CONSÓRCIOS PÚBLICOS1

1. CONCEITO E FONTE NORMATIVA

Fundamento: FEDERALISMO COOPERATIVO para a gestão associada de serviços. As parcerias são de duas espécies: a)
parceria público-pública: associação entre ENTES estatais (consórcios entre Municípios, regiões metropolitanas etc); b)
parceria público-privada: formalizadas entre a ADM e a INICIATIVA PRIVADA (ex: concessões, PPPs, contratos de
gestão, termos de parceria).

A cooperação federativa é destacada em diversos dispositivos: Art. 23, p. único, CF: gestão associada de serviços
comuns aos entes federativos; Art. 25, §3º, CF: instituição pelos Estados, mediante lei complementar, de regiões
metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de Municípios limítrofes com
o objetivo de integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum; Art. 241,
CF: menciona os CONSÓRCIOS PÚBLICOS e os convênios de cooperação como importantes instrumentos de associação
federativa de serviços públicos; Lei 11.107/05 e Decreto 6.017/07.

CONSÓRCIOS PÚBLICOS = ajustes celebrados entre os ENTES federados para gestão associada de serviços públicos,
bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços
transferidos. O consórcio público é uma expressão que tem dois significados. Pode significar o ajuste entre as partes
(pacto), mas também significa a pessoa jurídica criada em razão do ajuste.

O consórcio público não é o único meio para se estabelecer a gestão associada de serviços entre os entes federativos.
A Lei 11.107/05 é tida como lei de consórcio público, mas isso é um equívoco, pois ela também trata de vários
instrumentos, ajustes, que são empregados para a gestão associada de um serviço público.

A previsão dos consórcios públicos na Lei 11.107/05 não impede a formalização de outros ajustes interfederativos
regulados por legislação especial:

1) convênios interfederativos para execução das atividades e serviços imprescindíveis à preservação da ordem
pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio (Lei 11.473/07)

2) convênios administrativos em geral (art. 116, Lei 8.666/93)

3) consórcios na área da saúde, que CONTINUAM submetidos aos princípios e diretrizes da Lei do SUS (art. 1º,
§3º da Lei 11.107/05 c/c art. 10 da Lei 8.080/90).

A União poderá celebrar convênios com os consórcios públicos, com o objetivo de viabilizar a descentralização e a
prestação de políticas públicas em escalas adequadas. Para a celebração dos convênios, as exigências legais de
regularidade devem ser aplicadas ao próprio consórcio público envolvido, e não aos entes federativos nele
consorciados (art. 14). Aplicam-se aos convênios de cooperação, no que couber, as disposições desta Lei relativas aos
consórcios públicos (art. 1º, §4º, incluído pela Lei 14.026/20).

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Rafael Carvalho Rezende Oliveira. Curso de Direito Administrativo. 5ª ed. São Paulo: Método, 2017.
Módulo de Direito Administrativo CEJ – Valter Shuenquener de Araújo.

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2. CONSÓRCIOS PÚBLICOS ANTES E DEPOIS DA LEI 11.107/05

2.1. Consócios públicos antes da Lei 11.107/05

i) os consórcios públicos NÃO ERAM considerados CONTRATOS: de um lado os consórcios e os convênios

administrativos, espécies de atos administrativos complexos, caracterizavam-se pela busca de interesses
comuns dos partícipes e não se confundiam com os contratos administrativos. Por outro lado, nos contratos, as
partes contratantes possuíam interesses antagônicos.

ii) a União NÃO PODERIA integrar consórcios, mas apenas convênios: convênios eram ajustes firmados por
entidades administrativas, de natureza diversa, ou por estas entidades e particulares sem fins lucrativos; os
consórcios seriam ajustes formalizados por entidades administrativas da mesma espécie (ex: consórcio
celebrado entre Municípios ou entre Estados). Em consequência, afirmava-se que a União não poderia integrar
os consócios públicos, uma vez que inexistiria outra pessoa da mesma espécie.

iii) desnecessidade de autorização legislativa para formatação dos consórcios: a doutrina majoritária defendia
que a lei autorizativa, no caso, violaria o princípio da separação de poderes.

iv) FACULTATIVIDADE de personificação dos consórcios: em virtude de omissão legislativa em relação ao

funcionamento e organização dos consórcios, a doutrina reconhecia a existência de decisão discricionária por
parte da ADM para dispor sobre a melhor forma de se implementar a gestão desses ajustes (ex: escolha dos
entes associados para ser o gestor/executor, criação de uma pessoa jurídica distinta para administrar o objeto
do ajuste etc).

