CÂMARA DOS DEPUTADOS

P ro c u r a d o r i a P a rl a m en ta r

PARECER 03/2022 - PROPA

(EM 08/06/2022)
Cota Para o Exercício da Atividade
Parlamentar (CEAP). Ato da Mesa n.
43/2019. Deputado Daniel Silveira
(PTB/RJ). Livre exercício do mandato.
Violação. Ação Penal n. 1.044-DF do
Supremo Tribunal Federal. Multa.
Descumprimento de medidas cautelares.
Bloqueio judicial. Valores depositados a
título de reembolso da CEAP. Medida
constritiva. Afetação do livre exercício da
atividade parlamentar. Tripla violação.
Representação popular. Independência do
Poder Legislativo. Isonomia dos entes da
federação.

D O O BJETO
B LO QU E IO D A C O T A P A RA O E XE RCÍ CI O DA A T IVID AD E P AR L AME N TA R

Trata-se de pleito do Deputado DANIEL SILVEIRA (PTB/RJ), dirigido ao

Procurador Parlamentar, por intermédio do e.Doc nº 551.725/2022, requerendo a
manifestação do Órgão de defesa do mandato parlamentar, em forma de parecer.
A indagação do parlamentar reside na validade jurídica dos bloqueios dos
valores depositados a título de reembolso das despesas relacionadas à Cota Para o
Exercício da Atividade Parlamentar (CEAP), na Conta Corrente n. 216992,
Agência n. 35963 do Banco do Brasil, de titularidade do Deputado Daniel Lúcio
da Silveira, em atendimento à decisão de sua Excelência o Ministro do Supremo
Tribunal Federal Alexandre de Moraes, prolatada nos autos da Ação Penal 1.044-
DF, onde consta:

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Desde logo, verificamos que o bloqueio judicial atingiu a verba

regulamentada pelo Ato da Mesa n. 43/2019, que instituiu a Cota para Exercício
da Atividade parlamentar (CEAP).
O custeio mantido pela CEAP visa a dar concretude à teleologia normativa
haurida da independência do Legislativo (art. 2º da CF/88) e, para tanto, viabiliza
o custeio material para consecução do pleno exercício dos mandatos outorgados
soberanamente aos legítimos representantes populares em efetivo exercício na
Câmara dos Deputados.
Realidade essa que legitima a manifestação da Procuradoria Parlamentar, na
medida em que a higidez da representação parlamentar resta turbada por medida
judicial, que afeta diretamente o custeio material da atividade parlamentar em
prejuízo da representação popular; da independência do Poder Legislativo; e da
isonomia federativa.
Passamos a opinar.

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D O B LOQUEIO DO E XERCÍCIO DO M ANDATO P ARLAMENTAR

Sem embargo dos fundamentos fático-jurídicos que a embase, fato é que a

concessão de medidas judicias constritivas não pode prejudicar a efetividade
da CEAP – verba em essência destinada a fim público –, a não ser que se trate de
fundamento relacionado diretamente à criação, à regulamentação e à disposição da
própria verba.
Do contrário, a constrição judicial redundará, por vias transversas,
imediata e inexoravelmente no bloqueio do exercício do mandato
parlamentar.
Para escorreita compreensão da natureza pública da Cota, o Ato da Mesa n.
43/2019, em seu art. 1º, deixa expressa a afetação da verba ao custeio de “gastos
exclusivamente vinculados ao exercício da atividade parlamentar”; já seu art. 2º elenca
as atividades cujo custeio pode ser mantido pela CEAP, litteris:
I - passagens aéreas;
II - telefonia;
III - serviços e produtos postais previstos nos contratos firmados pela
Câmara dos Deputados, vedada a aquisição de selos e a aquisição e remessa
de cartões postais;
IV - manutenção de escritórios de apoio à atividade parlamentar,
compreendendo:
a) locação de imóveis;
b) condomínio;
c) IPTU e seguro contra incêndio;
d) serviços de energia elétrica, água e esgoto;
e) locação de móveis e equipamentos;
f) material de expediente e suprimentos de informática;
g) acesso à Internet;
h) assinatura de TV a cabo ou similar;
i) locação ou aquisição de licença de uso de software;
j) contratação de espaço compartilhado de trabalho, na modalidade coworking,
incluindo os serviços indispensáveis ao funcionamento da unidade.
V - assinatura de publicações;
VI - fornecimento de alimentação do parlamentar;
VII - hospedagem, exceto do parlamentar no Distrito Federal;
VIII - outras despesas com locomoção, contemplando:
a) locação ou fretamento de aeronaves;

