Discente: MACHEL, Silvínia da Rosa Dirce

2º ano de licenciatura em Direito

Manual de referência: MACIE, Albano: Lições de Direito

Administrativo moçambicano, Escolar Editora, Maputo. Vol. II

A presente ficha de leitura versa sobre diversos temas lecionados Observações

no ambito da cadeira de Direito Administrativo, segundo
semestre do ano lectivo de 2022, na faculdade de Direito da
UEM.

Contrato Administrativo

Admissibilidade da figura do contrato no Direito público

1. Teses Refutatórias

O estado sendo uma entidade onipotente não pode se encontrar

vinculado por contrato a qualquer outra pessoa, sujeitando
Defendidas
interesse público ao interesse privado
por autores
Os poderes de autoridade de que se reveste o Estado não se alemães
concatenam à dinâmica contratual que pressupõe uma igualdade como Walter
entre os contraentes Jellinek, Otto
Mayer e Fritz
Só seria admissível nos casos de relações de natureza privada com
Fleiner,
o Estado, ou ao assumir que a figura que aqui se pretende é
repudiando a
diferente da do Direito privado
figura do
2. Os que admitem Contrato no
Direito
Quando o Estado entra em relações com particulares, está sejeito
Público.
à observância de normas jurídicas, em virtude das quais nascem
direitos e obrigações para ambas as partes, sendo estes
imodificáveis;

O estado sujeito do contrato administrativo não é o Estado-

soberano, mas o Estado-administração, PCP de direitos e
obrigações;

A igualdade que se pretende no CA não se refere às posições dos Sobre a

contraentes, mas uma igualdade ou equivalência de prestações imodificabilid
entre as partes. ade, ela nem
sempre
O CA integra-se no gênero a que pertence o contrato Civil e
ocorre, mas
define-sepelos mesmos elementos essenciais (capacidade, mútuo
sempre que
consenso, objecto possível), quanto às circunstâncias, reserva-se
ocorrer, vem
ao Estado o poder mais ou menos extenso da sua determinação,
acompanhad
tendo em conta o interesse público.
a de
Conclusão: O CA caracteriza-se pela indeterminação do conteúdo indemnização
resultante da supremacia reservada ao Estado durante a relação .
jurídica, ficando o particular sujeito às imposições do Estado, o
que se não verifica no contrato civil.
PCP - Pessoa
Sobre a Teoria dos contratos
colectiva
Segundo FREITAS DO AMARAL, a teoria dos contrato resume-se pública
nos seguintes aspectos:

- Alguns contratos celebrados entre a AP e os particulares são de

CA - Contrato
Direito Público, regidos pelo Direito Administrativo e sob
Administrativ
jurisdição dos tribunais administrativos;
o
- Um elemento essêncial do seu regime é a adequação ao
interesse público como diretriz

- Impoe-se o principio do equilibrio financeiro, o interese público

não deve ser satisfeito às custas do iteresse legítimo dos
particulares.

Assim, a teoria dos CA permitiu a derrogação do regime

contratual do Direito Civil, o que se repercutiu na ordem jurídico-
administrativa moçambicana, vide o art. 178 da LPA(Lei do
procedimento Administrativo).
Citado pelo
Noção legal de CA prof. Albano
Macie, p.
A noção legal do CA é-nos dada no no. 1 do art. 176 da LPA,
239.
segundo o qual, "...o acordo de vontade pelo qual é constituída,
modificada ou extinta uma relação jurídico administrativa",
definição que é reiterada pelo no. 1 do art. 11 da lei no. 24/2013,
de 1 de novembro.

Elementos essenciais do CA

- contraente público (sujeito activo)

- objecto (prestação com interesse público)

- Fixação unilateral (pela AP) do objecto, modo de execução e

condições

- Capacidade das partes (para os entes públicos vai se reportar à

competência para o caso em concreto)

- mútuo consenso, mediante processo de contratação imposto

pela lei.