2.2. Consórcios públicos após a Lei 11.107/05

i) os consórcios públicos SÃO CONTRATOS: o caráter contratual dos consórcios foi mencionado, por exemplo,
no art. 3º da Lei 11.107/05. Mesmo antes do advento da Lei 11.107/05, alguns autores já apontavam o seu
caráter contratual. De acordo com a doutrina (não majoritária), os contratos poderiam ser divididos em duas
categorias:

A) contratos de intercâmbio = contratos com interesses ANTAGÔNICOS (ex: contrato entre a ADM e uma
empreiteira para execução de obra)

B) contratos de comunhão de escopo = contratos com interesses COMUNS (ex: contrato de consórcio público)

ii) a União pode integrar consórcios: a participação da União nos consórcios públicos é autorizada pelo art. 1º
da Lei 11.107/05.

iii) EXIGE-SE autorização legislativa para a formatação dos consórcios públicos (art. 5º): somente mediante
autorização legislativa o Executivo pode celebrar consórcios públicos.

iv) OBRIGATORIEDADE de personificação dos consórcios: exige-se a instituição de pessoa jurídica de direito
público (associação pública) ou de direito privado para a execução do contrato de consórcio (art. 1º, §1º e 6º).

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3. CONSTITUCIONALIDADE DAS NORMAS GERAIS SOBRE CONSÓRCIOS

A Lei 11.107/05 estabelece normas gerais de consórcios para União, Estados, DF e Municípios. A lei pretendeu normas
aplicáveis à todos os entes da federação, conferindo caráter de lei nacional. Todos os entes podem dispor sobre
normas específicas sobre consórcios, desde que respeitadas as normas gerais.

Há discussão sobre a possibilidade de a União fixar normas gerais sobre consórcios públicos:

1ª posição: não é possível a União editar normas gerais sobre consórcios públicos, tendo em vista a autonomia
federativa. De acordo com o art. 241, CF, cada ente teria competência autônoma para disciplinar os consórcios.
Ademais, a contratualização do consórcio, efetivada pela Lei 11.107/05, teria o único objetivo de “legitimar” a
atuação do legislador federal na fixação de normas gerais sobre contratos de consórcio, conforme o art. 22,
XXVII, CF. Por esta razão, a Lei 11.107/05 deve ser interpretada conforme a Constituição para ser considerada
LEI FEDERAL, e não lei nacional, aplicável apenas à União (Diogo de Figueiredo Moreira Neto).

2ª posição (doutrina majoritária): a Lei 11.107/05 é CONSTITUCIONAL, a vista do art. 22, XXVII, CF (Marçal
Justen Filho; Carvalhinho; Odete Medauar; Floriano de Azevedo Marques Neto, Rafael Oliveira). Em síntese, o
art. 22, XXVII prevê que a União pode legislar sobre normas gerais de contratos, e não há vedação de
contratualização do consórcio; o art. 241 estabelece competência concorrente para os entes da federação.

4. PARTÍCIPES DO CONSÓRCIO PÚBLICO

Ajuste celebrado EXCLUSIVAMENTE por ENTES federados (União, Estados, DF e Municípios). Há limitação para a
participação da União em consórcios públicos = somente pode participar em que também façam parte todos os
Estados em cujos territórios estejam situados Municípios consorciados 2 (art. 1º, §2º). A lei prevê que se o contrato for
celebrado com um Município, o Estado deverá estar presente, de forma que A UNIÃO NÃO PODERÁ CELEBRAR
CONSÓRCIO SOMENTE COM O MUNICÍPIO.

5. PROCEDIMENTO PARA INSTITUIÇÃO DO CONSÓRCIO PÚBLICO

 Subscrição do protocolo de intenções;

 ratificação do protocolo de intenções pelo legislador;
 celebração do contrato de consórcio;
 personificação do consórcio;
 contrato de rateio;
 CONTRATO DE PROGRAMA

5.1. Protocolo de intenções.

O protocolo de intenções é o documento firmado por quem pretende celebrar um contrato de consórcio. O protocolo
de intenções terá de ser ratificado por leis dos entes que o celebraram. Representa uma minuta do futuro contrato de
consórcio que os entes devem subscrever (art. 3º).

