CAPELLA, Ana C. N.

“Gestão Pública e Tecnologia de Informação: Um Panorama

Contemporâneo”. In Hayashi, M.C.P.I; Rigolin, C.C.D.; Barbosa, H. (orgs.). Governo
na Web: Reflexões Teóricas e Práticas. Vol. 02. Campinas, Alínea, 2015 (pp. 165-
188). i

Introdução

Diversos estudos foram realizados, nas últimas décadas, sobre a emergência das
tecnologias da informação (TI) e suas relações com a sociedade, economia, política,
cultura, organizações (Schaff, 1995; Winston, 1998; Castells, 2001; Toffler; 2007).
Poucos estudos, no entanto, procuraram analisar as conexões mais específicas entre a
difusão da TI e as mudanças recentes na gestão pública (Margetts, 2003, Kraemer e
King, 2005, Fountain, 2005, Dunleavy et. all., 2005). O presente estudo tem como
objetivo contribuir para a reflexão sobre as relações entre a TI e a gestão pública
contemporânea, apresentando o debate presente na literatura especializada, seus limites
e possibilidades. Utilizaremos o termo “Tecnologia da Informação” (TI) para designar
os recursos de hardware, software, redes de comunicação digital (incluindo a internet), e
componentes de gerenciamento de dados, que estão à disposição das organizações e
seus usuários (Fountain, 2005).
O artigo está estruturado em quatro seções. Na primeira, apresentamos um breve
histórico sobre as aplicações da TI na gestão pública, partindo da utilização dos recursos
computacionais para automação e controle interno da burocracia pública até o período
mais recente, no qual tais aplicações extrapolam a realidade interna das organizações
públicas e passam a potencializar novos padrões de interação entre Estado e sociedade.
Em seguida, procuramos discutir modelos analíticos capazes de analisar a relação entre
TI e organizações públicas, destacando explicações que incorporam as recentes
mudanças na gestão pública e a TI. Na terceira seção, discutimos a relação entre as
burocracias públicas, seu suposto esgotamento e a emergência de novos formatos
organizacionais face aos desenvolvimentos da TI. Enquanto alguns autores apontam que
as organizações públicas caminham rumo a uma “burocracia virtual”, capaz de romper
com a lógica tradicional de organização e controle, concluímos que a TI parece ser
utilizada para reforçar arranjos organizacionais existentes, de forma a encorajar

1
estruturas de poder e autoridade já estabelecidas. Na última seção apresentamos e
discutimos alguns dos desafios de ordem estrutural e cultural para a adoção da TI pelas
organizações públicas, além de desafios do ponto de vista da sociedade em relação ao
uso de serviços e informações governamentais baseados na TI.

Aplicações da tecnologia da informação na gestão pública

A utilização da TI na gestão pública brasileira pode ser analisada sob a

perspectiva de três momentos históricos distintos, com características diferenciadas
(Diniz, 2006). As primeiras aplicações da TI no país caracterizaram-se pela automação
de diversos procedimentos organizacionais, visando basicamente ganhos em termos de
eficiência e controle. Este primeiro momento, compreendido entre os anos de 1970 e
1992, define-se, sobretudo, pelas primeiras aplicações de computadores nas
organizações, destinados a dar suporte à gestão interna das organizações públicas. Esse
tipo de aplicação focalizava os sistemas básicos das organizações, geralmente ligados a
atividades de nível operacional, e consistia na substituição de diversas operações
manuais por procedimentos informatizados. Registrando e processando as operações
diárias, os primeiros sistemas de informação baseados em computador objetivavam o
aumento da eficiência nos procedimentos e o controle nas operações. Sistemas nas áreas
financeiras e contábil, além dos sistemas de folha de pagamento foram os mais
difundidos neste período. São sistemas que manipulam uma grande quantidade de
dados, fazem cálculos simples, gerando relatórios detalhados sobre as transações
rotineiras de uma organização. Importante destacar que os sistemas de automação de
escritórios, caracterizados pelo uso de processadores de texto e planilhas eletrônicas,
também configuram uma das primeiras aplicações dos computadores na administração
pública nesse período.
Posteriormente, entre 1993 e 1998, inicia-se uma segunda fase no uso da
tecnologia de informação na gestão pública (Diniz, 2006). Se no primeiro momento a
ênfase é destinada quase que exclusivamente à gestão interna, nesta segunda fase a
característica mais relevante é o apoio à prestação de serviços e informações aos
usuários dos serviços públicos. Com a reestruturação dos sistemas básicos herdados do
período anterior e o investimento na compatibilização de sistemas anteriormente
fragmentados, as novas tecnologias de bancos de dados emergentes neste período
possibilitaram a oferta de serviços públicos em unidades fisicamente descentralizadas.

2
Os SACs – Sistemas de Atendimento do Cidadão – são exemplos deste tipo de
iniciativa, tendo sido implementados em diversos Estados e municípios nesse período.
A ênfase na prestação de informações e serviços não inviabilizou o aprimoramento dos
sistemas de gestão internos. Enquanto no primeiro momento os sistemas são utilizados
basicamente para processar dados utilizados pelas operações rotineiras, nesta segunda
fase surgem sistemas que auxiliam no monitoramento, controle e tomada de decisão dos
gerentes. São, portanto, sistemas de informação que oferecem apoio ao processo de
planejamento, controle e à tomada de decisão gerencial e têm como características
principais a produção de relatórios (programados, por solicitação e de exceção),
utilizando dados internos armazenados principalmente nos grandes sistemas rotineiros,
além de dados externos.
Com a difusão das novas tecnologias baseadas na internet, inicia-se uma terceira
fase, a partir de 1999, na qual a prestação de serviços e informações governamentais
online passa a se tornar cada vez mais presente (Diniz, 2006). Essa fase é marcada pela
ideia de “governo eletrônico”, termo que pode ser definido como o uso da TI no setor
público em três direções: (a) dar suporte à realização das ações governamentais,
promovendo a melhoria da eficiência dos processos operacionais do governo, (b)
sustentar a provisão de serviços públicos eletrônicos (c) apoiar a democracia e a
participação social (Snellen, 2007). São esses três eixos que discutiremos a seguir.
A primeira concepção de governo eletrônico, atrelada à modernização da gestão
pública, destaca os benefícios da TI para a eficiência administrativa, por meio da
simplificação e racionalização de processos de trabalho, além da redução das despesas
governamentais. Neste caso, as tecnologias da informação teriam um papel importante
na modernização do setor público, já que seriam capazes de superar os entraves do
modelo burocrático de gestão. Para alguns autores, o governo eletrônico é apresentado
não apenas associado à ideia de modernização, mas como ferramenta para a
transformação da gestão pública, uma vez que ela seria capaz de promover a superação
do modelo burocrático e suas dificuldades. Agune e Carlos (2005, 302) assim sintetizam
essa idéia:

