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Artigo

A edição de convênios no âmbito do


ICMS: limites à legalidade
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José Julberto Meira Junior 16/03/2018 às 14:43

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Análise do instituto do convênio no âmbito do ICMS e os seus limites legais e


constitucionais a serem observados pelo Conselho Nacional de Política Fazendária e pelas
unidades federadas.

Resumo:  O presente artigo faz uma análise objetiva do instituto do convênio no âmbito
do ICMS e os seus imites legais e constitucionais a serem observados pelo Conselho Nacional
de Política Fazendária e pelas unidades federadas. A edição dos Convênios atende a uma
necessária harmonização no tributo, uma vez que se trata de um imposto de competência
estadual em um ambiente federativo único, sendo fundamental a observância do chamado
pacto federativo para que o limite de atuação de cada um dos entes federados seja
respeitado sem que se desrespeite o texto constitucional.

Palavras-chave: ICMS, Convênios ICMS, Pacto federativo, Constitucionalidade,


Legalidade

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Considerações Iniciais

Ao tratarmos de Convênios no âmbito do ICMS como instrumento do federalismo,


invocamos, a pretexto de nossas considerações iniciais acerca dos limites existentes, tanto
na lei quanto em nossa Constituição Federal, o fato de haver uma origem natural de tal
instituto no campo do Direito Administrativo, o que nos impõe a necessária observação da
interdisciplinaridade dos dois campos do Direito até mesmo para compreendermos a
amplitude e diversidade do instituto na esfera tributária.

Neste contexto, reconhecendo a condição de dependência do Direito Tributário para


com outros ramos do próprio Direito e de outras ciências mais exatas, o próprio Código
Tributário Nacional (Lei 5.172, de 25 out 1966), ao tratar de suas normas gerais, estabeleceu
regras que orientam sua interpretação e determinam a sua integração (artigos. 107 a 112), o
que deixa antever a existência de lacunas, observadas por Ricardo Lobo Torres[2], como uma
autorização para a integração “na ausência de disposição expressa”. O autor ainda observa
que “nem toda ausência de disposição expressa justifica a aplicação dos métodos de
integração”, alertando ainda que tal lacuna só se caracterizaria quando da “incompletude
insatisfatória do direito. ”

Para Bernardo Ribeiro de Moraes[3], a interdisciplinaridade entre os ramos é de fácil


concepção pois, “não pode o direito administrativo deixar de ter relações com o direito
tributário, que também se preocupa com a organização e ação dos órgãos e agentes
públicos em especial, quando encarregados da fiscalização, da arrecadação e da
administração dos tributos.”.

Os Convênios, tem uma história não tão recente, pois segundo Luciano Elias Reis[4], sua
relevância já fora exaltada ao tempo da Constituição de 1934. Tais convênios, tratados até
então como acordos, poderiam ser localizados, em algumas situações com a feição inicial
dos convênios atuais e por isso principiamos por esse contexto histórico constitucional deste
importante e controvertido instrumento, pretendendo-se analisar em que medida os
Convênios ICMS respeitam a legalidade e a própria constitucionalidade.

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O FEDERALISMO, A FEDERAÇÃO E O PACTO FEDERATIVO

A preocupação com o instituto, sua função e suas limitações decorre do fato de sermos
uma república federativa composta por 27 Estados-membros, com independência relativa
para tributar o ICMS, constituindo o que Gustavo de Freitas Cavalcanti Costa chamou de
“presságio da dificuldade do pacto federal no Brasil, dado a dispersão de interesses na sua
estrutura organizacional. ” [5]

___

Para Roque Carrazza[6]   a autonomia constitucional dos Estados-membros não é


absoluta, havendo a limitação das competências, acabando por reconhecer a condição de
Estado Federal para o Brasil, quando se aplicaria o princípio federativo. Para o autor a questão
do federalismo possibilita a caracterização das formas de Estado, sendo, portanto,
adequado o conceito de um Estado federal, na medida em que optamos por uma relativa
descentralização, notadamente quando tratamos de competências tributárias.