Cláusulas ESSENCIAIS do protocolo de intenções (art. 4º):

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Há na doutrina a afirmação de que tal limitação é inconstitucional, pois o condicionamento da formalização da gestão associada à participação obrigatória do
respectivo Estado viola a autonomia federativa da União e dos Municípios (princípio federativo, art. 18, CF) e diminui a efetividade da gestão associada prevista no art.
241, CF. Isto porque os interesses da União e dos Municípios não são necessariamente idênticos aos interesses dos Estados, sendo desproporcional condicionar a
atuação de demais entes à vontade do ente estadual (Rafael Oliveira e Carvalhinho).

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  denominação, a finalidade, o prazo de duração e a sede do consórcio;
 identificação dos entes da Federação consorciados;
 indicação da área de atuação do consórcio;
 previsão de que o consórcio público é associação pública OU pessoa jurídica de direito privado sem fins
econômicos;
 critérios para, em assuntos de interesse comum, autorizar o consórcio público a representar os entes da
Federação consorciados perante outras esferas de governo;
 normas de convocação e funcionamento da assembleia geral, inclusive para a elaboração, aprovação e
modificação dos estatutos do consórcio público;
 previsão de que a assembleia geral é a instância máxima do consórcio público e o número de votos para as suas
deliberações;
 forma de eleição e a duração do mandato do representante legal do consórcio público que,
OBRIGATORIAMENTE, deverá ser Chefe do Poder Executivo de ente da Federação consorciado;
 número, as formas de provimento e a remuneração dos empregados públicos, bem como os casos de
contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse
público;
 condições para que o consórcio público celebre contrato de gestão ou termo de parceria;
 autorização para a gestão associada de serviços públicos, explicitando:

        a) as competências cujo exercício se transferiu ao consórcio público;

        b) os serviços públicos objeto da gestão associada e a área em que serão prestados;

        c) a autorização para licitar ou outorgar concessão, permissão ou autorização da prestação dos serviços;

        d) as condições a que deve obedecer o contrato de programa, no caso de a gestão associada envolver
também a prestação de serviços por órgão ou entidade de um dos entes da Federação consorciados;

        e) os critérios técnicos para cálculo do valor das tarifas e de outros preços públicos, bem como para seu
reajuste ou revisão;

 direito de qualquer dos contratantes, quando adimplente com suas obrigações, de exigir o pleno cumprimento
das cláusulas do contrato de consórcio público.

5.2. Autorização legislativa

O protocolo de intenções deve ser ratificado POR LEI de CADA ENTE que pretende se consorciar, salvo na hipótese de
o legislador respectivo já disciplinar previamente as condições de participação no consórcio (art. 5º, caput e §4º).

5.3. Contrato de consórcio

Com a ratificação legislativa, os entes da federação assinarão o contrato definitivo de consórcio (art. 5º).

5.4. Personificação do consórcio

A opção pela instituição de pessoa de direito público (associação pública) ou pessoa de direito privado DEVE CONSTAR
em cláusula específica no protocolo de intenções. A ASSOCIACAO PÚBLICA (entidade autárquica) é instituída mediante
a vigência das leis de ratificação do protocolo de intenções (art. 6º, I). Por outro lado, a PESSOA DE DIREITO PRIVADO é
instituída pelo registro do ato constitutivo, após aprovação do protocolo de intenções (art. 6º, II).

A lei não esclarece que tipo de pessoa o consórcio será quando se tratar de uma pessoa de direito privado. Alguns
autores entendem que a pessoa jurídica de direito privado deverá ser uma empresa pública (Celso Antônio Bandeira

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de Mello); outros sustentam que deve ser uma associação civil (Carvalhinho) – art. 15, Lei 11.107/05, e por fim, outros
defendem ser fundação. A lei não esclarece.

A associação pública criada fará parte da ADM indireta de TODOS OS ENTES consorciados.

5.5. Contrato de rateio

O contrato de rateio é o instrumento adequado para que os entes consorciados repassem recursos financeiros ao
consórcio público individualmente (art.8º). § 1º O contrato de rateio será formalizado em cada exercício financeiro, e
seu prazo de vigência não será superior ao das dotações que o suportam, com exceção dos contratos que tenham por
objeto exclusivamente projetos consistentes em programas e ações contemplados em plano plurianual (art. 8º, §1º,
redação dada pela Lei 14.026/20).

