CONSÓRCIOS PÚBLICOS E CONVÊNIOS: DIFERENÇAS E

COMPARAÇÕES ENTRE AS DUAS ENTIDADES DO DIREITO

ADMINISTRATIVO PÚBLICO, À LUZ DA LEI 11.107 DE 20051
Natália Frazão Pereira

RESUMO

Diante das inúmeras dificuldades as quais um gestor público deve enfrentar para exercer
a devida atividade administrativa pública, tem-se um rol de possibilidades que tendem a
facilitar tal atividade, entre elas há as figuras dos Consórcios Públicos e os Convênios.
Muito úteis assim como semelhantes, ambas contribuem bastante para uma
administração mais efetiva. Contudo, é preciso esclarecer as diferenças entre ambas
para que sejam aplicáveis da melhor forma possível. Dessa forma, apresenta-se como
real enfoque deste trabalho, explicitar as diferenças entre os dois institutos e identificar
de maneira crítica em quais circunstancias é mais vantajoso à instauração de um
Consórcio Público ou de um Convênio.

Palavras-chave: Atividade administrativa. Consórcios Públicos. Convênios.

1 INTRODUÇÃO

Em determinadas situações órgãos públicos, instâncias, entidades do Poder

Público e/ou sociedades particulares, precisam tomar certas iniciativas com o intuito
único de proporcionar uma melhor qualidade de vida, através da realização de um bem
comum. Porém, há casos em que estas instituições do poder público não conseguem
realizar tais finalidades de bem coletivo, por falta de capital ou apoio adequado. Nestes
casos, é normal que ambas se ajudem, de maneira a cooperarem para a realização do
bem comum.

Por conta disso, surgiram as figuras do Consórcio Público e dos Convênios,

que partem do pressuposto de que órgãos, entidades públicas e sociedades particulares
podem trabalhar em justas para atingir objetivos sociais determinados.

1
Paper apresentado à disciplina de Direito Administrativo I da Unidade de Ensino Superior Dom Bosco –
UNDB.
 2

Consórcios públicos e Convênios são figuras do Direito Administrativo,

que por mais que possuam objetivos e características semelhantes, apresentam certas
peculiaridades. Propriedades, estas, que são importantes para se determinar qual possui
a aplicação mais adequada diante do fato em questão.

Diante do exposto, põem-se em questionamento, quais as diferenças e

semelhanças entre os Consórcios Públicos e os Convênios, a luz da Lei 11.107 de 2005.
Além de analisar em quais momentos são mais vantajosos à aplicação de um ou de
outro.

Ante a problemática apresentada, tem-se que essas duas figuras da

Administração Pública, embora apresentem pontos em comum e estejam direcionadas
para auxiliar o poder público, possuem diferenças substanciais que merecem ser
pautadas buscando uma melhor eficácia no desempenho de suas funções específicas.

Além disso, os consórcios públicos e os convênios são importantíssimos

instrumentos na Administração Pública indireta, surgindo para ampliar as perspectivas
dos munícipios ou até mesmo de estados e se bem desenvolvidos alcançam resultados
de notável eficiência aumentando a capacidade dos entes públicos e atendendo ao
interesse voltado para o bem comum. Surgindo no contexto brasileiro como bem
destaca Campos (2014):

As ampliações das funções do Estado, a complexidade, a falta de estrutura e

de condições para, com eficácia, cumprir suas atribuições fizeram com que o
próprio Estado estabelecesse novas formas e meios de prestação eficiente de
seus serviços e atribuições.

Ademais, é válido ressaltar que se mostra de grande interesse para a

coletividade e como uma forma de consolidação de um federalismo regional (BORGES,
2006).
Sendo assim, diante do exposto nos pareceu de grande relevância
desenvolver uma pesquisa científica dando enfoque para uma análise aprofundada da
importância dos consórcios públicos na Administração Pública, importando ressaltar
também que casos a figura dos convênios seriam mais benéficos para o interesse
comum em oposição aos consórcios.
Dessa forma, o presente artigo tem como objetivo geral, analisar a
importância dos consórcios públicos para uma melhor administração pública, a partir de
um juízo de comparação com os convênios administrativos.
 3

Como enfoques específicos, tem-se como objetivo explicar como se

caracteriza e organiza um consorcio público diante de sua legislação especial;
diferenciar a atuação dos consórcios públicos e dos convênios diante da Lei 11.107 de
2005 e por fim, identificar de maneira crítica em quais circunstancias é mais vantajoso à
instauração de um consórcio público ou de um convênio.