Paulo de Barros Carvalho[7], parafraseando Geraldo Ataliba, ao tratar-se de uma


“República Federativa”, temos uma forma de governo na qual o povo, soberano, investe seus
representantes em funções de poderes diferentes, e isso acaba por resultar num conjunto de
instituições cujo funcionamento harmônico visa a assegurar, da melhor maneira possível, a
eficácia de seu princípio básico consistente na soberania popular. Na mesma obra, segundo
Ives Gandra, considerando a peculiaridade de nossa federação, multifacetada, e do nosso
sistema tributário único, fez-se necessário o reconhecimento de um pacto federativo que fixa
princípios a serem respeitados e que são oriundos da CF/88.

Para Salvador Cândido Brandão Junior,[8]   estamos diante de um ser abstrato, pois o
termo “pacto federativo” se aplica “à Federação brasileira, que consiste em um conjunto de

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complexas alianças, uma forma de organização territorial do poder, de articulação do poder


central com os poderes regional e local”.

A necessidade de tal pacto decorre não só da competência individual de cada UF para


instituir o ICMS, mas porque embora de competência estadual, o mesmo tem um perfil
nacional, além de temos diferenças regionais entre cada um dos entes que são proporcionais
ao gigantismo de nosso País. Desta forma, este papel, de harmonização e necessária
pactuação, quando falamos de um tributo como o ICMS, entre as unidades federadas é
exercida pelo CONFAZ, e, a despeito das maiores considerações que o tema “legalidade” ou
“estrita legalidade” mereça no campo tributário, o instituto dos Convênios ICMS, no universo
dos incentivos, encontra-se respaldado nos já citados dispositivos constitucionais
anteriormente observados.

3. Limites Constitucionais e Legais

Ao falarmos de Convênios no campo do ICMS e tratarmos o tributo como um imposto


estadual (art. 155, II da CF/88), tendo-se como ponto de partida o seu aspecto formal, a
primeira análise que se faz necessária em termos de princípios conexos ao tema é a que
decorre dos princípios constitucionais aplicados a ele. Frise-se, ainda que, à luz do contido no
artigo 176 do CTN, as isenções decorrem de lei, cabendo saber-se o real alcance de tais
convênios (tratados como normas complementares pelo art. 100, IV do CTN), que não são leis
em sua essência, e também porque, o seu alcance seria limitado pela regra decorrente do art.
155, II da CF/88 e que envolve a questão da territorialidade, que é regra descrita no art. 102 do
CTN, estando sujeito a 27 interesses distintos.

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Dentre os principais podemos citar o da não-cumulatividade (art. 155, § 2º, I), o da


seletividade (art. 155, § 2º, III), o princípio republicano federativo (art. 1º), de onde decorre o
princípio da segurança jurídica, bem como o da legalidade genérica descrita no art. 5º, I
(legalidade genérica) e no art. 150, I (legalidade cerrada ou estrita), que segundo Aliomar
Baleeiro, é, antes de tudo, em matéria tributária, um autoconsentimento[9].

A lei, no dizer de Roque Carrazza[10], é a expressão da vontade geral, sendo “ato


normativo primário por excelência, uma vez que, obedecidos apenas os ditames
constitucionais, inova inauguralmente a ordem jurídica. ”.

Ao tratarmos de legalidade tributária, nos deparamos com o conceito da estrita


legalidade, com fulcro no art. 150, I da CF/88 e no art. 9º, I do CTN, pois é ele que garante,
decisivamente, a segurança jurídica das pessoas diante da tributação, sem o quê, de pouco
valeria a proteção da propriedade privada (arts. 5º, XXII e 170, II da CF/88).