O prazo de vigência do contrato de rateio não pode ser superior a 1 ANO, uma vez que os recursos financeiros devem
estar previstos nas respectivas leis orçamentárias.

Excepcionalmente, o contrato de rateio poderá ter prazo superior a 1 ano:

- projetos consistentes em programas e ações contemplados em plano plurianual;

O ente consorciado que NÃO CONSIGNAR, em sua respectiva lei orçamentária ou em créditos adicionais, as dotações
necessárias para cobrir as despesas previstas no contrato de rateio poderá ser EXCLUÍDO do consórcio público, após
prévia suspensão (art. 8, §5º).

Configura ato de improbidade administrativa a celebração de contrato de rateio sem suficiente e prévia dotação
orçamentária, ou sem observância das formalidades previstas (art. 10, XV, Lei 8.429/92).

5.6. Contrato de programa

O contrato de programa tem por objetivo constituir e regulamentar as OBRIGAÇÕES que um ente da federação firmar
para com outro ente ou para com o consórcio público no âmbito de gestão associada de serviços públicos (art. 13). É o
instrumento pelo qual devem ser constituídas e reguladas as obrigações que um ente da Federação, inclusive sua
Administração indireta (art. 13, §5º), tenha para com outro ente da Federação, ou para com consórcio público, no
âmbito da prestação de serviços públicos por meio de cooperação federativa. Trata-se de ajuste que pode ser
celebrado em conjunto com o consórcio público ou separadamente. É um documento que existe para viabilizar a
gestão associada de um serviço. É possível, ainda, que se tenha um consórcio para viabilizar a gestão associada de um
serviço que é da competência de um dos entes.

O art. 5º, I, Decreto 6.017/07 permite a celebração de contrato de consórcio por tempo indeterminado. Quando é por
tempo determinado, não faz sentido fazer concurso para contratar celetistas. Então, será mais coerente a contratação
temporária (ADI 2.185).

O objeto do contrato de programa envolve a prestação de serviço público ou a transferência total ou parcial de
encargos, serviços, pessoal ou bens necessários à continuidade dos serviços transferidos. Não haverá necessidade de
elaboração de contrato de programa para obrigações cujo descumprimento não acarrete qualquer ônus, inclusive
financeiro, a ente da Federação ou a consórcio público.

Em regra, o contrato de programa pode ser celebrado entre entes federados ou entre estes e o consórcio. É POSSÍVEL
a celebração de contrato de programa POR ENTIDADES da ADM INDIRETA, desde que haja previsão expressa no
contrato de consócio público ou no convênio de cooperação (art. 13, §5º).

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 Art. 13 (...)

§ 5º Mediante previsão do contrato de consórcio público, ou de convênio de cooperação, o

contrato de programa poderá ser celebrado por entidades de direito público ou privado que
integrem a administração indireta de qualquer dos entes da Federação consorciados ou
conveniados.

O contrato de programa celebrado por entidades de direito público ou privado que integrem a administração indireta
de qualquer dos entes da Federação consorciados ou conveniados NÃO será automaticamente extinto no caso de o
contratado não mais integrar a administração indireta do ente da Federação que autorizou a gestão associada de
serviços públicos por meio de consórcio público ou de convênio de cooperação.

Obs: Somente ENTE da federação pode celebrar consórcio público. Entidade da Administração não pode celebrar
consórcio público, podendo, no máximo, celebrar CONTRATO DE PROGRAMA.

Ainda que o consórcio público ou o convênio de cooperação seja EXTINTO, o contrato de programa continuará
vigendo (art. 13, §4º). Trata-se da ULTRATIVIDADE do contrato de programa, uma vez que o contrato de programa
permanece válido e eficaz mesmo com a permanência de uma única parte no ajuste. Embora a lei não limite a duração
desta ultratividade, há autores que defendem que o contrato de programa não poderá permanecer por prazo superior
àquele que foi inicialmente fixado para o contrato de consórcio público, tendo em vista a impossibilidade jurídica de
imposição da contratação forçada com caráter perpétuo (Rafael Oliveira).

6. CONSÓRCIO PÚBLICO DE DIREITO PÚBLICO: ASSOCIAÇÃO PÚBLICA

A associação pública INTEGRA a ADM indireta de TODOS OS ENTES consorciados (entidade interfederativa ou
multifederativa – art. 6º, §1).

