CÂMARA DOS DEPUTADOS

Procuradoria Parlamentar

PARECER 01/2021 - PROPA

(EM 06/01/2021)

PSL. APLICAÇÃO DE PENALIDADE

DISCIPLINAR. EFEITOS DA PENALIDADE DE
SUSPENSÃO E O LIVRE EXERCÍCIO DOS
MANDATOS POPULARES. FORMAÇÃO DE BLOCOS
PARTIDÁRIOS. FIXAÇÃO DO COEFICIENTE DE
PROPORCIONALIDADE. CANDIDATURAS
AVULSAS. UNIFICAÇÃO DO ENTENDIMENTO PELA
MESA DIRETORA.

I – DO OBJETO DO PARECER

O Deputado Vitor Hugo (PSL/GO), por meio do Edoc.

n. 695.679/2021, formula consulta dirigida à Procuradoria
Parlamentar.

O questionamento do Parlamentar exsurge de

dúvidas a respeito dos efeitos da pena de suspensão pelo
período de 12 meses, aplicada pelo Partido Social Liberal
(PSL) a 17 Deputados integrantes da agremiação.

Com a comunicação da suspensão subscrita pelo do

Presidente Nacional do PSL (Ofício PSL-P nº 33/2020), a
Presidência desta Casa publicou no DCD n. 23-A de 3/03/2020,
Edição Extra, a decisão, adotada no seio interno da
agremiação, de aplicação da pena de suspensão por 12 meses
aos seguintes Deputados:
1. Aline Sleutjes;
2. Alcíbio Mesquita Bibo Nunes;
3. Carlos Roberto Coelho de Mattos Júnior;
4. Caroline Rodrigues de Toni;
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5. Daniel Lúcio de Silveira;

6. Elieser Girão Monteiro Filho;
7. Filipe Barros Baptista de Toledo Ribeiro;
8. Geraldo Junio do Amaral;
9. Hélio Fernando Barbosa Lopes;
10. Márcio da Silveira Labre;
11. Ubiratan Antunes Sanderson;
12. Vitor Hugo de Araújo Almeida;
13. Alessandra da Silva;
14. Beatriz Kicis Torrents de Sordi;
15. Carla Zambelli Salgado;
16. Christine Nogueira dos Reis; e
17. Eduardo Nantes Bolsonaro.

Na ocasião, também se consignou a decisão

judicial proferida, em caráter liminar, nos autos do Processo
n. 0705521-12.2020.8.07.0001-TJDFT, que determinou a
suspensão dos efeitos da penalidade aplicada aos seguintes
parlamentares: Alessandra da Silva; Beatriz Kicis Torrents
de Sordi; Carla Zambelli Salgado; Christine Nogueira dos
Reis; e Eduardo Nantes Bolsonaro.

Nada obstante, adveio nova decisão judicial,

proferida pelo Tribunal de Justiça do Distrito Federal e
Territórios nos autos do Agravo de instrumento n. 0710480-
9.2020.8.07.0000, que reformou a referida liminar.

A revogação da liminar foi comunicada pelo

Presidente Nacional do PSL (Ofício PSL-P 38/2020) à
Presidência, dando ensejo a publicação, no DCD Suplementar
ao n. 228 de 23/12/2020, do registro da penalidade de
suspensão aos parlamentares que haviam sido beneficiados com
a decisão liminar, quais sejam, Alessandra da Silva; Beatriz
Kicis Torrents de Sordi; Carla Zambelli Salgado; Christine
Nogueira dos Reis; e Eduardo Nantes Bolsonaro.

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Os efeitos da aplicação da penalidade de

suspensão, consoante se extrai da publicação no DCD n. 23-A
de 3/03/2020, Edição Extra, consubstancia-se nas medidas
previstas no art. 126 do Estatuto do PSL, verbis:
Art. 126. O parlamentar que, pela atitude ou pelo
voto, se opuser às diretrizes legitimamente
estabelecidas no Regimento Interno da Bancada, neste
Estatuto e em outras que por ventura poderão ser
fixadas, estará sujeito às seguintes medidas
disciplinares:
I - desligamento temporário da bancada;
II - suspensão do direito de voto nas reuniões
internas;
III - perda das prerrogativas junto à bancada e ao
Partido;
IV - perda do cargo e função que esteja exercendo em
decorrência da representação e da proporcionalidade
partidária nas respectivas Casas Legislativas.