“Governo eletrônico, ao contrário do que o nome pode a princípio sugerir,

significa muito mais do que a intensificação do uso da tecnologia da
informação pelo Poder Público. Em verdade, ele deve ser encarado como a
transição entre uma forma de governar fortemente segmentada, hierarquizada e
burocrática, que ainda caracteriza o dia-a-dia da imensa maioria das
organizações públicas e privadas, para um Estado mais horizontal,
colaborativo, flexível e inovador, seguindo um figurino mais coerente com a

3
 chegada da sociedade do conhecimento, fenômeno que começou a ganhar
contornos mais visíveis no último quarto do século passado”.
A criação dos portais governamentais na internet com oferta de serviços públicos
online, segunda aplicação da TI no setor público característica da ideia de governo
eletrônico, é apontada por vários autores como um exemplo desse tipo de transformação
(Ferrer e Santos, 2004; Silva et. all. 2004; Chahin et. all. 2004). Reunindo informações
e serviços provenientes de diversos órgãos públicos, e organizando esses conteúdos por
clientela (servidores, cidadãos, fornecedores de serviços, outros setores do governo, por
exemplo), os portais contribuiriam decisivamente para romper com a lógica burocrática.
A esse respeito, Ferrer e Santos (2004) escrevem:

“Um dos grandes problemas de relacionamento do governo, tanto com

cidadãos como com empresas, reside na complexidade da máquina pública.
Podemos dizer que uma das causas da ineficiência do setor público é a
organização vertical, que faz com que os serviços a serem prestados exijam a
colaboração de empregados de diferentes departamentos. A internet oferece
solução para ambos os problemas. Por meio de um portal do governo, podem
ser disponibilizados ao cidadão quase todos os serviços prestados pelo
governo” (Ferrer e Santos, 2004, xii-xiii)ii.

No entanto, é preciso considerar que este é apenas um sentido possível para a

relação entre governo e sociedade com o uso da tecnologia da informação. Como
lembra Pinho (2008), a oferta de serviços pelo governo e sua utilização pelos cidadãos
na internet configura apenas o que o autor denomina como sendo o “sentido restrito” da
idéia de governo eletrônico. Defendendo a versão “ampliada” de governo eletrônico, o
autor chama atenção para a potencialidade da TI no sentido da ampliação da
transparência governamental, por meio de maior quantidade e qualidade de informações
à população, e adoção de mecanismos de participação digital. Para o autor,

“(...) dado o avanço da tecnologia, entendemos que o governo eletrônico não

deve ser visto apenas por meio da disponibilização de serviços online mas,
também, pela vasta gama de possibilidades de interação e participação entre
governo e sociedade e pelo compromisso de transparência por parte dos
governos. Em outras palavras, as TICs contêm um enorme potencial
democrático, desde que haja definição política no sentido da participação
popular e da transparência, pois o governo pode deixar de oferecer o que não
quer mostrar, para nem mencionar o que quer esconder” (Pinho, 2008, 475).

Finalmente, cabe destacar ainda, outra dimensão central nesta terceira fase do
uso da tecnologia de informação na gestão pública: a preocupação com a inclusão
digital nos programas de governo eletrônico. A constatação da existência de grupos
sociais sem possibilidade de acesso aos recursos da TI e, conseqüentemente, sem acesso
também ao governo em sua modalidade eletrônica, tem motivado os governos a

4
desenvolverem programas voltados à inclusão (Chain et. all., 2004; Ferrer e Santos,
2004).
Algumas tendências recentes para a utilização da TI na gestão pública incluem a
ampliação da utilização dos chamados “sistemas inteligentes”, ou seja, sistemas capazes
de operar a transformação de informação em conhecimento (Dumont et. all., 2006). Ao
dispor de dados e informações, a administração pública detém uma vasta base de
conhecimentos, muitas vezes não utilizados. Uma “administração pública inteligente”
seria possível por meio da criação de sistemas que pudessem utilizar dados para extrair
informações confiáveis, analisar e transformar essas informações em conhecimento
sobre a realidade organizacional e sobre a própria sociedade, auxiliando, desta forma, o
processo de tomada de decisão dos gestores.
O aprimoramento das técnicas de mineração de dados, definida como “a
exploração e a análise, por meio automático ou semiautomático, de grandes quantidades
de dados, a fim de descobrir padrões e regras significativas” (Dumont, 2006, 180)
constitui-se em um importante recurso para “sistemas inteligentes” na Administração
Pública. Com a mineração dos dados, relacionamentos entre variáveis que poderiam
passar despercebidos pelo gestor são apontados pelo sistema. Um sistema desse tipo
poderia encontrar, por exemplo, perfis diferenciados de comportamento em grupos de
usuários de serviços públicos, auxiliando o gestor a lidar de forma mais eficiente e
eficaz com esses grupos.
A utilização de sistemas que empreguem análises preditivas também pode ser
considerada uma importante ferramenta. Este tipo de análise pode auxiliar na
antecipação de situações futuras, trazendo informações relevantes e fundamentais para a
tomada de decisão do gestor público no presente. Um sistema que seja capaz de realizar
a previsão de demandas escolares pode, com base em dados históricos da área de
educação e outros dados internos e externos, projetar com alguma segurança a
necessidade de construção de uma unidade escolar em um bairro; demonstrar o aumento
da demanda em uma determinada localidade; efetuar a previsão do número de alunos
para o próximo ano, o número de vagas disponíveis e a quantidade de docentes; apontar
demandas por transporte escolar; detectar tendências no rendimento escolar em grupos
de alunos, entre outras questões.
Outra aplicação importante são os sistemas que permitem a realização de
simulações. Por meio da criação de um modelo, o gestor pode ampliar seu entendimento
sobre uma realidade, simulando alterações e observando os resultados, de maneira a

5
compreender como as variações sobre uma dada situação podem produzir diferentes
efeitos. Reajustes na folha de pagamento, alterações na composição da força de
trabalho, mudanças em estoques são exemplos de aplicações possíveis para esses
sistemas. O estreitamento da relação entre as ferramentas de geoprocessamento
(tecnologias que permitem explorar imagens) e dados provenientes dos sistemas de
informações existentes nas organizações públicas (saúde, educação, segurança), podem
auxiliar nas simulações, aprimorando as escolhas dos gestores em processos decisórios.
Assim, as tendências na utilização da tecnologia da informação para as
organizações públicas caminham no sentido do desenvolvimento de sistemas que
permitam não apenas monitorar as ações cotidianas no âmbito da gestão pública, mas
principalmente de sistemas dotados de poder analítico, capazes de revelar padrões ainda
não estabelecidos e antecipar situações, transformando informações específicas numa
ampla base de conhecimentos à disposição dos gestores.
Cabe, agora, indagar de que forma todo esse potencial de recursos, à disposição
das organizações, tem provocado mudanças efetivas na gestão pública. Com os recursos
disponibilizados pela tecnologia da informação, custos têm sido reduzidos,
procedimentos têm sido simplificados, sistemas com potencial analítico são colocados à
disposição dos gestores. Mas, ao mesmo tempo, esses mesmos recursos têm provocado
mudanças no relacionamento entre o Estado e a sociedade. Na próxima seção,
discutiremos como a aplicação da tecnologia de informação na gestão pública tem
alterado a própria dinâmica do governo, como essas aplicações afetam a sociedade e, da
mesma forma, como o movimento contrário também se processa.

