
Linha 07 - Kirei R$ 4,81 R$ 4,75 E P DE ARAÚJO -1%
Linha 08 - São João Baldassio R$ 6,83 R$ 6,83 A F DE MELO (1) 0,0%
Linha 11 - Imbaúba I R$ 4,70 R$ 4,69 J C ROLON -0,2%
Linha 12 - Laranjinha R$ 6,70 R$ 6,62 E P DE ARAÚJO -1%
Linha 14 - São Remo R$ 4,80 R$ 4,74 E P DE ARAÚJO -1%
Linha 15 - Mutuca I R$ 4,82 R$ 4,80 DACIO F. DA CUNHA -0,4%
Linha 17 - Rio Bonito R$ 6,50 R$ 6,45 MARLENE M. DE AZEVEDO - ME -1%
Linha 18 - Muquem R$ 4,77 R$ 4,76 NÉLIO S. PEREIRA -0,2%
Linha 19 - Ponte De Pedra R$ 4,63 R$ 4,60 MARLENE M. DE AZEVEDO - ME -1%
Linha 20 - Skol R$ 4,80 R$ 4,80 M C V BENITEZ (1) 0,0%
Linha 22 - Pedro Peixoto R$ 4,66 R$ 4,63 MARLENE M. DE AZEVEDO - ME -1%
Linha 25 - São João/Pouso Alto R$ 4,90 R$ 4,89 THIAGO A. VASCONCELOS -0,2%
Linha 26 - Esteio R$ 4,66 R$ 4,64 M C V BENITEZ -0,4%
Linha 35 - Córrego Fundo R$ 4,83 R$ 4,80 MARLENE M. DE AZEVEDO - ME -1%
Linha Selena R$ 6,03 R$ 6,00 A F DE MELO -0,5%
Linha Promissão R$ 4,73 R$ 4,72 A F DE MELO -0,2%
Linha 21 - Ponto Azul R$ 4,76 R$ 4,75 ANA CLÁUDIA L. PEREIRA -0,2%
Linha Modelo R$ 4,73 R$ 4,68 E P DE ARAÚJO -1%
Linha Dom Cota R$ 5,20 R$ 5,20 J C ROLON (1) 0,0%
Linha Pântano R$ 4,76 R$ 4,70 KLEIVES P. DA SILVA -1%
Desconto médio -1%
PP 002/2020 - Não houve competição em todos os 26 itens licitados, sendo que, neste caso,
o lance inicial de cada um dos licitantes foi o vencedor, por ser o único e, coincidentemente,
igual ao valor indicado no edital como preço de referência (ou alguns centavos abaixo). Em
17
EV 070.
18
EV 070.
18
apenas três itens (Linha 06 - Indaiá III, Linha 20 - Skol e Linha Esteio) ocorreram descontos da
ordem de 0,5%, gerando pouca significância no total economizado – TABELA 8.
Valor de Valor Desconto

Nome da Linha Licitante Vencedor
Referência (VR) Licitado sobre VR
Linha 01 - Soja I R$ 4,47 R$ 4,47 THIAGO ALVES VASCONCELOS - ME (1) 0,0%
Linha 02 - Sueli R$ 4,39 R$ 4,39 ORDALINA MACHADO PORTO (1) 0,0%
Linha 04 - Furninha R$ 5,62 R$ 5,62 DIOGO N. DE OLIVEIRA TRANSPORTE - ME (1) 0,0%
Linha 05 - Copper/Paraíso - Noturno R$ 5,31 R$ 5,31 J C ROLON TRANSPORTE - ME (1) 0,0%
Linha 06 - Indaiá III R$ 4,34 R$ 4,32 FERNANDO COELHO FERREIRA - ME (1) -0,5%
Linha 07 - Kirei R$ 4,38 R$ 4,38 E P DE ARAÚJO TRANSPORTE (1) 0,0%
Linha 08 - São João Baldassio R$ 6,40 R$ 6,40 A F DE MELO TRANSPORTE - ME (1) 0,0%
Linha 11 - Imbaúba I R$ 4,34 R$ 4,34 J C ROLON TRANSPORTE - ME (1) 0,0%
Linha 12 - Laranjinha R$ 6,27 R$ 6,27 E P DE ARAÚJO TRANSPORTE (1) 0,0%
Linha 14 - São Remo R$ 4,38 R$ 4,38 E P DE ARAÚJO TRANSPORTE (1) 0,0%
Linha 15 - Mutuca I R$ 4,42 R$ 4,42 DACIO FERREIRA DA CUNHA ME (1) 0,0%
Linha 18 - Muquem R$ 4,38 R$ 4,38 NELIO SANTANA PEREIRA - ME (1) 0,0%
Linha 19 - Ponte De Pedra R$ 4,24 R$ 4,24 MARLENE MARQUES DE AZEVEDO - ME (1) 0,0%
Linha 20 - Skol R$ 4,42 R$ 4,40 FERNANDO COELHO FERREIRA - ME (1) -0,5%
Linha 22 - Pedro Peixoto R$ 4,25 R$ 4,25 MARLENE MARQUES DE AZEVEDO - ME (1) 0,0%
Linha 25 - São João/Pouso Alto R$ 5,11 R$ 5,11 THIAGO ALVES VASCONCELOS - ME (1) 0,0%
Linha 28 - Paraíso/Chapadão Do Sul R$ 5,63 R$ 5,63 JUCELIA ROSA DIAS - ME (1) 0,0%
Linha 35 - Córrego Fundo R$ 4,47 R$ 4,47 MARLENE MARQUES DE AZEVEDO - ME (1) 0,0%
Linha Selena R$ 5,60 R$ 5,60 A F DE MELO TRANSPORTE - ME (1) 0,0%
Linha Promissão R$ 4,35 DESERTO DESERTO
Linha Ponto Azul R$ 4,38 R$ 4,38 ANA CLAUDIA LOPES PEREIRA - ME (1) 0,0%
Linha Modelo R$ 4,32 R$ 4,32 E P DE ARAÚJO TRANSPORTE (1) 0,0%
Linha Esteio R$ 4,27 R$ 4,25 FERNANDO COELHO FERREIRA - ME (1) -0,5%
Linha Dom Cota R$ 4,79 R$ 4,79 J C ROLON TRANSPORTE - ME (1) 0,0%
Linha Pântano R$ 4,37 R$ 4,37 KLEIVES PEREIRA DA SILVA - ME (1) 0,0%
Linha Paraíso R$ 4,77 R$ 4,77 MARLENE MARQUES DE AZEVEDO - ME (1) 0,0%
Desconto médio -0,1%
A atitude revelada pelos licitantes (inferida por meio das tabelas acima), no momento da
realização dos pregões presenciais (lance inicial, único, vencedor e, coincidentemente, igual
ao preço de referência), apenas corrobora que havia pouco interesse, por parte dos potenciais
fornecedores, em disputar as linhas licitadas com preços cada vez melhores para a
Administração, depreendendo-se disso que, na maior parte das linhas, já teria ocorrido a
partilha prévia dos lotes.
O gestor deixou de observar as determinações contidas nos artigos 43 a 45, da Lei 8.666/93,
e Art. 4º, da Lei 10.520/2002, possivelmente exercendo de forma negligente suas atribuições
na fase externa do certame.
Essa conduta na coordenação do certame possibilitou a ocorrência de prejuízo para a

administração, pela não seleção da proposta mais vantajosa para a Prefeitura, em função da
falta de competitividade entre os licitantes, seja por ação deliberada ou não por parte destes.
19
EV 070.
19
5. Indícios de conluio entre os licitantes, além de relacionamento
entre empresas e entre estas e servidores públicos.
O regramento da Lei de Licitações tem como objetivo garantir que o certame seja conduzido
em absoluta aderência aos princípios da impessoalidade, da moralidade e da isonomia, dentre
outros, de modo que não ocorram situações em que o licitante obtenha quaisquer vantagens
indevidas por ter algum vínculo com agente público que tenha poderes para influenciar,
alterar ou direcionar o resultado do processo em benefício do fornecedor ou de ambos (art.
3º, § 1º, inciso I, Lei 8.666/93).
Além disso, a seleção da proposta mais vantajosa para a Administração deve se pautar por
condutas que não restrinjam ou frustrem o caráter competitivo da licitação, incluindo os
próprios concorrentes, que, ilicitamente, realizem acordos, ajustes ou combinações,
objetivando vantagens e/ou majorar lucros, em prejuízo do Órgão que está adquirindo os bens
ou serviços. (art. 3º, § 1º, I, Lei 8.666/93, e art. 36, § 3º, I, d, Lei 12.529/2011).
Entende-se que a modalidade pregão, sendo presencial ou eletrônico, tem a faculdade de

fomentar a disputa entre os licitantes pelos serviços a serem fornecidos e, em consequência
disso, reduzir os preços oferecidos à Administração (art. 4º, Decreto nº 3.555/2000).
Tendo por base as premissas acima, foram verificadas as seguintes situações, que, em
conjunto, dão indícios de conluio entre os licitantes e de infrações contra a ordem econômica:
(i) De acordo com os exames realizados, em todos os processos foram encontradas

certidões com datas idênticas e horários de emissão sequenciados, indicando
possíveis fraudes nos processos licitatórios analisados.
PP 001/2017 - Conforme exames realizados20, em quatro certidões (FGTS, débitos perante a

Justiça do Trabalho, débitos da Receita Federal e de Tributos Municipais) foram encontrados
datas idênticas e horários de emissão sequenciados, relativos a cinco empresas (ANA CLÁUDIA
LOPES PEREIRA - ME, J C ROLON TRANSPORTE - ME, MARLENE MARQUES DE AZEVEDO - ME,
M C V BENITEZ TRANSPORTE - ME e JUCÉLIA ROSA DIAS - ME), com indícios de fraudes. Nesse
processo, foi verificado que o procurador (CPF ***.672.029-**) da licitante ANA CLÁUDIA
LOPES PEREIRA - ME também foi procurador da licitante ORDALINA MACHADO PORTO, no
Pregão Presencial nº 106/2018. Além disso, observou-se, no processo, a ausência dos
seguintes documentos: carta de credenciamento de DÁCIO F. DA CUNHA e de A F DE MELO; e
alvará de funcionamento municipal de J C ROLON.
Figura 1 - Certificados de Regularidade do FGTS emitidos em sequência no âmbito do

Pregão Presencial 001/2017
20
EV 011 (a) - CGU. Análise para verificação de evidências/indícios de fraude processual (PP 001/2017 -
24/01/2017): Resumo analítico dos documentos apresentados.
20
Fonte: Prefeitura de Paraíso das Águas21
Figura 2 - Certidões de Tributos Municipais emitidas em sequência no âmbito do Pregão

Presencial 001/2017
21
EV 006, Fls. 468 e 516; EV 007, Fl. 541.
21
22
22
EV 006, Fls. 446, 471 e 514; EV 007, Fl. 544.
23
PP 032/2017 - Conforme exames realizados23, foi encontrada apenas uma certidão (Conjunta
Negativa de Débitos da RECEITA FEDERAL) com datas idênticas e horários de emissão
sequenciados, relativas às empresas JUCÉLIA ROSA DIAS - ME e M C V BENITEZ TRANSPORTE
- ME, dando indícios de fraudes.
Figura 3 - Certidões Conjuntas Negativas de Débitos da RFB emitidas em sequência no

âmbito do Pregão Presencial 032/2017
23
24
PP 125/2017 - Conforme exames realizados25, foram encontradas três certidões com datas
idênticas e horários de emissão sequenciados, relativos às empresas NELIO SANTANA PEREIRA
- ME e DACIO FERREIRA DA CUNHA - ME, com indícios de fraudes. Observou-se a ausência do
documento carta de credenciamento, do licitante DÁCIO FERREIRA DA CUNHA - ME.
Figura 4 - Certidões Negativas de Débitos Trabalhistas emitidas em sequência no âmbito

do Pregão Presencial 125/2017
PP 106/2018 - Conforme exames realizados27 , em quatro certidões (FGTS, débitos perante a

Justiça do Trabalho, débitos da Receita Federal e de Tributos Municipais) foram encontrados
datas idênticas e horários de emissão sequenciados, relativos a oito empresas (ANA CLÁUDIA
24
EV 017, Fls. 178 e 191.
25
26
EV 031, Fls. 219 e 247.
27
25
LOPES PEREIRA - ME, J C ROLON TRANSPORTE - ME, KLEIVES PEREIRA DA SILVA, MARLENE
MARQUES DE AZEVEDO - ME, M C V BENITEZ TRANSPORTE - ME, ORDALINA MACHADO
PORTO, E P DE ARAÚJO TRANSPORTE e THIAGO ALVES VASCONCELOS - ME), dando indícios
de fraudes. Nesse processo, foi verificado que o procurador (CPF ***.672.029-**) da licitante
ORDALINA MACHADO PORTO também foi procurador da licitante ANA CLÁUDIA LOPES
PEREIRA - ME, no Pregão Presencial nº 001/2017. Além disso, observou-se, no processo, a
ausência do documento carta de credenciamento, relativos aos licitantes DÁCIO FERREIRA DA
CUNHA e A F DE MELO TRANSPORTE - ME.
Figura 5 - Certidões Negativas de Débitos Trabalhistas emitidas em sequência no âmbito

do Pregão Presencial 106/2018
26
27
PP 002/2020 - Conforme exames realizados29, em cinco certidões (FGTS, débitos perante a

Justiça do Trabalho, débitos da Receita Federal, de Tributos Estaduais e de Tributos
Municipais) foram encontrados datas idênticas e horários de emissão sequenciados, relativos
a seis empresas (J C ROLON TRANSPORTE - ME, KLEIVES PEREIRA DA SILVA, MARLENE
MARQUES DE AZEVEDO - ME, JUCÉLIA ROSA DIAS - ME, NÉLIO SANTANA PEREIRA e DIOGO
NOGUEIRA DE OLIVEIRA TRANSPORTE - ME), com indícios de fraudes. No processo, verificou-
se que nove licitantes apresentaram as respectivas declarações de inexistência de fatos
impeditivos para participar de licitações (Anexo VII) com idênticos erros gramaticais
(inexistentes no modelo fornecido pela Prefeitura): “que não haver fatos impeditivos”30, bem
como as fontes de textos, tamanhos das fontes e formatos são muito parecidos, onde tais
semelhanças indicam que os documentos foram impressos no mesmo equipamento, tempo,
local e, possivelmente, mesma(s) pessoa(s). Além disso, observou-se, no processo, a ausência
do documento carta de credenciamento, relativos aos licitantes DÁCIO FERREIRA DA CUNHA,
A F DE MELO TRANSPORTE - ME, DIOGO N. DE OLIVEIRA TRANSPORTE - ME e FERNANDO
COELHO FERREIRA - ME.
Figura 6 - Certidões Negativas de Débitos Estaduais emitidas em sequência no âmbito do

Pregão Presencial 002/2020
28
EV 036, Fls. 405, 452, 469, 496, 510, 524, 541 e 552.
29
30
EV 046, Fls. 526, 567, 611, 627, 643, 659, 670, 691 e 707.
28
(ii) Com exceção do PP 032/2017, em todos os pregões foram encontrados indícios

de que há licitantes que constituíram empresas com endereços diferentes dos
regularmente registrados, com endereços coincidentes entre várias empresas e,
em um dos casos, houve a constituição de empresa próxima à data da solicitação
da licitação.
PP 001/2017 - Realizada averiguação dos endereços dos licitantes, verificou-se que a empresa
(não vencedora) Agência de Publicidade Impacto MS Ltda. EPP estaria localizada em um
Centro Comercial (Rua Pedro Celestino, 679 - Sala 2, Centro - Camapuã). Em visita ao local,
onde foi obtido o telefone da síndica do condomínio, com o objetivo de angariar mais
31
EV 046, Fls. 555, 607, 621, 639, 655 e 678.
29
informações, verificou-se que a empresa locou uma sala no imóvel até 2016 e, após esse ano,
mudou-se do condomínio, não havendo mais referências sobre seu novo endereço.
PP 001/2017, PP 125/2017, PP 106/2018 e PP 002/2020 – Após averiguar os endereços dos

licitantes, não foi encontrada a Rua Severino Rodrigues do Nascimento, em Paraíso das Águas,
localização da empresa DACIO FERREIRA DA CUNHA – ME. Em visita ao endereço, verificou-se
que o nome correto da rua é "Severiano Rodrigues do Nascimento", nº 73, sendo que o
ocupante do imóvel (CPF ***.934.041-**) reside no local há mais de 10 anos e conhece o
responsável pela empresa DACIO FERREIRA DA CUNHA - ME, declarando que a função do
endereço é tão somente receber correspondências e encomendas endereçadas à referida
empresa, que não tem uma sede própria para seu funcionamento regular.
PP 106/2018 - Conforme verificado nos certificados validados nos respectivos sítios

eletrônicos dos órgãos certificadores, uma das empresas analisadas (E P DE ARAÚJO
TRANSPORTE) teve início de suas atividades muito próximo à data de publicação do edital de
licitação (05/12/2018), pois, conforme Certidão Simplificada e Requerimento de Empresário,
o início de suas atividades ocorreu em 26/11/2018. Soma-se a isso o fato de que a primeira
solicitação de licitação32 ocorreu em 25/10/2018.
PP 106/2018 e PP 002/2020 - De acordo com averiguação realizada junto aos endereços dos
licitantes:
1) Três empresas (ANA CLÁUDIA LOPES PEREIRA - ME, KLEIVES PEREIRA DA SILVA e
ORDALINA MACHADO PORTO) estão localizadas no mesmo endereço (Rua Sidney
Alves Siqueira, nº 142, Centro - Paraíso das Águas). Em visita ao local, foi entrevistada
sua moradora (CPF ***.482.621-**), que reside no imóvel há sete anos e é servidora
da Prefeitura Municipal de Paraíso das Águas – PMPA, e cujo esposo (CPF ***.204.501-
**) é também servidor da PMPA lotado na Secretaria de Educação como encarregado
do Transporte Escolar. A moradora negou conhecer as empresas citadas;
2) Outras três empresas (J C ROLON TRANSPORTE -ME, E P DE ARAÚJO TRANSPORTE e A
F DE MELO TRANSPORTE - ME) apresentam mesmo endereço no Cadastro Nacional de
Pessoas Jurídicas da Receita Federal do Brasil (Rua João Costa Machado, S/N, Distrito
de Bela Alvorada - Paraíso das Águas). Em visita ao local, foi realizada entrevista com
a moradora (CPF ***.738.401-**), também servidora da PMPA, cujo cônjuge (CPF
***.303.961-**) é dono e responsável pela empresa J C ROLON TRANSPORTE. A
moradora confirmou ser seu endereço o mesmo da empresa J C ROLON TRANSPORTE,
e que o número da casa é "211" (bem como "Lote 3, Quadra 3") e que reside no local
há dezessete anos. Diante do fato de os endereços das empresas A F DE MELO
TRANSPORTE e E P DE ARAÚJO TRANSPORTE não terem sido localizados na rua João
Costa Machado, há indícios de que também ocupem a mesma localização da empresa
J C ROLON TRANSPORTE.
(iii) Com exceção do PP 125/2017, em todos os pregões foram encontrados vínculos

relevantes entre os licitantes e entre estes e servidores públicos municipais.
32
EV 036, Fl. 02 - SOLICITAÇÃO DE PRODUTOS/SERVIÇOS nº 102/2018.
30
PP 001/2017 - Por meio de pesquisa33, verificou-se:
1) Que oito fornecedores (M C V BENITEZ TRANSPORTE; KLEIVES PEREIRA DA SILVA - ME;

