Violência doméstica contra a mulher:

Reflexões sobre a formulação das políticas públicas no estado do Rio de Janeiro

(1986 – 2006)
Luciene Alcinda de Medeiros∗
Resumo
O artigo apresenta resultados parciais da pesquisa em curso de doutoramento sobre o
processo histórico da inclusão da perspectiva de gênero, voltada para o enfrentamento da
violência doméstica contra a mulher, nas políticas públicas desenvolvidas no Estado do Rio
de Janeiro, a partir da implantação da primeira DEAM no Estado até a promulgação da Lei
Maria da Penha (1986 - 2006).
Partimos do pressuposto de que a inclusão dessa perspectiva nas políticas públicas
desenvolvidas, no âmbito estadual, foi fruto da ação do movimento feminista. Sendo assim, as
políticas públicas implantadas, constituíram-se respostas do poder público estadual às
pressões do movimento feminista. Nessa perspectiva, daremos ênfase às espécies normativas
que tratam da temática em foco, em específico as Leis Ordinárias.

Palavras Chaves: Políticas Públicas, violência doméstica contra a mulher, movimento

feminista

Abstract
The paper presents partial results of research in doctoral course on the historical process
of inclusion of a gender perspective, focused on fighting domestic violence against women in
public policies in Rio de Janeiro, from the deployment of the first DEAM in the State until the
promulgation of Law Maria da Penha (1986-2006).

It was assumed that the inclusion of this perspective in public policies at state level was
the result of the action of the feminist movement. Therefore, established public policies
consisted of public power state responses to the pressures of the feminist movement. From
this perspective, species regulations dealing with the subject in focus, in particular the
Common Law will be emphasized.

∗
Doutoranda do Programa de Pós-Graduação do Departamento de Serviço Social da Pontifícia Universidade
Católica do Rio de Janeiro (PUC-Rio)
2
Keywords: Public Policy, domestic violence against women, feminist movement.
Introdução

A Constituição Federal Brasileira, promulgada em 1988, nos arts. 5.º e 226, §§ 5.º e 8.º,
estabeleceu a igualdade entre homens e mulheres, em direitos e obrigações. Atribuiu ao
Estado o dever de criar mecanismos para coibir a violência na esfera familiar e proteger cada
um de seus membros. A referida Constituição transformou-se num marco jurídico-político da
institucionalização dos direitos humanos no país, assim como rompeu com a
institucionalização do poder patriarcal.
Esse marco é fruto do processo de articulação e mobilização do movimento feminista e
de mulheres no contexto brasileiro, desde a década de 1970. Tratando, especificamente, da
violência contra a mulher, o movimento feminista colocou essa questão em destaque, em
1980, no II Congresso da Mulher Paulista.
Nesses últimos trinta anos, tanto no contexto internacional, quanto brasileiro, no âmbito
acadêmico e na esfera das políticas públicas, um intenso debate tem sido realizado com o
intuito de estabelecer políticas públicas com recorte de gênero. Nesse debate, um dos temas
centrais diz respeito à violência doméstica contra a mulher.

O processo histórico de articulação e mobilização do movimento feminista

A instituição do Ano Internacional da Mulher – 1975 – promovido pela ONU

(Organização das Nações Unidas) foi o pretexto para desencadear, no Brasil, a manifestação
das idéias feministas e a ação das mulheres, através, por exemplo, do ressurgimento da
impressa feminista que, em última instância, atingiu a opinião pública formada pelos setores
de esquerda no País. Nesse contexto de articulação, mobilização e pressão do movimento
feminista, aprovou-se, no Congresso Nacional, a Lei do Divórcio, em 1977.
Além disso, a partir de 1978, quando da realização do I Congresso da Mulher
Metalúrgica, em São Bernardo do Campo, tornou-se frequente a realização de
encontros/congressos de mulheres. No entanto, a realização do I Congresso de Mulheres
Paulistas, realizado em 1979, com a participação de 900 mulheres, trouxe visibilidade e
impulso para o movimento feminista. “Pela primeira vez, falou-se publicamente do direito ao
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prazer sexual, que as mulheres ainda não têm (...). O documento aprovado pelo congresso
tornou-se um referencial para a luta das mulheres” (TELES, 1993:118).
O II Congresso da Mulher Paulista, realizado em 1980, teve a participação de 52
entidades, dentre as quais: sindicatos, associações de bairros, e as mulheres feministas. Em
dois dias, participaram do congresso, aproximadamente, quatro mil mulheres, dos diversos
segmentos, dentre outros: donas-de-casa, operárias e profissionais liberais. De fato, o
movimento de mulheres se ampliava, tanto em São Paulo como em todo o país. “Nenhuma
força organizada de esquerda se encontrava fora desse processo de aglutinação” (TELES,
1993:121). Essa ampliação, no entanto, trouxe para o interior do II congresso a disputa pela
hegemonia do movimento pelas diversas forças políticas, pelos partidos políticos legais
(PMDB e PT) e pelos clandestinos (PC do B, PCB e MR-8), o que inviabilizou, por exemplo,
a conclusão de deliberações com vistas a traçar os rumos de uma atuação unitária.
As feministas propunham autonomia para que as mulheres pudessem expressar sua
luta, seus desejos e sentimentos. Para conseguir autonomia, é necessário se
desvincular dos partidos políticos? Era a pergunta que as feministas e outras
mulheres se faziam. Mas muitas delas insistiam em participar dos partidos. E a
partir desse momento, travou-se uma luta que se perpetua até os dias de hoje, se
bem que com menos intensidade. Como participar do encaminhamento dos
problemas comuns a todos os cidadãos sem se omitir nas questões específicas do
universo feminino? (TELES, 1993:121).