A (difícil) relação entre TI e organizações públicas

Alguns autores advertem que a relação entre TI e organizações públicas não tem
sido sistematicamente analisada. Para Dunleavy et. all. (2005, 469), “no campo da
gestão pública, há um divórcio significativo entre, por um lado, a centralidade prática e
empírica da TI e de outro lado, a marginalidade, quase completa ausência, nos
principais textos da teoria da gestão pública e na literatura sobre mudanças no setor
público”. Ainda de acordo com os autores, os poucos textos existentes são
excessivamente otimistas com relação ao emprego da tecnologia pelos governos,
prevendo verdadeiras utopias. Mais recentemente, a literatura na área tem se expandido
(Ferlie, Lynn e Pollitt, 2007). No Brasil, grande parte dos textos aborda experiências

6
específicas de setores governamentais e órgãos públicos em suas experiências com a
utilização da TI (Ferrer, 2004; Chahim, 2004; Silva et. all 2004; Dumont et. all., 2006).
Descrevendo e, por vezes, analisando casos específicos, esses estudos não se
concentram em perspectivas teóricas sobre o fenômeno em questão, ou seja, não têm
como objetivo prover explicações mais gerais sobre a dinâmica da relação entre a
tecnologia e a organização pública.
Esta seção procura apontar algumas abordagens, tentando responder a questões
como: A tecnologia de informação tem provocado uma mudança radical nas
organizações públicas? Qual o impacto da TI nas estruturas e na cultura organizacional?
Que tipo de transformação é possível atribuir à TI na relação entre Estado e sociedade?
Uma forma bastante comum nas explicações sobre a relação entre tecnologia e
sociedade é o determinismo tecnológico. Para essa abordagem, a tecnologia é a causa
fundamental das mudanças sociais, condicionando a percepção dos indivíduos,
moldando a cultura, influenciando no funcionamento das instituições e alterando a
própria história. O determinismo tecnológico pressupõe uma relação direta e clara entre
causa e efeito: a tecnologia (causa) é responsável pelo desenvolvimento social, pela
mudança organizacional, pela solução de problemas individuais (efeitos). Nessa
perspectiva, a tecnologia é ainda entendida como sendo uma força independente,
autônoma, como se estivesse fora da sociedade e sobre ela exercesse sua força (mito da
“tecnologia autônoma”). Ao considerar a tecnologia desta forma, essa abordagem
desconsidera o potencial da ação individual e a possibilidade de escolha dos indivíduos
com relação à adoção da própria tecnologia, o que significa tomar os fatores humanos e
sociais como secundários. Além disso, a tecnologia é, certamente, um dos fatores que
influenciam as mudanças na sociedade e nas organizações públicas mas não é a única
variável relevante: mudanças nas relações sócio-econômicas, nas estruturas sociais, na
cultura, no mundo do trabalho, são elementos que também influenciam a realidade
contemporânea.
Dunleavy (et all.,2005) distanciam-se da corrente determinista ao mostrar que
existem diferentes forças atuando sobre a adoção da TI numa organização. Para os
autores, a administração pública vivencia a “governança da era digital”, um momento de
mudanças organizacionais e gerenciais na qual a TI assumiria papel central:

“Nossa proposta destaca a importância central das mudanças geradas pela

tecnologia da informação (TI) nos sistemas de gerenciamento e nos métodos de
interação com os cidadãos e outros usuários de serviços na sociedade civil na

7
 base das adaptações atuais da burocracia. Vemos esta influência exercendo
efeitos não de forma tecnologicamente determinada mas por meio de amplas
mudanças cognitivas, comportamentais, organizacionais, políticas e culturais
que estão ligadas a sistemas de informação. Denominamos esta nova
constelação de idéias e mudanças como “governança da era digital” (GED).
Este nome destaca o papel central que as mudanças da TI e dos sistemas de
informação exercem numa ampla gama de alterações na forma como os
serviços públicos são organizados como processos de negócios e entregues a
cidadãos ou clientes”. (Dunleavy et all., 2005, 468)

Para os autores, a TI é protagonista da mudança pela qual passa a gestão pública,

embora isso não signifique afirmar que a tecnologia produza efeitos diretos sobre os
resultados das ações governamentais, ou seja, sobre as políticas públicas elaboradas e
implementadas por um governo. A tecnologia influencia as organizações públicas de
maneira indireta, seja por meio de mudanças na própria administração pública, seja por
meio de mudanças na sociedade civil.
As principais mudanças na administração pública, envolvendo as aplicações
exploradas no tópico anterior, conduziriam a gestão pública rumo a sua forma digital,
ou seja, uma versão eletrônica da burocracia weberiana. Em alguns órgãos
(principalmente aqueles ligados ao governo federal ou unidades ligadas a áreas de
regulação) seria possível observar a emergência de uma verdadeira agência digital, com
a mínima utilização de documentos em papel. Na grande maioria dos órgãos públicos,
por outro lado, teria lugar um modelo de gestão misto, no qual conviveriam lado a lado
sistemas em papel e eletrônicos.
Segundo os autores, as mudanças na sociedade civil são fruto das mudanças nos
padrões de interação entre os indivíduos e o setor privado, principalmente nas relações
de consumo que se estabeleceram em setores com destacada eficiência no provimento
de informações e no comércio eletrônico. Movimento similar poderia ser ainda
observado na relação entre o próprio Estado e as empresas, com a ampliação de
mecanismos de interação entre os dois setores. Tendo alterado o comportamento de
consumidores e das corporações na área privada, os indivíduos passam a pressionar o
governo para a prestação de uma variedade cada vez maior de serviços utilizando o
meio digital.
A relação da TI com as mudanças na gestão pública estão esquematizadas na
figura abaixo:

8
Figura 1
A Centralidade da Tecnologia da Informação na Gestão Pública Contemporânea

Mudanças da TI Mudanças em outros

setores

Efeitos Mudanças da
da tecnologia informacionais na

Políticas Públicas
nos órgãos públicos sociedade civil

Mudanças Mudanças
organizacionais comportamentais
nos órgãos públicos na sociedade civil

Mudanças no setor Mudanças em outros

privado setores

* Mudança organizacional causada pelo aumento da terceirização na área de TI.

FONTE: Dunleavy et al., 2005, 479.