No âmbito do ICMS, considerando o que se disse até aqui acerca do pacto federativo e o
próprio federalismo, encontramos a peculiaridade dos Convênios, sobre os quais, quanto
aos seus limites, se pronunciou Lucas Galvão de Britto[11] da seguinte forma:

“[...] não é permitido aos convênios versar sobre os itens da regra-matriz de


incidência tributária, a não ser no que diz respeito às duas exceções previstas no próprio
texto constitucional: a concessão de benefícios fiscais e a sujeição ativa na regra-matriz
de incidência tributária do ITR.

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Haveria, portanto, apenas uma possibilidade de um convênio versar a respeito do


critério espacial de regra-matriz de incidência tributária que consistiria, precisamente, na
hipótese do art. 155, § 2°, XII, “g”, da Constituição, segundo os trâmites previstos na Lei
Complementar 24/75: a concessão de benefícios fiscais no âmbito do ICMS.”

Para Ives Gandra da Silva Martins[12], o Convênio ICMS seria ato suficiente para a
concessão de benefícios fiscais, observando, para tanto, a unanimidade (que ele trata como
cláusula pétrea constitucional) das 27 UFs, como observado no art. 30, inciso I do regimento
interno do CONFAZ. Nessa linha Ives Gandra assim se expressa:

“A meu ver, retirar o direito de – dentro das regras constitucionais de que os Estados
não estão obrigados a suportar políticas destinadas a promover o reequilíbrio regional,
cabendo esta atribuição exclusivamente à União – o Estado opor-se a incentivos fiscais
do ICMS de outra unidade que lhe prejudiquem diretamente, é abolir o verdadeiro pacto
federativo, mantendo-se uma Federação apenas formal, o que, manifestamente, não
desejaram os constituintes, ao instituírem a regra da unanimidade em nível de Lei
Suprema, hoje com conformação legislativa infraconstitucional e jurisprudencial.”

Compreender o papel dos Convênios em nossa estrutura tributária e a delimitação a que


estão sujeitos é tarefa que se exige, notadamente porque haveria que se explicar a sua
utilização para inúmeros fins além da concessão de benefícios fiscais, a despeito da regra do
art. 176 do CTN, que determina a exigência de lei para tal fim.

Roque Carrazza[13]   observa que a Constituição não deixa dúvidas no sentido de que
ninguém deve prestar o tributo ou deixar de fazê-lo (isenção), total ou parcialmente, senão em
virtude de lei, assim como os artigos 97, I e VI; 175, I e 176 do CTN.

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É preciso considerar a peculiaridade do nosso sistema federativo, a coexistência de


vários entes (os Estados e o DF) que integram um ente maior (o Brasil), detentor da soberania,
mas que, conforme André Elali[14], atribui autonomia aos seus membros.

Para Aliomar Baleeiro[15], é possível compreender-se que tal situação peculiar estaria
dentro dos princípios implícitos em nossa CF/88, em especial a praticidade e a razoabilidade,
pois em última instância, não haveria segurança jurídica na aplicação de um tributo de cunho
nacional administrado conforme 27 vontades. Para o autor, referenciando Klaus Tipke[16], os
princípios implícitos em nosso texto constitucional estão “expressos em matéria financeira,
orçamentária ou administrativa, são inteiramente aplicáveis à questão tributária como
legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade dos atos administrativos (art. 37),
previsibilidade e planejamento dos tributos (art. 165, § 2°), etc.” Para ele[17], a doutrina e a
jurisprudência, nos países ocidentais em geral, estão fazendo por prevalecer essa
razoabilidade, o que nos permite entender, em termos de ICMS, em prol do já comentado
pacto federativo, que o princípio da legalidade, a bem da sua praticidade (leia-se
operacionalidade), possa, dentro dos mesmos limites constitucionais e legais, ser mitigado
ou balanceado.