A contradição da luta entre os temas gerais que afligiam a sociedade brasileira –

combate à ausência de liberdades políticas, baixos salários, dentre outros – e as questões
específicas do universo feminino, dentre as quais: aborto, sexualidade, métodos
contraceptivos e violência -, se fazia em função do segmento feminista que indicava ser
apenas a luta geral a proposta que iria, em última instância, também resolver todos os
problemas sociais que afligiam a Nação, incluindo, portanto, a discriminação da mulher. No
entanto, os segmentos que apontavam necessidade de apresentar reivindicações específicas
concebiam a idéia de que “elas não só procuram meios de melhorar suas condições de vida e
trabalho, mas de construir uma sociedade em que todos serão beneficiados” (TELES,
1993:122).
O processo instaurado no II Congresso levou às entidades feministas, a realizar, em
1980, o Encontro de Valinhos, no Estado de São Paulo, cujo objetivo foi o de discutir a
questão da autonomia e as prioridades para o movimento. Estiveram presentes 150 feministas.
O encontro elegeu a luta contra violência doméstica e contra o controle da natalidade bandeira
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prioritária. Esse fato constituiu-se a gênese do processo de formulação de políticas públicas
com recorte de gênero tendo como foco a violência contra a mulher na sociedade paulistana e,
que se propagou, em tempo contínuo, em todo o País.
A partir do Encontro de Valinhos foi criado o SOS-Mulher, em São Paulo, logo em
seguida no Rio de Janeiro e Pernambuco. Em Minas foi criado o Centro de Defesa
da Mulher. Todas essas entidades eram autônomas e tinham como objetivo atender
a mulher vítima de violência, com um serviço voluntário de psicólogas e advogadas.
Além de atender a mulher, faziam grupos de reflexão sobre a questão da violência e
procuravam os meios de comunicação para promover o debate junto à opinião
pública (TELES, 1993:130).

Em 1986, ocorreu o VIII Encontro Nacional Feminista, realizado no Rio de Janeiro, com
a participação de mais de 530 mulheres inscritas de todos os estados com exceção do Mato
Grosso do Sul e Piauí, ao longo dos quatro dias do evento. Nesse Encontro, vale destaque
para a realização de um levantamento, segundo a ordem de preferência pelas participantes,
sobre o que as preocupavam em relação à situação da mulher no Brasil. Nesse levantamento, a
temática da violência contra a mulher foi eleita a primeira preocupação das participantes sobre
a situação da mulher no Brasil, seguida de temas historicamente incorporados na agenda de
lutas do movimento feminista, dentre os quais: a discriminação do trabalho; a reprodução e
planejamento familiar; e, aborto que obteve a quarta preocupação.
Além desse processo, dois atos de violência cometidos contra a mulher por seus
parceiros íntimos, que tiveram repercussão nacional, constituíram papel importante para que a
temática da violência doméstica contra a mulher, no conjunto da sociedade brasileira e, em
especial, no movimento feminista, ganhasse visibilidade e rompesse com o estigma de que a
violência é um fenômeno social que acontece, somente, com mulheres pobres, negras e com
baixa escolaridade e, praticada, também, por homens pobres, negros, com baixa escolaridade
e que reside na periferia dos centros urbanos.
O primeiro ocorreu em São Paulo, quando um professor universitário, de classe média
alta, branco, com prestígio no âmbito acadêmico espancou sua mulher. Essa mulher rompeu a
barreira do silêncio e, através de carta, denunciou a agressão sofrida por seu marido. Já a
segunda violência aconteceu em Cabo Frio, no estado do Rio de Janeiro quando o milionário,
Doca Street assassinou sua companheira, Ângela Diniz, em 30 de dezembro de 1976. O
empenho das feministas cariocas, pressionando a justiça e mobilizando a sociedade resultou
na condenação do assassino. Esse fato representou um novo passo na luta contra a violência.
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Nessas eleições de 1982, para governadores, o movimento feminista e de mulheres
apresentaram reivindicações aos programas dos candidatos, dentre as quais, reivindicações
relativas à temática da violência contra a mulher, como por exemplo, a criação das Delegacias
Especializadas no Atendimento à Mulher – DEAM’s. Em São Paulo, o então governador
Franco Montoro criou, por decreto, o primeiro serviço especializado no atendimento à mulher,
qual seja: a Delegacia Policial de Defesa da Mulher, em 1985. No ano seguinte, o governador
do estado do Rio de Janeiro, Moreira Franco, cria a primeira Delegacia Especializada no
Atendimento à Mulher (DEAM) do Estado, porém somente em 1988 foi sancionada a Lei que
dispõe sobre a criação de Delegacias Especializadas de Atendimento à Mulher no Estado.