Tendo em vista a aplicação dessas penalidades e

a proximidade do pleito para eleição da Mesa Diretora, o
Deputado Vitor Hugo submete à consulta os seguintes
questionamentos:
1) Os deputados punidos com a retromencionada
suspensão podem participar da assinatura de listas de
seus partidos para adesão a blocos partidários como
os geralmente constituídos às vésperas das eleições
para a Mesa? Se não podem, o número de deputados que
comporão a referida bancada, para fins de cômputo do
tamanho do bloco e do próprio partido, será diminuído
do número de parlamentares suspensos, inclusive para
a definição das escolhas dos cargos da Mesa a que o
partido terá direito no seio do bloco escolhido?
2) Um parlamentar suspenso por seu partido pode
concorrer de forma avulsa ao cargo que caberá ao seu
partido, levando-se em conta (1) os fundamentos que
inspiram o contido no art. 40, §2º, do Regimento
Interno da Câmara dos Deputados, quanto à valorização
do mandato em órgãos colegiados decorrentes de
ELEIÇÕES internas, da mesma forma que a Mesa, e (2)
a soberania do Plenário ao escolher um candidato,
ainda que não indicado formalmente pelo seu partido
para concorrer ao cargo que cabe à agremiação?

A partir do cotejo das indagações formuladas

pelo Deputado consulente com as atribuições da Procuradoria

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Parlamentar,1 verifico pertinência temática apta a atrair a

manifestação da Procuradoria, quanto às implicações ao livre
exercício dos mandatos populares advindas das penalidades de
suspensão aplicadas aos 17 parlamentares integrantes do PSL.

São as premissas fáticas.

Passo a opinar.

II – DA ADESÃO A BLOCOS PARTIDÁRIOS: COMPOSIÇÃO DE FORÇAS POLÍTICAS

COMO MANIFESTAÇÃO DO LIVRE EXERCÍCIO DOS MANDATOS POPULARES

A primeira questão levantada aduz sobre o

direito do parlamentar, suspenso disciplinarmente por
decisão interna de seu partido político, de manifestar sua
vontade, por ocasião da formação dos blocos partidários como
expressão da composição de forças políticas dentro da Câmara
dos Deputados.

Assento que o bloco parlamentar é caracterizado

pela junção de dois ou mais partidos com o objetivo de
constituir uma força política de maior envergadura em órgãos
colegiados, como nas Comissões e na Mesa Diretora.

A formação do bloco partidário é feita pela

manifestação dos parlamentares integrantes dos partidos que
pretendem se unirem em bloco e com a subsequente comunicação
da criação (ou alteração) à Mesa Diretora, consoante extraio

1 Ato da Mesa n. 98/2019 - Art. 3º Tem por objetivo institucional preservar

a honra e a imagem da Casa Legislativa e de seus membros bem como patrocinar a
defesa das prerrogativas e das imunidades dos parlamentares, quando violadas em
razão do exercício de suas funções.
Art. 4º São atribuições institucionais da Procuradoria Parlamentar da Câmara dos
Deputados:
IV – prestar consultoria e assessoria jurídica à Mesa Diretora e aos demais
órgãos da estrutura administrativa em temas afetos às suas atribuições legais;

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do art. 12 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados

(RICD).
“Art. 12. As representações de dois ou mais Partidos,
por deliberação das respectivas bancadas, poderão
constituir Bloco Parlamentar, sob Liderança comum.
§ 1º O Bloco Parlamentar terá, no que couber, o
tratamento dispensado por este Regimento às
organizações partidárias com representação na Casa.
[...]
§ 5º O Bloco Parlamentar tem existência circunscrita
à legislatura, devendo o ato de sua criação e as
alterações posteriores ser apresentados à Mesa para
registro e publicação.”
Sem grifos

A indagação inicial, que ora analiso, reside em

verificar se a suspensão, aplicada pelo PSL aos 17
parlamentares de sua legenda, os impedem de participarem da
deliberação da bancada para adesão a algum bloco partidário.

Desde já consigno que nenhuma penalidade

disciplinar, aplicada no seio dos partidos político, pode
espargir seus efeitos para ações fundadas no livre exercício
dos mandatos populares.