O trabalho apresentado, quanto aos seus objetivos foi feito através de

pesquisas exploratórias, pois um dos objetivos principais que podemos apontar em seu
planejamento é a forma flexível na consideração dos fatos estudados e pesquisas que
envolvem levantamento bibliográfico. Com base no procedimento técnico bibliográfico
utilizado no trabalho, as pesquisas foram desenvolvidas através de materiais já
elaborados como livros, artigos, publicações periódicas e material disponível na
internet, de forma que analisando os mecanismos jurídicos e os princípios abordados
pudéssemos ter um maior conhecimento e aprofundamento sobre o tema. (GIL, 2010).

2 CARACTERIZAÇÃO E ORGANIZAÇÃO DOS CONSÓRCIOS PÚBLICOS À

LUZ DA LEI 11.107 DE 2005

Os consórcios públicos possuem suas normas gerais de contratação na Lei

nº 1 1.1 07, de 6.4.2005 e em consonância possuem seu regulamento no Decreto n°
6.017/07. Estes são destinados aos Entes Federativos, no que diz respeito à realização de
ações e objetivos de interesse comum a tais entes, observando a gestão associada e o
pacto cooperativo que possam se fazer presentes. Tendo a sua iniciativa em decorrência
da necessidade que o Estado encontrou de suprir lacunas que poderiam por em risco o
pleno funcionamento da máquina estatal, uma vez que por não ser, o Estado, suficiente,
buscou por meio de contratos a efetivação da prestação de certos serviços à sociedade.
Isto se dando em virtude de um acordo de vontade que surge das partes que são os Entes
Federativos, podendo gerar ainda dois tipos de contratos, o chamado contrato de rateio
e o contrato de programa, os quais permitem a tais entes uma administração não estatal
que possa ser ainda assim voltada para o interesse comum. (FILHO, 2014, SIQUEIRA
& FONSECA, 2012), (grifo nosso).

Para afirmar tal dito, é trazido aqui as palavras de Rogerio Barreiro, 2008,
que diz do projeto de lei que visa regular os contratos supracitados:
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Em 2004 um projeto de lei de nº 3884 foi elaborado contendo todas as

definições e conceitos, além dos procedimentos e formalidades, quanto aos
consórcios públicos. Tal projeto possuía 45 artigos e poderia ser classificado
como conceitual, uma vez que trazia realmente as definições de cada conceito
que ali estavam inseridos, o que a nova Lei não o fez, deixando para a
doutrina o trabalho de elaborar tais conceitos.
O regime jurídico a ser seguido pelos consórcios públicos hoje é aquele
previsto na Lei 11.107/05. Vale lembrar ainda que os consórcios públicos
também estarão sujeitos ao estrito cumprimento dos ditames do protocolo de
intenções, dos contratos de rateio e dos contratos de programa.

Observando também, sempre, à alusão que poderia ser feita, no entanto,

que se difere dos consórcios para o que outrora se denominava convênio. (FILHO,
2014), (grifo nosso).

No que se segue, é notório explicitar os aspectos que circunstanciam a

natureza jurídica dos consócios na medida em que doutrinas divergem a cerca de
classifica-la como contratual. Tal divergência se dá, pois, alguns doutrinadores
ressaltam que para que seja contratual seria aos consórcios necessário que houvesse
interesses opostos, ou seja, de um lado uma parte visando o objeto e a remuneração e o
outro lado visando o lucro, demonstrando a reciprocidade das obrigações. O que não
está presente nos consórcios, já que seus interesses são convergentes, com partícipes
com as mesmas pretensões. Mas, no entanto, a doutrina majoritária entende da natureza
jurídica contratual, como explicita Odete Medauar:

Quanto aos interesses, a presença do poder público num dos pólos levaria a
raciocinar que o interesse público necessariamente será o fim visado pelos
convênios e contratos administrativos.

A dificuldade de fixar diferenças entre contrato, de um lado, e convênio e

consórcio, de outro, parece levar a concluir que são figuras da mesma
natureza, pertencentes à mesma categoria, a contratual; a característica dos
convênios e consórcios está na sua especificidade, por envolverem duas ou
mais entidades estatais ou pelo tipo de resultado que pretendem atingir com o
acordo firmado. (apud CARNEIRO, 2009).