Além das mudanças internas à administração pública e das mudanças na

sociedade, entendidas como centrais para a explicação do impacto da TI nas mudanças
pelas quais passa a gestão pública, os autores demonstram que existem também
influências externamente condicionadas. Sobre os órgãos públicos, os autores apontam
dois tipos de pressão: a influência da TI corresponde, em primeiro lugar, à pressão
comercial das empresas desenvolvedoras de softwares, que desenvolvem novas
funcionalidades e as apresentam aos gestores públicos, incentivando a adoção de novas
ferramentas. Em segundo lugar, a administração pública sofre pressões provenientes das
mudanças nas técnicas e ferramentas de gestão nas empresas privadas, que acabam
sendo transpostas para a realidade governamental. As pressões externas exercidas sobre
a sociedade são, ainda segundo os autores, mudanças contextuais.
O esquema proposto pelos autores auxilia no entendimento das relações entre as
novas tecnologias da informação e as organizações. Ao apontar as mudanças inerentes à

9
administração pública em termos de alterações de métodos de trabalho, simplificação de
procedimentos e uma série de possibilidades técnicas à disposição dos órgãos públicos,
o modelo evidencia uma parte importante do impacto da TI nas organizações. Por outro
lado, ao destacar as mudanças na sociedade em sua crescente relação com o meio
digital, ou autores ajudam a contextualizar as mudanças na gestão pública no quadro
mais geral das mudanças da “sociedade em rede”.
No entanto, para compreendermos a maneira pela qual a tecnologia influencia a
gestão pública contemporânea, não basta analisar apenas as aplicações e soluções
técnicas à disposição da burocracia. Da mesma forma, a visão da mudança na relação
entre sociedade e administração pública condicionada ao mercado e pautada nas
relações de consumo induz a uma analogia imprecisa entre a realidade da gestão pública
e de empresas. Tais argumentos deixam de lado considerações importantes para o
entendimento da relação entre TI e gestão pública, principalmente por desconsiderar a
dinâmica política. Se as mudanças verificadas na própria administração pública e na
sociedade civil são fundamentais para a compreensão da maneira pela qual a tecnologia
influencia a gestão pública contemporânea, a dinâmica do sistema político se mostra
igualmente relevante.
Cada sistema político tem características que podem facilitar ou dificultar a
introdução de sistemas baseados na tecnologia da informação. No Brasil, a estrutura
legalista e a formalidade dos procedimentos podem restringir a adoção de iniciativas
mais profundas de simplificação de procedimentos ou mesmo transformações mais
significativas possibilitadas pelas ferramentas de TIiii. Além da arquitetura institucional,
há que se considerar também os elementos dinâmicos inerentes ao sistema político,
como por exemplo as ideias sobre a chamada “nova gestão pública”. Essas ideias,
provenientes da administração de empresas, circulam entre diversos países e são
utilizadas pelas elites políticas e administrativas na construção de sua interpretação
sobre o que é uma gestão eficiente, sobre o que é qualidade e sobre a forma como a TI
pode ser transformada em importante aliada em processos de modernização. As
políticas de gestão pública no Brasil, que definem as características do serviço público
no país, incluindo o governo eletrônico, são fragmentadas e freqüentemente
contraditórias (Gaetani, 2008). Não se observa clareza sobre as características da “nova
gestão pública” ou sobre qualquer outro modelo de gestão para o país no discurso e na
prática governamentais (Capella, 2008). Finalmente, é importante destacar que a
incorporação da TI na gestão pública não configura propriamente uma demanda da

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cidadania. Como bem apontam Dunleavy et all. (2005), quando os indivíduos se
acostumam com serviços rápidos em banco e lojas, eles podem demonstrar
descontentamento progressivo com os serviços públicos lentos e inflexíveis. Mas é
importante notar que o cidadão, quando confrontado com um serviço público lento e
ineficiente não tem, na maioria das vezes, a oportunidade de escolher outro prestador de
serviços. O descontentamento, neste caso, não equivale a um impulso da burocracia por
mudanças, frente à insatisfação dos cidadãos. Além disso, o cidadão pode não visualizar
uma relação positiva entre a TI e a melhoria na prestação dos serviços públicos. O
descontentamento da população tende a se manifestar na opinião pública que se reflete,
sobretudo, no sistema político.
Portanto, ao buscarmos compreender a relação entre TI e gestão pública
contemporânea, podemos seguramente incluir o sistema político junto às duas principais
influências apontadas pelos autores: o sistema administrativo (lado esquerdo da Figura
1) e o sistema sócio-econômico (lado direito da Figura 1).
O esquema proposto pelos autores pode, ainda, ter seu poder explicativo
ampliado se considerarmos, no sistema administrativo, algumas questões
desconsideradas no modelo original. As ferramentas e aplicações disponibilizadas pela
TI são importantes, como já vimos, assim como as mudanças organizacionais que se
projetam sobre a gestão pública contemporânea. Mas há outro fator a considerar que é o
processo de implementação da tecnologia pelas organizações. A adoção de sistemas
baseados na TI é freqüentemente feita de maneira top-down, ou seja, são planejadas por
políticos em cargos administrativos e/ou altos funcionários públicos. Sendo assim,
torna-se fundamental discutir o processo decisório desta elite para compreendermos as
escolhas e suas conseqüências sobre a máquina administrativa.
No sentido oposto ao determinismo tecnológico, Fountain (2005) propõe outro
modelo explicativo sobre a adoção da TI pelas organizações públicas. Com um enfoque
diferente de Dunleavy (et all., 2005), a autora destaca a forma como estruturas
cognitivas, culturais, sociais e institucionais influenciam no uso da TI em um
determinado contexto organizacional. De acordo com ela,

“Cada indivíduo percebe e, portanto, utiliza a TI de forma subjetiva. A maior

parte das pessoas e das organizações usa apenas algumas poucas funções e
características de seu hardware, de seu software e da capacidade de
telecomunicação. É o caso daqueles que usam seus computadores somente
como uma máquina de escrever inteligente, isto é, como um processador de
textos. E a maoria das pessoas usa softwares, como o Lotus Notes, um

11
 avançado pacote de resolução de problemas, como mera ferramenta de envio e
recebimento de e-mail.” (Fountain, 2005, 125).

Partindo desta idéia, a autora evidencia a distinção entre as tecnologias objetivas,