A possibilidade de aplicação de penalidades,

dentro dos parâmetros de poder estatutário advindos do
preceito constitucional que assegura autonomia
organizacional dos partidos políticos (art. 17, § 1º da
CF/88), não confere às agremiações partidárias – friso,
pessoas jurídicas de direito privado reguladas por estatutos
editados sem qualquer participação democrática – o poder de
cercear a atuação parlamentar de seus integrantes.

A fidelidade e disciplina partidárias não podem

ser interpretadas como um “cheque em branco” em benefício da
direção do partido, a lhe permitir exercer total controle

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sobre as ações dos parlamentares eleitos pela sigla. Se assim

o fosse, ter-se-ia que os membros desta augusta Casa seriam
tal qual bonecos de marionete nas mãos de “caciques”
partidários.

Destaco que nem mesmo a mais drástica sanção

disciplinar (a expulsão) tem o condão de afetar o livre
exercício dos mandatos populares, na medida em que, após a
expulsão, o parlamentar permanece, com a condição de “sem
partido”, no regular exercício de suas atividades
parlamentares até que venha a se filiar a uma outra legenda.

Com alicerce nessas premissas, verifico que,

enquanto não expulso do partido, ao Deputado é assegurado a
livre manifestação e consideração de sua vontade na
deliberação de seu partido para adesão a blocos
parlamentares.

Ceifar o cômputo da vontade do parlamentar

suspenso pela agremiação seria o mesmo que torná-lo
parlamentar de classe inferior; um parlamentar “amputado”
por sua agremiação partidária. Isso me é escorreito na exata
medida em que a formação de blocos partidários se
consubstancia em umas das mais importantes ferramentas de
efetivação do exercício do mandato popular.

A composição de forças, pela formação de blocos

parlamentares, está na base das estratégias políticas,
constituindo um verdadeiro prius lógico, sem o qual já
nasceriam frustradas medidas (posterius) que não alcançariam
quóruns necessários para aprovação.

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A mim, não restam dúvidas de que, não obstante

tratar-se de uma decisão do partido, a adesão a bloco
parlamentar decorre da manifestação do deputado, enquanto
função inerente ao exercício do mandato popular sufragado
nas urnas e, portanto, as penalidades impostas não atingem
a manifestação de vontade ou a consideração numérica do
deputado suspenso para efeito de quórum na deliberação do
partido para adesão a blocos partidários.

III – COEFICIENTE DE PROPORCIONALIDADE PARTIDÁRIA: FIXAÇÃO E

IMUTABILIDADE NO DECORRER DA LEGISLATURA

Acrescento que Deputado consulente indaga ainda

se “o número de deputados que comporão a referida bancada,
para fins de cômputo do tamanho do bloco e do próprio
partido, será diminuído do número de parlamentares
suspensos, inclusive para a definição das escolhas dos cargos
da Mesa a que o partido terá direito no seio do bloco
escolhido?”

Esclareço que há norma regimental expressa,

determinando que será considerado, para aferição da
proporcionalidade na distribuição dos cargos da Mesa
Diretora (art. 8º, § 4º do RICD) e das Comissões (art. 26 do
RICD), o número de deputados eleitos pela respectiva
agremiação, conforme resultado final das eleições e sem
alterações posteriores. Destaco.
Art. 8º Na composição da Mesa será assegurada, tanto
quanto possível, a representação proporcional dos
Partidos ou Blocos Parlamentares que participem da
Câmara, os quais escolherão os respectivos candidatos
aos cargos que, de acordo com o mesmo princípio, lhes
caiba prover, sem prejuízo de candidaturas avulsas
oriundas das mesmas bancadas, observadas as seguintes
regras: [...]

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§ 4º As vagas de cada Partido ou Bloco Parlamentar na

composição da Mesa serão definidas com base no número
de candidatos eleitos pela respectiva agremiação, na
conformidade do resultado final das eleições
proclamado pela Justiça Eleitoral, DESCONSIDERADAS as
mudanças de filiação partidária posteriores a esse
ato.
Art. 26. A distribuição das vagas nas Comissões
Permanentes entre os Partidos e Blocos Parlamentares
será organizada pela Mesa logo após a fixação da
respectiva composição numérica e mantida durante toda
a legislatura.
Sem grifos

Ressalto, porém, uma única exceção a essa regra:

a criação de novo partido no curso da legislatura. Após o
julgamento pelo Supremo Tribunal Federal da ADI 4430-DF,
Relator Ministro Dias Toffoli, a Presidência desta Casa
passou a entender que a migração de deputado para o partido
criado no curso da legislatura, em até 30 dias do deferimento
do registro do partido pelo Tribunal Superior Eleitoral,
leva à alteração da proporcionalidade definida com base no
resultado final das eleições (Questão de Ordem n. 238/2013).