NELIO SANTANA PEREIRA - ME; ANA CLAUDIA LOPES PEREIRA - ME; MARLENE
MARQUES DE AZEVEDO - ME; JUCELIA ROSA DIAS - ME; E P DE ARAUJO TRANSPORTE;
e THIAGO ALVES VASCONCELOS - ME) apresentam o mesmo contador (CPF
***.558.591-**), o qual também é sócio e responsável pelo ESCRITORIO ROTAL
CONTABILIDADE (ROSA DE SOUZA & CIA LTDA, CNPJ: 37.179.892/0001-40);
2) Que a empresa J C ROLON TRANSPORTE - ME apresenta o mesmo número telefônico
do ESCRITORIO ROTAL CONTABILIDADE, sugerindo haver ligação empresarial entre si;
e
3) Que o responsável (CPF ***.064.151-**) da empresa fornecedora DIOGO N. DE
OLIVEIRA TRANSPORTE – ME também consta como empregado da fornecedora M C V
BENITEZ TRANSPORTE – ME.
PP 032/2017 - Por meio de pesquisa34, verificou-se que os dois prestadores de serviços

contratados (JUCELIA ROSA DIAS - ME e M C V BENITEZ TRANSPORTE - ME) têm o mesmo
contador (CPF ***.558.591-**), o qual também é sócio e responsável pelo ESCRITORIO ROTAL
CONTABILIDADE (ROSA DE SOUZA & CIA LTDA, CNPJ: 37.179.892/0001-40).
1) Que oito fornecedores (M C V BENITEZ TRANSPORTE; KLEIVES PEREIRA DA SILVA - ME;

NELIO SANTANA PEREIRA - ME; ANA CLAUDIA LOPES PEREIRA - ME; MARLENE
MARQUES DE AZEVEDO - ME; JUCELIA ROSA DIAS - ME; E P DE ARAUJO TRANSPORTE;
e THIAGO ALVES VASCONCELOS - ME) apresentam o mesmo contador (CPF
***.558.591-**), o qual também é sócio e responsável pelo ESCRITORIO ROTAL
CONTABILIDADE (ROSA DE SOUZA & CIA LTDA, CNPJ: 37.179.892/0001-40);
2) Que a empresa J C ROLON TRANSPORTE - ME apresenta o mesmo número telefônico
do ESCRITORIO ROTAL CONTABILIDADE sugerindo haver ligação empresarial entre si.
1) Que sete fornecedores apresentam o mesmo contador (CPF ***.558.591-**), o qual

também é sócio e responsável pelo ESCRITORIO ROTAL CONTABILIDADE (ROSA DE
SOUZA & CIA LTDA, CNPJ: 37.179.892/0001-40);
2) Que a empresa J C ROLON TRANSPORTE - ME informa o mesmo número telefônico do
ESCRITORIO ROTAL CONTABILIDADE sugerindo haver ligação empresarial entre si.
33
EV 065 (a) - CGU. Relatório MACROS nº 7689: relatório, rede de relacionamentos e diagrama de vínculos entre
licitantes que participaram dos pregões presenciais ocorridos na Prefeitura Municipal de Águas do Paraíso, 2017-
2020. Disponível em: sistema Macros 2.0. Acesso em: 20 jul. 2022.
34
EV 065.
35
EV 065.
36
EV 065.
31
Diante das falhas apontadas e observadas entre os exercícios de 2017 e 2020, demonstra-se
que ocorreram eventos que denotam possíveis ajustes entre os concorrentes, com a
conivência da gestão municipal, que contrariam a Lei de Licitações e os princípios que regem
a Administração Pública.
A ampliação da disputa entre os interessados tem como consequência imediata a

redução dos preços. Aliada à celeridade, a competitividade é característica
significativa do pregão. A possibilidade de simplificar o procedimento licitatório, sem
perda da essência da competitividade e da isonomia, deve marcar toda licitação. -
Acórdão TCU nº 1.547/2004-Primeira Câmara
Para os casos em que foram encontradas certidões de empresas com datas idênticas e
horários de emissão sequenciados, com indícios de fraudes, bem como a ausência de
documentos, denota-se, no mínimo, negligência do ente licitante no curso do processo
licitatório. Da análise comparativa dos documentos disponibilizados no PP 002/2020, onde
verificou-se que nove licitantes, conhecidos entre si de licitações anteriores, que
apresentaram documentos com mesmos erros gramaticais, fontes de textos, tamanhos de
fontes e formatos, há elementos para concluir que houve conluio entre as empresas para
burlar a competitividade do certame, além de sinalizar que o processo foi montado. Outro
ponto que merece destaque é a constituição de empresas por licitantes com endereços
diferentes dos regularmente registrados, com endereços coincidentes entre várias empresas
e estabelecimento com data próxima à da solicitação da licitação, fatos estes que, por si só,
reforçam a tese de conluio entre os participantes nos vários certames.
A possível causa para as situações acima relatadas pode estar na conduta da Administração
Municipal, que foi, no mínimo, negligente com relação à documentação apresentada,
considerando que alguns documentos sequer foram localizados em alguns processos. Agrega-
se a isso a pouca disputa de preços entre os licitantes, fato este que deveria servir como alerta
para os gestores (além da empresa recém-criada), considerando que os valores apresentados
eram coincidentes com os valores estimados para a prestação dos serviços, denotando
possível combinação entre os licitantes e conivência dos gestores, visto que não observaram
tal obviedade.
A falta de observação dos dispositivos das leis 8.666/93 e 10.520/2002 possibilitou que os
processos licitatórios fossem prejudicados quanto ao seu caráter competitivo e facilitasse a
possibilidade de direcionamento do objeto, redundando na seleção de proposta sem
vantajosidade para a Administração, pela falta de competitividade entre os fornecedores,
visto que se constatou que um grupo se sagrou vencedor, na maioria dos itens, no âmbito das
licitações analisadas entre 2017 e 2020.
6. Os serviços de transporte escolar foram licitados pela

Administração Municipal sem orçamentos detalhados em planilhas
com a composição dos custos unitários envolvidos.
32
Os serviços podem ser licitados somente quando houver orçamento detalhado em planilhas
que expressem a composição de todos os seus custos unitários (art. 7º § 2º inc. II, Lei nº
8.666/93).
Tal medida serve tanto para que a Administração possa estimar o preço de referência do
objeto licitatório – evitando tomar um valor excessivo como critério de aceitabilidade das
propostas (art. 40 inc. X, Lei nº 8.666/93) –, quanto para que as empresas licitantes possam
apresentar seus preços (art. 40 § 2º inc. II, Lei nº 8.666/93) de maneira consistente, a partir
de uma estrutura analítica de quantitativos e custos unitários.
Observe o disposto no art. 7º, § 2º, inciso II, da Lei nº 8.666/1993, a fim de que, tanto
a estimativa de preços elaborada pela Administração, como os preços cotados pelas
empresas participantes dos certames licitatórios sejam dispostos de forma analítica,
evidenciando, dessa forma, as parcelas que o compõem. Faça constar dos processos
licitatórios toda a documentação que deu suporte à formação do preço estimado
pela Administração, valor esse utilizado como parâmetro nas contratações de bens
e serviços. (original sem grifo) - Acórdão TCU 663/2009 Plenário
Atente, ao elaborar a estimativa de preços, para a necessária consistência das

cotações de preços buscadas junto ao mercado, de forma a evitar a excessividade
dos valores tomados como referência. (original sem grifo) - Acórdão TCU 6349/2009
Segunda Câmara
A exigência de orçamento detalhado dos custos unitários para as propostas adjudicadas

também se justifica para que a Administração possa eventualmente prorrogar o respectivo
contrato ou mesmo revisar os preços contratados, mediante análise comparada da evolução
dos seus custos componentes, com o objetivo de restabelecer, de forma embasada, o
equilíbrio econômico-financeiro em eventual alegação por parte das contratadas à hipótese
de álea extraordinária, nos termos do art. 65 inciso II alínea “d” da Lei nº 8.666/93.
Faça constar dos processos de licitações e contratos orçamento detalhado em

planilhas que expressem a composição de todos os custos unitários, inclusive das
propostas eventualmente formuladas com o objetivo de restabelecer o equilíbrio
econômico-financeiro, exigindo, ainda, dos contratados para prestação de serviços,
demonstrativos que detalhem seus preços e custos. (original sem grifo) - Acórdão
TCU 1337/2008 Plenário
No entanto, em todos os processos analisados da amostra, discriminada na Tabela 1, ao licitar

os serviços de transporte escolar para o ano letivo, a Prefeitura de Paraíso das Águas não
elaborou orçamento detalhado em planilhas que expressassem a composição dos custos
unitários das linhas estabelecidas (art. 7º § 2º inc. II, Lei 8.666/93).
As evidências demonstram que os agentes da Prefeitura cotavam os preços por quilômetro

rodado das linhas que compunham os respectivos objetos licitatórios restritamente a partir
de consultas diretas e limitadas a três fornecedores locais, conforme Decreto Municipal nº
060/2013, sem detalhar os custos unitários envolvidos. Assim, com base na média desses
preços coletados, a Prefeitura estimava os valores unitários por quilometro rodado de cada
linha para o respectivo objeto licitatório, fixando-os como preços máximos aceitáveis das
propostas na realização daqueles pregões (art. 40 inc. X e art. 43 inc. IV, Lei nº 8.666/93).
33
7. No âmbito dos Pregões Presenciais nº 001/2017 e nº 032/2017, a
Administração Municipal prorrogou contratos de serviços de
transporte escolar para o ano letivo de 2018 sem demonstrar a
vantajosidade dos respectivos preços unitários praticados.
Os contratos para a prestação de serviços executados de forma contínua podem ter sua
duração prorrogada por iguais e sucessivos períodos, limitada a sessenta meses, com vistas a
obter preços e condições mais vantajosos para a administração (art. 57 inc. II, Lei nº 8.666/93),
formalmente demonstrados mediante pesquisa de mercado.
Prorrogue contratos de prestação de serviços de forma continuada, com base no art.

57, inciso II, da Lei nº 8.666/1993, somente após demonstração nos correspondentes
processos da devida motivação e comprovação, com base em pesquisa de mercado,
da obtenção de preços e condições mais vantajosas para a unidade, anexando aos
mesmos os extratos de publicação dos termos de aditamento. (original sem grifo) -
Acórdão TCU 2220/2006 Segunda Câmara
Analisada a amostra definida na Tabela 2, identificou-se que, nos contratos firmados no

âmbito dos Pregões Presenciais nº 001/2017 e nº 032/2017, que tiveram seu prazo de vigência
prorrogado para o ano letivo subsequente, não houve demonstrada nas respectivas
solicitações a vantajosidade dos preços praticados para a administração municipal (QUADRO
1).
Quadro 1 – Contratos de prestação de serviços de transporte escolar prorrogados para o

ano letivo 2018 no âmbito dos Pregões Presenciais nº 001/2017 e nº 032/2017
Pregão Prestador do Serviço Contrato Linha

08 - SÃO JOÃO BALDASSIO
A F DE MELO TRANSPORTE ME 37 029/2017 PROMISSÃO
SELENA
ANA CLAUDIA LOPES PEREIRA ME 38 033/2017 PONTO AZUL
01 - SOJA I
PP
02 - SUELI
01/2017
COMERCIAL DE GÁS LIMA & SOUZA LTDA 07 - KIREI
034/2017
ME 39 14 - SÃO REMO
37 - SÃO SEBASTIÃO
MODELO
J.C ROLON TRANSPORTE – ME 40 028/2017 11 - IMBAÚBA I
37
p. 726-738.
38
Ibid., p. 490-510.
39
Ibid., p. 537-549.
40
Ibid., p. 316-328.
34
Pregão Prestador do Serviço Contrato Linha
DOM COTA
04 - FURNINHA
06 - INDAIÁ III
20 - SKOL
M C V BENITEZ TRANSPORTE ME 41 035/2017
26 - ESTEIO
38 - MIMOSO
39 - MIMOSO noturno
17 - RIO BONITO
19 - PONTE DE PEDRA
MARLENE MARQUES DE AZEVEDO ME 42 032/2017
22 - PEDRO PEIXOTO
35 - CÓRREGO FUNDO
05 - COPPER/PARAÍSO DAS ÁGUAS -
noturno
PP JUCÉLIA ROSA DIAS ME 43 89/2017
34 - COOPER / PARAÍSO DAS ÁGUAS -
32/2017
matutino
M C V BENITEZ TRANSPORTE ME 44 90/2017 MATEIRA - noturno
Fonte: Prefeitura de Paraíso das Águas.
8. No âmbito do Pregão Presencial nº 001/2017, a Administração

Municipal concedeu revisão contratual de preços unitários sem base
objetiva ou transparente nem documentação comprobatória
adequada e suficiente com vistas a evidenciar hipótese de álea
econômica extraordinária de desequilíbrio econômico-financeiro.
Os contratos firmados entre a Administração Pública e o particular podem ser alterados nos
casos previstos no art. 65 da Lei nº 8.666/93 de forma unilateral – prerrogativa exclusiva da
Administração – ou por acordo entre as partes.
Quando necessário, pode a Administração alterar unilateralmente o contrato mediante

acréscimos ou supressões de até 25% do valor atualizado do contrato nos fornecimentos de
bens, obras ou serviços (art. 65 § 1º, Lei nº 8.666/93).
Nos processos administrativos analisados, definidos na Tabela 2, a Prefeitura procedera a

acréscimos e supressões contratuais nas distâncias das rotas para algumas linhas ao longo dos
anos letivos de 2017 e 2018, dentro do limite previsto pelo art. 65 § 1º da Lei nº 8.666/93, em
razão do advento de alunos nas rotas ou de mudança de endereços.
41
Ibid., p. 638-651.
42
Ibid., p. 390-402.
43
EV 017, p. 350-362.
44
Ibid., p. 320-331.
35
Vale dizer, no entanto, que a alteração das distâncias diárias das rotas45 afeta de maneira
subjacente as margens de lucro praticadas (podendo vir a refletir eventual sobrepreço), uma
vez que, mantido o preço unitário contratado inalterado, os custos fixos por quilômetro
rodado diminuem (ou se diluem) enquanto os custos variáveis aumentam à medida que a
distância da rota é acrescida, e vice-versa.
Vale lembrar que o total de custos de operação do serviço é dado como a soma dos custos
fixos e variáveis. Custos fixos são aqueles que ocorrem independentemente do volume da
produção; e os variáveis, aqueles que sofrem alterações em função do volume de produção
ou do serviço. Em serviços de transporte escolar, os custos fixos corresponderiam à
remuneração e encargos legais de motoristas, aos pagamentos com IPVA e DPVAT, e à
depreciação e remuneração de capital investido da frota etc. E os custos variáveis, ao
somatório dos gastos com combustível, óleos e lubrificantes, rodagem, peças e acessórios.46
Também é possível à Administração, mediante acordo entre as partes, restabelecer o

equilíbrio econômico-financeiro do contrato nas hipóteses expressamente previstas em lei
(art. 65 inc. II alínea “d”, Lei nº 8.666/93).
Neste caso, é necessário que a Administração verifique os custos dos itens constantes da
planilha que integrara a proposta contratada em confronto com a planilha de custos que
acompanha a solicitação. Deve a contratada, portanto, demonstrar quais itens estariam
economicamente defasados.47
Faça constar dos processos de licitações e contratos orçamento detalhado em

planilhas que expressem a composição de todos os custos unitários, inclusive das
propostas eventualmente formuladas com o objetivo de restabelecer o equilíbrio
econômico-financeiro, exigindo, ainda, dos contratados para prestação de serviços,
demonstrativos que detalhem seus preços e custos. (original sem grifo) - Acórdão
TCU 1337/2008 Plenário.
No que tange às revisões de preços concedidas pela Prefeitura no âmbito do Pregão Presencial
nº 001/2017, não houve demonstrada, porém, a evolução dos custos com aquisição de
combustível mediante apresentação de documentação suficiente, por parte das empresas, de
forma a caracterizar hipótese de álea econômica extraordinária e extracontratual nos termos
do art. 65 inc. II alínea "d" da Lei nº 8.666/93.
Em todos os casos (QUADRO 2), as empresas contratadas apresentaram, em regra,