E ainda sob a mesma análise, há de se observar que haja ainda aqueles os

quais entendem não uma natureza contratual, mas sim de um negócio jurídico
plurilateral de direito público, em que as pretensões dos partícipes convergem para a
consecução de um interesse comum. Assim como é matéria de direito público e trata de
cooperação mútua. Refletindo dessa forma na posição de colateralidade em face aos
participantes de tal relação jurídica. (FILHO, 2014, CARNEIRO, 2009).

Haja vista o fato da formalização do ajuste das partes ao consórcio público

formar pessoa jurídica, cabe também observar que a pessoa jurídica dos consócios
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públicos pode constar na forma de pessoa jurídica de direito privado e na forma de

pessoa jurídica de direito público. Como diz Rogerio Barreiro, 2008:

Com o advento da Lei 11.107/05 a natureza jurídica dos consórcios públicos

foi então definida como sendo pessoa jurídica de direito público quando
constituir associação pública mediante a vigência das leis de ratificação do
protocolo de intenções ou pessoa jurídica de direito privado quando atender
aos requisitos de legislação civil.

Segundo o texto da Lei em comento, o consórcio público quando criado sob a

forma de pessoa jurídica de direito público integra a administração indireta
de todos os entes que o criaram. Quando criado sob a forma de pessoa
jurídica de direito privado a lei silencia sobre o fato deste integrar ou não a
esfera da administração pública indireta dos entes criadores.

Desta forma poderão os consórcios ser atingidos pela esfera da

administração pública, mais especificamente por meio da descentralização, na medida
em que ambas as hipóteses estarão sujeitas a integrar necessariamente a administração
publica indireta. Como bem observa Rogerio Barreiro, 2008, sobre Maria Sylvia Zanella
Di Pietro:

Por analogia, se um consórcio público criado sob a forma de pessoa também

deverá integrar, uma vez que o ente político (União, Estados jurídica de
direito público integra a administração indireta dos entes criadores, o
consórcio público criado sob a forma de pessoa jurídica de direito privado,
Distrito Federal e Municípios) não poderá criar um ente administrativo
(consórcio público) que executará um serviço público de competência
daquele sem que este faça parte da máquina administrativa, seja ela direta ou
indireta.

Não obstante, todo o conteúdo supracitado visa atender a finalidade dos

consórcios públicos de promover uma gestão associada de serviços públicos em face de
atender sempre o interesse comum. Todavia é mostrado necessário o entendimento
sobre o que se configura serviço público com base nos doutrinamentos de Celso
Antônio Bandeira de Mello, o qual:

Define serviço público como sendo toda a atividade de oferecimento de

utilidade ou comodidade material, destinada a satisfação da coletividade em
geral, mas fruível singularmente pelos administrados, que o Estado assume
como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faça
as vezes, sob um regime de Direito Público – portanto, consagrador de
prerrogativas de supremacia e de restrições especiais – , instituído em favor
dos interesses definidos como públicos no sistema normativo. (apud
BARREIRO).

E apesar de não ser a única definição, não diverge de outras quando se

entende que no geral os serviços públicos sempre irão atender ao interesse comum.
Desta forma, se faz possível a cobrança de tarifas pelos consórcios públicos, “uma vez
que essa cobrança somente é possível quando incide em serviços de interesse comum
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que possam ser fruídos e, portanto, mensurados de maneira individualizada”

(BARREIRO, 2008) e ainda sim poderá receber recursos financeiros, assim como
também gozará de alguns privilégios independente de sua natureza jurídica.
Observando, no entanto por fim, que a sua finalidade é de prestação de serviço público,
não podendo esta ser uma finalidade econômica (BARREIRO, 2008).

3 A DIFERENTE ATUAÇÃO DOS CONSÓRCIOS PÚBLICOS E DOS

CONVÊNIOS DIANTE DA LEI 11.107 DE 2005

Os convênios podem ser entendidos como formas jurídicas pelas quais a

administração pública busca a realização de um interesse comum. Desse modo, segundo
Negrini (2009), têm-se os convênios da Administração Pública como responsáveis por
auxiliar o Estado principalmente em dois setores: o fomento, quando celebrado entre
particulares e prestação de serviços públicos quando essa relação se observa diante de
entes públicos. Estes possuem como escopo fundamental uma forma de transferência de
determinada atribuição que em tese caberia ao ente responsável pela transferência.