Concluo, assim, que a penalidade de suspensão

imposta não afeta o coeficiente da proporcionalidade
partidária fixado no início da legislatura e com esteio no
resultado final das eleições.

A resposta à essa indagação, ao meu sentir,

corrobora que a composição de forças, por meio da formação
de blocos partidários, decorre da legitimidade conferida
pelas urnas para o exercício dos mandatos populares.

É o resultado das urnas que fixa o coeficiente

da proporcionalidade partidária para efeitos de distribuição
das vagas da Mesa Diretora (art. 8º, § 4º do RICD) e das

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Comissões (art. 26 do RICD), de maneira que o partido, ao

aderir a bloco partidário, agrega à união partidária o total
de deputados eleitos pela agremiação sem desconsiderar
eventuais suspensões.

No caso que ora perscruto, a conclusão é

inafastável e ainda mais nítida: a adesão do PSL a um bloco
partidário agrega uma força política numérica de 52 Deputados
(total de deputados eleitos pela sigla, conforme resultado
oficial das eleições), é dizer, sem desconsiderar os 17
Deputados que estão suspensos por uma decisão interna do
partido.

Esse cenário leva-me à seguinte reflexão: se um

mandato eletivo representa uma força política sufragada
democraticamente e ingressa necessariamente no cálculo do
coeficiente de proporcionalidade (art. 8º, § 4º c/c art. 26,
ambos do RICD), como admitir que uma decisão partidária
interna possa extirpar o direito lastreado na própria
condição ser do detentor da vaga no parlamento?

Serena e refletidamente, entendo que as

penalidades de suspensão aplicadas pelo Partido Social
Liberal aos 17 Deputados da sigla não atingem as
prerrogativas inerentes ao livre exercício dos mandatos
populares e, portanto, não afetam a manifestação de vontade
nem a consideração numérica dos 17 Deputados suspensos para
efeito de quórum na deliberação do partido em eventual adesão
a blocos partidários.

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IV – CANDIDATURAS AVULSAS A CARGOS DA MESA DIRETORA

Por fim, o Deputado consulente questiona a
possibilidade de os Deputados suspensos lançarem
candidaturas avulsas para cargos da Mesa Diretora, fazendo
alusão à norma do art. 40, § 2º do RICD.2

Esclareço, desde logo, que eleição para os

cargos de presidente e vice-presidente de comissões não se
sujeitam ao princípio da proporcionalidade partidária, por
ausência de norma constitucional ou regimental nesse
sentido, o que não impede os partidos políticos de fazerem
acordo para adoção da proporcionalidade.

Já quanto ao lançamento de candidaturas avulsas,

a mim me parece que a aplicação das penalidades impostas
pelo PSL em nada as afeta, porquanto o próprio adjetivo
“avulsas” aposto ao substantivo “candidaturas” já indica ser
uma atuação parlamentar não atrelada ao partido do candidato
avulso.

Entendo, assim, que as penalidades impostas pelo

PSL não impedem eventual lançamento de candidatura avulsa
para cargos da Mesa Diretora por quaisquer dos 17 Deputados
da sigla que se encontram suspensos.

Ressalvo, todavia, que, para o cargo de

Presidente, qualquer dos 513 deputados podem lançar

2 Art. 40. O Presidente será, nos seus impedimentos, substituído por Vice-
Presidente, na sequência ordinal, e, na ausência deles, pelo membro mais idoso
da Comissão, dentre os de maior número de legislaturas. [...]
§ 2º Em caso de mudança de legenda partidária, o Presidente ou Vice-Presidente
da Comissão perderá automaticamente o cargo que ocupa, aplicando-se para o
preenchimento da vaga o disposto no § 1º deste artigo.