documentos indicando a aquisição do combustível em apenas dois momentos da sua
45
As alterações na distância diária contratada ao longo do período letivo foram consideradas na aplicação do
procedimento analítico de auditoria de composição dos custos, encargos, bonificações e despesas indiretas, com
vistas a estimar os preços unitários resultantes das linhas contratadas para o ano, no âmbito dos Pregões
Presenciais nº 001/2017, nº 032/2017 e nº 125/2017.
46
UNIVERSIDADE FEDERAL DE GOIÁS (UFG). Centro Colaborador de Apoio ao Transporte Escolar (CECATE) (org.).
Curso de Capacitação - Módulo 6: Metodologia de custo do transporte escolar rural. Aparecida de Goiânia: UFG,
2019. Disponível em: https://transportes.fct.ufg.br/p/32138-cursos-de-capacitacao. Acesso em: 8 mar. 2022.
47
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Licitações e contratos: orientações e jurisprudência do TCU. 4ª ed. rev.,
atual. e ampliada. Brasília: TCU, 2010, p. 812.
36
execução contratual. Em alguns casos, inclusive, a comparação dera-se entre combustível
normal e aditivado; e adquirido não pela empresa contratada, mas por terceiro.
Não houve demonstrado pelas empresas, portanto, o seu histórico no custeio do insumo, de
forma a evidenciar que os aumentos ocorridos nos preços do combustível representariam
comportamento ou taxa de crescimento atípicos ou imprevisíveis para o período, aquém das
condições originais e margens de lucro estabelecidas para a formação do preço contratado –
uma vez que é natural e previsível em qualquer negócio certo grau de oscilação de seus custos.
Quadro 2 – Análise dos demonstrativos de custos apresentados pelas empresas na

solicitação para reequilíbrio econômico-financeiro nos serviços de transporte escolar
Ano
Contrato Empresa Linha Constatação
Letivo
A empresa apresenta apenas dois cupons fiscais emitidos
J.C ROLON em 13/07/2017 (gasolina comum por R$3,619/L) e em
11 e Dom
028/2017 Transporte - 2018 18/04/2018 (gasolina comum por R$4,669/L); e uma NF
Cota
ME emitida em 19/04/2018 (gasolina comum por
R$4,669/L).48
A empresa apresenta apenas uma NF emitida em
05/06/2017 adquirindo diesel comum por R$3,520/L e
A F DE MELO 08,
diesel S10 por R$3,300/L, R$3,540/L e R$3,620/L (valores
029/2017 TRANSPORTE 2017 Promissão,
diversos para um mesmo produto). E outra NF em
ME Selena
05/09/2017 adquirindo somente diesel S10 por
R$3,960/L.49
A empresa apresenta apenas uma NF emitida em
08/05/2017 adquirindo gasolina COMUM por R$3,780/L; e
DACIO
outra em 05/09/2017 adquirindo gasolina ADITIVADA por
030/2017 FERREIRA DA 2017 15
R$4,240/L, comparando o preço do combustível comum
CUNHA ME
em momento anterior com o do aditivado em momento
posterior, de forma a potencializar o viés de alta.50
A empresa apresenta apenas uma NF emitida no dia
25/07/2017 em nome de seu procurador e não em seu
próprio nome – ressalta-se que os custos devem ser da
empresa e não do procurador –, adquirindo gasolina
COMUM por R$3,879/L; e outra NF emitida em
MARLENE
10/08/2017 (também em nome do procurador)
MARQUES 17, 19, 22
032/2017 2017 adquirindo gasolina ADITIVADA por R$4,329/L. Na sua
DE AZEVEDO e 35
demonstração, a empresa também compara o preço do
ME
combustível comum em momento anterior com o do
aditivado em momento posterior, potencializando o viés
de alta.51
Da mesma forma, a empresa ainda apresenta duas NF
emitidas em nome de seu procurador. Uma no dia
48
p. 246-248.
49
EV 008, p. 180 e 181.
50
Ibid., p. 208 e 209.
51
Ibid., p. 102 e 104.
37
Ano
Contrato Empresa Linha Constatação
Letivo
25/07/2017, adquirindo diesel S10 por R$3,359/L; e outra
em 10/08/2017 adquirindo diesel S10 por R$3,639/L.52
A empresa apresenta apenas um cupom fiscal de
05/02/2018 e uma NF de 21/05/2018, demonstrando ter
adquirido gasolina comum por R$4,559/L e por R$4,869/L
2018 respectivamente.
Apresenta ainda um cupom fiscal de 05/01/2018 e uma NF
de 21/05/2018, demonstrando ter adquirido diesel S10
por R$4,039/L e por R$4,389/L respectivamente.53
COMERCIAL
01, 02, 07, Apresenta apenas uma NF de 21/02/2018 e outra de
DE GÁS LIMA
034/2017 2018 14, 37 e 30/05/2018 adquirindo combustíveis (etanol, diesel S10,
& SOUZA
Modelo gasolina comum e aditivada).54
LTDA ME
MCV
Apresenta apenas um cupom fiscal de 17/01/2018, e outro
BENITEZ 06, 20, 26,
035/2017 2018 de 05/06/2018, adquirindo gasolina comum
TRANSPORTE 38 e 39
respectivamente por R$/L e R$/L.55
ME
Além das análises documentais acima, a equipe de auditoria também realizou procedimento
analítico sobre a tendência e volatilidade dos preços médios dos combustíveis praticados ao
consumidor no estado de Mato Grosso do Sul no período de 2016 a 2019, com base nos dados
levantados pela Agência Nacional do Petróleo (ANP). 56
As linhas de tendência (regressão linear) dos preços médios de revenda em 2016 da gasolina
e do diesel indicam coeficiente angular respectivamente de -0,0048 e +0,0042. Significa dizer
que ao longo desse ano o preço da gasolina tendia a encolher em média R$0,0048/mês; e o
do diesel a crescer R$0,0042/mês (FIGURA 7).
Figura 7 – Preço médio de revenda dos combustíveis no Mato Grosso do Sul em 2016
52
EV 008, p. 105 e 106.
53
EV 009, p. 302-305.
54
Ibid., p. 338-339.
55
Ibid., p. 413-414.
56
EV 015 (d) – AGÊNCIA NACIONAL DE PETRÓLEO. Relatório de defesa da concorrência: Levantamento de preços
semanais de revenda e de distribuição de combustíveis por município entre 2013 e 2017. Disponível em:
https://www.gov.br/anp/pt-br/assuntos/precos-e-defesa-da-concorrencia/precos/precos-revenda-e-de-
distribuicao-combustiveis/serie-historica-do-levantamento-de-precos. Acesso em: 9 mar. 2022; e
EV 032 (d) - AGÊNCIA NACIONAL DE PETRÓLEO. Relatório de defesa da concorrência: Levantamento de preços
semanais de revenda e de distribuição de combustíveis por município entre 2018 e 2021. Disponível em:
https://www.gov.br/anp/pt-br/assuntos/precos-e-defesa-da-concorrencia/precos/precos-revenda-e-de-
distribuicao-combustiveis/serie-historica-do-levantamento-de-precos. Acesso em: 1 abr. 2022.
38
GASOLINA COMUM ÓLEO DIESEL ÓLEO DIESEL S10
Linear (GASOLINA COMUM) Linear (ÓLEO DIESEL)
R$4,00
R$3,90
R$3,80 y = -0,0048x + 3,7407
R$3,70
R$3,60
R$3,50
R$3,40
R$3,30
R$3,20 y = 0,0042x + 3,2652
R$3,10
R$3,00
JAN FEV MAR ABR MAI JUN JUL AGO SET OUT NOV DEZ
Fonte: ANP. 57
Quanto à volatilidade ou variabilidade, os preços médios de revenda dos combustíveis

apresentaram coeficiente de variação58 de 1% para o ano de 2016 (TABELA 9).
Tabela 9 - Preço médio de revenda dos combustíveis no Mato Grosso do Sul em 2016
Mês Gasolina Comum Diesel comum Diesel S10

Janeiro R$3,75 R$3,24 R$3,38
Fevereiro R$3,75 R$3,28 R$3,42
Março R$3,76 R$3,29 R$3,43
Abril R$3,76 R$3,30 R$3,43
Maio R$3,70 R$3,29 R$3,43
Junho R$3,67 R$3,29 R$3,44
Julho R$3,66 R$3,30 R$3,43
Agosto R$3,65 R$3,30 R$3,44
Setembro R$3,65 R$3,30 R$3,43
Outubro R$3,68 R$3,30 R$3,43
Novembro R$3,71 R$3,29 R$3,43
Dezembro R$3,77 R$3,33 R$3,48
Média R$3,71 R$3,29 R$3,43
Desvio-Padrão R$0,05 R$0,02 R$0,02
Coeficiente de Variação (CV%) 1% 1% 1%
Fonte: ANP. 59
Conclui-se que o cenário geral em Mato Grosso do Sul para o ano de 2016 era estável,
apresentando tendência praticamente nula e baixa volatilidade dos preços médios dos
combustíveis ao consumidor.
57
EV 015.
58
O coeficiente de variação (CV) é uma medida padronizada de dispersão estatística. Frequentemente expresso
em porcentagem, é definido como a razão do desvio-padrão pela média do conjunto ou série de dados.
59
EV 015.
39
Em 2017, as linhas de tendência (tracejadas) para os preços médios de revenda da gasolina e
do diesel indicam coeficiente angular positivo de respectivamente 0,0259 e 0,0264. Significa
dizer que de um mês para outro o preço da gasolina tendia a elevar-se em média R$0,0259; e
o do diesel, R$0,0264 no período (FIGURA 8).
Figura 8 – Preço médio de revenda dos combustíveis no Mato Grosso do Sul em 2017
GASOLINA COMUM ÓLEO DIESEL ÓLEO DIESEL S10
Linear (GASOLINA COMUM) Linear (ÓLEO DIESEL)
R$4,20
R$4,00 y = 0,0259x + 3,6598
R$3,80
R$3,60
R$3,40 y = 0,0264x + 3,2698

R$3,20
R$3,00
60
Fonte: ANP.
Quanto à volatilidade, os preços médios de revenda dos combustíveis apresentaram

coeficiente de variação de 4% para o ano de 2017 (TABELA 10).
Essa maior variabilidade decorre da quebra nas tendências dos preços entre o primeiro e o
segundo semestre daquele ano. Conforme se observa no gráfico da Figura 8 acima, entre
janeiro e julho de 2017 os preços médios dos combustíveis em Mato Grosso do Sul estavam
em queda; e entre agosto e dezembro, em alta. Assim, no agregado do ano, parte do aumento
dos custos ocorrido ao consumidor no segundo semestre teria sido compensada pelos preços
dos combustíveis no primeiro semestre.
Tabela 10 – Preço médio de revenda dos combustíveis no Mato Grosso do Sul em 2017

Janeiro R$3,83 R$3,42 R$3,55
Março R$3,76 R$3,36 R$3,49
Abril R$3,72 R$3,33 R$3,47
Maio R$3,71 R$3,35 R$3,48
Junho R$3,68 R$3,31 R$3,45
Julho R$3,66 R$3,29 R$3,43
Agosto R$3,82 R$3,41 R$3,56
Setembro R$3,89 R$3,50 R$3,66
Outubro R$3,90 R$3,55 R$3,68
Novembro R$4,02 R$3,65 R$3,79
Dezembro R$4,14 R$3,71 R$3,84
60
Ibid.
40
Média R$3,83 R$3,44 R$3,58
Desvio Padrão R$0,14 R$0,13 R$0,14
Fonte: ANP. 61
E para o ano de 2018, o gráfico da Figura 9 mostra que no estado do Mato Grosso do Sul a
tendência do preço do diesel teria sido de queda (coeficiente angular negativo de 0,0124); e
a do preço da gasolina, de alta a uma taxa média de R$0,02/mês (coeficiente angular positivo
de 0,0199).
Figura 9 – Preço médio de revenda de combustível no Mato Grosso do Sul em 2018
GASOLINA COMUM OLEO DIESEL OLEO DIESEL S10

Linear (GASOLINA COMUM) Linear (OLEO DIESEL)
R$4,80
R$4,60
R$4,40
y = 0,0199x + 4,2425
R$4,20
R$4,00
R$3,80
R$3,60
y = -0,0124x + 3,7857
R$3,40
R$3,20
R$3,00
Fonte: ANP. 62
Quanto à volatilidade, os preços médios de revenda dos combustíveis apresentaram

coeficiente de variação de 3% para o ano de 2018 (TABELA 11).
Tabela 11 – Preço médio de revenda dos combustíveis no Mato Grosso do Sul em 2018

Janeiro R$4,24 R$3,74 R$3,86
Março R$4,25 R$3,73 R$3,86
Abril R$4,27 R$3,78 R$3,89
Maio R$4,33 R$3,96 R$4,07
Junho R$4,49 R$3,68 R$3,79
Julho R$4,42 R$3,53 R$3,62
Agosto R$4,39 R$3,51 R$3,59
Setembro R$4,54 R$3,74 R$3,83
Outubro R$4,59 R$3,80 R$3,89
61
Ibid.
62
EV 032.
41
Novembro R$4,44 R$3,72 R$3,82
Dezembro R$4,25 R$3,54 R$3,66
Média R$4,37 R$3,71 R$3,81
Desvio Padrão R$0,13 R$0,13 R$0,13
Fonte: ANP. 63
Em uma análise comparativa, tanto a tendência quanto a volatilidade dos preços médios de
revenda praticados no Mato Grosso do Sul em 2018 teriam apresentado recuo em relação ao
ano de 2017, não se alinhando, portanto, a um cenário de piora que corroborasse, em tese, a
hipótese de álea extraordinária contratual.
Já os preços médios ao consumidor praticados em 2017 teriam apresentado taxa de

crescimento e volatilidade maiores do que as observadas no ano de 2016. Neste contexto,
seria possível arguir, em tese, eventual hipótese de álea extraordinária contratual de
desequilíbrio econômico-financeiro acaso fossem apresentados, no caso concreto (inclusive
para as solicitações ocorridas em 2018), documentos detalhados evidenciando a evolução dos
custos do serviço; e conhecidas as condições iniciais estabelecidas para a formação dos preços
no ato dos contratos.
No entanto, uma vez que nos editais dos Pregões a Prefeitura não havia exigido das licitantes
que apresentassem suas propostas em planilhas detalhadas com a composição de todos os
custos unitários, os gestores municipais desconheciam os valores originais dos custos e das
margens de lucro definidos pelas contratadas na formação de seus preços – condição
necessária para que os gestores avaliassem e mensurassem o impacto dos aumentos alegados
dos combustíveis em face dos custos iniciais assumidos. Do contrário, não se pode afirmar se
o custo com combustível determinado na proposta corresponde ao preço praticado pelo
mercado à época ou havia alguma margem de segurança inflacionária embutida, prevendo-se
oscilações futuras normais do mercado.
Para ser caracterizado desequilíbrio econômico-financeiro do contrato há que estar

presente a comprovação, inequívoca, de que houve alteração nos custos dos
insumos do contrato, em montante de tal ordem que inviabilize a execução do
contrato, em decorrência de fatos imprevisíveis, ou previsíveis, porém de
consequências incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução do ajustado,
ou, ainda, em caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe, configurando
álea econômica extraordinária e extracontratual. (original sem grifo) – Acórdão TCU
3495/2012 Plenário (sumário)
Além disso, entende-se que a apresentação de apenas duas notas fiscais pelas empresas
contratadas não seria suficiente para evidenciar a evolução de seus desembolsos com a
aquisição de combustíveis ao longo dos períodos. A depender da data de emissão das notas
fiscais, as variações de preços podem estar enviesadas, sugerindo maiores variações do que o
ocorrido no agregado do período.
63
Ibid.
42
No Quadro 2, por exemplo, para a revisão do preço contratado, A F DE MELO TRANSPORTE
ME apresenta duas notas fiscais adquirindo diesel, uma emitida em junho e outra em
setembro de 2017. Segundo a Figura 8, no entanto, o preço médio do diesel estava em queda
em junho e em alta em setembro desse ano. Da mesma forma procedera a COMERCIAL DE
GÁS LIMA & SOUZA LTDA ME, apresentando em sua solicitação duas notas fiscais com
aquisição de combustível, uma emitida em fevereiro e outra em maio de 2018. Segundo a
Figura 9, o mês de maio havia sido o pico do preço de revenda com diesel nesse ano, muito
embora no agregado a tendência em 2018 tivesse sido de queda.
Destarte, com a insuficiente documentação apresentada pelas empresas para evidenciar a

real evolução com desembolso na aquisição de combustíveis e sem o estabelecimento das
condições originais pactuadas acerca da composição dos custos unitários na formação dos
preços contratados ou prorrogados, as revisões posteriormente concedidas teriam ocorrido
sem base objetiva ou transparente para mensurar e demonstrar os reais impactos com a
aquisição de combustíveis nos preços praticados ao longo do respectivo ano letivo, com vistas
a justificar eventual desequilíbrio econômico-financeiro contratual.
9. Sobrepreço contratual resultante estimado em R$503.493,99 do

montante contratado efetivo de R$5.377.591,47 para serviços de
transporte escolar nos anos letivos de 2017 e 2018 no âmbito dos
Pregões Presenciais nº 001/2017, nº 032/2017 e nº 125/2017
(valores nominais).
Diante da inexistência de planilhas orçamentárias que expressassem a composição dos custos
unitários dos serviços de transporte escolar licitados e contratados no âmbito dos Pregões
Presenciais nº 001/2017, nº 032/2017 e nº 125/2017 (TABELA 2), foi elaborado procedimento
analítico de auditoria – a partir de levantamento bibliográfico sobre transporte escolar e
custos relacionados, e utilizando dados obtidos tanto dos processos licitatórios analisados
quanto de fontes externas, como Agência Nacional de Petróleo (ANP), Fundação Instituto de
Pesquisas Econômicas (FIPE), Ministério do Trabalho e Emprego etc. –, de forma a modelar a
composição dos custos, encargos, bonificações e despesas indiretas na prestação daqueles
serviços64, e com isso estimar a formação dos preços unitários de cada linha escolar (preço de
referência), dada sua distância diária resultante contratada no ano letivo.
64
Os cálculos que integraram o procedimento analítico consideraram os custos dos serviços (custos fixos e
variáveis), as despesas indiretas (como tributos e despesas financeiras) e a margem de lucro (considerando
alíquota de 40% para BDI), para estimar os preços unitários das linhas de transporte escolar.
Lembrando que os custos fixos são aqueles que acontecem independentemente do volume de produção do
serviço (remuneração e encargos legais a motoristas, pagamentos com IPVA e DPVAT, depreciação e
remuneração de capital investido da frota etc.); e os custos variáveis são aqueles que sofrem alterações em
função do volume de produção do serviço (como gastos com combustível, óleos e lubrificantes, rodagem, peças
e acessórios).
43
No cálculo da estimativa do preço unitário (referência), considerou-se como distância diária
contratada resultante (ou efetiva) da linha a média ponderada entre a distância diária inicial
(contratada ou prorrogada) e as distâncias posteriores (alteradas em razão de acréscimos e
supressões na rota), tomada a respectiva quantidade de dias letivos incidentes (peso) no ano.
A aplicação do procedimento analítico denota que 18 das 28 linhas licitadas pelos referidos
Pregões teriam apresentado sobrepreço65 contratado no quilômetro rodado em percentuais
superiores a 10% do preço unitário estimado (referência), margem de tolerância adotada pelo
teste de auditoria66, considerando a alíquota de 40% com Bonificações e Despesas Indiretas
(BDI)67, implicando sobrepreço estimado contratual de R$503.493,99 do valor global efetivo
contratado de R$5.377.591,47 (valores nominais) para os anos letivos de 2017 e 2018
(TABELAS 12 a 16).
No cálculo do sobrepreço unitário, considerou-se, como preço unitário contratado resultante