O Convênio tem sido um instrumento amplamente utilizado pelo Poder

Público quando se liga a outros entes, públicos ou privados, em regime de
colaboração, almejando objetivos comuns, ainda que cada partícipe possua
obrigações distintas de acordo com suas possibilidades, segundo partilha
definida no instrumento convenial (CAMPOS, 2014).

Além disso, os convênios possuem peculiaridades próprias, mas obedecem

em regra as formalidades do contrato. A diferença percebida entre consórcios e
convênios reside na perspectiva de que no primeiro o contrato trata de interesses
divergentes e opostos, já no convênio os partícipes compartilham de um interesse
comum, ou seja, divergente e recíproco. Com isso, são vistos como uma subcategoria
dos contratos administrativos, uma vez que não aplicadas a eles todas as regras e
princípios dos contratos, importando ressaltar que não são dotados de personalidade
jurídica, tratando-se de uma cooperação associativa (CAMPOS, 2014).
A distinção clássica entre convênios e consórcios públicos defende a ideia
que os consórcios diferentemente dos convênios poderiam ser realizados por entes de
mesma espécie e competência. No entanto, essa visão que somente os convênios podem
ser celebrados por entidades de espécie diferente pode ser afastada na medida em que se
toma conhecimento do dispositivo constitucional que possibilita a formação de
consórcio com a União (BORGES, 2006).
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4 UMA PERSPECTIVA COMPARADA ENTRE A ATUAÇÃO MAIS

BENÉFICA DE UM CONSÓRCIO PÚBLICO OU DE UM CONVÊNIO

Os consórcios públicos e os convênios mesmo tendo como objetivo central a

prática de um bem coletivo e a realização de um beneficiamento comum, possuem
peculiaridades. Por conta disso, deve ser analisado em quais momentos será mais
vantajosa à formação de convênios ou de consórcios públicos.

Entre as principais diferenças acerca das figuras do convênio e do consórcio

público, está o formalismo. Sendo o consórcio mais formal e complexo do que os
convênios, propiciando um tratamento mais especial.

A formalização decorrente do ajuste apresenta peculiaridade: ajustadas as

partes, devem elas constituir pessoa jurídica, sob a forma de associação
pública ou pessoa jurídica de direito privado. Semelhante personalização do
negócio jurídico não é exigida nos convênios stricto sensu: nestes, os
pactuantes se associam, mas não se institui pessoa jurídica, e os direitos e
obrigações decorrem apenas do instrumento pelo qual se formalizarem
(CARVALHO FILHO, 2014, p. 230).

Dessa forma, situações de cunho mais prático, simples, que não exigem
tanto formalismo, devem ser priorizadas os convênios. Por se tratar estes de figuras sem
tanta complexidade, que não formam personalidades jurídicas e, na maioria dos casos,
não precisam de prévia licitação, sendo originados apenas dos “Termos de
Cooperação”, na qual são firmados acordos sem finalidade lucrativa e com objetivos de
um bem coletivo (MEIRELLES, 1998, p. 342).

Lado completamente oposto caminha os consórcios públicos, que são

dotados de formalismo. Além de terem personalidade jurídica, os consórcios ficam
sujeitos à legislação especial, a CLT (em casos de personalidade jurídica de direito
privado) e ao Código Civil, precisando de prévia aceitação nos devidos Poderes
Legislativo e Executivo (CARVALHO FILHO, 2014, p. 231).

Logo, a aplicação de cada uma dessas figuras fica dependente ao fato em

questão e suas peculiaridades. Haja vista, que a depender da proporção da demanda
podem ser formadas ou um ou outro. Em caso de maior proporção, maior importância
dos órgãos públicos envolvidos e da dificuldade do bem coletivo a ser alcançado, deve
ser usada o consórcio público por conta de seu formalismo e protecionismo.
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Caso contrário, em situações de menor proporção e complexidade, que não

necessitam de tanto formalismo ou que precisam ser realizadas com maior rapidez, deve
ser usada a figura do convênio.

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Através dessa abordagem objetivou-se apresentar de maneira prática e

crítica sobre uma estratégia bastante comum na administração pública brasileira, que
são os denominados consórcios públicos. Por meio destes busca-se uma melhor
possibilidade e eficiência na prática de atos que visam o bem comum.