Admitir-se tal situação, sem que haja colidência de valores e princípios, é a tarefa mais
árdua do hermeneuta e do exegeta da lei, podendo-se aplicar aqui o ensinamento de Robert
Alexy[18], para quem a colisão só pode ser resolvida pelo uso sensato do balanceamento,
que, em outras palavras, significa a aplicação da razoabilidade:

“[...] os valores ou princípios dos direitos constitucionais aplicam-se não somente à


relação entre o cidadão e o Estado, muito além disso, à “todas as áreas do Direito”. É
precisamente graças a essa aplicabilidade ampla que os direitos constitucionais exercem
um “efeito irradiante” sobre todo o sistema jurídico. Os direitos constitucionais tornam-se
onipresentes (unbiquitous).”

Vale ainda observar-se o entendimento de Canotilho[19], para quem o sistema jurídico do


Estado de direito democrático brasileiro é um complexo normativo aberto de regras e
princípios, uma vez que é um conjunto dinâmico de normas, que, segundo suas palavras, “tem
uma estrutura dialógica, traduzida na disponibilidade e capacidade de aprendizagem das
normas constitucionais para captarem a mudança da realidade e estarem abertas às

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normas constitucionais para captarem a mudança da realidade e estarem abertas às


concepções cambiantes da verdade e da justiça.”

Fernando Osório de Almeida Junior[20], referenciando Karl Larenz, entende que o


intérprete, ao partir dos fins estabelecidos pelo legislador, examinando as consequências,
orienta o uso das disposições legais particulares, que vão além da vontade do legislador,
entendendo a lei na sua racionalidade própria, pois ela, possui “vontade própria”. Essa ratio
legis, segundo Larenz[21], nem sempre se vincula às intenções do legislador, notadamente
porque a este torna-se impossível imaginar todos os efeitos e todas as relações que serão
alcançadas por ela, o que permitir-se-á a utilização do que é razoável e adequado aos fins
práticos da vida, devendo ser, ajustado à situação, como nos parece ser o caso do uso dos
Convênios ICMS desde que dentro dos limites legais a eles dados por Lei Complementar.

3.1. A Função da Lei Complementar para o icms

A inserção do instituto da Lei Complementar deve-se ao fato do constituinte ter


verificado que, diante de sua natureza, não seria conveniente que determinadas matérias
ficassem submetidas à rigidez constitucional, tampouco à flexibilidade concedida à
legislação ordinária.

A lei complementar em matéria tributária é espécie normativa destinada a regrar matéria


de cunho constitucional e pela própria CF estabelecida, uma vez que
exige quórum qualificado (maioria absoluta das duas casas do Congresso Nacional), de forma
a deixar claro os comandos oriundos do texto constitucional.

A discussão sobre a função da Lei Complementar ser dupla ou tripla, segundo muitos
autores, desfez-se com o advento da CF/88 na opinião de Celso Ribeiro Bastos[22], para

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quem o art. 146 do texto atual delimitou de forma clara tal entendimento. Para ele, observando
haver entendimento, na mesma linha, de Luciano Amaro, posicionou-se de forma clara ao
afirmar que com a promulgação da Constituição de 1988 a discussão em torno deste tema
cessou, uma vez que a nossa Constituição fixou em seu artigo 146, a tríplice função da lei
complementar, que, a despeito das discordâncias existentes, se destina a: a)dispor sobre
conflitos de competência, em matéria tributária, entre a União, os Estados, o Distrito Federal e
os Municípios; b) regular as limitações constitucionais ao poder de tributar; c) estabelecer
normas gerais em matéria de legislação tributária (definição de tributos, fato gerador, base de
cálculo, etc.).

Quanto ao tema legalidade, é importante se observar haver uma a competência


constitucional múltipla e em que pese a preocupação advinda do art. 146 da CF/88, contida
na LC 87/96[23] e na recepcionada LC 24/75, nunca é demais lembrar o ensinamento de Paulo
de Barros Carvalho[24], ao tratar a Lei Complementar como mecanismo que assegure a
operacionalidade do sistema tributário. Para ele, “A despeito de complexo, nosso
ordenamento tributário tem sua racionalidade, de tal sorte que os destinatários, se
desejarem, não ficarão perdidos, entregues à prática de construções de sentido
desenvolvidas livremente, cada qual emitindo interpretações talhadas por seu exclusivo
modo de compreensão e orientadas por sua particular ideologia.”