(ou efetivo) de cada linha, a média ponderada entre seu preço unitário inicial (contratado ou
prorrogado) e eventual preço unitário revisado dada a respectiva quantidade de dias letivos
incidentes (peso) no ano.
65
Foi considerado para todos os casos o regime tributário do Simples Nacional, uma vez que todas as contratadas
são Microempresas (ME).
66
"[...] esta Corte entendeu que oscilações de até 10% em relação ao montante apurado representam variações
normais de mercado (v.g. Acórdãos nºs 136/1995, 159/2003, 394/2003, 172/2004 e 678/2008, todos do Plenário;
e Acórdão 544/2002-TCU-Segunda Câmara)." - Acórdão TCU nº 2.339/2011 – Plenário (Voto do relator).
67
Segundo ECZ 2022 (p. 25) e TCU 2010 (p. 185-186), seriam aceitáveis alíquotas com Bonificações e Despesas
Indiretas (BDI) entre 20% e 40%.
44
Tabela 12 – Valores efetivos e sobrepreços resultantes estimados por linhas de transporte escolar para o ano letivo de 2017 no âmbito dos
contratos licitados pelo Pregão Presencial nº 001/2017
Distância Preço Preço Lucro SbrPrç SbrPrç SbrPrç
SbrPrç
Global unitário Preço Global unitário mensal Lucro % unitário unitário Sobrepreço unitário
LINHA EMPRESA BDI % global (R$)
(km) (R$/km) (R$) efetivo (R$/km) (R$) estimado (R$/km) % global (R$) (R$/km) >
> 10%
efetiva efetivo estimado estimado estimado estimado 10%
1 26.465,600 COMERCIAL DE GAS LTDA - ME 4,78 126.505,57 4,35 1.752,50 19,97% 40,00% 0,43 10% 11.489,60 0,00 -
4 35.599,200 M C V BENITEZ TRANSPORTE - ME 2,85 101.457,72 2,62 1.421,45 19,97% 40,00% 0,23 9% 8.168,07 0,00 -
5 18.373,600 JUCELIA ROSA DIAS - ME 2,83 51.997,29 4,46 1.574,67 25,18% 40,00% -1,63 -37% -29.965,74 0,00 -
6 33.474,800 M C V BENITEZ TRANSPORTE - ME 2,73 91.386,20 2,44 1.244,00 19,97% 40,00% 0,29 12% 9.742,89 0,05 1.578,56
7 29.518,316 COMERCIAL DE GAS LTDA - ME 2,64 77.928,35 2,26 1.016,86 19,97% 40,00% 0,38 17% 11.192,17 0,15 4.518,55
8 17.639,600 A F DE MELO TRANSPORTE - ME 4,9 86.434,04 5,69 1.703,37 22,23% 40,00% -0,79 -14% -13.988,80 0,00 -
11 25.674,568 J.C ROLON Transporte - ME 3,91 100.387,56 2,51 1.239,10 25,18% 40,00% 1,40 56% 35.891,68 1,15 29.442,10
15 34.779,038 DACIO FERRERA DA CUNHA ME 2,79 97.033,52 2,12 1.418,27 25,18% 40,00% 0,67 31% 23.211,46 0,46 15829,252
17 28.620,000 MARLENE M. DE AZEVEDO - ME 3,94 112.762,80 5,23 2.279,18 19,97% 40,00% -1,29 -25% -36.818,99 0,00 -
18 31.900,168 NELIO SANTANA PEREIRA ME 2,75 87.725,46 2,25 1.379,56 25,18% 40,00% 0,50 22% 15.918,20 0,27 8.737,48
20 25.161,600 M C V BENITEZ TRANSPORTE - ME 3,91 98.381,86 3,39 1.300,26 19,97% 40,00% 0,52 15% 13.046,14 0,18 4512,57
22 30.972,000 MARLENE M. DE AZEVEDO - ME 3,33 103.136,76 3,02 1.426,45 19,97% 40,00% 0,31 10% 9.519,42 0,01 -
26 29.746,800 M C V BENITEZ TRANSPORTE - ME 3,1 92.215,08 3,09 1.400,06 19,97% 40,00% 0,01 0% 329,45 0,00 -
34 19.592,494 JUCELIA ROSA DIAS - ME 2,89 56.622,31 4,05 1.525,38 25,18% 40,00% -1,16 -29% -22.774,83 0,00 -
37 25.058,156 COMERCIAL DE GAS LTDA - ME 3,91 97.977,39 2,47 943,24 19,97% 40,00% 1,44 58% 36.072,74 1,19 29.882,27
38 8.767,200 M C V BENITEZ TRANSPORTE - ME 4,41 38.663,35 3,63 484,60 19,97% 40,00% 0,78 22% 6.859,36 0,42 3.678,96
39 5.166,000 M C V BENITEZ TRANSPORTE - ME 4,41 22.782,06 4,69 368,99 19,97% 40,00% -0,28 -6% -1.434,43 0,00 -
DOM COTA 22.632,110 J.C ROLON Transporte - ME 3,94 89.170,51 2,67 1.160,48 25,18% 40,00% 1,27 48% 28.766,78 1,00 22.726,41
MODELO 22.961,886 COMERCIAL DE GAS LTDA - ME 3,93 90.240,21 2,71 949,51 19,97% 40,00% 1,22 45% 27.924,43 0,94 21.692,85
PONTO AZUL 21.472,864 ANA CLAUDIA LOPES PEREIRA - ME 4,12 88.468,20 3,43 1.415,78 25,18% 40,00% 0,69 20% 14.775,68 0,34 7.406,43
PROMISSÃO 31.402,800 A F DE MELO TRANSPORTE – ME 4,8 150.733,44 3,55 1.890,00 22,23% 40,00% 1,25 35% 39.307,70 0,90 28.165,13
SELENA 36.413,138 A F DE MELO TRANSPORTE – ME 3,33 121.255,75 2,17 1.337,25 22,23% 40,00% 1,16 54% 42.418,05 0,95 34.534,28
Total 2.378.805,39 234.794,25 217.650,95
Fonte: Prefeitura de Paraíso das Águas e CGU.68
68
EV 039 (a) - CGU. Estimativa para preços resultantes considerando alterações contratuais no âmbito do Pregão Presencial nº 01/2017 para o ano letivo de 2017:
Procedimento analítico de composição de custos e formação de preços das linhas de transporte escolar.
Preço Preço Lucro SbrPrç SbrPrç SbrPrç
Distância SbrPrç
unitário Preço Global unitário mensal Lucro % unitário unitário Sobrepreço unitário
LINHA Global (km) EMPRESA BDI % global (R$)
(R$/km) (R$) efetivo (R$/km) (R$) estimado (R$/km) % global (R$) (R$/km) >
efetiva > 10%
efetivo estimado estimado estimado estimado 10%
4 * M C V BENITEZ TRANSPORTE - ME * * * * * * * * * * *
8 17.639,600 A F DE MELO TRANSPORTE - ME 5,03 88.727,19 5,03 1.360,09 20,12% 40,00% 0,00 0% -5,93 0,00 -
11 31.425,600 J.C ROLON Transporte - ME 4,09 128.530,70 2,88 1.542,67 22,38% 40,00% 1,21 42% 38.066,44 0,92 29.020,02
20 25.161,600 M C V BENITEZ TRANSPORTE - ME 3,97 99.936,84 3,93 1.514,00 20,12% 40,00% 0,05 1% 1.162,41 0,00 -
37 19.040,980 COMERCIAL DE GAS LTDA - ME 4,02 76.504,11 3,35 977,67 20,12% 40,00% 0,67 20% 12.720,08 0,33 6.341,68
DOM COTA 22.750,800 J.C ROLON Transporte - ME 4,12 93.728,74 3,80 1.474,41 22,38% 40,00% 0,32 8% 7.267,34 0,00 -
MODELO 28.143,022 COMERCIAL DE GAS LTDA - ME 4,04 113.766,25 2,58 1.112,87 20,12% 40,00% 1,46 57% 41.161,89 1,20 33.901,46
PONTO AZUL 23.101,600 ANA CLAUDIA LOPES PEREIRA - ME 3,94 91.020,30 3,60 1.606,07 25,33% 40,00% 0,34 9% 7.816,44 0,00 -
PROMISSÃO 31.402,800 A F DE MELO TRANSPORTE – ME 4,93 154.815,80 3,70 1.778,64 20,12% 40,00% 1,23 33% 38.775,84 0,87 27.171,84
SELENA 36.548,000 A F DE MELO TRANSPORTE – ME 3,42 124.994,16 2,17 1.214,05 20,12% 40,00% 1,25 58% 45.788,89 1,04 37.868,36
Total 2.123.957,75 238.648,96 186.185,94
(*) Não se calculou sobrepreço para a Linha 04 devido à falta de informações sobre o veículo (micro-ônibus) que substituíra a kombi do contrato original.
69
EV 042 (a) - CGU. Estimativa para preços resultantes das alterações contratuais no âmbito do Pregão Presencial nº 01/2017 para o ano letivo de 2018: Procedimento
analítico de composição de custos e formação de preços das linhas de transporte escolar.
46
Preço Preço Lucro SbrPrç SbrPrç SbrPrç

Distância Preço SbrPrç
unitário unitário mensal Lucro % unitário unitário Sobrepreço unitário
LINHA Global (km) EMPRESA Global (R$) BDI % global (R$)
(R$/km) (R$/km) (R$) estimado (R$/km) % global (R$) (R$/km)
efetiva efetivo > 10%
efetivo estimado estimado estimado estimado > 10%
5 15.989,678 JUCELIA ROSA DIAS - ME 4,93 78.829,11 4,35 1.600,50 25,18% 40,00% 0,58 13% 9.267,36 0,14 -
MATEIRA (n) 13.631,542 M C V BENITEZ TRANSPORTE - ME 4,81 65.567,72 3,83 1.202,57 25,18% 40,00% 0,98 25% 13.301,01 0,59 8.074,34
Total 225.126,71 25.445,48 8.074,34

Preço SbrPrç
Global unitário unitário mensal Lucro % unitário unitário Sobrepreço unitário
LINHA EMPRESA Global (R$) BDI % global (R$)
(km) (R$/km) (R$/km) (R$) estimado (R$/km) % global (R$) (R$/km)
efetivo > 10%
efetiva efetivo estimado estimado estimado estimado > 10%
5 19.383,600 JUCELIA ROSA DIAS - ME 4,93 95.561,15 4,19 1.569,31 25,33% 40,00% 0,74 18% 14.261,70 0,32 6.131,76
MATEIRA (n) 16.325,200 M C V BENITEZ TRANSPORTE - ME 4,81 78.524,21 4,13 1.302,51 25,33% 40,00% * * * * *
Total 271.878,26 32.375,78 6.131,76
(*) Como o Contrato nº 090/2017 (linha MATEIRA - noturno) foi rescindido logo no início do ano letivo, em 09/03/2018, não consideramos os sobrepreços estimados.
70
71
EV 044 (a) - CGU. Estimativa para preços prorrogados no âmbito do Pregão Presencial nº 32/2017 para o ano letivo de 2018: Procedimento analítico de composição de
custos e formação de preços das linhas de transporte escolar.
47
Tabela 16 – Valores efetivos contratados e sobrepreços resultantes estimados por linhas de transporte escolar para o ano letivo de 2018 no
âmbito dos contratos licitados pelo Pregão Presencial nº 125/2017

Preço SbrPrç
Global unitário unitário mensal Lucro % unitário unitário Sobrepreço unitário
LINHA EMPRESA Global (R$) BDI % global (R$)
(km) (R$/km) (R$/km) (R$) estimado (R$/km) % global (R$) (R$/km)
efetivo > 10%
efetiva efetivo estimado estimado estimado estimado > 10%
15 34.710,800 DACIO FERRERA DA CUNHA ME 3,90 135.372,12 2,46 1.648,02 25,34% 40,00% 1,44 59% 50.001,89 1,19 41.464,86
18 20.672,010 NELIO SANTANA PEREIRA - ME 4,30 88.889,64 3,03 1.209,19 25,34% 40,00% 1,27 42% 26.251,31 0,97 19.987,48
Total 377.823,36 112.030,31 85.451,00
72
48
10. Valores antieconômicos pagos pela Prefeitura estimados em
R$420.111,84 (valor nominal) considerando os sobrepreços
resultantes das condições (contratadas e prorrogadas) iniciais e
alteradas nos anos letivos de 2017 e 2018 no âmbito dos Pregões
As obrigações com despesas no exercício, pendentes ou não de implemento de condição,
devem ser empenhadas pela Administração e pagas a seus credores quando ordenadas por
autoridade competente após sua regular liquidação (art. 58 a 64, Lei nº 4.320/64).
Nos anos de 2017 e 2018, a Prefeitura de Paraíso das Águas pagou R$4.366.905,95 (em valores
nominais) aos seus credores em virtude da execução dos contratos administrativos firmados
e prorrogados no âmbito dos Pregões Presenciais nº 001/2017, nº 032/2017 e nº 125/2017,
com a prestação de serviços de transporte escolar (TABELA 17).
Daquele montante, estima-se que R$420.111,84 correspondam a valores antieconômicos

pagos às empresas contratadas em razão dos sobrepreços estimados resultantes das
condições contratadas (ou prorrogadas) iniciais e posteriormente alteradas, decorrentes de
eventuais acréscimos e decréscimos nas distâncias diárias das rotas e de revisões de preços
unitários concedidas pela Prefeitura (TABELA 17).
No cálculo, considerou-se, como preço unitário contratado resultante (ou efetivo) de cada
linha, a média ponderada entre seu preço unitário inicial contratado (ou prorrogado) e o
eventual preço unitário revisado dada a respectiva quantidade de dias letivos incidentes
(peso) no ano; e como distância diária contratada resultante (ou efetiva) de cada linha, a
média ponderada entre sua distância diária inicial contratada (ou prorrogada) e eventual
distância alterada (decorrente dos acréscimos e decréscimos na rota) dada a respectiva
quantidade de dias letivos incidentes (peso) no ano.
Tabela 17 – Valores totais contratados e pagos por empresa prestadora de serviço de transporte escolar e parcela antieconômica paga,
apurada a partir do cálculo do sobrepreço estimado, no âmbito dos Pregões Presenciais nº 001/2017, nº 032/2017 e 125/2017
Valor Total Valor Total Parcela antieconômica paga (sobrepreço)

Pregão Contrato Empresa
Contratado Pago 2017 2018 Total
PP 001/2017 028/2017 J C ROLON TRANSPORTE - ME R$ 411.811,22 R$ 328.990,07 R$ 42.190,26 R$ 22.999,79 R$ 65.190,05
029/2017 A F DE MELO TRANSPORTE - ME R$ 726.953,48 R$ 636.058,77 R$ 56.668,80 R$ 54.953,72 R$ 111.622,52
030/2017 DACIO FERRERA DA CUNHA ME R$ 96.427,53 R$ 83.085,26 R$ 13.553,85 R$ 13.553,85
031/2017 NELIO SANTANA PEREIRA - ME R$ 123.585,66 R$ 51.865,26 R$ 5.165,79 R$ 5.165,79
032/2017 MARLENE MARQUES DE AZEVEDO ME R$ 922.605,30 R$ 784.376,06 - - -
033/2017 ANA CLAUDIA LOPES PEREIRA - ME R$ 187.007,12 R$ 163.306,41 R$ 7.269,74 - R$ 7.269,74
034/2017 COMERCIAL DE GAS LIMA & SOUZA LTDA - ME R$ 1.317.717,18 R$ 863.075,40 R$ 54.545,18 R$ 31.057,44 R$ 85.602,62
035/2017 M C V BENITEZ TRANSPORTE - ME R$ 999.617,12 R$ 797.112,03 R$ 8.556,03 R$ 43.034,00 R$ 51.590,03
036/2017 JUCELIA ROSA DIAS - ME R$ 200.907,58 R$ 16.331,58 - -
R$ 4.986.632,19 R$ 3.724.200,84 R$ 187.949,64 R$ 152.044,96 R$ 339.994,60
PP 032/2017 089/2017 JUCELIA ROSA DIAS - ME R$ 357.412,62 R$ 279.259,11 - R$ 4.722,45 R$ 4.722,45
090/2017 M C V BENITEZ TRANSPORTE - ME R$ 144.091,93 R$ 52.690,01 R$ 6.202,50 - R$ 6.202,50
R$ 501.504,55 R$ 331.949,12 R$ 6.202,50 R$ 4.722,45 R$ 10.924,96
PP 125/2017 013/2018 DACIO FERRERA DA CUNHA ME R$ 135.372,12 R$ 95.716,11 R$ 29.318,11 R$ 29.318,11
014/2018 NELIO SANTANA PEREIRA - ME R$ 129.369,45 R$ 91.396,15 R$ 20.551,08 R$ 20.551,08
015/2018 COMERCIAL DE GAS LTDA - ME R$ 152.818,56 R$ 123.643,73 R$ 19.323,09 R$ 19.323,09
R$ 417.560,13 R$ 310.755,99 R$ 69.192,29 R$ 69.192,29
Total Geral R$ 5.905.696,87 R$ 4.366.905,95 R$ 420.111,84
73
EV 003; EV 039; EV 042; EV 043; EV 044; EV 045.
11. Serviços de transporte escolar prestados mediante veículos com
capacidade de passageiros inferior ao definido pelos respectivos
Termos de Referência nos Pregões Presenciais nº 001/2017 e nº
032/2017.
O julgamento e o processamento da licitação devem vincular-se aos termos de seu
instrumento convocatório, bem como a outros princípios básicos definidos no art. 3º da Lei nº
8.666/93.
Da mesma forma, o contrato deve ser executado fielmente pelas partes de acordo com as
cláusulas avençadas, respondendo cada uma pelas consequências de sua inexecução total ou
parcial (art. 66, Lei nº 8.666/93). Nesse sentido, a Administração deve rejeitar, no todo ou em
parte, serviço executado em desacordo com o contrato (art. 76, Lei nº 8.666/93).
Os Termos de Referência dos Pregões Presenciais nº 001/2017 e nº 032/2017 determinavam

que "para veículos KOMBI será exigida a capacidade homologada de no mínimo 12 (doze)
assentos para passageiros para linhas com até 12 alunos [...]"; e "para veículos MICRO-ONIBUS
será exigida a capacidade homologada de no mínimo 26 (vinte e seis) assentos para
passageiros".74
No entanto, observou-se que havia linhas de transporte escolar contratadas cujos veículos
apresentados pelas empresas possuíam capacidade de passageiros inferior ao previsto no
respectivo Termo de Referência (QUADRO 3).
Quadro 3 – Linhas de transporte escolar executadas por veículos com capacidade de

passageiros inferior ao previsto no respectivo Termo de Referência
Empresa Contrato Linhas Ano Letivo Achado