ou seja, a capacidade e funcionalidade da TI expressa em máquinas, programas,
telecomunicações e dispositivos digitais e as tecnologias adotadas, que consistem nas
percepções dos usuários sobre a TI e o uso desses recursos em ambientes específicos.
Esta distinção é fundamental em seu modelo explicativo, uma vez que, ao contrário da
visão determinista, a tecnologia tem pouco valor em si mesma, tornado-se importante na
medida em que o indivíduo – ou organização – passa a utilizá-la. O uso que as pessoas e
organizações fazem da tecnologia depende da forma como elas compreendem e aplicam
os recursos à disposição. Assim, para Fountain (2005, 125), “a adoção (enactment) da
tecnologia é o resultado do enraizamento cognitivo, cultural, estrutural e político”. A
idéia de adoção da tecnologia é central para a autora, que por meio desta perspectiva
demonstra que as conseqüências do uso da TI são indeterminadas, freqüentemente
imprevistas e múltiplas. Se a tecnologia é entendida e aplicada de maneira distinta por
indivíduos e organizações, seus resultados não podem ser planejados e controlados a
priori.
No modelo desenvolvido pela autora, os formatos organizacionais e os arranjos
institucionais são também elementos importantes para a compreensão da adoção da TI
pelas organizações públicas. Os formatos organizacionais influenciam, segundo
Fountain, na percepção que indivíduos e organizações têm das tecnologias objetivas.
Para a autora, são dois os formatos predominantes nas organizações públicas: a
burocracia e as redes interorganizacionais. Por outro lado, essas mesmas formas
organizacionais atuam como guias na seleção que os indivíduos e organizações fazem
das tecnologias objetivas, no processo de adoção. Os arranjos institucionais consistem
nas “regras e requisitos que os atores e organizações têm de cumprir se quiserem
receber apoio e legitimidade nos seus devidos ambientes autorizadores” (Fountain,
2005, 34). Tais arranjos também influenciam os formatos organizacionais e são,
respectivamente, influenciados por elas.
Um órgão público incorpora elementos tanto da estrutura organizacional (as
regras e o formalismo burocrático, por exemplo), quanto do ambiente institucional
(adequação ao sistema político e legal, por exemplo). Assim, quando uma nova
tecnologia é adotada por um órgão, é preciso considerar que esse órgão está imerso em
uma estrutura organizacional e institucional que tem uma lógica própria, que se traduz

12
nas práticas operacionais e gerenciais, nos valores e na cultura organizacional, no
sistema normativo, nas políticas e programas existentes. Para a autora, a relação entre a
TI e as estruturas organizacionais e institucionais é múltipla:

“As tecnologias da informação e os arranjos institucionais/organizacionais

estão reciprocamente interligados. Ambos funcionam como varáveis
dependentes e independentes nesse arcabouço. Cada um tem efeitos causais no
outro. As instituições e organizações dão forma à incorporação da tecnologia
da informação. A tecnologia, por sua vez, é capaz de reformatar as
organizações e as instituições de modo a adaptá-las à sua lógica”. (Fountain,
2005, 35).

O modelo de adoção da tecnologia desenvolvido pela autora pode ser

esquematizado na figura 2:

Figura 2
Tecnologia adotada: um arcabouço analítico

Tecnologias Objetivas

Hardware; Software,
Internet, Outras formas
de telecomunicações

Resultados
Formatos Tecnologia Adotada
Indeterminados,
Organizacionais
Percepção, projeto, múltiplos, imprevistos,
Burocracia influenciados por
implementação, uso
Redes lógicas racionais,
sociais e políticas.

Arranjos Institucionais

Cognitivos, culturais,
sócio-estrutural,
jurídicos e formais

FONTE: Fountain., 2005, 127.

Como resultado dos distintos processos da adoção da tecnologia pelos órgãos

governamentais, a autora aponta quatro formas possíveis para o que ela chama de
“agência virtual”, que seria o formato organizacional emergente nas burocracias
públicas. Na primeira possibilidade vislumbrada pela autora, uma agência poderia ser
caracterizada pela utilização de um website que reúna e distribua informações na
internet, sem que este uso específico produza impactos sobre a estrutura organizacional,

13
sobre a cultura ou sobre a distribuição de poder na organização. A segunda
possibilidade seria o desenvolvimento de um único website comum a diversos órgãos
ligados por clientes em comum como, por exemplo, um portal de serviços e
informações a estudantes que reunisse diversas agências governamentais ligadas a esse
grupo. Neste tipo de arranjo, as informações de diferentes órgãos são integradas apenas
para efeito de funcionamento do website e não têm efeitos sobre os procedimentos,
rotinas e sistemas de cada um dos órgãos envolvidos. No terceiro tipo de agência, a
autora aponta para a existência de intranets nos órgãos governamentais, promovendo a
integração e a articulação entre o que é disponibilizado no website e os arranjos
estruturais dos órgãos, de forma individualizada. Finalmente, no quarto tipo possível de
adoção da tecnologia, diferentes órgãos integram informações e atividades tanto para o
funcionamento do website quanto para suas estruturas, passando a interagir de fato.
Essas quatro formas de aplicação da TI diferem nos níveis de mudanças operacionais,
organizacionais e institucionais e estariam na base do “Estado virtual” preconizado pela
autora.
Embora o modelo de Fountain (2005) seja mais elaborado do ponto de vista
teórico-formal que o esquema apresentado por Dunleavy et all (2005), podemos
considerar que ambos oferecem mecanismos para a compreensão da relação entre TI e
organizações públicas. Ambos destacam os processos recentes de mudança na gestão
pública creditando essas alterações sobretudo à TI. Mas teria a TI este caráter de
mudança preconizado pelos autores? Este tema é precisamente nosso objeto de análise
na próxima seção.

Impactos da TI na gestão: o fim da burocracia? É possível falar em virtualidade?

Ao apresentar seu arcabouço teórico, Fountain (2005) destaca dois formatos

organizacionais específicos: a burocracia e as redes. Para a autora, o modelo burocrático
de gestão estaria sendo submetido a diversas transformações causadas, mesmo que em
parte, pela revolução da TI. Segundo ela, “em muitos sentidos, a burocracia que alicerça
o Estado moderno foi ultrapassada” (Fountain, 2005, 95). A autora estabelece
comparações entre o modelo burocrático weberiano e as formas emergentes, ancoradas
nas possibilidades oferecidas pela TI, às quais denomina “burocracia virtual”. Neste
novo formato, Fountain destaca a substituição da hierarquia burocrática por padrões
informais de comunicação e o “achatamento” da hierarquia com base da

14
descentralização da tomada de decisões e da realização do trabalho em equipes. Além
disso, os arquivos e documentos impressos, típicos do modelo burocrático, seriam
substituídos por arquivos digitalizados, mantidos e transmitidos eletronicamente. A
própria divisão do trabalho, clara e objetiva no modelo burocrático as diferenciações
funcionais e as fronteiras jurisdicionais seriam alteradas no modelo virtual, uma vez que
a estrutura organizacional seria baseada nos sistemas de informação. Outra diferença
seria perceptível nos funcionários públicos: neutros, impessoais e ligados a um órgão no
modelo burocrático, e “interfuncionais”, com poder de decisão, cujas funções não se
limitariam apenas ao seu conhecimento técnico mas seriam intermediadas pelos
sistemas de informação. Com relação às regras, normas e procedimentos escritos, a
autora afirma que estas características tipicamente burocráticas serão menos visíveis na
burocracia virtual, uma vez que estarão enraizadas nos aplicativos e nos sistemas de
informação. Por fim, são apontados ganhos em relação aos processos de trabalho:
procedimentos lentos, sujeito a atrasos, demoras, conferências e transferências múltiplas
seriam dinamizados e executados em tempo real. O tempo também beneficiaria, na
burocracia virtual, o monitoramento e ajustes de procedimentos que poderiam ser feitos
de forma mais rápida do que no modelo burocrático.
A expansão de outro modelo organizacional na administração pública, em
sentido oposto à burocracia, sinaliza, para a autora, o claro desgaste na fórmula
weberiana. O fenômeno das redes interorganizacionais, entendidas como as relações que
se estabelecem repetidamente entre organizações, também favoreceriam a “burocracia
virtual”. As redes, para a autora, seriam capazes de eliminar uma série de deficiências
do modelo burocrático weberiano: aumentariam a capacidade de processamento de
informações de uma organização, melhorariam a divisão do trabalho, incentivariam a
cooperação e distribuição do conhecimento, entre outros potenciais benefícios. Este
novo formato do “Estado em rede” repousaria em grande parte na TI: “as redes
interorganizacionais, as parcerias e os consórcios não poderiam funcionar nos níveis
atuais sem a interface eletrônica” (Fountain, 2005, 112).
Portanto, para a autora, estamos caminhando para em “Estado virtual”, com sua
burocracia também “virtual”. O termo “virtual” se refere à