Ora, em que pese tal discussão, considerando a peculiaridade de nosso sistema em


função de nossa federação, algures comentado, parece-nos que tais Convênios ICMS
atenderiam a tal preocupação, bem como aquela decorrente do artigo 176 do CTN segundo o
qual, apenas lei pode conceder isenção, pois a LC 24/75, pelas peculiaridades aqui já tratadas
cumpriria tal função.

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Não admitir tal conjugação, seria inviabilizar nosso complexo sistema, cabendo tal
previsão na referência dos já citados art. 146 e 155, § 2º, inciso XII, alínea “g”, ambos da CF/88,
à Lei Complementar 24/75, que, em que pese todas as imperfeições originais e
intervenientes, atende ao mandamento da legalidade descritos no art. 150, I da CF/88 e no
art. 176 do CTN, criando tal delegação ao CONFAZ, para fazê-lo mediante Convênios ICMS,
como se depreende da intelecção do seu artigo 1º, deixando claro que as isenções do ICMS
serão concedidas ou revogadas nos termos de convênios celebrados e ratificados pelos
Estados e pelo Distrito Federal, aplicando-se também: a) à redução da base de cálculo; b)
devolução total ou parcial, direta ou indireta, condicionada ou não, do tributo, ao contribuinte,
a responsável ou a terceiros; c) à concessão de créditos presumidos; d) à quaisquer outros
incentivos ou favores fiscais ou financeiro-fiscais, concedidos com base no Imposto de
Circulação de Mercadorias, dos quais resulte redução ou eliminação, direta ou indireta, do
respectivo ônus; e, e) às prorrogações e às extensões das isenções.

O Papel dos Convênios na Estrutura hierárquica

ara Lucas Galvão de Britto[25], os Convênios são instrumentos introdutórios de normas


jurídicas restritas aos membros do Poder Executivo de duas ou mais pessoas jurídicas de
direito público, entendendo pela sua aplicabilidade em três circunstâncias:    a) delimitação
de expedientes e procedimentos dos órgãos fazendários em benefício da fiscalização e
maior agilidade na produção de provas; b) criação de mecanismos de concessão benefícios
fiscais no ICMS; c) alteração da sujeição ativa no âmbito do ITR.

Desta forma, excluindo-se a hipótese da alínea “c” retro, por estar fora do contexto do
ICMS, do texto do autor, resta-nos, em uma primeira avaliação, a constatação de que temos,
pelo menos, dois tipos de Convênios, prevalecendo a indagação de haver ou não diferença

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pelo menos, dois tipos de Convênios, prevalecendo a indagação de haver ou não diferença
de natureza jurídica entre os Convênios.

Tal preocupação é real, pois pode-se se tratar os Convênios ICMS como instrumento
jurídico administrativo com as duas finalidades descritas, tratados de igual forma tanto pelos
artigos 100, inciso IV, 102 e 199 do CTN, como pelo art. 155 § 2º, XII, “g” da CF/88, sem distinção
funcional, mas também se pode supor o uso dos Convênios (o que é permitido aos
Protocolos em casos bilaterais ou multilaterais) para regulamentar substituição tributária, com
fulcro no art. 150, § 7º da CF, atingindo todas as UFs..

Reconhecendo a importância dos Convênios ICMS para a concessão de tais incentivos


do referido tributo, o judiciário, por meio de nossa Corte Suprema, pronunciou-se, por
exemplo na ADI 2688 PR, cujo relator foi o Ministro Joaquim Barbosa, entendendo que a
concessão de benefício ou de incentivo fiscal relativo ao ICMS sem prévio convênio que os
autorize viola o art. 155, § 2º, XII, g da CF.