Espécies de contratos Administrativos

1.CA de Empreitada de obras públicas

Tem por objecto a aexecução e/ou concepção e execuçãopelo

particular, de uma obra pública, vide al. k) do art. 3 do Dec-
15/2010, de 24 de Maio.

2. CA de Concessão de obras públicas

Aqui transfere-se para um particular a prerrogativa de realizar

obras públicas, por conta e risco do próprio particular, que vem a
adquirir o direito de explorar a mesma durante um periodo
fixado, ressarcindo-se dos investimentos através da cobrança de
um preço aos utentes.
3. CA de concessão de serviços públicos

segue o regime do anterior, mas este tipo ja tem como objecto a

realização de serviços públicos.

4. CA de concessão de uso privativo do domínio público

Neste tipo contractual, investe-se o particular de prerrogativas de

utilização económica exclusiva parafins prticulares, em tempo
determinado, de bens de domínio público, mediante o
pagamento ou não de taxas.

5. CA de prestação de serviços para fins imediatos

O contarto se obriga, perante a administração, a assegurar a

deslocação de pessoas e bens entre lugares determinados ou
prestar-lhe a sua actividade profissional como servidor público.

6. CA de parcerias público-privadas(PPP).

É o contrato mediante o qual um parceiro privadi financia, no

todo ou em parte, e se obriga perante um parceiro público a
realizaro investimento necessário e explorar a respectiva
actividade, para a provisão eficiente de bens e serviços que
incumbem ao Estado.

Exclui-se daqui o empreendimento em recursos minerais e

Vide pág. 252
petrolíferos, vide a al. a) do n 2 do art. 2da lei n 15/2011.
do Manual de
FORMAçÃO DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS referência

Princípios

O regime jurídico do CA é fixado pla LPA e desenvolvido pelo Dec -

15/20110, de 24 de Maio. E embasa-se, para além de outros do
Diereito Administrativo, nos seguintes princípios:

1. Legalidade
2. Transparência

3. Igualdade

4. Concorrência

5. Imparcialidade

6. Proporcionalidade

7. Estabilidade

Modallidades

Nos termos do art. 6 do decreto são três as modalidades, a saber:

a geral, especial e excepcional.

A modalidade geral consite no oncurso público como regra geral,

nos termos do art. 180 da LPA, e consiste, segundo FREITAS DO
AMARAL, "no procedimento de iniciativa pública à livre
competição dos interessados admitidos a fazer valer a sua
pretensão de contratar com a Administração, em igualdade entre
as propostas, para que a AP possa escolher a que satisfaça
interesse público".

Para perceber como arranca, vide o art. 63, o art. 16 quanto à

composição do juri, ambos do referido decreto.
.
Modalidade Especial

Esta é regida por normas diferentes do dec - 15/2020, e constam

do anúncio que comunica a abertura das contratações e
pressupõe que: (i) a contratação decorra de um tratado
internacional que exija a adopção de um regime específico; e (ii) e
seja um projecto financiado, pelo menos em parte, com recursos
provenientes de agencia oficial de cooperação estranfeiraou
organismo financeiro multilateral (art. 8)
Modalidade Excepcional

Por ser excepcional, impõe-se a necessidade de fundamentar a

escolha por essa via, que compreende:

(i) concurso com prévia qualificação (art. 85)

(ii) concurso limitado (art. 90)

(ii) concurso em duas etapas (art. 94)

(iv) concurso por lances (art. 99)

(v) concurso de pequena dimensão (art. 106)

(vi) ajuste directo (art. 113).

Adjudicação

É o acto pelo qual a entidade contraente seleciona a proposta

vencedora para a subsequente contratação (art. 3, al. a), isto é, a
escolha da proposta que melhor satisfaça os requisitos exigidos. A
adjudicação obedece a critérios de como o critério do menor
preço (art. 36) com a qualidade e qualificaçõ9 do contraente para
a realização do interesse público, e um critério conjugado (art. 37)
que tem em conta omenor preço e as especificações de
ponderação indicadas no documento do cocurso.