“Capacidade que parece indiferenciada, mas que existe por meio da rápida
transferência e do compartilhamento da capacidade de várias unidades e
agências que funcionam como parceiras dele [do Estado] (...). Os clientes
interagem com uma agência governamental virtual como se agissem com uma
organização física coerente, mas, na verdade, o fazem com diversas agências

15
 que podem estar integradas apenas por meio de redes digitais. Podemos falar de
Estado virtual à medida que o Estado fica mais interligado em rede por meio de
sistemas de informação, arranjos interagenciais, parcerias público-privadas e
convênios intergovernamentais entre atores federais, estaduais, locais, sem fins
lucrativos e privados, e serviços web interligam os sítios de centenas de
organizações”. (Fountain, 2005, 50-51).

Assim, o modelo burocrático vigente estaria sendo substituído pelo “Estado

virtual”, como a autora deixa claro em outra passagem:

“O Estado virtual (...) denota um governo em que as informações e

comunicações fluem cada vez mais pela web, e não por canais burocráticos ou
de outros tipos. (...) No Estado virtual, a organização do governo reside cada
vez mais em sistemas computadorizados de informação e em redes
interorganizacionais, não em agências burocráticas autônomas. O Estado
virtual consiste em agências virtuais que revestem a estrutura burocrática
formal. Tal Estado irá afastar-se do Estado burocrático, à medida que as
estruturas fiscalizadoras e os processos orçamentários sejam modificados para
alinhar-se à lógica das redes de políticas públicas baseadas na web”. (Fountain,
2005, 136-137).

É importante notar que outros autores também apontam esta mudança rumo à
“virtualização” do Estado na literatura internacional. Em uma análise sobre o
significado do termo “virtualidade” para diferentes autores, Margetts (2007) conclui que
existem três atributos comuns ao conceito, quando utilizado por estudiosos das
organizações públicas: uma “face virtual”, ou seja, o governo se torna virtual em sua
interação com os cidadãos, empresas ou outros governos; uma “existência virtual”, que
significa a substituição do modelo burocrático por sistemas de informação,
paralelamente à terceirização, reduzindo o Estado a suas funções centrais (o chamado
hollow state, ou Estado “oco”)iv; e finalmente as “redes virtuais”, que correspondem aos
relacionamentos entre organizações e indivíduos com base na tecnologia. Essas três
características, ainda de acordo com Margetts (2007), já estão sendo colocadas em
prática em diferentes organizações públicas em diversos países.
Outros autores têm uma visão distinta a respeito da convivência entre TI e
burocracia. Para Dunleavy et all. (2005), embora a TI esteja no centro das mudanças
recentes na administração pública, exercendo influência indireta sobre os novos arranjos
de gestão, ela não é capaz de eliminar o modelo burocrático de gestão pública.
Criticando a visão do “Estado Virtual”, o que entendem ser uma utopia (Dunleavy et
all., 2005, 469), os autores defendem que as transformações contemporâneas na gestão
pública se desenvolvem no âmbito da governança como reflexo de um movimento
social mais amplo alicerçado na era digital. Neste sentido, a TI se torna relevante na
gestão pública paralelamente à racionalização da burocracia weberiana. Isso não

16
significa, no entanto, um retorno ao modelo burocrático de gestão: a proposta da
“governança da era digital” (Dunleavy et all., 2005) seria corrigir os fracassos da “nova
gestão pública” por meio da crescente incorporação da TI nas organizações públicas.
Há ainda estudos que procuram analisar criticamente as transformações
efetivamente alcançadas nas organizações por meio da adoção da tecnologia da
informação. Uma das formas mais difundidas de estimar o impacto da TI nas
organizações públicas é o modelo de etapas de desenvolvimento do governo eletrônico
(Silva, 2004). Este modelo, bastante utilizado pela indústria de consultoria em gestão e
tecnologia, prevê que as organizações públicas, ao adotarem a tecnologia de
informação, passarão pelas fases de presença na web, interação, transação, integração e
transformaçãov. Alguns estudos, coletando evidências em diversos países, mostram que
a maior parte das experiências de governo eletrônico permanece nos primeiros estágios,
com pouca integração de processos organizacionais e poucas funções de interação com
cidadãos, além de baixa capacidade de transação (prestação de serviços online). A esse
respeito, Norris (2007, vi) afirma que

“embora existam numerosas afirmações na literatura a respeito da capacidade

transformadora do governo eletrônico, não há estudos realizados que
verifiquem se essa transformação está ocorrendo como resultado do governo
eletrônico. Talvez, já que o governo eletrônico tem por volta de dez anos, seja
muito cedo para investigar seu impacto de transformação. Ou pode ser que a
hipótese da transformação seja ela mesma equivocada”.

Hipótese semelhante foi avaliada por Kraemer e King (2005). Os autores

buscaram analisar se a TI poderia ser uma ferramenta para a transformação da gestão
pública, mais especificamente como instrumento de modernização da administração
pública. Os autores encontraram evidências de que a TI é utilizada para reforçar os
arranjos organizacionais existentes, ou seja, para encorajar as estruturas de
comunicação, autoridade e poder já estabelecidos numa organização pública, ao invés
de subverter sua ordem. A TI, nesta perspectiva, daria mais força e alcance ao modelo
burocrático de administração que, ao invés de desaparecer, teria sua lógica aprofundada.
Afinal, as características fundamentais da burocracia estariam preservadas apesar da
crescente utilização dos recursos disponibilizados pela TI: organizações públicas
continuariam sendo caracterizadas pela formalização, utilizando normas e
procedimentos por escrito; pela estrutura hierárquica e presença de uma cadeia de
comando; pela profissionalização de seus quadros, entre outras características do
modelo burocráticovi.