Observamos que o tema é pacificado no STF, havendo inúmeros outros julgados de igual
natureza, alertando ainda que, a pretexto de atendimento da regra do art. 103−A da CF/88,
está em discussão naquela corte a Proposta de Súmula Vinculante 69, dispondo que
“Qualquer isenção, incentivo, redução de alíquota ou de base de cálculo, crédito presumido,
dispensa de pagamento ou outro benefício relativo ao ICMS, concedido sem prévia
aprovação em convênio celebrado no âmbito do Confaz, é inconstitucional.”

Para se compreender tal figura, Hugo de Brito Machado[26], sustenta que embora o
poder de isentar decorra do poder de tributar e a competência seja do ente federado, os
problemas criados com a concessão de isenções foi de tal ordem, que o constituinte decidiu
limitar o poder de dispensa do tributo, entendendo que os Estados-membros, detentores do
poder de tributar não poderiam ter o poder individual de isentar, dependendo da
concordância dos demais, o que justificaria a existência de um pacto federativo como
anteriormente comentado, o que explica a conhecida “Guerra Fiscal”.

Tal discussão da existência de um, dois, ou, até mesmo, três tipos de convênios no âmbito
do ICMS é tema de difícil conclusão, por ser meramente conceitual e até pela falta de
literatura existente sobre isso, pois por outro prisma, tratar-se-ia também como instrumento
para o fomento na área fiscal e desenvolvimento do Estado se produzidos para efeitos de
concessão de benefícios fiscais do ICMS. De forma diversa, há o entendimento da natureza

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distinta para os Convênios, partindo-se dos artigos. 100, inciso IV, 102 e 199 do CTN haveriam
aqueles que se valeriam de questões não afeitas aos benefícios e incentivos de que trata o
texto constitucional e a referida Lei Complementar, mas apenas e tão somente a questões
fazendárias de ordem administrativa, a despeito do caso envolvendo a substituição tributária
de que trata o art. 150, § 7º da CF/88 e que envolve questões de extraterritorialidade como
descrito no art. 102 do CTN. Desta questão remanesce o questionamento que opõe duas
respeitáveis opiniões quanto ao fato de possuirmos um único tipo de Convênio segundo nos
ensina Roque Antonio Carrazza.[27]

Em sentido diverso, havendo tipos distintos, assevera Marco Aurélio Greco[28], ficando,
sob esta última vertente, estabelecido que o Convênio que trata de incentivos, é aquele
decorrente da Constituição e plasmado na LC 24/75, e que guarda as características
especiais outrora observados[29], sendo que os demais se encaixam em convênios
meramente de administração tributária, e que por conseguinte, seriam aqueles descritos nos
artigos 100, inciso IV, 102 e 199 do CTN e que não se confundiria com a natureza jurídica dos
Convênios que tratam de benefícios.

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Sobre o autor

José Julberto Meira Junior


Advogado; Mestre em Direito Empresarial pelo Programa de Pós-Graduação
do Centro Universitário Curitiba (2018) e especialista em Direito Tributário
(1999) pelo IBEJ/FESP; Professor Universitário nos cursos de especialização

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(1999) pelo IBEJ/FESP; Professor Universitário nos cursos de especialização


da UNICENP, FAE BUSINESS, FESP, ABDCONST (Curitiba), FAG (Cascavel e
Toledo), CTESOP (Assis Chateaubriand); UniOPET EAD (Curitiba); Instituto
Navigare / Faculdade Stª Fé (São Luis – Maranhão), UFPR/Ciências Contábeis
(Curitiba), PUC (Curitiba); com estágio docente realizado na Universidade de
Santiago de Compostela (USC/Espanha); Membro do Comitê Tributário da
OAB/PR; membro honorário do Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário
(IBPT); membro do Instituto de Direito Tributário do Paraná (IDT); membro do
Comitê de Estudos Tributários, Fiscais e Contábeis do CRC/PR e do
Conselho Temático Tributário da Federação das Indústrias do Paraná (FIEP).
Lattes: http://lattes.cnpq.br/2581196308704093 E-mail:
julberto@consult.com.br

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