Formas do CA

Regra geral têm forma escrita (art. 181 da LPA), mas podem não
ser reduzidos a escrito os contratos cujo valor é inferior a cinco
por cento de três milhões e quinhentos mil meticais para as
empreitadas de obras públicas e um milhão e setecentos e
cinquenta mil meticais para bens e serviços (art. 113 nº 3 do
decreto 15/2010)

O autor entende que a solução é menos adequada, por questões

de segurança jurídica e de certeza do conteúdo do contrato.
Invalidades do CA

Invalidade derivada

São aquelas que resultam de vícios do procdimento da formaçõ

do contrato, daí a colocação do art. 182 n , segundo a qual, "Os
contratos administrativos são nulos ou anuláveis, ..., quiando o
forem os actos administrativos determinantes da sua celebração)

Invalidade do contrato em si

Derivam da preterição dos pressupostos para a celebração do

contrato, designadamente, a legitimidade das partes, o objecto
do contrato, a adequação à modalidade contractual, a forma e
outros requisitos impostos pela lei.

o n 3 do art. 182 estabelece o regime da invalidade do contrato

em si, fazendo aplicar-se as seguintes regras:

a) quanto a CA passível de acto administrativo, o regime

estabelecido na LPA;

b) quanto aos que sejam passível de objecto do direito privado, o

regime do código civil

Execução do contrato administrativo

Diferentemente da fase da formação, em que a AP está despida

do ius imperii, na fase de execução ela vem investida desse
poderes.

Importa referir que vigora nesta fase o princípio da execução

pessoal, segundo o qual, cabe, pessoalmente, ao concorrente
selecionado, a execução do contrato, com as excepções nos casos
em que, essencialmente, a lei não proíba que o contratado
outorgue, por qualquer título, o encargo objecto do CA, casos de
insolvência ou morte do contratado. autor não se refere, mas
parece defensável que se permita nos casos em que, pela
natureza das prestações, elas possam ser realizadas por
terceiro,desde que isso não prejudique o interesse público,
analogia do regime DO CC).

GARANTIA

A execução do CA é assegurada pela prestação de garantia

definitiva adequada ao bom cumprimento do contrato (nº 1 do
art. 46 do Dec. nº 15/2010) através da prestação de uma caução
bancária.

Nos termos do nº 3 do mesmo artigo (transcrevê-lo)

PODERES DE SUPREMACIA DA AP NA EXECUÇÃO DO CA

Estes estão previstos no art. 178 da LP e são:

a) modificar, unilateralmente, o conteúdo das prestações, desde

que seja mantido o objecto do contrato e o seu equilíbrio Ver pág. 234
financeiro; do manual de
referência.
M Caetano "a AP pode mudar o contrato, mas não pode mudar de
contrato, se quiser mudar de contrato deverá fazer o uso do poder
de resgate da concessão, celebrando outro contrato" . Deve-se,
para tanto, observar o disposto no nº 1 do art. 54 do Decreto
15/2010, tratando-se de poder de modificação unilateral das
prestações e não do contrato em si.

feita a modificação, "o contraente particular fica obrigado a

aceitar, nas mesmas condições contratuais, os acréscimos ou
supressões que se fizerem nas obras, bens ou serviços, até vinte e
cinco por cento do valor inicial do contrato" - n 2 da mesma
disposição.

É princípio-regra, aquando da modificação dos CA, a manutenção

do equilíbrio financeiro.
b) dirigir o modo de execução das prestações;

A AP pode emanar ordens, directivas e instruções de caracter

vinculativo ao particular sobre os vários aspectos do modo de
execução do contrato. Exercício desse poder deve estar
vinculadpo às demanadas do interesse público e dentro dos Citado pelo
limites legais. prof. Albano
Macie, p.
c) rescindir, unilateralmente, os contratos por imperativo de
286.
interesse público devidamente fundamentado, sem prejuízo do
pagamento de justa indemnização;