Há na doutrina divergência sobre a possibilidade de se constituir uma entidade interfederativa:

1ª posição: não é possível constituir uma entidade interfederativa, tendo em vista o princípio federativo, que consagra
a autonomia dos entes federados (Odete Medauar).

2ª posição: é possível a constituição de entidade interfederativa (Alexandre Santos de Aragão, Rafael Oliveira). Trata-
se de entidade compatível com o federalismo cooperativo.

STF: NÃO é possível a constituição de autarquia interestadual de fomento ou desenvolvimento regional. O caso
tratava do Banco Regional do Desenvolvimento do Extremo Sul (BRDES), criado em 1962 (RE 120.932/RS, rel. Min.
Sepúlveda Pertence, 1ª Turma, 24.03.1992).

O STF assentou as seguintes premissas:

1. A criação legítima de autarquia pressupõe que as suas finalidades institucionais estejam compreendidas no âmbito
material e territorial da entidade estatal matriz, o que exige, em princípio, a unidade desta;

2. A instituição de autarquias interestaduais, à falta de entidades intermediárias entre a União e os Estados, só se

poderia legitimar por força de norma constitucional, que não existe.

3. As atividades estatais de planejamento e fomento do desenvolvimento regional, a partir de 1934, foram reservadas
privativamente à União que, no caso, não integrava a autarquia interestadual.

O precedente do STF não tem o condão de inviabilizar a instituição de entidade interfederativa, na linha prevista na lei
dos consórcios públicos, desde que o consórcio seja formatado para execução de atividades que sejam de titularidade
de um ou mais entes consorciados. Ademais, a decisão do STF foi proferida com fundamento na EC 1/69 e a
composição da Corte foi profundamente alterada nos últimos anos (Rafael Oliveira).

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Há divergência na doutrina quanto à natureza jurídica da associação pública:

1ª posição: a associação pública é uma NOVA ENTIDADE da ADM indireta distinta das entidades tradicionais (Maria
Sylvia Di Pietro; Marçal Justen Filho).

2ª posição: a associação pública é uma espécie de AUTARQUIA (Alexandre Santos de Aragão; Carvalhinho; Rafael
Oliveira). As associações públicas possuem as mesmas características das autarquias (são criadas por lei para execução
de atividade não econômica e integram a ADM indireta); o art. 37, XIX, CF menciona apenas as quatro tradicionais
entidades da ADM indireta, havendo a necessidade de enquadramento da associação pública em alguma delas; a
natureza de autarquia está consagrada no art. 2º, I do Decreto 6.017/07.

A peculiaridade da associação pública, quando comparada com as autarquias comuns, diz respeito a sua natureza
INTERFEDERATIVA. Atualmente, portanto, além das tradicionais autarquias, o ordenamento admite a autarquia
plurifederativa (ou multi ou interfederativa).

6.1. Criação

A associação pública é instituída mediante a vigência das LEIS DE RATIFICAÇÃO do protocolo de intenções (art. 6º, I). A
ratificação é necessária para a criação do consórcio público.

A partir de que momento surge, efetivamente, a associação pública (consórcio público)? em que momento a
associação pública adquire personalidade jurídica?

1ª posição: a partir do momento em que já tiverem sido ratificadas leis suficientes para a criação do consórcio (Odete
Medauar).

2ª posição: a associação adquirirá personalidade jurídica em momento distinto para cada ente federado, à medida em
que for ratificado sua respectiva lei de ratificação do protocolo de intenções (Maria Sylvia Di Pietro) . Crítica: isto é um
contrassenso, pois como uma pessoa jurídica pode ter diversas datas de criação ao mesmo tempo?

3ª posição: a aquisição da personalidade jurídica da associação ocorre somente com a vigência da última lei de
ratificação do protocolo de intenções (Carvalhinho).

Da leitura do art. 5º, parece que após a ratificação por lei do protocolo de intenções, um novo documento será
firmado e receberá o nome de contrato de consórcio. Mas o art. 2º, III, do Decreto define o protocolo de intenções
como contrato preliminar, que, ratificado pelos entes da Federação interessados, converte-se em contrato de
consórcio público. Lendo a lei e o decreto, parece que a intenção do legislador foi a de converter o primeiro
documento no segundo. Então, não teríamos um novo documento chamado de contrato de consórcio público, mas o
protocolo de intenções se tornaria o consórcio público após a ratificação das leis.