MARLENE MARQUES veículo (Kombi) com capacidade de 9
032/2017 35 2017 e 2018
DE AZEVEDO ME passageiros75
ANA CLAUDIA LOPES veículo (Kombi) com capacidade de 9
033/2017 Ponto Azul 2017 e 2018
PEREIRA - ME passageiros76
veículos (micro-ônibus) com capacidade
COMERCIAL DE GAS 1e2 2017 e 2018
de 24 e 21 passageiros respectivamente77
LIMA & SOUZA LTDA - 034/2017
veículo (Kombi) com capacidade de 9
ME 7 2017 e 2018
passageiros78
M C V BENITEZ veículo (Kombi) com capacidade de 9
035/2017 6 2017
TRANSPORTE - ME passageiros79
74
EV 005, p. 183; EV 017, p. 122.
75
EV 007, p. 208-2010; EV 008, p. 412.
76
EV 007, p. 276; EV 008, p. 519.
77
EV 007, p. 299; EV 008, p. 628 e 573.
78
EV 007, p. 299; EV 008, p. 586.
79
EV 007, p. 373-374.
Empresa Contrato Linhas Ano Letivo Achado
38 e 39 2017 e 2018
passageiros80
090/2017 Mateira 2018
passageiros
Os tipos de veículos associados a cada linha encontram-se previstos no item 8 dos respectivos
Termos de Referência.81
Com efeito, a Prefeitura de Paraíso das Águas acabou favorecendo as empresas contratadas
ao firmar e deixar executar os correspondentes contratos em condições inferiores às
especificadas e exigidas nos editais para aquelas linhas escolares.
Não foram encontrados parâmetros para apurar o impacto financeiro dada a natureza do
achado.
80
EV 007, p. 373-374; EV 008, p. 702.
81
EV 005, p. 185-186; EV 017, p. 124.
52
RECOMENDAÇÕES
Não se aplica.
53
CONCLUSÃO
Com base nos achados obtidos a partir dos testes de auditoria aplicados nos objetos definidos
no escopo do trabalho, conclui-se para as questões de auditoria propostas que:
1. Os recursos financeiros do PNATE transferidos ao Município de Paraíso das Águas foram

movimentados e aplicados em ações ou serviços públicos de transporte escolar de
alunos. Ressalvados, porém, o montante de R$37.674,91 para os quais não se pôde
identificar sua aplicação, devido à perda de rastreabilidade provocada pela transferência
irregular desses recursos para outras contas da Prefeitura de Paraíso da Águas.
Dos R$573.574,69 movimentados à conta específica do PNATE (c/c 229792, ag. 3066, Banco
do Brasil S/A) entre 2017 e 2021, R$37.674,91 foram transferidos para outras contas da
Prefeitura, contrariando o art. 2º do Decreto nº 7.507/2011. Além disso, como estas contas
não apresentam vínculo com as finalidades do Programa - e considerando que os citados
recursos não retornaram à origem -, presume-se que a totalidade desses recursos não tenha
sido utilizada exclusivamente para o pagamento de ações ou serviços públicos no transporte
escolar de alunos, conforme estabelece o art. 2º § 4º da Lei nº 10.880/2004 (ACHADOS Nº 1 e
2).
2. Os processos licitatórios para a contratação das empresas prestadoras de serviços do

transporte escolar ocorreram de maneira a não garantir a isonomia e a ampla
competitividade entre os participantes – com vistas à seleção de proposta mais
vantajosa para a Administração Pública – ao identificarem-se limites ilegais às condições
de participação dos interessados, restrição injustificada do objeto à marca específica de
veículo, e indícios de conluio entre licitantes bem como vínculos entre empresas e estas
com servidores municipais.
No condão de restringir o caráter competitivo e de direcionar o objeto, os instrumentos

convocatórios dos Pregões Presenciais nº 001/2017, nº 032/2017, nº 125/2017, nº 106/2018
e nº 002/2020 afastaram ilegalmente o direito de licitantes interporem recursos por via não
presencial; vedaram injustificadamente a participação de consórcios no certame; e
restringiram de forma também injustificada as especificações dos veículos a serem utilizados
na prestação dos serviços à marca Kombi (ACHADO Nº 3).
Quanto às etapas de habilitação e de julgamento das propostas, a fraca disputa entre

licitantes, pelas linhas oferecidas nos cinco pregões presencias, levantou a possibilidade de
que teria ocorrido a partilha prévia dos lotes entre os fornecedores. Reforça essa tese o fato
de que foram encontradas certidões de empresas com datas idênticas e horários de emissão
sequenciados, com indícios de fraudes, bem como a ausência de documentos, onde denotou-
se negligência dos pregoeiros e equipe de apoio no âmbito dos processos licitatórios (ACHADO
Nº 4).
Em relação a indicativos de manipulação ou a conflito de interesses, identificou-se a

constituição de empresas por licitantes com endereços diferentes dos regularmente
54
registrados, com endereços coincidentes entre várias empresas e estabelecimento com data
próxima à da solicitação da licitação. E a análise comparativa dos documentos disponibilizados
no PP 002/2020 demonstrou que nove licitantes apresentaram documentos com mesmos
erros de grafia, fontes de textos, tamanhos de fontes e formatos. Tais fatos agregam
elementos para concluir que os certames examinados foram alvos de conluio entre as
empresas e que, pelo menos, parte de um dos processos sofreu montagem (ACHADO Nº 5).
3. As condições contratadas e prorrogadas derivadas dos Pregões Presenciais nº 001/2017,

nº 032/2017 e nº 125/2017 na prestação dos serviços de transporte escolar nos anos
letivos de 2017 e 2018 implicaram pagamentos antieconômicos estimados no montante
de R$420.111,84 (valor nominal) em desfavor da administração pública municipal.
Para licitar os serviços de transporte escolar nos Pregões Presenciais nº 001/2017, nº

032/2017 e nº 125/2017, a Prefeitura de Paraíso das Águas não elaborara orçamento
detalhado em planilhas que expressassem a composição dos custos unitários das linhas
estabelecidas. Em vez disso, os agentes da Prefeitura cotavam os preços por quilômetro
rodado das linhas tão-somente a partir de consultas diretas e restritas a três fornecedores
locais, conforme Decreto Municipal nº 060/2013, sem detalhar os custos unitários envolvidos.
Da mesma forma, uma vez que a Prefeitura não as exigiu em edital, as propostas foram
adjudicadas sem que as licitantes apresentassem suas respectivas planilhas detalhadas de
composição de preços (ACHADO Nº 6). Assim, mesmo sem conhecer os custos iniciais
assumidos pelas contratadas, a Prefeitura de Paraíso das Águas concederia revisões dos
preços contratados (ACHADO Nº 8); além de prorrogar contratos para o ano letivo de 2018
sem se demonstrar a vantajosidade dos respectivos preços unitários praticados (ACHADO Nº
7).
Diante da inexistência de planilhas orçamentárias que expressassem a composição dos custos

unitários dos serviços de transporte escolar licitados e contratados no âmbito dos Pregões
Presenciais nº 001/2017, nº 032/2017 e nº 125/2017, foi elaborado procedimento analítico
de auditoria, de forma a modelar a composição dos custos, encargos, bonificações e despesas
indiretas na prestação daqueles serviços, e com isso estimar a formação dos preços unitários
de cada linha escolar (preço de referência), dada sua distância diária resultante contratada no
ano letivo. A aplicação do procedimento analítico denota que 18 das 28 linhas licitadas pelos
referidos Pregões teriam apresentado sobrepreço resultante estimado de R$503.493,99 do
valor global efetivo contratado de R$5.377.591,47 para os anos letivos de 2017 e 2018,
considerando a resultante dos valores contratados, prorrogados e revisados (ACHADO Nº 9).
Daquele montante, estima-se que R$420.111,84 correspondam a valores antieconômicos
pagos às empresas contratadas em razão dos sobrepreços estimados resultantes das
condições contratadas (ou prorrogadas) iniciais e posteriormente alteradas decorrentes de
eventuais acréscimos e decréscimos nas distâncias diárias das rotas e de revisões de preços
unitários concedidas pela Prefeitura (ACHADO Nº 10).
55
ANEXOS
I – MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE EXAMINADA E ANÁLISE DA EQUIPE
DE AUDITORIA
Por meio do Ofício Gab. nº. 108/2022, de 29 de julho de 2022, a Prefeitura Municipal de
Paraíso das Águas/MS apresentou a seguinte manifestação, em resposta à versão preliminar
do corrente relatório:82
Achado nº 1
Manifestação da unidade examinada
“1. Os recursos financeiros do PNATE não foram movimentados exclusivamente na conta

específica do programa.
Sobre tais fatos, a colenda Controladoria-Geral da União alega que, ao longo

dos anos de 2017 a 2021, houve a destinação do montante de R$ 76.726,18 (setenta e seis
mil, setecentos e vinte e seis reais e dezoito centavos), oriundos da conta corrente destinada
especificamente às movimentações financeiras relativas ao Programa Nacional de Apoio ao
Transporte Escolar (PNATE), a ações que, segundo apontado, não se coadunariam com
específicas finalidades do programa.
Isso posto, cumpre apresentar as devidas justificativas, com vistas à elucidação

dos fatos.
Os recursos depositados na conta corrente do PNATE possuem, como

finalidade exclusiva, a realização de operações para pagamentos aos fornecedores
decorrentes da prestação dos serviços de transporte escolar referidos pela Lei nº 10.880, de
09 de junho de 2004, com regulamentação pelo Decreto nº 7.507, de 27 de junho de 2011.
Quando da realização dos respectivos pagamentos, os valores retidos à título

do Imposto Sobre Serviços de Quaisquer Natureza (ISSQN) são transferidos a outras contas da
Prefeitura Municipal.
Ainda, compulsando a documentação relativa às operações financeiras,

constata-se que houve ocasiões em que, por equívoco, o Município de Paraíso das Águas
desembolsou pagamentos a prestadores de serviços de transporte escolar originários de
contas correntes diversas daquela destinada à movimentação de recursos do PNATE, sendo
necessário o reembolso desses valores.
82
EV 072 (d) - PREFEITURA DE PARAÍSO DAS ÁGUAS. Ofício Gab. nº. 108/2022: resposta ao Ofício nº
10115/2022/NAC2-MS/MATO GROSSO DO SUL/CGU, referente ao Relatório de Apuração Preliminar nº 1079292.
29 jul. 2022.
56
A fim de esclarecer a totalidade dos valores questionados, apresenta-se o
seguinte quadro explicativo:
VALORES JUSTIFICATIVA DETALHAMENTO

1 R$ 30.831,60 Transferência da conta PNATE Pagamento realizado
para a conta do ICMS. erroneamente à contratada por
Reembolso de pagamento meio da conta 20.981-3, em
realizado à empresa MCV 05/06/2017.
BENITEZ via outra conta
corrente municipal.
2 R$ 297,92 (em 22/12/2017) Retenção do ISSQN NF 62 – MCV BENITEZ
3 R$ 135,97 (em 22/12/2017) Retenção do ISSQN NF 73 - DACIO
4 R$ 426,73 (em 07/03/2019) Retenção do ISSQN NF 01 E P DE ARAÚJO – OP 647
10 R$ 233,61 (em 11/12/2019 Retenção do ISSQN NF 16 E P DE ARAÚJO – OP 5944
12 R$ 955,59 (em 09/04/2021) Retenção do ISSQN NF 266 MARLENE MARQUES – OP
1040
13 R$ 464,02 (em 05/05/2021) Retenção do ISSQN NF 41 THIAGO ALVES – OP 1588
14 R$ 21,14 (em 09/08/2021) Retenção do ISSQN NF 152 DACIO – OP 3016
15 R$ 20,98 (em 09/08/2021) Retenção do ISSQN NF 86 NELIO – OP 3022
16 R$ 20,34 (em 09/08/2021) Retenção do ISSQN NF 27 KLEIVES – OP 3020
17 R$ 54,95 (em 09/08/2021) Retenção do ISSQN NF 129 AF DE MELO – OP 3018
18 R$ 18,32 (em 09/08/2021) Retenção do ISSQN NF 49 ANA CLAUDIA – OP 3018
19 R$ 136,86 (em 09/08/2021) Retenção do ISSQN NF 276 MARLENE MARQUES – OP
3021
20 R$ 81,49 (em 09/08/2021) Retenção do ISSQN NF 141 J C ROLON – OP 3019
21 R$ 822,47 (em 09/09/2021) Retenção do ISSQN NF 142 J C ROLON – OP 3691
22 R$ 191,17 (em 06/10/2021) Retenção do ISSQN NF 29 KLEIVES – OP 4181
23 R$ 205,66 (em 06/12/2021) Retenção do ISSQN NF 54 ANA CLAUDIA – OP 5458
24 R$ 591,43 (em 09/08/2017) Retenção do ISSQN NF 44 DE MCV BENITEZ – OP 2795
25 R$ 11.558,34 (em 02/12/2020) Reembolso ao município, vez OP 4502 DE 06/11/2020
que a nota fiscal nº 246
(Marlene Marques) foi paga
equivocadamente através de
conta de recursos próprios do
município.
26 R$ 17.415,44 (em 09/11/2021) Pagamento a fornecedor EP DE ARAUJO – OP 4782
27 R$ 10.077,49 (em 06/12/2021) Pagamento a fornecedor ANA CLAUDIA – OP 5458
TOTAL = R$ 76.726,18
“
57
Análise da equipe de auditoria
Com base na informações disponibilizadas pela Prefeitura de Paraíso das Águas, foi realizada
pesquisa no Portal da Transparência do referido município e constatou-se que os três últimos
pagamentos (R$ 11.558,34, R$ 17.415,44 e R$ 10.077,49, realizados aos fornecedores
MARLENE MARQUES AZEVEDO, E P DE ARAÚJO E ANA CLÁUDIA LOPES PEREIRA,
respectivamente) foram efetivados aos respectivos fornecedores, sendo, portanto, excluídos
da Tabela 3 (Receitas e despesas incorridas à conta corrente PNATE de Paraíso das
Águas entre 2017 e 2021), cuja totalização foi atualizada para R$ 37.674,91 em valores
movimentados fora da conta específica do PNATE. Quanto ao restante, os esclarecimentos
prestados pela Prefeitura, acompanhados do quadro explicativo das despesas, não lograram
êxito em afastar a evidência de que os recursos foram executados apartados da conta
específica do programa, fato este que, por si só, dificulta a necessária transparência e a regular
prestação de contas das verbas executadas no âmbito do PNATE. Por tais motivos, decide-se
por manter os registros no Relatório de Apuração.
Achado nº 2
“2. Parte dos recursos recebidos (R$76.726,18) não foram executados a partir da conta
específica do programa, contrariando sua destinação exclusiva para o PNATE.
A resposta ao ponto de questionamento consta integralmente enfrentada no