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candidatura avulsa. Por outro lado, para os demais cargos da

Mesa Diretora, somente os Deputados, a cujo partido/bloco
caiba o respectivo cargo (pelo critério do coeficiente de
proporcionalidade), poderão lançar candidatura avulsa (art.
8º, IV do RICD3), conforme extraio da Questão de Ordem
10494/2000.

Entendo, com efeito, que os 17 Deputados

suspensos do Partido Social Liberal podem lançar candidatura
avulsa para o cargo de Presidente sem quaisquer
condicionantes (QO 10494/200). Podem também lançar
candidatura para os demais cargos que couberem ao PSL ou ao
bloco que eventualmente venha a integrar (art. 8º, IV do
RICD).

V – DA CONCLUSÕES
Em síntese, adoto as seguintes conclusões:

1ª) Os 17 Deputados do PSL, aos quais foram

aplicados a penalidade disciplinar de suspensão por decisão
interna do partido, podem opinar na formação da decisão do
partido para adesão a blocos parlamentares. As penalidades
impostas não atingem a manifestação vontade nem a
consideração numérica dos 17 Deputados suspensos para efeito
de quórum na deliberação do partido quanto à eventual adesão
a blocos partidários.

3 Art. 8º Na composição da Mesa será assegurada, tanto quanto possível, a

representação proporcional dos Partidos ou Blocos Parlamentares que participem
da Câmara, os quais escolherão os respectivos candidatos aos cargos que, de
acordo com o mesmo princípio, lhes caiba prover, sem prejuízo de candidaturas
avulsas oriundas das mesmas bancadas, observadas as seguintes regras: [...]
IV - independentemente do disposto nos incisos anteriores, qualquer Deputado
poderá concorrer aos cargos da Mesa que couberem à sua representação, mediante
comunicação por escrito ao Presidente da Câmara, sendo-lhe assegurado o
tratamento conferido aos demais candidatos.
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2ª) A penalidade de suspensão imposta aos

referidos parlamentares não afeta o coeficiente da
proporcionalidade partidária fixado no início da legislatura
e com esteio no resultado final das eleições, consoante norma
regimental (art. 8º, § 4º c/c art. 26, ambos do RICD).
Eventual adesão do PSL a um bloco partidário agregará uma
força política numérica de 52 Deputados (total de deputados
eleitos pela sigla, conforme resultado oficial das
eleições), é dizer, sem desconsiderar os 17 Deputados que
estão suspensos por uma decisão interna do partido.

3ª) Não há qualquer impedimento para que os 17

Deputados suspensos do Partido Social Liberal lancem
candidatura avulsa para o cargo de Presidente, sem imposição
de quaisquer condicionantes (QO 10494/200). Já para os demais
cargos da Mesa Diretora, os mesmos Deputados suspensos podem
lançar candidatura, desde que o cargo disputado caiba ao PSL
ou ao bloco que eventualmente venha a integrar (art. 8º, IV
do RICD).

É o parecer.

VI – DA UNIFICAÇÃO DO ENTENDIMENTO PELA MESA DIRETORA

Tendo em vista a proximidade das eleições da Mesa
Diretora e a iminência da formação de novos blocos
partidários, entendo necessário conferir segurança jurídica
com a unificação do entendimento ora esposado.

Assim, remeto o presente Parecer aos nobres

Pares da douta Mesa Diretora, o que o faço com esteio nas

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atribuições a mim conferidas pelo inciso IV do art. 5º do

Ato da Mesa n.98/2009.4

Certo de que o entendimento por mim exarado –

alicerçado em parâmetros constitucionais, legais e
regimentais – é o que melhor resguarda as prerrogativas
conferidas aos nobres Pares para o livre exercício de nossos
mandatos populares, solicito a Vossas Excelências o apoio
para que aprovem integralmente as conclusões do Parecer,
conferindo, assim, segurança jurídica para a iminente
formação de novos blocos partidários.

Câmara dos Deputados, 6 de janeiro de 2021

Deputado LUÍS TIBÉ

Procurador Parlamentar

4 Ato da Mesa n. 98/2009

Art. 5º São atribuições do Procurador da Câmara dos Deputados: [...]
IV – propor ao Presidente e à Mesa medidas legislativas e administrativas afetas
à honra, imagem, às imunidades e prerrogativas
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