Se a ratificação demorar 2 ANOS, ela dependerá, no futuro, de aprovação pela assembleia geral do consórcio. Se nem
todos ratificaram, mesmo assim, o consórcio pode ser criado. Nem todos que celebraram o protocolo precisam
ratificar, mas é necessário pelo menos dois.

A assembleia geral do consórcio é o órgão máximo de deliberação do consórcio. Órgão que vai decidir as questões de
maior relevância. A lei chega a prever que só pode participar da assembleia geral os chefes do Poder Executivo (art.
5º, IX, Dec). O representante legal do consórcio deve ser o chefe do Poder Executivo. O §4º do art. 5º da lei tem uma
regra. Se um ente editar uma lei disciplinando a sua participação no consórcio, ele não precisará ratificar o protocolo
de intenções. Isso pode originar uma série de problemas. De acordo com a lei, o regime do agente que vai trabalhar
no consórcio público é o regime celetista, podendo até contratar temporariamente.

A lei dispõe que o protocolo de intenções vai prever a remuneração dos empregados. O problema é que a
Constituição exige que a criação de empregos, assim como a fixação do salário seja algo previsto em lei. Logo, um
documento (protocolo de intenções) não poderia estabelecer a remuneração dos empregados.

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6.2. Objeto

A associação pública será criada para o desempenho de atividades administrativas que são de competência COMUM
dos entes consorciados ou, ainda, que venham a ser delegadas por um dos entes à autarquia interfederativa. Em razão
da personalidade jurídica de direito público, a associação pública, assim como ocorre com as demais autarquias, pode
exercer atividade típica de Estado (poder de polícia), sendo VEDADO o exercício de atividades econômicas, uma vez
que a atuação empresarial do Estado ocorre por meio de empresas estatais, observados os limites do art. 173, CF.

6.3. Regime de pessoal

Deve ser adotado o REGIME CELETISTA (art. 6º, 2º). De acordo com Carvalhinho, o art. 4º, IX da Lei 11.107/05, ao
tratar do protocolo de intenções dos consórcios públicos, faz menção tão somente aos “empregados públicos”,
expressão que remete ao vínculo celetista - emprego público (Odete Medauar) 3.

De acordo com o STJ, a sanção aplicada ao ente federado consorciado NÃO alcança a pessoa jurídica instituída no
âmbito do consórcio e integrante da ADM indireta, tendo em vista o princípio da intrascendência das sanções (REsp
1.463.921/PR, rel. Min. Humberto Martins, 15.02.2016. Info 577).

Da mesma forma, os agentes públicos incumbidos da gestão de consórcio não responderão pessoalmente pelas
obrigações contraídas pelo consórcio público, mas responderão pelos atos praticados em desconformidade com a lei
ou com as disposições dos respectivos estatutos (art. 10, parágrafo único).

6.4. Patrimônio

O patrimônio das associações públicas é formado por BENS PÚBLICOS (art. 98, CC). Haveria uma dificuldade na fixação
do regime legal aplicável aos bens públicos da associação pública, tendo em vista o seu caráter interfederativo, pois
cada ente possui autonomia para fixar o regime jurídico do respectivo patrimônio. A saída encontrada por parte da
doutrina, neste caso, seria a cessão de bens públicos pelos entes consorciados às associações públicas, com a
manutenção do regime do cedente e sem transferência da propriedade. Ao final do consórcio, os bens cedidos serão
revertidos ao seu proprietário (Rafael Oliveira).

Ao tratar da retirada do ente consorciado do consórcio público, a lei prevê que os bens SOMENTE serão revertidos ou
retrocedidos no caso de expressa previsão no contrato de consórcio público ou no instrumento de transferência ou de
alienação (art. 11, §1º). Há na doutrina quem defenda que a ausência de previsão expressa em instrumento jurídico
sobre a reversão não pode gerar o “perdimento” ou o “confisco” dos bens por parte do consórcio, uma vez que a
propriedade dos bens permanece com o ente consorciado. Excepcionalmente, poderia haver irreversibilidade, quando
plenamente comprovada a necessidade do bem para a continuidade dos serviços públicos prestados pelo consórcio,
surgindo, nesse caso, direito à indenização por parte do proprietário (Rafael Oliveira; Odete Medauar).