âmbito da manifestação ao tópico anterior (item nº 01).”
Considerando o ofício apresentado pelo gestor, onde, após pesquisas, confirmou-se que, dos
valores apontados anteriormente (R$ 76.726,18), R$ 39.051,27 foram corretamente aplicados
em pagamentos relacionadas ao PNATE (R$ 11.558,34, R$ 17.415,44 e R$ 10.077,49,
realizados aos fornecedores MARLENE MARQUES AZEVEDO, E P DE ARAÚJO E ANA CLÁUDIA
LOPES PEREIRA, respectivamente), restando que R$ 37.674,91 permanecem como recursos
não movimentados exclusivamente na conta específica do programa e, consequentemente,
não foi comprovada sua aplicação em ações do transporte escolar, visto que, na Manifestação,
não foi anexado nenhum documento comprobatório e tempestivo das despesas, bem como
não foram encontrados tais documentos no Portal de Transparência do município.
Achado nº 3
58
“3. Existência de fatores que indicam restrição à competitividade nos pregões presenciais
examinados.
No que se refere a este apontamento, aduz a equipe técnica da CGU que

constaram cláusulas restritivas à competitividade no bojo dos editais de licitação referentes
ao Pregão Presencial nº 001/2017, Pregão Presencial nº 032/2017, Pregão Presencial nº
125/2017, Pregão Presencial nº 106/2017 e Pregão Presencial nº 002/2020.
Considerando que os achados são comuns aos processos licitatórios acima

mencionados, as necessárias considerações serão reunidas nos tópicos a seguir expostos.
3.1. Restrição à interposição recursal (item 4.6 dos respectivos editais)
A cláusula editalícia vergastada constou dos instrumentos convocatórios dos

processos supramencionados, apresentando o seguinte teor:
[...] 4.6. Caso o proponente não compareça, mas envie toda a documentação
necessária dentro do prazo estipulado, participará do Pregão com a primeira
proposta apresentada quando do início dos trabalhos, devendo estar ciente que
estará renunciando a fase de lance, de negociação e a interposição de recursos.
A referida disposição, no entender da equipe técnica da CGU, restringiria

indevidamente a possibilidade de interposição recursal dos licitantes, em razão do comando
contido no art. 4º, VI, da Lei nº 10.520/2002 não exigir a presença física de representante da
proponente para o exercício do direito de recorrer, sendo passível de acarretar indevida
limitação ao direito de petição constitucionalmente assegurado.
Em que pesem as considerações do relatório técnico, cumpre apontar que a

cláusula em questão não representou qualquer inovação ou restrição à recorribilidade no
âmbito do certame.
Isso porque, embora o inciso VI do art. 4º da Lei nº 10.520/2002 nada disponha

sobre a exigência da presença do licitante, a disciplina da Lei do Pregão evidencia que a
sistemática recursal, nesta modalidade, depende da manifestação imediata do interessado
quando da realização da sessão presencial, enquanto condição sine qua non, conforme se
depreende do excerto destacado:
Art. 4º A fase externa do pregão será iniciada com a convocação dos interessados e
observará as seguintes regras:
[...]
XVIII - declarado o vencedor, qualquer licitante poderá manifestar imediata e

motivadamente a intenção de recorrer, quando lhe será concedido o prazo de 3 (três)
dias para apresentação das razões do recurso, ficando os demais licitantes desde
logo intimados para apresentar contra-razões em igual número de dias, que
começarão a correr do término do prazo do recorrente, sendo-lhes assegurada vista
imediata dos autos;
59
XIX - o acolhimento de recurso importará a invalidação apenas dos atos insuscetíveis
de aproveitamento;
XX - a falta de manifestação imediata e motivada do licitante importará a

decadência do direito de recurso e a adjudicação do objeto da licitação pelo
pregoeiro ao vencedor;
XXI - decididos os recursos, a autoridade competente fará a adjudicação do objeto da

licitação ao licitante vencedor;
[...].
Do exposto, conclui-se que os licitantes desejosos em recorrer após declarado

o vencedor, devem, na própria sessão: (i) manifestar interesse e (ii) motivar a intenção
recursal, sem as quais a consequência prevista em lei é a decadência do direito ao recurso,
conforme expresso no inciso XX do dispositivo trazido à baila.
Quanto à interpretação da locução “manifestação imediata”, a lição doutrinária

não deixa margem para dúvidas quanto ao seu alcance: “os licitantes devem declinar, já na
própria sessão, os motivos dos respectivos recursos”83.
Neste âmbito, a previsão da mencionada cláusula 4.6 não cria qualquer

obstáculo indevido à interposição recursal. Ao revés, no âmbito do dever de informação,
evidencia as consequências lógicas do não comparecimento, vez que o proponente ausente
não terá possibilidade de manifestar interesse recursal, tampouco motivá-lo, vez que a
oportunidade para tanto se dá na sessão presencial.
Em igual sentido, não há que se falar em indevida restrição à participação nas

fases de lances e de negociação, igualmente constantes na cláusula 4.6 dos editais, tornando
evidente que a impossibilidade da execução dos referidos atos decorre do fato que estes
devem ser praticados presencialmente, no âmbito da sessão, conforme preconizado pela
legislação regente da matéria e disciplinada pelos instrumentos convocatórios em apreço,
vigorando em igualdade de condições a todos os participantes.
Ainda, tal previsão em nada deprecia o exercício do direito de petição

consagrado no art. 5º, XXXIV, “a” da Constituição Federal84. A esse respeito, leciona o preclaro
Joel de Menezes Niebuhr:
De todo modo, aos licitantes e aos cidadãos em geral é facultado levar ao

conhecimento da Administração quaisquer ilegalidades por ela cometidas, o que
decorre do direito de petição, consagrado na alínea “a” do inciso XXXIV do artigo 5º
da Constituição Federal. Então, se os licitantes quiserem apresentar à Administração
83
NIEBUHR, Joel de Menezes. Pregão presencial e eletrônico. 8ª edição, rev., atual. e ampl., Belo Horizonte:
Fórum, 2000, p. 268.
84
Constituição Federal de 1988. Art 5º [...] “XXXIV - são a todos assegurados, independentemente do pagamento
de taxas: a) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de
poder; [...]”
60
outros motivos afora aqueles indicados na sessão, eles devem apresentar a ela
petição em sentido comum, requerendo o que lhes aprouver, que não se confunde
com o recurso previsto no inciso XVIII do artigo 4º da Lei nº 10.520/02, porque esta
não tem natureza de recurso hierárquico e não tem efeito suspensivo. Sem embargo,
a questão é levada ao conhecimento da Administração, que é obrigada a se
manifestar sobre ela85 [grifamos].
Deste modo, resta evidenciado que a específica sistemática recursal do pregão,

que, no caso dos processos licitatórios sob exame, estão regulamentadas nos subitens de suas
respectivas cláusulas décimas dos editais, prevendo formalidades, prazos, atribuição de efeito
suspensivo, tudo em consonância com o regime da Lei nº 10.520/2002, não se confunde com
o direito de petição assegurado tanto aos licitantes quanto a qualquer cidadão.
3.2. Vedações injustificadas à participação de consórcios (item 3.8 dos respectivos editais)
A referenciada análise técnica manifesta a existência de cláusula restritiva à

competitividade em razão da vedação à participação de empresas em consórcios nos
processos licitatórios examinados. Eis o conteúdo previsto nos editais a esse respeito:
[...] 3.8. Não será permitida a participação de empresas em consórcio no presente

Pregão, a cessão, transferência e a subcontratação total ou parcial de seu objeto.
Neste tocante, cumpre apontar, à luz da inteligência do artigo 33 da Lei nº

8.666/1993, que incumbe à Administração Pública, discricionariamente, admitir ou não a
participação de empresas em consórcio, a saber:
Art. 33. Quando permitida na licitação a participação de empresas em consórcio,

observar-se-ão as seguintes normas:
I - comprovação do compromisso público ou particular de constituição de consórcio,

subscrito pelos consorciados;
II - indicação da empresa responsável pelo consórcio que deverá atender às

condições de liderança, obrigatoriamente fixadas no edital;
III - apresentação dos documentos exigidos nos arts. 28 a 31 desta Lei por parte de
cada consorciado, admitindo-se, para efeito de qualificação técnica, o somatório dos
quantitativos de cada consorciado, e, para efeito de qualificação econômico-
financeira, o somatório dos valores de cada consorciado, na proporção de sua
respectiva participação, podendo a Administração estabelecer, para o consórcio, um
acréscimo de até 30% (trinta por cento) dos valores exigidos para licitante individual,
inexigível este acréscimo para os consórcios compostos, em sua totalidade, por
micro e pequenas empresas assim definidas em lei;
IV - impedimento de participação de empresa consorciada, na mesma licitação,

através de mais de um consórcio ou isoladamente;
85
NIEBUHR, Joel de Menezes. Pregão presencial e eletrônico. 8ª edição, rev., atual. e ampl., Belo Horizonte:
Fórum, 2000, p. 269.
61
V - responsabilidade solidária dos integrantes pelos atos praticados em consórcio,
tanto na fase de licitação quanto na de execução do contrato.
§ 1º No consórcio de empresas brasileiras e estrangeiras a liderança caberá,

obrigatoriamente, à empresa brasileira, observado o disposto no inciso II deste
artigo.
§ 2º O licitante vencedor fica obrigado a promover, antes da celebração do contrato,

a constituição e o registro do consórcio, nos termos do compromisso referido no
inciso I deste artigo.
Conforme a disciplina regente da espécie, é de se destacar que a jurisprudência

do Tribunal de Contas da União (TCU) se inclina no sentido de que a possibilidade da
participação de empresas em consórcio nos processos licitatórios não representa, em
abstrato, necessária ampliação da competitividade. Senão, vejamos:
REPRESENTAÇÃO. SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES. PARTICIPAÇÃO DE EMPRESAS

EM CONSÓRCIO. COMPROVAÇÃO FÁTICA DE AUSÊNCIA DE PREJUÍZO À
COMPETITIVIDADE E DE VANTAJOSIDADE ECONÔMICA. INEXISTÊNCIA DE
IRREGULARIDADE. IMPROCEDÊNCIA. 1. A participação de empresas em consórcio
não implica necessariamente incremento de competitividade, podendo,
eventualmente, ter o efeito oposto, limitando a concorrência devido à diminuição
do número de empresas de porte interessadas por integrarem um mesmo consórcio
(Acórdãos 1.072/2005, 1.591/2005, 1.417/2008 e 1.165/2012, do Plenário, e
2.813/2004 e 4.206/2014, da Primeira Câmara)86. [grifamos]
Também observa-se, em igual sentido, didático excerto de voto proferido pela

eminente Ministra Ana Arraes:
17. Isso porque o acórdão deixou de analisar que a jurisprudência desta Corte tem
se manifestado no sentido de que ‘A participação de empresas em consórcio não
implica necessariamente incremento de competitividade, podendo, eventualmente,
ter o efeito oposto, limitando a concorrência devido à diminuição do número de
empresas de porte interessadas por integrarem um mesmo consórcio (Acórdãos
1.072/2005, 1.591/2005, 1.417/2008 e 1.165/2012, do Plenário, e 2.813/2004 e
4.206/2014, da Primeira Câmara) ’ [Acórdão 3010/2015-TCU-Plenário]. E nem
mesmo poderia ser diferente, na medida em que a regra legal é a vedação à
formação de consórcios, havendo a previsão de normas a serem observadas ‘
quando permitida na licitação a participação de empresas em consórcio’, nos termos
do artigo 33 da Lei 8666/93.
[...]
21. O acórdão não poderia concluir pela imputação da penalidade sem enfrentar os
argumentos de que do teor do art. 33 da Lei nº 8.666/1993 conclui-se que a
participação de consórcio de empresas em licitações é exceção. [grifamos]
86
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 3010/2015 – Plenário. Processo 029.420/2015-6. Relator
Ministro Bruno Dantas. Data da sessão 25 de novembro de 2015.
62
Embora não se descuide do dever de motivação dos atos administrativos, ainda
que discricionários, temos que o regramento legal encarrega de maior ônus a opção pela
possibilidade de admissão à participação dos consórcios, e não o inverso, sendo que, ademais,
se trata medida pouco usual nos certames licitatórios empreendidos por esta municipalidade.
A fim de apresentar as devidas justificativas, cumpre manifestar que, quando

do planejamento dos processos licitatórios sob análise, as considerações relativas ao objeto e
complexidade de execução não denotaram quaisquer indícios de potencial ampliação do
universo de competidores em caso de possibilidade de participação de consorciados, razão
pela qual se faz necessário apontar a inexistência de liame entre a vedação constante em
edital e a alegada redução à competitividade do certame.
3.3. Especificações de marca ou modelo (Kombi)
No que tange a este achado, cumpre reconhecer, na esteira do entendimento

predominante dos órgãos de controle externo, pela indevida alusão, dentre as especificações
dos serviços licitados, a marcas ou modelos desacompanhadas das expressões “ou similar”,
“ou equivalente”, ou outra que denote tão somente o aspecto referencial qualitativo ou
exemplificativo da menção.
Cabe esclarecer, contudo, que a leitura minuciosa do Termo de Referência, cujo

teor é comum aos processos sob análise, desvelam o real intuito da exigência editalícia, qual
seja indicar a capacidade de transporte de 12 (doze) a 14 (catorze) passageiros, conforme
demonstra-se:
4.3 Para o veículo KOMBI será exigida a capacidade homologada de no mínimo 12

(doze) assentos para passageiros para linhas com até 12 alunos e de 14 (quatorze)
assentos para passageiros para linhas com mais de 12 alunos.
4.4 Para o veículo MICRO-ONIBUS será exigida a capacidade homologada de no

mínimo 26 (vinte e seis) assentos para passageiros.
Não obstante, salientamos que, embora a cláusula questionada não represente

a melhor prática, temos a considerar que a avaliação quanto ao cerceamento da
competividade deve se dar mediante análise das circunstâncias concretamente ocorridas.
A esse respeito, mencione-se que não houve, em nenhum dos processos

licitatórios analisados, desclassificação de proposta ou inabilitação de qualquer licitante, ou
sequer impugnações realizadas a esse respeito, o que permite a conclusão pela inexistência
de cerceamento à competitividade.”
Foram apresentadas justificativas para os três pontos elencados como restrição à

competitividade, que serão tratadas separadamente:
63
3.1. Restrição à interposição recursal – Observou-se que a justificativa apresentada pelo
gestor tem teor de ambiguidade, pois afirma que a citada cláusula "não cria qualquer
obstáculo indevido à interposição recursal" no âmbito do certame, porém apresenta
argumentos que obrigariam a permanência do interessado na sessão presencial, visto que "o
proponente ausente não terá possibilidade de manifestar interesse recursal, tampouco
motivá-lo, vez que a oportunidade para tanto se dá na sessão presencial". Tais afirmações
entram em conflito com o conteúdo do citado dispositivo (art. 4º, inciso XVIII, da Lei nº
10.520/2002), que deixa claro que será concedido ao licitante "o prazo de 3 (três) dias para
apresentação das razões do recurso", sem obrigá-lo a ser de forma presencial (não devendo
ser excluídos os meios formais de que dispor, como correio eletrônico, fac-símile, carta etc.).
Ademais, reforça-se o entendimento de que o direito ao recurso é imediato no sentido de que
deve ser manifestado e entregue dentro do prazo indicado.
3.2. Vedações injustificadas à participação de consórcios - em que pesem os argumentos

apresentados pelo gestor, de que a regra legal é a vedação à formação de consórcios, de que
o maior ônus seria a opção pela possibilidade de participação dos consórcios (e não o inverso),
e que a vedação não prejudicou a ampliação da competitividade, é relevante observar que a
vedação, no edital, ficou imotivada, sem fundamentos técnicos ou jurídicos que justificassem
a conveniência e oportunidade de tal decisão administrativa, esquivando-se o gestor de
proporcionar aos interessados o controle da legalidade, visto que a Lei é clara em relação a
essa obrigatoriedade.
3.3. Especificações de marca ou modelo (Kombi) - o gestor afirma que o "o real intuito da
exigência editalícia" foi indicar a capacidade de transporte passageiros, reconheceu que a
cláusula em comento não representa a melhor prática, bem como concluiu (indicando que
não ocorreram desclassificações, inabilitações ou impugnações) que inexistiu cerceamento à
competitividade. No entanto, permaneceu a desnecessidade de se indicar o modelo do veículo
para esclarecer a quantidade de assentos destinados aos passageiros, visto que exacerbou as
finalidades de referência descritiva do objeto da licitação, não se configurou em algo
estritamente necessário para atender exigências de padronização e não foi robustamente
justificado.
Achado nº 4
“4. Baixa competitividade entre os licitantes nos pregões presenciais realizados pela
Administração Municipal.
No que se refere à aludida baixa competitividade entre licitantes nos

procedimentos licitatórios referidos no item 04 do Relatório de Apuração 1079292, são
cabíveis ponderações quanto às circunstâncias fáticas limitadoras, dadas as características
regionais.
64
A esse respeito, mencione-se que a população de Paraíso das Águas é
atualmente estimada em 5.751 (cinco mil setecentos e cinquenta e um) habitantes. Ainda,
ressalte-se que, no aspecto territorial, existem quatro municípios limítrofes, quais sejam Água
Clara (cuja distância aproximada corresponde a 184 km), Camapuã (distância aproximada 137
km) Chapadão do Sul (distância aproximada de 56km) e Costa Rica (distância aproximada de
64 km, em estrada de revestimento primário).
Os aspectos referentes ao quantitativo populacional e localização geográfica,

por evidente, consistem em fatores relativamente limitadores do universo de potencial
competidores, considerando, sobretudo, a natureza dos serviços de transporte escolar, os
quais são executados diariamente, nos dias letivos, nos limites da circunscrição municipal.
Em que pesem os esforços empreendidos pela equipe da municipalidade, tal

realidade é enfrentada não apenas no âmbito das licitações, mas também em outras esferas,
a exemplo dos concursos públicos e credenciamentos médicos, exigindo persistente empenho
para superação dos obstáculos relativos à atratividade dos potenciais interessados.
Logo, os apontamentos exarados pela manifestação técnica desconsideram,

em absoluto, a realidade local, afrontando diretamente o comando legal instituído pela Lei de
Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Decreto-lei nº 4.657, de 04 de setembro de 1942),
que, em seu art. 22, preconiza:
Art. 22. Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os

obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a
seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.
§ 1º Em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste,

processo ou norma administrativa, serão consideradas as circunstâncias práticas
que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente. (Incluído pela
Lei nº 13.655, de 2018)
[...].
Quanto à interpretação da locução “dificuldades reais do gestor”, convém trazer