Pode derivar dos imperativo de interesse público ou por alteração

da circunstânciass em que as partes fundaram a decisão de
contratar.

d) fiscalizar o modo de execução do contrato;

Aadministração acompanha a execuçõ do contrato, vigiando, para

evitar danos irremediáveis contra o interesse público. Pode ser
técnica, financeira ou jurídica, visando a boa execuçõ do contrato.

e) aplicar as sanções relativas à inexecução do contrato

Que compreendem as multas, rescisão unilateral (art. 56 do Dec)

e de sequestro, para o caso de concessões (esta última)

Extinção do Contrato administrativo

causas normais de extição

- Cumprimento

Consite em as partes realizarem as prestações a que se

obrigaram, forçada ou espontaneamente.

- Revogação por mútuo consenso

Extingue-se o contrato por acordo dos contraentes, celebrado por

escrito em um documento em que se fixaas suas consequências.

E a outra forma normal de extição do CA é por via da rescisão a

que já se fez menção.

Causas anormais de extinção do Contrato

a) Causa de força maior

M. Caetano "facto imprevisível e estranho à vontade dos

contraentres que impossibilita absolutamente o cumprimento das
obrigações".

É um facto superveniente, cuja causa se conhece, mas irresistível

é. O caso de força maior nem sempre extingue o contrato, por
exemplo nos casos em que se possa repôr o equilíbrio financeiro,
mas noutros casos, pode levar à resolução do contrato.

b) Caso imprevisto ou teoria da imprevisão

Aqui se trata também de um facto iprevisível, estranho a vontade

dos contraentes que, determinando a modificação das
circunstaciais econômicas gerais, impede a execução do contrato
ou contribui para torná-la muito mais onerosas que nos riscos
normais do comercio"

c) inaplicabilidade da "exceptio non adimplenti contractus" no

CA

quer-se com isto dizer que não pode o contraente particular

recusar-se de cumprir as obrigações assumidas à pretexto de que
a AP deixou de cumprir alguma cláusula ou ajuste contractual.

Responsabilidade civil do Estado

A actividade administrativa é exercida por meio de pessoas,

agentes administrativos, passíveis de criar danos na esfera jurídica
dos administrados.

O art. 483/1 CC estabelece uma cláusula geral limitada da

responsabilidade civil, segundo a qual, “Aquele que, com dolo ou
mera culpa, violar ilicitamente o direito de outrem ou qualquer
disposição legal destinada a proteger interesses alheios, fica
obrigado a indemnizar o lesado pelos danos resultantes da
violação”.

Regra geral, a indemnização é fixada em dinheiro: “A

indemnização é fixada em dinheiro, sempre que a reconstituição
natural não seja possível, não repare integralmente os danos ou
seja excessivamente onerosa para o devedor” (n.º 1 do art. 566.º
do CC).

Ex: o caso de um Polícia que, no exercício das suas funções, baleia

mortalmente uma criança.

A responsabilidade civil do Estado e demais pessoas colectivas

públicas corresponde a obrigação que estas entidades têm de
responder pelos danos causados por actos ou omissões ilegais dos
seus agentes, no exercício das funções de gestão pública ou
privada da Administração.

Delimitação da responsabilidade civil

Responsabilidade disciplinar: é uma responsabilidade interna e

consiste em aplicar sanções disciplinares constantes do EGFAE.
Situa-se no âmbito dos poderes discricionários da AP e é inerente
às faculdades do superior hierárquico.

Responsabilidade criminal: decorre do cometimento de crimes

funcionais pelo funcionário ou agente do Estado (corrupção,
branqueamento de capitais, etc.).

Responsabilidade por improbidade administrativa: decorre da lei

de probidade pública; ocorre quando o agente age com má fé ou
de forma desonesta. A sua conduta viola os princípios que
norteiam a actividade administrativa. Ex. o uso de
instalações/meios públicos para interesses particulares.