Diante de tamanha utilidade e relevância, foi-se necessário a criação de uma

legislação especial, Lei 11.107 de 2005. Com o intuito de os consórcios serem
protegidos pelo ordenamento jurídico vigente, proporcionando maior segurança jurídica
e legalidade em sua prática. E é a luz dessa legislação federal que foi feita a análise da
problemática em questão.

A discussão central se encontra nas semelhanças entre os Consórcios

Públicos e os Convênios, ambos surgidos da não realização de políticas coletivas pelos
órgãos da administração por não possuírem verbas suficientes e/ou necessidade de apoio
financeira ou estrutural, por exemplo. O fato é que muitas das vezes se faz necessário
que órgãos da administração, entidades e sociedades particulares tenham seus recursos
aliados para o bem coletivo.

Contudo, são cruciais que se entendam as diferenças entre os Consórcios

Públicos e os Convênios, assim como suas reais atribuições. Para que sejam
devidamente aplicados ao caso concreto.

Em imediato se analisa os Consórcios Públicos diante de sua legislação

especial, por meio da qual são traçadas diretrizes acerca da necessidade de sai
elaboração. Por meio deste, o Poder Público pode realizar suas funções mesmo diante
de casos de insuficiência de recursos, recorrendo a uma aliança com finalidades sociais
e coletivas.

Neste primeiro momento é analisado como se organiza um Consórcio

Público, explicitando sua natureza e seu modo de organização. Destacando, ainda, que
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sua formulação forma uma pessoa jurídica que será integrada a administração pública
por meio de entidades administrativa indireta.

Com criação e finalidade bastante semelhante está a figura dos Convênios,

por meio dos quais o poder público, e que não formam personalidade jurídica, tratando-
se de uma cooperação associativa. Contudo, diferente dos consórcios, estão
desvinculados a maiores formalismos.

Ademais, abandona-se a ideia de que a principal distinção entre os

Consórcios e os Convênios é de que os últimos poderiam ser formados entre entidades
de espécies diferentes, haja vista ser possível o Consórcio entre Estados e União, ou
entre estes e o Município, estando inclusive tal possibilidade elencada na Constituição
Federal.

Diante dessas distinções, traçou-se um parâmetro para determinar em quais

meios seriam mais vantajosos a aplicação dos dois meios de administração. Chegando à
conclusão de que deverá ser sempre analisado a complexidade e as peculiaridades do
caso concreto. Pois caso seja, de maior proporção deve-se ser preferível a figura do
Consórcio Público, visto ser mais formal e com maior complexidade e proteção jurídica.
De maneira análoga, se o caso demandar menor formalismo, ou até mesmo maior
praticidade e rapidez, deverá ser preferível os Convênios.
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REFERÊNCIAS

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<http://www.jurisway.org.br/v2/dhall.asp?id_dh=938> . Acesso em 15 maio 2016.

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<http://www.direitodoestado.com/revista/RERE-6-SETEMBRO-2006-ALICE
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CAMPOS, Conceição Maria Cordeiro. CONVÊNIOS DA ADMINISTRAÇÃO

PÚBLICA: ALGUMAS QUESTÕES PONTUAIS. 2014. Disponível em:
<http://www.jurisway.org.br/v2/dhall.asp?id_dh=6586>. Acesso em: 20 mar. 2016.

CARNEIRO, Evandro Lima. O regime jurídico dos consórcios públicos. In: Âmbito
Jurídico, Rio Grande, XII, n. 71, dez 2009. Disponível em: <http://www.ambito-
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Acesso em 15 maio 2016.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. São Paulo:
Editora ATLAS S.A, 2014. 27ª Ed.

GIL, A. C. Como Elaborar Projetos de Pesquisa. 5. ed. São Paulo: Atlas, 2010.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros
Editores LTDA, 1998. 23ª Ed.

NEGRINI, Ricardo Augusto. Os consórcios públicos no Direito Brasileiro. 2009. 221

f. Dissertação (Mestrado) - Curso de Direito, Universidade de São Paulo, São Paulo,
2009.

SIQUEIRA, Sâmila Emanuelle Diniz, FONSECA, Jessyca. Consórcios Públicos no

regime da Lei 11.107/2005. 2012. Disponível em:
<http://www.egov.ufsc.br/portal/conteudo/cons%C3%B3rcios-p%C3%BAblicos-no-
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