à consideração o enunciado nº 11 do Instituto Brasileiro de Direito Administrativo, relativo à
interpretação da LINDB e seus impactos no Direito Administrativo, que assim assevera:
11. Na expressão “dificuldades reais” constante do art. 22 da LINDB estão

compreendidas carências materiais, deficiências estruturais, físicas, orçamentárias,
temporais, de recursos humanos (incluída a qualificação dos agentes) e as
circunstâncias jurídicas complexas, a exemplo da atecnia da legislação, as quais não
podem paralisar o gestor87.
87
Instituto Brasileiro de Direito Administrativo (IBDA). Enunciados relativos à interpretação da Lei de Introdução
às Normas do Direto Brasileiro – LINDB e seus impactos no Direito Administrativo. Coordenação Geral: Fabrício
Motta. Coordenação: André Freire, Irene Nohara, Luciano Ferraz, Vanice Valle. Participantes: Adriana da Costa
R. Schier (PR), Clóvis Beznos (SP), Cristiana Fortini (MG), Emerson Gabardo (PR), Florivaldo Dutra de Araújo (MG),
Geraldo Spagno (MG), João Paulo Lacerda (MS), Joel Niebuhr (SC), José Osório Nascimento Neto (PR), Lígia Melo
65
Vale dizer que, dentre os apontamentos, não se colhem elementos que
permitam concluir pela violação a qualquer comando legal ao longo da condução dos
procedimentos licitatórios, de modo que, a desejável competitividade deve ser avaliada
perante as circunstâncias concretas que permeiam a realidade deste ente municipal.”
Os argumentos apresentados pelo gestor (quantitativo populacional, localização geográfica,

natureza dos serviços de transporte escolar, dificuldades reais do gestor) não guardam
coerência com o que foi relatado, pois o que foi colocado em referência à baixa
competitividade são elementos que levam a ponderar o motivo para disputas de preços tão
desinteressadas, considerando o volume de recursos a serem pagos no exercício e os
potenciais fornecedores existentes no município e entorno.
Achado nº 5
“5. Indícios de conluio entre os licitantes, além de relacionamento entre empresas e entre
estas e servidores públicos.
Sob o tópico exposto, consignou-se no Relatório de Apuração a existência de

elementos indicativos de possível conluio entre licitantes, sendo apontadas: (i) a expedição de
certidões com datas idênticas e horários sequenciados; (ii) empresas atuantes em endereços
distintos dos formalmente registrados; (iii) endereços coincidentes entre várias empresas; (iii)
fornecedores apresentando o mesmo contador, e (v) constituição de empresa em data
próxima à autorização para instauração de procedimento licitatório.
Quanto a estes pontos, cumpre-nos repisar a esse douto órgão de fiscalização

que o Município de Paraíso das Águas possui população estimada na ordem de 5.751 (cinco
mil setecentos e cinquenta e um) habitantes, trazendo à consideração, ainda, a recente
consolidação de sua emancipação político-administrativa, com efetivo início das atividades da
Administração Municipal a partir da gestão inaugurada no ano 2013.
É preponderante apontar, neste contexto, que os fatos ora examinados

referem-se a um ente federativo ainda em sua incipiente fase de estruturação, defrontando
problemas práticos como a escassez normativa e de regulamentação próprias, reduzido
quadro de pessoal, bem como modesto aparelhamento físico, realidade que, paulatinamente,
vem sendo transformada com vistas ao estabelecimento das melhores práticas em âmbito
administrativo.
Casimiro (CE), Maria Fernanda Pires (MG), Raquel Urbano de Carvalho (MG), Rogério Medeiros (MG), Rodrigo
Valgas dos Santos (SC), Rúsvel Beltrame da Rocha (MG), Pedro Niebuhr (SC). Disponível em
https://www.migalhas.com.br/arquivos/2019/6/art20190624-11.pdf, acesso em 07 de junho de 2022.
66
Em decorrência, reputa-se que, embora os apontamentos relatados tenham
potencial para indicar a ocorrência de irregularidades revestidas de maior gravidade, é certo
que, quando dos exames e avaliações da pertinente documentação de habilitação por ocasião
dos procedimentos licitatórios, não foi possível constatar eventuais indícios de ilegalidades,
dado que a documentação apresentada pelos licitantes aparentava regularidade formal.
Vale ressaltar, ademais, que os procedimentos licitatórios relativos ao Pregão

Presencial nº 001/2017, Pregão Presencial nº 125/2017 e Pregão Presencial nº 002/2020
foram submetidos à apreciação do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso do Sul
(TCE/MS), sendo que, após exame das competentes equipes técnicas dos quadros da Corte de
Contas Estadual, bem como do Ministério Público de Contas atuante nessa seara, igualmente
não foram colhidos observados indicativos de possíveis práticas ilegais, conforme
documentação anexa.
Por tais razões, não se colhem elementos indicativos de eventual conduta

eivada por dolo ou má-fé de qualquer agente público do Município de Paraíso das Águas
quando da realização dos atos procedimentais referentes aos processos licitatórios ou
execuções contratuais ora analisadas.”
Mais uma vez, foram apresentados argumentos (recente consolidação da emancipação

político-administrativa do município e consequentes problemas: escassez normativa e de
regulamentação próprias, reduzido quadro de pessoal, modesto aparelhamento físico) que
não se relacionam diretamente com o que foi relatado, pois o que foi demonstrado em relação
aos certames analisados (fraca disputa entre licitantes, documentos irregulares, vínculos entre
servidores e fornecedores e conduta negligente dos pregoeiros e equipe), deveriam demandar
a imediata apuração de responsabilidades dos envolvidos, considerando que tais elementos
restringiram ou frustraram o caráter competitivo da licitação, prejudicando o seu objetivo,
que é a seleção da proposta mais vantajosa para a Administração.
Achado nº 6
“6. Os serviços de transporte escolar foram licitados pela Administração Municipal sem
orçamentos detalhados em planilhas com a composição dos custos unitários envolvidos.
No que tange à ausência de planilhas orçamentárias detalhadas, abordando os

custos unitários da composição dos serviços, há que se reconhecer que tal prática não
representa a melhor técnica perante o objeto contratado.
Neste sentido, a Administração Municipal vem trabalhando no sentido do

aperfeiçoamento do planejamento dos processos licitatórios, haja vista que a questão sob
67
comento já foi objeto de determinação a este ente municipal por parte do Egrégio Tribunal de
Contas do Estado de Mato Grosso do Sul quando do exame da regularidade dos atos de
formalização do Pregão Presencial nº 125/2017:
EMENTA: PROCEDIMENTO LICITATÓRIO – PREGÃO PRESENCIAL – SERVIÇO DE

TRANSPORTE ESCOLAR – REGULARIDADE – NECESSIDADE DE PREVISÕES EDILÍCIAS
QUE POSSIBILITEM MELHOR FISCALIZAÇÃO – RESSALVA – DETERMINAÇÃO –
ADOÇÃO DE APERFEIÇOAMENTO DA FISCALIZAÇÃO – RESPONSABILIDADE
SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PERANTE AS OBRIGAÇÕES TRABALHISTAS –
DECOMPOSIÇÃO DO PREÇO EM PLANILHA DE CUSTOS – DETALHAMENTO.
O procedimento licitatório para contratação do serviço de transporte escolar

desenvolvido em conformidade com a legislação vigente é declarado regular,
devendo ser ressalvadas impropriedades, que evidenciam a necessidade aperfeiçoar
as técnicas para realização de procedimento licitatório, haja vista que a
especificidade do serviço conduz a necessidade de previsões edilícias que
possibilitem melhor fiscalização, monitoramento e avaliação do processo de
execução do contrato. A ressalva permite determinar ao atual ordenador de
despesas que adote providências para aperfeiçoamento da fiscalização contratual,
em face da responsabilidade subsidiária da Administração perante as obrigações
trabalhistas, em consonância com o que estabelece a Súmula 331 do Tribunal
Superior do Trabalho; e a decomposição do preço em planilha de custos, com o
objetivo de detalhar todo o custo envolvido na contratação, evidenciando, entre
outros, os custos com pessoal, encargos sociais, combustível, despesas
administrativas, manutenção do veículo, lucro e impostos88 [grifo nosso].
Do referido Acórdão, colhe-se, ainda, em sua parte dispositiva, a expressa

determinação para decomposição dos custos unitários quanto aos serviços de transporte
escolar:
Pelo exposto, acolhendo em parte a manifestação do Corpo Técnico e o parecer do

Ministério Público de Contas e, VOTO:
I - Pela REGULARIDADE COM RESSALVA do Procedimento Licitatório do Pregão

Presencial nº 125/2017 realizado pelo Município de Paraíso das Aguas, CNPJ nº
17.361.639/0001-03, em razão da necessidade de se aperfeiçoar as técnicas para
realização de procedimento licitatório, nos termos do art. 59, II, da Lei
Complementar nº 160/2012;
II - Pela DETERMINAÇÃO como forma de aperfeiçoamento do procedimento de

licitação e execução contratual que, doravante, os editais para contratação do
serviço de transporte escolar contenham as seguintes premissas:
a) A adoção de regras para aperfeiçoamento da fiscalização contratual, em

face da responsabilidade subsidiária da Administração perante as obrigações
trabalhistas, em consonância com o que estabelece a Súmula 331 do Tribunal
Superior do Trabalho;
88
BRASIL. Mato Grosso do Sul (Estado-membro). Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso do Sul. Processo
TC/9643/2018. Acórdão AC – 01 – 380/2020. Primeira Câmara. Conselheiro Relator Waldir.
68
b) A decomposição do preço em planilha de custos, com o objetivo de
detalhar todo o custo envolvido na contratação, evidenciando, entre outros,
os custos com pessoal, encargos sociais, combustível, despesas
administrativas, manutenção do veículo, lucro, impostos, entre outros;
III – Pelo RETORNO DOS AUTOS à Divisão de Fiscalização de Educação para que
promova o acompanhamento da formalização dos contratos e a execução financeira,
nos termos regimentais;
IV – Pela INTIMAÇÃO do resultado deste julgamento aos interessados, observado o

que dispõe o art. 50 da Lei Complementar n° 160/2012. [grifo nosso]
Outrossim, constata-se que em sede dos processos analisados (Pregão Presencial nº

001/2017, Pregão Presencial nº 032/2017, Pregão Presencial nº 125/2017, Pregão Presencial
nº 106/2017 e Pregão Presencial nº 002/2020), embora ausente planilha de custos, houve o
devido balizamento dos valores praticados no mercado por meio da realização de pesquisas
de preços, as quais obedeceram aos parâmetros do Decreto Municipal nº 060, de 02 de
outubro 2013, vigente à época, resguardando o interesse público perante valores
potencialmente excessivos.”
Em sua resposta, o gestor anui sobre a falha de que os serviços de transporte escolar foram
licitados sem orçamentos detalhados em planilhas que expressassem a composição de todos
os seus custos unitários (art. 7º § 2º inc. II, Lei nº 8.666/93). Compreende também que o
objetivo de tal instrumento é demonstrar a formação dos preços mediante a decomposição
de seus custos, “evidenciando, entre outros, os custos com pessoal, encargos sociais,
combustível, despesas administrativas, manutenção do veículo, lucro e impostos”, “haja vista
que a especificidade do serviço conduz a necessidade de previsões edilícias que possibilitem
melhor fiscalização, monitoramento e avaliação do processo de execução do contrato”.
O gestor alega que a ausência das planilhas orçamentárias teria sido suprida pelas pesquisas
de preços realizadas conforme o Decreto Municipal nº 60/2013. Ocorre que os parâmetros
previstos neste ato normativo são insuficientes89 para sustentar tal afirmação, uma vez que
os orçamentos dos fornecedores limitaram-se apenas a apresentar o preço unitário do
serviço, ou seja ao preço do quilômetro rodado da linha de transporte escolar
correspondente, não havendo a identificação analítica de seus custos (custos fixos e variáveis,
tributos e margem de lucro).
Para além de uma exigência formal, a planilha de composição de preços constitui base
analítica da administração ainda para se demonstrar e mensurar, por exemplo, o desequilíbrio
89
A título de comparação, fazemos referência à Instrução Normativa nº 73/2020 do Ministério da Economia, que
dispõe sobre o procedimento administrativo para a realização de pesquisa de preços para a aquisição de bens e
contratação de serviços em geral, ou mesmo à Instrução Normativa nº 5/2014, revogada por aquele ato
normativo. Além disso, vale ressaltar que pesquisa de preços e planilha de formação de preços se integram, mas
não se confundem. No caso de serviços, seria esperado que, na pesquisa de preços, a Prefeitura demandasse aos
fornecedores que apresentassem seus orçamentos na forma de planilha detalhada expressando a composição
dos custos unitários para a formação do seu preço.
69
econômico-financeiro contratual em eventuais pedidos de revisão de preços – álea econômica
extraordinária e extracontratual –, bem como para se demonstrar e mensurar a vantajosidade
na manutenção dos preços contratados na prorrogação dos contratos.
Achado nº 7
“7. No âmbito dos Pregões Presenciais nº 001/2017 e nº 032/2017, a Administração

Municipal prorrogou contratos de serviços de transporte escolar para o ano letivo de 2018
sem demonstrar a vantajosidade dos respectivos preços unitários praticados.
Atesta o órgão fiscalizatório federal que os contratos administrativos de

prestação de serviços de transporte escolar decorrentes do Pregão Presencial nº 001/2017
(Contrato Administrativo nº 029/2017, Contrato Administrativo nº 033/2017, Contrato
Administrativo nº 034/2017, Contrato Administrativo nº 028/2017, Contrato Administrativo
nº 032/2017 e Contrato Administrativo nº 035/2017) e do Pregão Presencial nº 032/2017
(Contrato Administrativo nº 089/2017 e Contrato Administrativo nº 90/2017) foram objeto de
prorrogação, sem, contudo, prévia realização de pesquisa de preços.
Na espécie, cumpre considerar que, em todos os casos, os contratos

administrativos decorreram de procedimentos bem referenciados quanto aos preços
praticados no mercado, sendo que os respectivos termos aditivos mantiveram as demais
condições pactuadas, ressalvados os contratos que alcançaram vigência superior a 12 (doze)
meses, aos quais se previa expressamente cláusula de reajuste conforme índices oficiais,
respeitando-se o regime jurídico da Lei nº 8.666/1993.
Inobstante, tal irregularidade não conduziu a contratações em condições

desvantajosas para o ente municipal, vez que mantidos valores de serviços em consonância
com os preços regulamente praticados no mercado.”
Em sua manifestação, o gestor não refuta o fato de os contratos terem sido prorrogados sem
sua prévia demonstração de preços e condições mais vantajosas para a administração, obtida
a partir de pesquisa de mercado (Acórdão TCU 2220/2006 Segunda Câmara).
Em vez disso, o gestor argumenta que a vantajosidade na prorrogação do contrato estaria

preservada ao se reajustarem os preços segundo os índices oficiais definidos em cláusula
contratual, uma vez que “os contratos administrativos decorreram de procedimentos bem
referenciados quanto aos preços praticados no mercado”.
Ocorre que é possível que valores sejam contratados em linha ao então praticado pelo
mercado, mas que ao cabo de sua vigência os preços reajustados não se apresentem mais
70
vantajosos ao cenário atual, ou porque o índice de correção adotado tenha variado em níveis
acima do praticado pelo mercado no período, ou porque o objeto contratado a ser prorrogado
venha a sofrer mudanças significativas (na distância de itinerários e/ou na capacidade exigida
dos veículos para atender o número de alunos) de um período para o outro de forma a alterar
o preço devido.
Para o primeiro caso, os contratos analisados previam que os preços fossem reajustados pelo
IGPM dos últimos doze meses em caso de prorrogação contratual.
O Índice Geral de Preços – Mercado (IGP-M) é um indicador de preços auferido mensalmente

usado para medir a inflação (aumento de preços) e é composto pela ponderação de três
outros índices: Índice de Preços ao Produtor Amplo - IPA (60%), Índice de Preços ao
Consumidor - IPC (30%) e Índice Nacional de Custo da Construção - INCC (10%). Cada um
desses índices considera a variação de preços relativos a uma cesta de produtos e serviços
específicos. O IPA reflete a variação dos preços de matérias-primas agrícolas e industriais,
produtos intermediários e de uso final. O IPC reflete a variação de preços de um conjunto fixo
de bens e serviços componentes de despesas habituais das famílias - com nível de renda
situado entre 1 e 33 salários mínimos mensais. E o INCC, a variação do custo dos materiais
utilizados nas construções habitacionais.90
Assim, uma vez que o IGPM é um índice abrangente, pode ocorrer de sua variação nos últimos
doze meses ser maior do que a variação dos preços praticados no transporte escolar (mercado
específico).
Já o segundo caso decorre do fato de as linhas de transporte escolar (objeto contrato)

poderem sofrer alterações significantes de um ano letivo para o outro (ou mesmo ao longo
do ano letivo), devido à entrada e saída de alunos ou à mudança de seus endereços. Essa
variação na distância dos itinerários ou a mudança do tipo de veículo necessário (pelo
aumento ou diminuição de alunos da linha) implica alteração nos custos fixos e variáveis do
serviço e consequentemente nos preços praticados.
Além disso, a afirmação que “os contratos administrativos decorreram de procedimentos bem
referenciados quanto aos preços praticados no mercado” não é sustentada pelas evidências,
na medida em que a ação de controle identificou casos de sobrepreço contratual em linhas
do transporte escolar.
Portanto, para além de uma exigência formal, a prévia demonstração da vantajosidade dos
preços praticados, mediante pesquisa de preços, para se prorrogarem os contratos da
administração municipal (art. 57 inc. II, Lei nº 8.666/93) é condição objetiva para garantir o
interesse público.
Achado nº 8
90
https://www.valor.srv.br/indices/indices-economicos-financeiros.php
71
“8. No âmbito do Pregão Presencial nº 001/2017, a Administração Municipal concedeu

revisão contratual de preços unitários sem base objetiva ou transparente nem
documentação comprobatória adequada e suficiente com vistas a evidenciar hipótese de
álea econômica extraordinária de desequilíbrio econômico-financeiro.
Refere-se o achado aos Contratos Administrativos nº 028/2017, nº 029/2017,

nº 030/2017, nº 032/2017, nº 034/2017 e nº 035/2017, todos decorrentes do Pregão
Presencial nº 001/2017.
Revisitando os procedimentos e analisando detidamente os atos que

precederam às formalizações de termos aditivos que alteraram os valores praticados no
âmbito das contratações públicas supramencionadas, temos que, em todos casos, restaram
autuadas as devidas justificativas, com respaldo documental no sentido da demonstração da
elevação de preços de combustíveis, as quais impactaram sobre a capacidade de execução
dos serviços.
Muito embora ausente as planilhas demonstrativas dos custos detalhados dos