17
 As tecnologias da informação têm impacto significativo sobre os processos
governamentais, tanto aqueles que se desenvolvem no âmbito interno da administração
pública, quanto nos processos relacionados diretamente aos cidadãos. No entanto, a
essência desses processos carrega a lógica burocrática de administração que ainda se faz
presente nas organizações públicas, muitas vezes mais no sentido de reforçar essa lógica
do que de contrariá-la, como supõe o argumento da virtualização. Organizações moldam
a forma como a tecnologia é empregada (Fountain, 2005) e há evidências de que o
fazem reforçando características já existentes (Kraemer e King, 2005). A burocracia é
sobretudo uma forma de controle e exercício de poder e, neste sentido, a TI ainda não
foi capaz de alterar significativamente a lógica de funcionamento das organizações. É
por este motivo que alguns autores vêm a emergência da TI nas organizações públicas
com profundo pessimismo, uma vez que a utilização desses recursos poderia culminar
na ameaça às liberdades individuais. Os sistemas de informação, abrigando grandes
bancos de dados sobre a população, acabariam por viabilizar um mecanismo de controle
extensivo das informações individuais. Embora exista, do ponto de vista técnico,
potencial para esse tipo de controle, é preciso lembrar que a TI tem sido apontada por
muitos autores como sendo tanto parte do problema do excessivo controle, como
também da solução. Considerando que o governo não detém o monopólio da inovação
tecnológica, a cada movimento das agências governamentais, pode ser iniciado um
movimento contrário de proteção das informações pessoais. Vale lembrar, também, que
muito antes da difusão da TI, a própria burocracia foi suficientemente bem sucedida em
fornecer informações e controlar cidadãos, no contexto dos regimes totalitários.
Assim, podemos concluir que as duas perspectivas mais extremadas sobre os
impactos da TI nas organizações – a visão do “fim da burocracia” e surgimento do
Estado virtual, bem como seu oposto, a idéia da “burocracia refinada” e destinada ao
controle excessivo – parecem não encontrar paralelo na realidade. A TI reforça as
características burocráticas já presentes nas organizações, ao mesmo tempo em que
desafia estas mesmas características à sobrevivência na era digital.

Desafios para a adoção da tecnologia da informação na gestão pública

Muitas têm sido as expectativas sobre a aplicação da TI nas organizações – e

principalmente sobre a gestão pública. Como vimos, há discordâncias sobre a amplitude
e extensão das mudanças. De qualquer forma, o fato é que os governos estão adotando

18
as ferramentas da TI, o que tem trazido alguns desafios e problemas potenciais, como
em qualquer processo de mudança.
Podemos definir um primeiro grupo de desafios para a adoção da TI como sendo
o conjunto de restrições geradas pela própria natureza da estrutura burocrática. A
formalização, ou seja, a existência de normas e procedimentos por escrito, bem como de
padrões formais de comunicação, é uma das características centrais do modelo
burocrático de administração. A forma como uma organização lida com esse valor pode
explicar restrições ou incentivos à adoção da TI. Não é raro encontrarmos casos em que
uma organização adota um sistema que permite o trâmite de processos em formato
digital e que, ao final, os documentos sejam impressos para arquivamento em papel. Há
inúmeros casos semelhantes e este tipo de procedimento sinaliza um descompasso entre
normas e valores típicos do modelo burocrático e as possibilidades da TI. Outro aspecto
central ao modelo burocrático – a hierarquia – não necessariamente é abolida com a
adoção da TI. Embora muito se fale sobre o poder descentralizador das intranets e do
compartilhamento de informações, os sistemas de informação são desenhados sobre a
estrutura de valores previamente existente na organização (Kraemer e King, 2005), que
implica, na maioria das vezes, em cargos e funções ordenados hierarquicamente. Tal
como no caso da formalização, a estrutura burocrática continua em pleno
funcionamento e direciona a organização para um padrão de funcionamento, enquanto
os recursos de TI, com outra lógica, incentiva a organização em sentido contrário. Esta
tensão pode resultar em conflito quando não administrada, causando dificuldades para a
plena adoção e utilização da TI. Outra característica típica do modelo burocrático é,
ainda, a uniformidade, ou seja, o tratamento igualitário do governo para com os
cidadãos. Esta característica se apresenta como um desafio para a adoção da TI, uma
vez que a internet, por exemplo, tem um alcance diferente em distintos grupos sociais.
Oferecer um serviço na internet pode significar disponibilizá-lo apenas para aqueles que
têm acesso à rede mundial. Por outro lado, é preciso lembrar que as ferramentas cada
vez mais comuns de segmentação e customização nas quais se desenvolvem os serviços
na internet têm uma lógica contrária à uniformidade.
Um segundo grupo de desafios emerge das características da cultura
organizacional, ou seja, das percepções e crenças dos membros de uma organização,
considerando que a cultura é, em grande parte, influenciada pela estrutura burocrática.
Neste aspecto, um primeiro desafio pode ser a desconfiança dos servidores com relação
às ferramentas da TI. Se os próprios funcionários não consideram seguras as transações

19
pela internet, a utilização deste meio para o provimento de serviços e informações se
colocará como um grande desafio. Uma dificuldade bastante comum para adoção ou
aprofundamento da utilização da TI envolve a percepção que a organização tem com
respeito à utilização que os indivíduos fazem de seus serviços e informações. Quando
uma organização entende que seus clientes não têm acesso à internet, por exemplo, os
esforços para colocar serviços e informações online serão mínimos. Além disso, outro
fator relevante é percepção da organização sobre suas próprias práticas. Qualquer
mudança implica em custos e, se o entendimento predominante é de que os processos
organizacionais estão funcionando, mudar implica em custos adicionais pelo qual as
pessoas/organizações podem não estar dispostas a arcar. A relutância em experimentar
novos métodos de trabalho ou de prestação de serviços, a aversão ao risco, a recusa em
calcular possíveis benefícios advindos de uma mudança, são fortes indicadores de
acomodação às práticas vigentes.
Assim, os principais desafios da estrutura e da cultura organizacional para a
adoção da TI relacionam-se com as normas e os valores forjados pelas estruturas
burocráticas, que impõem uma lógica muitas vezes distinta e que pode se confrontar
com a TI. Ao contrário das explicações do determinismo tecnológico, que pressupõem
que a adoção da TI transformaria por si só a estrutura organizacional e as relações entre
os funcionários, é preciso considerar as tensões ou conflitos provenientes do processo
de implementação das mudanças.
Do ponto de vista da sociedade para com o uso de serviços e informações
governamentais fundamentados na TI, principalmente baseados na internet, importantes
desafios também merecem ser destacados. O desafio mais óbvio é a exclusão social e a
conseqüente exclusão digital. Embora o número de pessoas conectadas à internet por
meio de computadores ou dispositivos portáteis venha crescendo, há populações ainda
sem acesso à rede. Para as empresas privadas, isso não se constitui num problema: uma
empresa baseada na internet pode excluir aqueles que não têm acesso a rede de seu rol
de clientes. Mas o governo não pode seguir este caminho, uma vez que os serviços
públicos devem estar disponíveis a todos os cidadãos independentemente do nível de
proximidade que esses indivíduos apresentam da rede e das TIs.
Não somente a exclusão social e digital se coloca como desafio para a plena
utilização dos recursos de TI pela sociedade, notadamente as ferramentas de governo
eletrônico, mas a cultura política também é um fator determinante na relação entre a
sociedade e as aplicações de TI no governo. Após analisar portais de governo estaduais,