Responsabilidade financeira: ocorre nos casos de apresentação de

documentos, declarações falsas, execução de contrato sem visto
do TA, etc. A sanção pode ser disciplinar, reposição, multa, etc.
Ex. falsificação de documentos para se beneficiar de isenções
fiscais, descontos fiscais, etc.

Responsabilidade civil contratual: decorre da violação de

cláusulas constantes de contratos administrativos.

A RCE, da qual nos vamos ocupar, é extracontratual, decorre dos

riscos e perigos inerentes ao exercício da actividade
administrativa. Portanto, é uma responsabilidade fora do
contrato, ou aquiliana.

Teorias sobre a responsabilidade civil do Estado

Na época dos Estados despóticos ou absolutos, vigorava o

princípio segundo o qual o rei não erra – the king can do no
wrong;

Fundamentos da teoria do Estado Irresponsável:

O Estado, por ser pessoa jurídica, ou ficção legal, não tem vontade
própria;

O Estado, pessoa jurídica, age por intermédio de seus

funcionários. Se os representantes legais praticam actos ilegais, é
a eles, e não ao Estado, que a responsabilidade cabe;

Sendo absurdo supor que os funcionários estão autorizados a agir

fora da lei, subentende-se que, quando o fazem, agem fora de sua
qualidade de funcionários e não é possível, pois, atribuir a
responsabilidade ao Estado;

Críticas:

A teoria da ficção legal, superada em nossos dias, não justifica a

irresponsabilidade do Estado, cuja vontade autónoma se supõe;

O princípio geral da culpa in eligendo e in vigilando aplica-se ao

Estado, pessoadotada de capacidade;

O Estado, como ente dotado de personalidade, é sujeito de

direitos e obrigações;

Modalidades da responsabilidade do Estado e dos seus agentes

Responsabilidade civil do Estado, mas apenas nos termos do

direito privado e só para os actos e contratos de direito privado
que praticar ou celebrar;

Responsabilidade civil do Estado nos termos específicos regulados

pelo direito administrativo, em especial para os actos e contratos
de direito público praticados ou celebrados, respectivamente.

Consequências:

- responsabilidade exclusiva e directa do Estado;

- responsabilidade exclusiva dos agentes públicos causadores do

dano, por terem agido com dolo e não por causa das funções que
exercem;

- responsabilidade conjunta do Estado e do agente, podendo

resultar:

- responsabilidade exclusiva do Estado, com ou sem direito de

regresso;

- responsabilidade solidária do Estado e do agente;

- responsabilidade principal do Estado e subsidiária do agente,

mas é uma situação quase inexistente, portanto, sem relevo para
o seu estudo;

- responsabilidade principal do agente e subsidiária do Estado,

situação facilmente

verificável e presente entre nós. Pois, aqui o agente não tem

património para pagar os prejuízos, o lesado pode demandar o
Estado.

O nº 2 do art. 58 estabelece que “O Estado é responsável pelos

danos causados por actos ilegais dos seus agentes, no exercício
das suas funções, sem prejuízo do direito de regresso nos termos
da lei.”

Não existe, no ordenamento jurídico moçambicano, uma lei que

regula a matéria do direito de regresso;

Esta norma possui uma função reparadora e visa proteger os

particulares contra danos causados pelo Estado (Estado de Direito
Democrático), aplicando-se tanto a actividade administrativa,
jurisdicional ou legislativa, assim, protege-se situações de
responsabilidade civil do Estado e demais entidades públicas por
factos ilícitos culposos e danosos dos agentes públicos no
exercício de funções públicas e por causa desse exercício.

Responsabilidade exclusiva e directa do Estado

Ocorre nos seguintes casos:

- Quando o servidor público tenha actuado com mera culpa

(negligência, imprudência, etc.) no âmbito do exercício das suas
funções e por causa delas tenha causado prejuízos;

- Nos casos de responsabilidade fundada no risco por se tratar de

actividades perigosas; Ex. Paiol.

- Responsabilidade por realização de actos lícitos, mas que a sua

execução imponha encargos a terceiros ou cause danos. Ex.
expropriação por motivo de interesse público, requisição de bens
de particulares de interesse público, etc.