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b) locação ou fretamento de veículos automotores, até o limite inacumulável

de R$ 12.713,00 (doze mil, setecentos e treze reais) mensais;
c) locação ou fretamento de embarcações;
d) serviços de táxi, pedágio e estacionamento, até o limite global inacumulável
de R$ 2.700,00 (dois mil e setecentos reais) mensais;
e) passagens terrestres, marítimas ou fluviais.
IX - combustíveis e lubrificantes, até o limite inacumulável de R$ 6.000,00
(seis mil reais) mensais;
X - serviços de segurança prestados por empresa especializada, até o limite
inacumulável de R$ 8.700,00 (oito mil e setecentos reais) mensais;
XI - contratação, para fins de apoio ao exercício do mandato parlamentar, de
consultorias e trabalhos técnicos, permitidas pesquisas socioeconômicas;
XII - divulgação da sua atividade parlamentar, exceto nos 120 (cento e vinte)
dias anteriores à data das eleições de âmbito federal, estadual ou municipal,
salvo se o Deputado não for candidato à eleição;
XIII - participação do parlamentar em cursos, palestras, seminários,
simpósios, congressos ou eventos congêneres, realizados por instituição
especializada, até o limite mensal inacumulável correspondente a 25% (vinte
e cinco por cento) do valor da menor cota mensal fixada no Anexo deste Ato;
XIV - complementação do auxílio-moradia de que trata o Ato da Mesa n.
104/88, até o limite inacumulável de R$1.747,00 (um mil, setecentos e
quarenta e sete reais) mensais.
§ 1º As despesas estabelecidas nos incisos I, VII e VIII poderão ser realizadas
por assessores, assim entendidos os servidores efetivos, os ocupantes de
cargos de natureza especial ou secretários parlamentares vinculados à Câmara
dos Deputados.

Esse elenco distribuído pelos incisos do art. 2º demonstra que a CEAP

cuida do custeio de diversas despesas rotineiras atreladas necessariamente à
manutenção das estruturas dos gabinetes parlamentares de representação. É óbvio,
pois, que o bloqueio da verba destinada a fazer frente a tais despesas impacta
drasticamente o regular exercício das funções parlamentares, podendo até mesmo
inviabilizá-lo por completo.
O caráter público e o destino vinculado da CEAP já restaram inclusive
assentados pela jurisprudência do eg. Tribunal Regional da 1º Região, por ocasião
do julgamento do Agravo de Instrumento em Medida Cautelar Fiscal, nos autos
do Processo n. 2005.01.00.043938-9/DF, onde se determinou a retirada da
constrição judicial que recaía sobre a verba parlamentar. A ementa consignou:

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[...] 2. Demonstrado, nos autos, que a indisponibilidade deferida atingiu bem

de família, impenhorável, nos termos do que dispõe a Lei nº 8.009/90, deve
o mesmo ser excluído da referida restrição, o mesmo ocorrendo com a verba
indenizatória paga pela Câmara dos Deputados, em razão do exercício
de mandato parlamentar, na forma do Ato da Mesa da Câmara dos
Deputados nº 62, de 05/04/01, regulamentado pela Portaria nº 16, de 2003,
da Presidência daquela Casa, e que, destinando-se, de acordo com os seus
atos instituidores, ao ressarcimento de despesas pagas pelo
parlamentar e decorrentes do exercício do mandato parlamentar, não
pode sofrer dita restrição, sob pena de prejudicar o próprio exercício
do mandato. [...]
5. Agravo de instrumento provido, para excluir da indisponibilidade
decretada na Medida Cautelar Fiscal referida na minuta deste agravo o imóvel
onde reside o agravante, e os valores por ele recebidos, no exercício de
mandato parlamentar, a título de Verba Indenizatória do Exercício
Parlamentar. [...]
(AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 2005.01.00.043938-9/DF. Decide a Turma, por
unanimidade, julgar prejudicado o pedido referente ao desbloqueio dos valores recebidos a
título de subsídios, e, por maioria, dar provimento ao agravo de instrumento. 7ª Turma do
TRF 1ª Região – 20.09.2005. Relator Desembargador Federal Antônio Ezequiel)

Verificamos, assim, que a natureza pública da verba – cujo pressuposto

reside na viabilização da atuação parlamentar – impede por completo a validade
do bloqueio judicial advindo de obrigações sem qualquer pertinência subjetiva com
o titular de tais verbas, vale dizer, o próprio Estado.