As espécies normativas que tratam da violência doméstica contra a mulher no Estado do

Rio de Janeiro no período de 1986 a 2006.

Tomando a formulação das políticas públicas com recorte de gênero com foco na
violência contra a mulher, como objetivo, torna-se importante colocar em primeiro plano a
legislação estadual concernente a essa temática. O artigo 59 da Constituição Federal de 1988
conceitua o processo legislativo1 como sendo o concernente à elaboração das espécies
normativas, dentre outras: leis complementares, leis ordinárias, decretos legislativos e
resoluções.
Realizamos um primeiro levantamento das espécies normativas na Assembléia
Legislativa do Estado do Rio de Janeiro (ALERJ) que tratam diretamente da temática da
violência contra a mulher e que tiveram desdobramentos, através da criação de serviços
especializados no atendimento à mulher2 e, as leis que dizem respeito aos organismos
institucionais, de âmbito governamental, que executam, monitoram e/ou fiscalizam as
políticas públicas de enfrentamento da violência contra a mulher no Estado, assim sendo,
identificamos: 12 leis ordinárias, uma lei complementar, oito decretos e três resoluções a
partir de 1986 até 2006.
Para fins do presente artigo, abordaremos as Leis Ordinárias do Estado do Rio de
Janeiro que tratam da criação de serviços especializados no atendimento à mulher em situação

1
Sobre o processo legislativo cf.: AVELAR, Matheus Rocha. Manual de Direito Constitucional. Curitiba: Juruá,
2004, ou SOUZA, Nelson Oscar de. Manual de direito constitucional. Rio de Janeiro: Forense, 2006.
2
São considerados Serviços Especializados de Atendimento à Mulher: Centros de Referência, Casas Abrigo,
DEAMs, Juizados de Violência Doméstica e Familiar contra a Mulher, Varas Adaptadas e Defensorias Públicas,
segundo o II Plano Nacional de Políticas para as Mulheres.
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de violência doméstica, quais sejam: a lei 1340/88 que dispõe sobre a criação das DEAMs, de
autoria do Poder Executivo, do então governador W. Moreira Franco; a lei 2449/95, de autoria
da deputada Rose Souza (PT), que trata da criação e manutenção de abrigos para acolhimento
provisório de mulheres de violência específica e seus dependentes; e, a lei 2899/98, de autoria
da deputada Alice Tamborindeguy (PSDB), que cria Centros de Referências da Mulher, visto
que, se de um lado, a criação das DEAMs constituiu-se marco para a visibilidade da violência
contra a mulher, de outro, com o surgimento das Casas Abrigo e dos Centros de Referência
ampliou-se as possibilidades de intervenção.
A Lei 1340/88, foi a primeira que abordou de forma específica sobre a temática da
violência doméstica contra a mulher. Além disso, cabe ressaltar que, ao apresentar o projeto
de Lei à ALERJ, o governador Moreira Franco, na justificativa enfatizou que as DEAMs eram
reivindicação antiga de importantes setores da sociedade, assim como destacou a participação
de várias instituições ligadas organicamente ao movimento feminista e de mulheres no estado
do Rio de Janeiro.
As Delegacias Especializadas de Atendimento à Mulher (DEAMs) constituem antiga
reivindicação de importantes setores da sociedade, que tiveram participação efetiva
na elaboração do projeto, através de uma Comissão constituída por representantes
do Conselho Estadual de Defesa dos Direitos da Mulher, Ministério Públco,
Defensoria Pública, Departamento Feminino da OAB/RJ, Gabinete da Deputada
Lúcia Arruda e da Secretaria de Estado de Polícia Civil. (FRANCO, 1988.
Mensagem n.º 49)

