K. Sebenta (Mariana Tralhão)

CONTRATOS PÚBLICOS
Professor Doutor Licínio Lopes Martins e Professor Bernardo Azevedo

Bibliografia: PEDRO C OSTA G ONÇALVES , Direito dos Contratos Públicos, 2.ª ed., Vol. I, Almedina, Coimbra, 2018 1
Contrato, Administração Pública e Direito

Administrativo
1 Contrato como categoria geral do direito

O contrato apresenta-se como uma categoria geral do direito, impõe-se como um
elemento ou instituto central da ordem jurídica no seu conjunto, revelando-se um
mecanismo suscetível de ser utilizado com vista à produção de qualquer efeito
jurídico: assume-se, pois, como um instrumento idóneo para constituir e disciplinar
relações jurídicas de natureza muito diferente, quer na área do direito privado, quer na
área do direito público.
A figura contratual haverá de apresentar sempre dois elementos essenciais:
1) Acordo entre as vontades de duas ou mais pessoas;
2) Formado com o propósito de desencadear a produção de efeitos do direito que

se repercutem na esfera jurídica das pessoas que o subscrevem.
2 Contrato na ação da Administração Pública
2.1 Evolução:
 Apesar das dúvidas iniciais, surgidas no final do século XIX, sobre o cabimento
da figura no domínio do Direito Administrativo, o contrato sempre foi um
instrumento de atuação da Administração Pública. Esta ideia fundamentava-se
no facto de o Estado dever atuar por decisão unilateral (o ato administrativo) e
não pela via de acordo.
 A partir de certa fase, ainda no século XIX, a Administração Pública também se

serviu do contrato como processo para enquadrar relações especiais de
colaboração com entidades particulares às quais confiava a construção e a
gestão de infraestruturas públicas ou de serviços públicos.
 Com o passar do tempo, assiste-se a uma progressiva afirmação do relevo

prático do contrato na vida administrativa e à utilização generalizada por toda
a Administração Pública.
1 IMPORTANTE: não estão resumidas as páginas 63 a 74.
Mariana Tralhão | 2018

Contratos Públicos
 A partir dos anos 80 do século XX, o contrato surge como um motor do

processo de privatização, e converte-se numa ferramenta decisiva para
enquadrar a transferência para mãos privadas de gestão de serviços públicos e
de infra-estruturas, bem como do encargo de financiamento de infraestruturas
públicas. Mas além disso, o próprio processo de privatização criou novas
oportunidades para o crescimento das aplicações do contrato na
Administração, em resultado, entre outros fatores, da generalização da
ideologia de “comprar em vez de fazer”.
 O caminho para a entrada do contrato como forma de exercício de poderes

públicos de autoridade havia sido iniciado em 1976, com a lei alemã do
procedimento administrativo, que veio disciplinar o designado “contrato de
direito público” e consagrar o princípio da utilização do contrato no exercício
do poder administrativo.
 Nos finais do século XX, começava a falar-se da “Administração por contrato”.

Por conseguinte, o contrato viu-se transformado num instrumento fundamental
e decisivo da Administração Pública.
3 Contratos da Administração Pública e Direito Administrativo

Entre nós, existe um contrato de Direito Administrativo, regulado, a título principal,
por normas de Direito Administrativo, designado por “contrato administrativo” (art.
1º/1 e Parte III do CCP e art. 200º/2 do CPA) e submete-o a um regime jurídico
delineado na sua inteireza pelo Direito Administrativo: art. 280º CCP e art. 202º CPA.
 O conceito de contrato público apresenta-se delimitado em função de uma nota

orgânica ou substantiva: o contrato de uma entidade adjudicante (art. 280º/1);
 O contrato administrativo delimita-se a partir da verificação de determinados

fatores de administratividade. Assim, é a presença de um destes fatores que
determina a sujeição a um regime substantivo de direito público (art. 1º/1 CPP
– “regime substantivo dos contratos públicos que revistam a natureza de
contrato públicos”).
O propósito prosseguido pela lei consiste em regular o contrato e a relação dele

emergente, ou seja, a relação contratual. O critério que determina uma tal intervenção
legislativa encontra-se nas vicissitudes de uma relação jurídica nesta área, marcada
pela presença de um protagonista vinculado à satisfação do interesse público
(princípio da prossecução do interesse público).
A lei da contratação pública prossegue dois objetivos nucleares:
 Realização de uma contratação eficiente para o setor público;
 Proteção e promoção da concorrência entre os operadores económicos.
Mariana Tralhão | 2018 2