D A S ISTEMÁTICA DE R EEMBOLSO DA CEAP

Em razão da necessidade de subsidiar materialmente 513 centros

autônomos de representação popular, oriundos das 27 unidades federativas de
nosso País continental, a operacionalização da gestão efetivada pela Câmara dos
Deputados é peculiar e exige a adoção de procedimentos adequados a essa
realidade.
Percebeu-se, por exemplo, que a contratação direta pela Casa de serviços
para os escritórios de representação parlamentar espalhados pelas 27 unidades da
federação implicaria severos transtornos administrativos e operacionais.

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Nessa exata medida é que o Ato da Mesa n. 43/2009 foi editado,

concebendo um sistema de reembolso por meio do qual os 513 centros autônomos
de representação podem contratar os mais diversos serviços rotineiros, conforme
as suas respectivas particularidades, para, assim, viabilizar efetivamente o pleno
exercício das atividades parlamentares.
Como solução administrativa, o sistema de reembolso estabeleceu que cada
gabinete deve contratar diretamente os serviços para o exercício da atividade
parlamentar, observando-se, entretanto, o valor mensal para cada membro da Casa
e as despesas passíveis de custeio, ambos conforme a regulamentação feita por
meio do Ato da Mesa n. 43/2009.
Para fins do reembolso, os serviços devem ser contratados e quitados
em nome dos Deputados para, em seguida, mediante a apresentação do
documento original de comprovação da despesa, ser reembolsado ao parlamentar.
É a literalidade do § 2º do art. 4º:

§ 2º Será objeto de ressarcimento a despesa comprovada por documento

original, em primeira via, quitado e em nome do Deputado, ressalvado o
disposto nos §§ 4º a 6º deste artigo e admitindo-se, na hipótese de conta
telefônica, apenas a apresentação da folha de rosto, acompanhada do
pertinente comprovante de quitação.

Essa sistemática implica no reconhecimento de que a antecipação –

amparada por razões logísticas – pelos parlamentares do custeio da contratação
dos serviços para o exercício da atividade parlamentar não é uma opção. É, em
realidade, o único meio de se prover diversos serviços rotineiros aos gabinetes.
Desse modo, resta cristalino que os valores do reembolso das despesas,
cujos pagamentos são antecipados e que ingressam na conta bancária indicada pelo
parlamentar, não constituem qualquer acréscimo de renda e de modo algum se
assemelham ao subsídio a que fazem jus. Constituem, a rigor, mera restituição
(devolução, reposição) dos valores que foram pagos antecipadamente.
O eg. Tribunal Regional Federal da 1º Região já teve a oportunidade de
destacar essa natureza distinta entre a verba da CEAP e o subsídio, consignando
inclusive o impacto que a indevida afetação da verba da CEAP ocasiona à
representação popular e a dos Estados. Confira-se, pois, a Ementa da Decisão do

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Agravo de Instrumento em Suspensão de Segurança, prolatada nos autos do

Processo n. 2007.01.00.022313-2/DF:
[...] 1. A Verba Indenizatória Parlamentar possui natureza
completamente distinta da remuneração por subsídio pago aos
Deputados e Senadores, pois tem por escopo recompor o que foi gasto
em prol do mandato, não havendo qualquer aumento no patrimônio
dos Senadores e Deputados Federais.
2. O Senado Federal e a Câmara dos Deputados possuem autonomia e
competência para dispor, com força de lei, sobre matérias que envolvam a
organização, funcionamento, polícia, e etc., conforme prevê a Constituição
da República de 1988, em dispositivos (arts. 51 IV e 52 XIII).
3. O não pagamento da Verba Indenizatória Parlamentar, aos
Membros do Congresso Nacional, impõe prejuízo à representação
popular e dos Estados, podendo inviabilizar o exercício das atividades
legislativas, na medida em que os Deputados e Senadores ficam privados de
serem indenizados pelas despesas que já fizeram em prol do mandato
popular, verbas destinadas a um fim de interesse público, despesas
essas originadas diretamente do exercício do mandato parlamentar.
4. Agravo Regimental a que se nega provimento.
(AGRAVO REGIMENTAL NA SS Nº 2007.01.00.022313-2/DF Decide a Corte Especial
do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, à unanimidade, negar provimento ao Agravo
Regimental. Corte Especial do TRF da 1ª Região – 17/07/2008. Relator Desembargador
Federal JIRAIR ARAM MEGUERIAN)