Responsabilidade exclusiva do funcionário/ AE

Aplica-se nos seguintes casos:

- A acção/omissão por si cometida causa danos a terceiros e é

antijurídica;

- Praticar o acto/omissão com incompetência, excesso de poder

ou preterição de formalidade essenciais impostas pela lei.

- Nexo de causalidade entre a acção/omissão e o resultado;

- existência de um dano material;

O artt. 90/1 do EGAFAE, a responsabilidade é apurada em

tribunal.O dever de indemnizar cabe tanto ao Estado como ao
funcionário. É uma articulação entre a responsabilidade do Estado
e a responsabilidade pessoal do funcionário pelas
acções/omissões praticadas no exercício das suas funções e por
causa delas. É necessário que haja um prejuízo causado a
terceiros. O Estado pode ressarcir esse particular gozando,
posteriormente, do direito de regresso

Funcionário Público

CRITÉRIOS

Permanência - Aquele que ocupa um lugar permanente no

quadro do pessoal da AP.

Estabilidade na carreira - todo aquele que ocupa um lugar na

carreira

Profissionalismo - o funcionário abraça o serviço público como

modo de vida ao qual dedica toda a sua atenção onde aufere
recursos para sustentar o seu lar.

Natureza das funções exercidas

O funcionário é aquele que exerce funções permanente do SP

(profissional)

O agente não exerce funções permanentes

- Duração das funções

Funcionário: exerce funções a tempo indeterminado

Agente: a tempo determinado e certo

Designação/vinculação

Funcionário: é nomeado numa acto administrativo

Agente: é contratado por tempo determinado e fora do quadro

do pessoal

Funcionário - o indivíduo é investido no quadro de pessoal através

de nomeação, fazendo uma carreira profissional visando a
realização da actividades dos órgãos, instituições ou serviço
público onde se encontra afecto.

Agente - é um indivíduo contratado para o exercício de funções

não permanentes e a tempo determinado, não faz carreira.

Espécies de Agentes do Estado

- Contratados na carreira: exercem funções permanentes (ex.

Prof, enfermeiro) e os contratos tem normalmente duração de 5
anos, sendo, a posteriori, renovados.

- Contratados para exercerem funções que não exigem

qualificação: para um tempo certo (pex. Agentes de limpeza)

- Especializados: Actividades não permanentes que exigem

conhecimentos técnicos especializados.

Pessoal dirigente -exerce funções direção, chefia e confiança. É

nomeado por comissão de serviços e a sua actividade reconduz-se
ao exercício de poderes públicos e a uma participação na
formulação das políticas sectoriais, execução e controle no
cumprimento dos objectivos do programa. Normalmente é de
confiança dos agentes políticos que dirigem as instituições e, por
isso, as conveniências políticas levam a que o legislador preveja o
preenchimento esses lugares com pessoas qu não fazem parte do
quadro de pessoal da administração pública.

Agentes políticos - são os agentes superiores do Estado, titulares

dos cargos estruturais do Estado. (ministros, deputados, etc).

Situações anómalas de vinculação com o Estado - são anómalas as

situação de nomeação ilegal de um indivíduo para a função
pública e pode dar lugar aos chamados "funcionários ou agentes
de facto" que, por sua vez, podem ser:

- Necessários - Exercem funções que competem a órgãos públicos

nas situações de estado de necessidade, devendo ser pessoas
influentes nesse meio em que exercem tais funções. Praticam
actos válidos que deverão ser confirmados pelos reais
competentes.

Natureza: são agentes precários e cessa a legitimidade quando

prática aquele acto que urgiu.

Putativos - actuam em situações de normalidade, mas o vínculo

que os liga a administração é irregular.

Pressupostos para ser funcionário de facto

- exercer funções legais em estado de normalidade

- Não ter sido designado para uma outra função pública

- Presunção de legitimidade

- Estar a exercer funções de boa fé e em interesse público