6.5. Atos e contratos

As associações públicas editam atos próprios e celebram contratos com terceiros para alcançarem seus objetivos
institucionais (art. 2º, §§1º a 3º da Lei 11.107/05). Em razão da personalidade jurídica de direito público, as
associações públicas, assim como as demais autarquias, editam, em regra, ATOS ADMINISTRATIVOS e celebram
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. O consórcio público, com personalidade jurídica de direito público ou privado,
3
Para alguns autores, deveria ser adotado o regime estatutário, em razão do retorno da exigência do regime jurídico único para as pessoas de direito público por meio
da decisão do STF proferida após o advento da Lei 11.107/05 – ADI 2135 MC/DF (Rafael Oliveira). No entanto, setor da doutrina critica essa posição, pois seria difícil
identificar o regime estatutário que seria aplicado aos servidores das associações públicas, em virtude da autonomia de cada ente para legislar sobre o assunto, o que
acarreta a pluralidade de normas (leis federais, estaduais, distritais e municipais). O ente não pode fixar regras de pessoal para outros entes, bem como não pode haver
renúncia de competência legislativa. Por isso, a melhor solução que preservaria a autonomia federativa é aquela defendida por MARCOS JURUENA: cessão de servidores
pelos entes consorciados ao consórcio (art. 4º, §4º da Lei e art. 23 do Decreto 6.017/07), permanecendo os servidores submetidos ao regime de pessoal originário e,
havendo a extinção do consórcio, tais servidores retornam aos órgãos/entidades de origem.

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observará as normas de direito público no que concerne à realização de licitação, à celebração de contratos... (art. 6º,
§2º, redação da Lei 13.822/19). É reconhecida a possibilidade de as associações públicas promoverem
DESAPROPRIAÇÕES (art. 2º, §1º, II). Nesse caso, a competência para declarar a utilidade pública ou o interesse social
na desapropriação é do ente federado (competência declaratória), cabendo à associação publica promover os atos
necessários à consumação da desapropriação (competência executória).

6.6. Foro processual

Nos consórcios públicos de direito público com a participação da UNIÃO, a associação pública, apesar de seu caráter
interfederativo, é uma autarquia que integra também a ADM indireta da União, o que permite a definição da Justiça
Federal (art. 109, I, CF). Em relação aos demais consórcios, sem a participação da União, a competência será da Justiça
estadual da sede do consórcio.

6.7. Responsabilidade civil

As associações públicas, em razão da personalidade jurídica de direito público, submetem-se à responsabilidade civil
objetiva (art. 37, §6º, CF). Os entes federados consorciados possuem RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA pelas
obrigações do consórcio público (art. 9º do Decreto 6.017/07). Em caso de alteração ou extinção do contrato de
consórcio, os entes consorciados responderão SOLIDARIAMENTE pelas obrigações remanescentes, enquanto não
houver decisão que indique os responsáveis por cada obrigação, garantindo o direito de regresso em face dos entes
beneficiados ou dos que deram causa à obrigação (art. 12, §2º da Lei 11.107/05).

6.8. Controle do Tribunal de Contas

O Tribunal de Contas DEVE fiscalizar o consórcio público. No entanto, uma interpretação literal do art. 9º, p. único da
Lei 11.107/05 levaria à equivocada conclusão de que apenas o Tribunal de Contas a que está vinculado o
representante legal do consórcio poderia fiscalizar o ajuste e a aplicação dos recursos orçamentários. Na verdade, tal
interpretação violaria o texto constitucional (art. 70, CF), razão pela qual TODOS os tribunais de contas, responsáveis
pela fiscalização dos entes consorciados, deverão controlar o ajuste (Rafael Oliveira; Carvalhinho; Di Pietro;).

7. CONSÓCIO PÚBLICO DE DIREITO PRIVADO

7.1. Natureza jurídica

Apesar do silêncio da Lei 11.107/05, a pessoa jurídica de direito privado insere-se na ADM indireta dos entes
consorciados, pois trata-se de entidade instituída pelo Estado (Di Pietro; Gasparini; Carvalhinho). Para alguns autores,
a pessoa jurídica de direito privado, verdadeira associação estatal privada interfederativa, poderia ser enquadrada
como espécie de EMPRESA PÚBLICA, prestadora de serviço público, ou de FUNDAÇÃO PÚBLICA estatal de direito
privado (Rafael Oliveira).

7.2. Criação

Os consórcios públicos de direito privado são instituídos, após autorização legal, com a inscrição do ato constitutivo no
respectivo registro (art. 6º, II).