Com indubitável rigor, pois, os ingressos, a título de reembolso da CEAP,

não caracterizam qualquer benefício financeiro aos parlamentares, mormente em
função de se tratar de verbas vinculadas a fim público específico: o custeio da
atividade parlamentar!
Por outro ângulo, certo é que – após a reposição dos valores pagos
antecipadamente – as quantias depositadas nas contas bancárias indicadas pelos
parlamentares representam verbas particulares, cuja disposição sujeita-se à
autonomia privada de seu proprietário, de modo que não mais são condicionadas
ou relacionadas ao exercício da atividade parlamentar.
Essa realidade, contudo, não pode enuviar o impacto ou o efeito prático
que uma constrição judicial dos valores reembolsados pela CEAP acarreta: o
prejuízo ao regular exercício dos mandatos populares!

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Ora, a lógica comezinha atesta que, havendo constrição judicial a

inviabilizar o reembolso, certa será a interrupção dos serviços que tornariam
possível a efetiva representação parlamentar.
Tais constatações refutam definitivamente a viabilidade de manutenção
válida de qualquer constrição judicial que recaia diretamente sobre os valores
ingressados, a título de reembolso da CEAP, nas contas bancárias indicadas para
esse fim pelos parlamentares, sob pena de a medida malferir sub-repticiamente: i)
o livre exercício dos mandatos parlamentares; ii) a isonomia federativa em prejuízo
do ente cujo representante teve seu mandato afetado; e iii) a independência do
Poder Legislativo.
Do alto da independência constitucional do Poder Legislativo e nos limites
do exercício de seus poderes, entendemos que a Câmara dos Deputados pode
inclusive alterar sponte propria a sistemática do reembolso da CEAP – a fim de
garantir o efetivo cumprimento de seu mister teleológico –, operacionalizando os
pagamentos dos serviços relacionados à atividade parlamentar por formas diversas,
respeitados, por imperativos legais, todos os princípios publicistas, especialmente
o da finalidade pública.

D AS C ONCLUSÕES

Forte nessas premissas e na certeza do valor ínsito à plenitude do livre

exercício da atividade parlamentar, a Procuradoria Parlamentar adota as seguintes
conclusões.
1º) Medidas judiciais constritivas sem pertinência com a titularidade
subjetiva da CEAP, que bloqueiem diretamente os depósitos reembolsados nas
contas bancárias indicadas pelos parlamentares, afetam o livre exercício da
atividade parlamentar e simultaneamente violam os seguintes valores
principiológicos de nossa República: i) a representação popular; ii) a
independência do Poder Legislativo; e iii) a isonomia dos entes federativos.
2º) O Bloqueio judicial dos reembolsos da CEAP depositados pela Câmara
dos Deputados na Conta Corrente n. 216992, Agência n. 35963 do Banco do

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Brasil, implica violação ao livre exercício da atividade parlamentar do Deputado

Daniel Silveira.
3º) No que concerne especificamente ao bloqueio dos reembolsos da
CEAP que atingiram a Conta Corrente n. 216992, Agência n. 35963 do Banco do
Brasil, a r. Decisão prolatada pelo eminente Relator Ministro Alexandre de Moraes,
no bojo da Ação Penal n. 1.044-DF do STF, viola a independência do Poder
Legislativo, por interferir na gestão do custeio dos serviços vinculados diretamente
ao exercício da atividade parlamentar.
É o parecer.
Câmara dos Deputados, 08 de junho de 2022
THIAGO ELIZIO Assinado de forma
digital por THIAGO
LIMA ELIZIO LIMA
PESSOA:71820 PESSOA:71820973115
Dados: 2022.06.09
973115 08:33:51 -03'00'

THIAGO ELIZIO LIMA PESSOA

OAB-DF 48.973

PATRICIA Assinado de forma

digital por PATRICIA
DAHER DAHER RODRIGUES DIANA Assinado de forma digital
por DIANA SEGATTO
RODRIGUES SANTIAGO
SEGATTO
Dados: 2022.06.09 Dados: 2022.06.09
SANTIAGO 09:33:15 -03'00' 08:37:10 -03'00'

PATRÍCIA DAHER R. SANTIAGO DIANA SEGATTO

OAB-DF 20.865 OAB-DF 38.190

De acordo:

Deputado LUÍS TIBÉ

Procurador Parlamentar

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