20
Pinho (2008) conclui que a maior barreira para o governo eletrônico não é de ordem
tecnológica, e sim política. Nas palavras do autor,

“O que se observa é que os portais, de uma maneira geral, têm recursos

tecnológicos adequados, existem boas condições de navegação, de busca de
informações. Assim, a tecnologia parece não ser um problema. No entanto,
alguns portais poderiam ser melhorados em termos da comunicação e da
disponibilização das informações, o que demandaria um esforço aparentemente
apenas tecnológico, e que, no fundo, representaria um compromisso de respeito
com a comunidade. O que os portais se ressentem, realmente, é de uma maior
interatividade, podendo-se inferir que as relações que se estabelecem são
fundamentalmente do tipo government-to-citizen, sendo o governo o emissor e
a sociedade, ao que tudo indica, o receptor passivo, estando longe a inversão
dessa relação para citizen-to-government. Não se localizou “transparência e
diálogo aberto com o público”, ou seja, estamos longe de “uma verdadeira
revolução cultural”, de “uma mutação de grande amplitude”, e de um
“provimento democrático de informações”. Pela análise dos portais, não se
visualiza possibilidade de “capacitação política da sociedade”. No sentido
preconizado como ampliado, não há governo eletrônico (...). Assim, temos
muita tecnologia, ainda que ela possa e deva ser ampliada, mas pouca
democracia, pois a tecnologia que poderia ser usada para o aperfeiçoamento
democrático não é mobilizada nesse sentido.” (Pinho, 2008, 491-492).

A dimensão da cultura política nos remete, também, à consideração de que

existem diferentes percepções sobre a tecnologia da informação. Cidadãos
freqüentemente consideram algumas questões importantes, enquanto servidores
públicos podem se concentrar em outras. Análises empíricas demonstram que
burocratas são, no geral, muito mais otimistas do que os próprios cidadãos na adoção da
TI. Para Moon e Welch (2005, 259), enquanto servidores públicos “parecem ser mais
familiarizados com as ações de governo eletrônico, melhor informados a esse respeito e
confiantes sobre o sucesso de tais práticas”, os cidadãos são “menos entusiasmados com
relação ao potencial do governo eletrônico e seu desejo por serviços e informações é
combinado com preocupações sobre segurança e privacidade”. A pesquisa, realizada
com cidadãos e servidores norte-americanos, revela uma profunda desconfiança com as
instituições governamentais por parte da sociedade, paralelamente a um nível grande
confiança no governo por parte dos servidores. Embora não generalizável, a ocorrência
desta diferença de percepção nos alerta para as especificidades políticas e culturais em
cada país, no desenvolvimento, utilização e avaliação das ações de governo eletrônico.
Outro fator importante a considerar diz respeito à forma como os cidadãos vêem
o governo, já que tal percepção será crucial na utilização dos serviços disponibilizados
pela internet. Estudos apontam para uma relação positiva entre a confiança dos cidadãos
no governo e a utilização de serviços e informações na internet (Welch et. all, 2005;

21
Tolbert e Mossberger, 2006). Portanto, na relação entre a sociedade e governo
eletrônico, muito há que ser considerado para além das questões inerentes à tecnologia,
de suas possibilidades e recursos. A cultura política é um dos elementos centrais para o
entendimento dos limites e potencialidades dos novos canais de informação
comunicação empregados pelo governo.

Considerações finais
Este estudo buscou apresentar o debate presente na escassa literatura que se
debruça sobre a relação entre a TI e as mudanças recentes na gestão pública. A partir
das discussões mapeadas neste breve estudo, podemos identificar claramente na
literatura duas posições distintas a respeito do impacto da TI nas organizações públicas.
De um lado, autores otimistas quanto às possibilidades de a TI modernizar a
administração pública e revolucionar as relações entre Estado e sociedade. Nesta
perspectiva, a burocracia pública estaria caminhando para a extinção e seria substituída
pelo “Estado virtual”. Por outro lado, outro grupo de autores analisa as mudanças
recentes com maior cautela, procurando identificar padrões de continuidade nas
estruturas burocráticas e a permanência de valores associados a esse modelo de
administração. Além destas duas visões, é possível também observar a existência de um
terceiro grupo absolutamente temeroso em relação às consequências da utilização da TI
pelos governos. E, finalmente, é preciso lembrar que muitos estudos continuam a
ignorar as questões relativas à TI no debate sobre a gestão pública contemporânea.
De fato, é inegável a importância da TI na sociedade contemporânea e este
aspecto não pode ficar à margem das análises – tanto teóricas quanto empíricas - sobre a
modernização da gestão pública. Os governos têm aderido à “era digital”
implementando políticas de governo eletrônico cujo impacto ainda é pouco investigado.
Por outro lado, do ponto de vista social, problemas típicos das democracias parecem não
serem passíveis de resolução apenas por meio da introdução da TI nas organizações
públicas. Aprofundar o estudo sobre a adoção da TI pelas organizações públicas, em
especial no contexto institucional brasileiro, bem como a efetividade dos mecanismos
de governo eletrônico certamente lançará luzes sobre a gestão pública e seus processos
de reforma.

22
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i
Doutora em Ciências Sociais pela Universidade Federal de São Carlos (UFSCar). Professora e
pesquisadora do Departamento de Administração Pública da Universidade Estadual Paulista (UNESP),
campus de Araraquara. Professosa colaboradora do Programa de Pós-Graduação em Ciência Política e do
Programa de Pós-Graduação em gestão de Organizações e Sistemas Públicos, da Universidade Federal de
São Carlos (UFSCar).
ii
Grifo do original.
iii
Não obstante, o país conta com alguns avanços em áreas específicas, que servem de referência mundial,
como o sistema da receita federal e o de eleições.
iv
Sobre o “hollow state”, ver Milward, H. “Nonprofit contracting and the hollow state”. Public
Administration Review, v. 5, n. 1, p. 73-77, Jan./Fev. 1994; Hill, C. e Lynn Jr., L. “Is hierarchical
governance in decline? Evidence from empirical research”. Journal of Public Administration Research
and Theory, v. 15, n. 2, p. 173-195, 2005; Terry, L. “The thinning of administrative institutions in the
hollow state”. Administration & Society, v. 37, n. 4, p. 426-444, Sept. 2005
v
O modelo de fases, ou estágios de desenvolvimento de governo eletrônico foi difundido por empresas de
consultoria em tecnologia de informação com base no desenvolvimento das ferramentas de comércio
eletrônico nas empresas privadas. Para uma crítica do modelo de fases aplicado às características
específicas da gestão pública, ver Margetts, 2007
vi
Para uma análise detalhada dos desafios contemporâneos ao modelo burocrático, bem como das razões
para a subsistência da burocracia no século XXI, consultar Meier, K.J. e Hill, G.C. “Bureacracy in the
Twenty-First Century”. In Ferlie, E; Lynn Jr., L e Pollitt, C. (orgs). The Oxford Handbook of Public
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25