serviços, conforme exposto nos itens 07 e 08 do Relatório sob comento, cabe referir que as
bases para recomposição do equilíbrio econômico-financeiro foram calculadas conforme o
estrito percentual de aumento dos custos relativo aos combustíveis, bem como pela objetiva
quantidade de dias letivos restantes, de modo a demonstrar que houve adequada
parametrização dos valores a serem acrescidos, tudo devidamente demonstrado nos autos
dos processos administrativos.
Vale ressaltar que a regularidade da formalização dos termos aditivos e da

execução financeira dos Contratos Administrativos nº 029/2017, nº 30/2017, nº 32/2017 e nº
34/2017 já foram objeto de análise pelo TCE/MS, sendo julgados regulares, conforme
demonstramos em documentação anexa, ora submetida à apreciação desse douto órgão
fiscalizador.”
Em sua manifestação, o gestor não traz argumentos, limita-se a contestar o achado, afirmando
que no processo “restaram autuadas as devidas justificativas, com respaldo documental no
sentido da demonstração da elevação de preços de combustíveis”, e que “as bases para
recomposição do equilíbrio econômico-financeiro foram calculadas conforme o estrito
percentual de aumento dos custos relativo aos combustíveis”.
Além disso, o gestor declara que o Tribunal de Contas do Estado do Mato Grosso do Sul teria
julgado regular a execução dos Contratos Administrativos nº 029/2017, nº 30/2017, nº
32/2017 e nº 34/2017, conforme documentação que estaria supostamente anexada à sua
manifestação. Tal documentação, no entanto, não consta do Ofício Gab. nº 108/2022, de 29
de julho de 2022, da Prefeitura Municipal de Paraíso das Águas/MS.
72
Cabe ressaltar, ainda, que o escopo de eventual processo de prestação de contas realizado
pelo Tribunal de Contas não se confunde com o da corrente ação de controle, uma vez que
aquele possui abordagem de conformidade, e não de apuração.
Achado nº 9
“9. Sobrepreço contratual resultante estimado em R$ 503.493,99 do montante contratado

efetivo de R$ 5.377.591,47 para serviços de transporte escolar nos anos letivos de 2017 e
2018 no âmbito dos Pregões Presenciais nº 001/2017, nº 032/2017 e nº 125/2017 (valores
nominais).
Conforme procedimento analítico de auditoria, elaborado a partir de

levantamento bibliográfico e dados obtidos junto a órgãos oficiais, coube ao órgão de controle
federal aduzir pela potencial ocorrência de sobrepreço nos contratos derivados dos Pregões
Nesta senda, convém ressaltar que a caracterização de sobrepreço e

superfaturamento “ocorre quando os preços contratados pela Administração estão acima dos
preços de mercado”91, caracterizando dano potencial (sobrepreço) ou efetivo
(superfaturamento) ao erário.
Assim, cumpre considerar que a avaliação quanto a eventual ocorrência de

sobrepreço deve, necessariamente, confrontar os parâmetros referenciais de custos obtidos
pela Administração Municipal com os valores efetivamente pactuados no âmbito das
contratações públicas.
Acerca do exposto, os Pregões Presenciais nº 001/2017, nº 032/2017 e nº

127/2017, foram, em todos os casos, subsidiados pela elaboração de pesquisa de preços, as
quais foram amparadas pelos procedimentos descritos no Decreto Municipal nº 60, de 2013,
vigente à época.
É de se frisar, ademais, que as pesquisas de preços lograram êxito em

demonstrar os valores médios praticados no mercado no que se refere à prestação dos
serviços de transporte escolar, refletindo, sobretudo, a realidade local.
Inobstante, realçamos que a avaliação quanto a potencial sobrepreço deve

levar em consideração a prevalência dos parâmetros reais de mercado sobre aqueles
estimados, vez que abrangidas variáveis como custos de insumos, combustíveis, base salarial,
encargos sociais, seguro, tributos, custos logísticos, os quais oscilam consideravelmente
conforme a realidade local, implicando em realidades muito diversas no âmbito nacional.
91
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 183/2019 – Plenário. Processo 005.281/2013-0. Relator Ministro
Benjamin Zymler. Data da sessão 06 de fevereiro de 2019.
73
Nestes termos, cumpre apontar que a ausência de planilhas com detalhamento
dos custos não acarreta, necessariamente, em sobrepreço das contratações, vez que essas se
mantiveram em consonância com os parâmetros reais de mercado.”
Em sua manifestação, o gestor municipal define o conceito de sobrepreço, e afirma que para
identificá-lo se faz necessário “confrontar os parâmetros referenciais de custos obtidos pela
Administração Municipal com os valores efetivamente pactuados no âmbito das contratações
públicas” (original sem grifo).
A afirmação está correta. Ocorre, porém, que – ao contrário do que o gestor afirma – as
pesquisas de preços realizadas conforme o Decreto Municipal nº 60/2013 não são suficientes
para identificar os custos dos serviços, limitando-se a que os fornecedores pesquisados
apresentassem apenas os preços unitários (por quilômetro rodado) das linhas. Cabe lembrar
que cada linha de transporte escolar apresenta distância singular e tipo de veículo específico
exigido, o que afeta os custos da prestação do serviço e consequentemente o preço final
praticado.
O que reforça nosso argumento é o fato de o próprio gestor compreender – a despeito de não
ter sido identificada a prática nos processos analisados – que os serviços a serem licitados
exigem a elaboração de orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de
todos os seus custos unitários (art. 7º § 2º, inc. II, Lei nº 8.666/93) como forma de se avaliar e
identificar o preço médio praticado pelo mercado – e consequentemente identificar ou
prevenir eventual sobrepreço:
[...] a avaliação quanto a potencial sobrepreço deve levar em consideração a

prevalência dos parâmetros reais de mercado sobre aqueles estimados, vez que
abrangidas variáveis como custos de insumos, combustíveis, base salarial, encargos
sociais, seguro, tributos, custos logísticos, os quais oscilam consideravelmente
conforme a realidade local, implicando em realidades muito diversas no âmbito
nacional.92 (original sem grifo)
Nesse sentido, cabe lembrar que a elaboração do procedimento analítico de auditoria deu-se
pelo fato de a administração municipal não ter elaborado orçamentos detalhados em
planilhas que expressassem a composição dos custos unitários dos serviços de transporte
escolar a serem licitados e contratados, como exigido no art. 7º § 2º inc. II, e art. 40 § 2º inc.
II, da Lei nº 8.666/93:
Art. 7º [...]
§ 2º As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando: [...]
92
EV 072 (d) - PREFEITURA DE PARAÍSO DAS ÁGUAS. Ofício Gab. nº. 108/2022: resposta ao Ofício nº
10115/2022/NAC2-MS/MATO GROSSO DO SUL/CGU, referente ao Relatório de Apuração Preliminar nº 1079292.
29 jul. 2022.
74
II - existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos
os seus custos unitários;
Art. 40. [...]
§ 2º Constituem anexos do edital, dele fazendo parte integrante: [...]
II - orçamento estimado em planilhas de quantitativos e preços unitários;
Reforça-se também que, ao contrário do que sugerem as afirmações do gestor em sua

manifestação, os cálculos que integraram o procedimento analítico de auditoria consideram
os custos dos serviços (custos fixos e variáveis), as despesas indiretas (como tributos e
despesas financeiras) e a margem de lucro (considerando alíquota de 40% para BDI como
referência), para estimar os preços unitários das linhas de transporte escolar. Lembrando que
os custos fixos são aqueles que independem do volume de produção do serviço (remuneração
e encargos legais a motoristas, pagamentos com IPVA e DPVAT, depreciação e remuneração
de capital investido da frota etc.); e os custos variáveis são aqueles que sofrem alterações em
função do volume de produção do serviço (como gastos com combustível, óleos e
lubrificantes, rodagem, peças e acessórios).
Finalmente, lembra-se que a ausência de planilhas com detalhamento dos custos não constitui
causa necessária à prática de sobrepreço das contratações (conforme conclusão do gestor),
mas condição suficiente para que esta venha a ocorrer, uma vez que seu objetivo – junto a
um procedimento de pesquisa de preços – visa a identificar o preço praticado pelo mercado
e, assim, limitar os preços aceitáveis pela administração pública – art. 40 inc. X, Lei nº
8.666/93.
Achado nº 10
“10. Valores antieconômicos pagos pela Prefeitura estimados em R$420.111,84 (valor

nominal) considerando os sobrepreços resultantes das condições (contratadas e
prorrogadas) iniciais e alteradas nos anos letivos de 2017 e 2018 no âmbito dos Pregões
Estima o órgão de controle federal, quanto aos Contratos Administrativos nº

028/2017, 029/2017, 030/2017, 031/2017, 032/2017, 033/2017, 034/2017, 035/2017,
035/2017, 089/2017, 090/2017, 013/2018, 014/2018 e 015/2018, que, do total executado de
R$ 4.366.905,95 (quatro milhões, trezentos e sessenta e seis mil, novecentos e cinco reais e
noventa e cinco centavos) entre os anos de 2017 e 2021, R$ 420.111,84 (quatrocentos e vinte
mil, cento e onze reais e oitenta e quatro centavos) corresponderiam a valores
superestimados, em razão de sobrepreços resultantes de contratos ou termos aditivos
firmados sem base legal.
75
Há que se ponderar, de outra monta, que as contratações em questão são
derivadas de processos licitatórios nos quais houve a escorreita obtenção dos valores
praticados no mercado comum, balizando-se, em todas as hipóteses, pelos parâmetros do
Decreto Municipal nº 060, de 2013.
Para além, destaque-se que os termos aditivos foram devidamente

formalizados, constando nos autos do processo as respectivas justificativas, seja para
acréscimos resultantes da necessidade de alteração das rotas desempenhadas quando da
execução dos serviços ou revisão de valores, seja para decréscimos quando suprimidas as
necessidades de interesse público na consecução de determinado trajeto, a exemplo do 6º
Termo Aditivo firmado ao Contrato Administrativo nº 032/2017.
Pelo presente, reitere-se que a regularidade da formalização dos termos

aditivos e da execução financeira dos Contratos Administrativos nº 029/2017, nº 30/2017, nº
32/2017 e nº 34/2017 já foram objeto de análise pelo TCE/MS, julgados regulares conforme a
legislação de regência, sendo que os demais contratos administrativos ora analisados ainda
encontram-se pendentes de julgamento pela Corte de Contas Estadual.”
Em sua manifestação, o gestor novamente alega que a observância das pesquisas de preços
ao Decreto Municipal nº 60/2013 seria suficiente para afastar a possibilidade de que as
licitações sob análise tivessem sido adjudicadas e homologadas em valores acima do praticado
pelo mercado. Neste ponto, já se demonstrou que, a serem licitados serviços ou obras, as
pesquisas realizadas segundo o Decreto não suprem ou não afastam a necessidade de
orçamentos detalhados em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos
unitários, conforme art. 7º § 2º, inc. II, da Lei nº 8.666/93.
Reforça-se que os acréscimos e decréscimos ocorridos nas distâncias das linhas de transporte
escolar contratadas foram considerados no procedimento analítico de auditoria. No cálculo
da estimativa do preço unitário (referência), considerou-se como distância diária contratada
resultante (ou efetiva) da linha a média ponderada entre a distância diária inicial (inicialmente
contratada ou prorrogada) e as distâncias posteriores (alteradas em razão de acréscimos e
supressões na rota), tomando-se a respectiva quantidade de dias letivos incidentes (peso) no
ano.
O gestor reitera ainda que o Tribunal de Contas do Estado do Mato Grosso do Sul teria julgado
regular a execução dos Contratos Administrativos nº 029/2017, nº 30/2017, nº 32/2017 e nº
34/2017, conforme documentação supostamente apresentada – uma vez que tal
documentação não consta do Ofício Gab. nº 108/2022, de 29 de julho de 2022, da Prefeitura
Municipal de Paraíso das Águas/MS –, o que afastaria qualquer crítica segundo seu
argumento. Nesse sentido, cabe ressaltar que o escopo de eventual processo de prestação de
contas realizado pelo Tribunal de Contas não se confunde com o da corrente ação de controle,
uma vez que aquele possui abordagem de conformidade, e não de apuração.
76
Achado nº 11
“11. Serviços de transporte escolar prestados mediante veículos com capacidade de

passageiros inferior ao definido pelos respectivos Termos de Referência nos Pregões
Presenciais nº 001/2017 e nº 032/2017.
Em relação a tal apontamento, cumpre considerar que não houve quaisquer

prejuízos à municipalidade, vez que as definições dos veículos em sede dos respectivos Termos
de Referência tiveram por finalidade garantir a execução dos serviços de transporte escolar
em parâmetros qualitativos adequados ao atendimento do interesse público subjacente.
Quanto aos casos examinados, é preponderante apontar que os pagamentos

foram realizados conforme o veículo utilizado e quilometragem efetivamente aferida, tudo
efetivamente demonstrado segundo a documentação referente à execução financeira.
Vale dizer, por conseguinte, que o próprio relatório preliminar de apuração não
constatou qualquer dano ao erário no que diz respeito a este achado.”
Em sua manifestação, o gestor faz afirmação inválida, uma vez que os veículos constatados no
achado de auditoria descumpriram “as definições dos veículos em sede dos respectivos
Termos de Referência [que] tiveram por finalidade garantir a execução dos serviços de
transporte escolar em parâmetros qualitativos adequados ao atendimento do interesse
público subjacente”.
E convém reforçar que a ação de controle “não constatou qualquer dano ao erário no que diz
respeito a este achado” apenas porque não se vislumbraram critérios ou parâmetros
aplicáveis para estimar o impacto financeiro em se pagar serviço prestado por veículo com
capacidade abaixo do exigido nos Termos de Referência. No entanto, do ponto de vista
qualitativo, a prestação de serviço mediante veículo com capacidade de transporte inferior ao
contratado caracterizaria hipótese de sanções contra a prestadora motivada pela inexecução
parcial do ajuste, prevista no art. 58 inc. IV da Lei nº 8.666/93. E a não abertura de processo
sancionatório representaria favorecimento em favor do particular.
77

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RELATÓRIO DE APURAÇÃO

Prefeitura Municipal de Paraíso das Águas/MS

ANP Agência Nacional de Petróleo

BDI Bonificações e Despesas Indiretas

CGU Controladoria-Geral da União

DPVAT Danos Pessoais Causados por Veículos Automotores de Vias Terrestres

FIPE Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas

FNDE Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação

FPM Fundo de Participação dos Municípios

ICMS Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços

IPVA Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores

MPF Ministério Público Federal

PMPA Prefeitura Municipal de Paraíso das Águas

PNATE Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar

RFB Receita Federal do Brasil

TCU Tribunal de Contas da União

TED Transferência Eletrônica Disponível

RESULTADOS DOS EXAMES 10

1. Os recursos financeiros do PNATE não foram movimentados exclusivamente na conta

3. Existência de fatores que indicam restrição à competitividade nos pregões presenciais

4. Baixa competitividade entre os licitantes nos pregões presenciais realizados pela

5. Indícios de conluio entre os licitantes, além de relacionamento entre empresas e entre

6. Os serviços de transporte escolar foram licitados pela Administração Municipal sem

7. No âmbito dos Pregões Presenciais nº 001/2017 e nº 032/2017, a Administração

8. No âmbito do Pregão Presencial nº 001/2017, a Administração Municipal concedeu

9. Sobrepreço contratual resultante estimado em R$503.493,99 do montante contratado

10. Valores antieconômicos pagos pela Prefeitura estimados em R$420.111,84 (valor

11. Serviços de transporte escolar prestados mediante veículos com capacidade de

I – MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE EXAMINADA E ANÁLISE DA EQUIPE DE AUDITORIA 56

O Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar (PNATE) consiste na transferência

Para alcançar o objetivo demandado do trabalho, foram estabelecidas as seguintes questões

Para responder aos questionamentos, os testes de auditoria abrangeram o seguinte escopo:

Tabela 1 – Amostra de processos licitatórios para contratação de empresas prestadoras de

Licitação Modalidade Abertura Julgamento Processo nº Valor Adjudicado

• Contratos administrativos de prestação de serviços de transporte escolar em Paraíso das

Tabela 2 – Amostra de contratos de prestação de serviços de transporte escolar a alunos

Licitação Contrato Fornecedor 2017 2018 Total Pago

As amostras foram selecionadas a partir do julgamento profissional da equipe de auditoria

Os trabalhos foram realizados com base na documentação disponibilizada pela Prefeitura

§ 1º A movimentação dos recursos será realizada exclusivamente por meio

§ 2º Excepcionalmente, mediante justificativa circunstanciada, poderão ser

A finalidade do dispositivo contido no citado decreto é dar transparência, demonstrando que

A ausência da manutenção de recursos de convênio em conta corrente específica

É vedada a transferência dos valores da conta corrente específica de convênio para

Receitas (em R$) 2017 2018 2019 2020 2021 TOTAL

Despesas (em R$) 2017 2018 2019 2020 2021 TOTAL

Não foram identificados saques em dinheiro na conta corrente do PNATE.

2. Parte dos recursos recebidos (R$37.674,91) não foram executados

A transferência dos recursos para contas diferentes da conta específica do convênio

A manutenção de tais recursos públicos federais, na conta específica, não é mero

Art. 3º A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da

Abstenha-se de incluir nos instrumentos convocatórios condições não justificadas

Abstenha-se de impor, em futuros editais de licitações, restrições ao caráter

Observe o § 1º, inciso I, do art. 3º da Lei 8.666/1993, de forma a adequadamente

(i) Restrição à interposição de recursos

(ii) Vedações injustificadas à participação de consórcios

Em todos os pregões analisados houve vedação à participação de consórcios no certame (item

Embora discricionária, nos termos do caput do art. 33 da Lei nº 8.666/1993, quando

Explicite as razões para a admissão ou a vedação à participação de consórcio de

(iii) Especificações que delimitam o objeto (KOMBI) a ser licitado

Em todos os cinco pregões analisados foram encontradas especificações que delimitavam o

Observe com rigor, em todos os processos licitatórios, as normas pertinentes e que,

4. Baixa competitividade entre os licitantes nos pregões presenciais

1) Que sete fornecedores apresentam o mesmo contador (CPF *.558.591-), o qual