A participação do movimento feminista no processo de formulação de políticas públicas

de enfrentamento da violência doméstica contra a mulher, também, foi ressaltada, na
justificativa da Lei 2449/95.
A compreensão de que a violência contra a mulher não é uma questão particular e
sim um problema de ordem política e pública, fez com que o Movimento Feminista
conquistasse a partir de 1985 a criação de Delegacias de Defesa dos Direitos da
Mulher e, a partir daí, os registros de atendimento passaram a demonstrar que as
denúncias correspondem em grande número aos crimes de lesão e ameaça, sendo
que mais de 70% dos agressores moram com as vitimas e que mais de 60% destas,
possuem dependentes.

A deputada estadual Alice Tamborindeguy (PSDB), justifica, também, a criação dos

Centros de Referência da Mulher vítima de violência por ser um “anseio de um contingente
inumerável de mulheres deste Estado que carecem de equidade neste sentido”.
A aprovação de leis estaduais, tanto no estado do Rio de Janeiro, quanto nos demais
estados brasileiros, como também as conquistas das convenções internacionais, ratificadas
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pelo Estado brasileiro, contribuíram para que no ano de 2002, no Brasil, fosse criado o
Consórcio para elaboração de uma proposta de Lei para o enfrentamento da violência contra a
mulher. A proposta de Lei foi entregue para a Secretaria Especial de Políticas para Mulheres
do governo federal, em 2004 e, no ano seguinte, a Secretaria apresentou ao Congresso
Nacional o Projeto de Lei sobre Violência Doméstica contra a Mulher que, passou por debate
na sociedade brasileira, através da realização de audiências públicas em seis estados
brasileiros, tendo também a participação de autoridades do Poder Judiciário. A Lei n.º 11.340
– Lei Maria da Penha, foi promulgada pelo presidente da República em 07 de agosto de 2007.
Em seu artigo 5.º, a Lei Maria da Penha conceitua violência doméstica e familiar contra
a mulher.
Para os efeitos desta Lei, configura violência doméstica e familiar contra a mulher
qualquer ação ou omissão baseada no gênero que lhe cause morte, lesão,
sofrimento físico, sexual ou psicológico e dano moral ou patrimonial:
I – no âmbito da unidade doméstica, compreendida como o espaço de convívio
permanente de pessoas, com ou sem vínculo familiar, inclusive as esporadicamente
agregadas;
II – no âmbito da família, compreendida como a comunidade formada por
indivíduos que são ou se consideram aparentados, unidos por laços naturais, por
afinidade ou por vontade expressa;
III – em qualquer relação íntima de afeto, na qual o agressor conviva ou tenha
convivido com a ofendida, independentemente de coabitação.
Parágrafo único. As relações pessoais enunciadas neste artigo independem de
orientação sexual.

Além disso, determina as linhas mestras de uma política de prevenção e atenção para o
enfrentamento da violência doméstica e familiar contra a mulher; define as formas de
violência; assim como, prevê a criação dos serviços especializados de atendimento à mulher
em situação de violência doméstica.

Considerações Finais

No Brasil sob o impacto da atuação do movimento feminista e dos movimentos sociais

com participação de mulheres, na década de 1980, foram implantadas as primeiras políticas
públicas com recorte de gênero. Em síntese, “são políticas públicas que reconhecem a
diferença de gênero e, com base nesse reconhecimento, implementam ações diferenciadas
para mulheres.” (FARAH, 2004:51) Nesse contexto, se insere a elaboração e aprovação de
8
projetos de Lei, tanto no âmbito do estado do Rio de Janeiro, quanto em outros estados
brasileiros.
Neste sentido, durante esse tempo histórico, o movimento feminista vem acumulando
experiência e produzindo conhecimento, o que possibilitou sua efetiva atuação na formulação
do projeto de Lei de enfrentamento da violência doméstica - a Lei Maria da Penha -, que, em
última instância, constitui marco histórico no enfrentamento da violência doméstica contra a
mulher no Brasil.

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