7.3. Objeto

A opção pela instituição de pessoa jurídica de direito privado impede o exercício de atividades típicas de Estado, que
só podem ser desempenhadas por pessoas de direito público (ex: poder de polícia). É também vedado o exercício de
atividades econômicas pelos consórcios públicos: enquanto a impossibilidade do exercício de atividade econômica por

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associações públicas decorre da própria natureza autárquica da entidade, o impedimento para os consórcios públicos
de direito privado decorre da legislação (art. 4º, IV da Lei 11.107/05 e art. 2º, I do Decreto 6.017/07). Os consórcios
públicos de natureza privado só podem desenvolver atividades administrativas (ex: serviços públicos, fomento etc)
que não envolvam poder de autoridade.

7.4. Regime de pessoal

O quadro de pessoal do consórcio de direito privado é composto por empregados CELETISTAS, contratados por
CONCURSO PÚBLICO (art. 6º, §2º da Lei 11.107/05). Admite-se a cessão de servidores pelos entes consorciados aos
consórcios de direito privado (art. 4º, §4º da Lei 11.107/05 e art. 23 do Decreto 6.017/07), que permaneceriam
submetidos ao regime de pessoal originário (art. 23, §1º do Decreto).

7.5. Patrimônio

O patrimônio dos consórcios públicos de direito privado é formado por bens PRIVADOS (art. 98, CC). Embora tais bens
não possuam prerrogativas inerentes aos bens públicos, deve ser reconhecida a aplicação de ALGUMAS prerrogativas
de direito público, tais como a IMPENHORABILIDADE de bens afetados aos serviços públicos e a ALIENABILIDADE
CONDICIONADA do art. 17 da Lei 8.666/93.

7.6. Atos e contratos

O consórcio público, com personalidade jurídica de direito público ou privado, observará as normas de direito público
no que concerne à realização de licitação, à celebração de contratos, à prestação de contas e à admissão de pessoal,
que será regido pela CLT (art. 6º, §2º, redação da Lei 13.822/19). O regime jurídico dessas entidades é HÍBRIDO, uma
vez que devem observar as derrogações constitucionais ao regime privado (ex: concurso público para contratação de
pessoal, licitação para celebração de contratos, teto remuneratório, controle do Tribunal de Contas). Os atos
praticados, no exercício de atividades administrativas devem ser considerados ATOS ADMINISTRATIVOS, notadamente
para fins de controle.

7.7. Foro processual

Compete à justiça estadual.

7.8. Responsabilidade civil

As pessoas jurídicas de direito privado, instituídas para a execução da gestão associadas de serviços públicos,
submetem-se à RESPONSABILIDADE OBJETIVA (art. 37, §6º, CF). Assim como ocorre com as associações públicas, HÁ
RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA dos entes federados consorciados pelos danos causados por essas entidades
privadas (art. 9º do Decreto 6.017/07).

De mesmo modo, em caso de ALTERAÇÃO ou EXTINÇÃO do contrato de consórcio, os entes consorciados responderão
SOLIDARIAMENTE pelas obrigações remanescentes, enquanto não houver decisão que indique os responsáveis por
cada obrigação, garantindo o direito de regresso em face dos entes beneficiados ou dos que deram causa à obrigação
(art. 12, §2º da Lei 11.107/05).

7.9. Controle do Tribunal de Contas

Os consórcios públicos de direito privado também se submetem ao controle do Tribunal de Contas.

8. RETIRADA DO ENTE FEDERATIVO DO CONSÓRCIO E EXTINÇÃO DO CONSÓRCIO

A retirada do ente da Federação do consórcio público dependerá de ato formal de seu representante na assembléia
geral, na forma previamente disciplinada por lei (art. 11). Os bens destinados ao consórcio público pelo consorciado
que se retira somente serão revertidos ou retrocedidos no caso de expressa previsão no contrato de consórcio público

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ou no instrumento de transferência ou de alienação. A retirada ou a extinção de consórcio público ou convênio de
cooperação não prejudicará as obrigações já constituídas, inclusive os contratos, cuja extinção dependerá do
pagamento das indenizações eventualmente devidas.

A alteração ou a extinção de contrato de consórcio público dependerá de instrumento aprovado pela assembléia
geral, ratificado mediante lei por todos os entes consorciados (art. 12). Até que haja decisão que indique os
responsáveis por cada obrigação, os entes consorciados responderão solidariamente pelas obrigações remanescentes,
garantindo o direito de regresso em face dos entes beneficiados ou dos que deram causa à obrigação.

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