Contratos Públicos
A regulamentação jurídico-administrativa de contratos da Administração

Pública pode atingir a fase de formação (1), a execução (2) e o contencioso da
formação e da execução do contrato (3). Contudo, pode acontecer que um
contrato não atinge estas três dimensões.
4 Conceito de contrato público
4.1 Contrato
O contrato é um acordo formado por duas (ou mais) declarações de vontade que se
ajustam para a produção de certos efeitos jurídicos.
4.2 Público
Tendo presente a referência legal ao conceito de contrato público (art. 1º/2 CCP) e a
ligação intrínseca do mesmo à figura subjetiva da entidade adjudicante (arts. 2º e 7º),
podemos considerar contrato público qualquer contrato celebrado por uma entidade
adjudicante.
 Regra: os contratos da Administração Pública são contratos públicos e os

contratos públicos são os contratos da Administração.
 Exceções:
 Há contratos da Administração em sentido orgânico-funcional que não

são contratos públicos – celebrados por entidades dedicadas ao
exercício de funções administrativas, mas que não são entidades
adjudicantes (porque não surgem referenciados no elenco legal de
entidades adjudicantes).
EX: empresas concessionárias de obras públicas e de serviços públicos,

que exercem funções materialmente administrativas, e que, por isso
mesmo, se devem considerar sujeitos da Administração Pública num
sentido funcional.
 Há contratos públicos que não envolvem a presença da Administração –

contratos celebrados por as entidades adjudicantes do art. 2º/2 ou do
art. 7º que não integram a Administração Pública, pelo menos na
delimitação desta segundo um critério jurídico-administrativo (que
agrega as entidades públicas e privadas que se ocupam da função
administrativa).
EX: associação de direito civil sem fins lucrativos e sem associados

públicos, maioritariamente financiada por dinheiros municipais num
certo ano económico, que constitui um organismo de direito público,
pelo que os contratos que celebram podem qualificar-se como contratos
públicos.

Contratos Públicos
Por força da opção do CCP, os contratos de entidades investidas de funções

materialmente administrativas, como quaisquer outros, se não estiverem sujeitos à
Parte II, também não estão sujeitos à Parte III. Ora, tendo em consideração que o
conceito de contraente público do art. 3º/2, tinha o propósito de permitir qualificar
como contratos administrativos e submeter à Parte III contratos (de entidades com
funções materialmente administrativas) não sujeitos à Parte II, tudo indica que o
disposto naquele artigo se transformou inútil, segundo PEDRO COSTA GONÇALVES.
4.3 Alcance jurídico do conceito de contrato público

Definindo-se contrato público como qualquer contrato celebrado por uma entidade
adjudicante, pode concluir-se que esta figura não se encontra associada a um
determinado regime jurídico. Podem existir contratos públicos, da Administração
Pública, não submetidos à incidência de qualquer específica norma de direito público.
A categoria de “contrato público” cumpra apenas uma função de exclusiva delimitação

segundo uma perspetiva subjetiva ou orgânica. Assim, no direito português legislado,
qualificar um contrato como público tem apenas o significado de assinalar que está em
causa um contrato celebrado por uma “entidade adjudicante” indicada no art. 2º ou no
art. 7º do CCP.
Para além disso, este conceito delimita os contratos que se encontram expostos à
incidência eventual de um regime de direito público administrativo.
4.4 Conceito de contrato público no direito da União Europeia

O conceito de contrato público pressuposto no art. 1º/2 CCP afasta-se, desde logo pela
sua amplitude, do conceito europeu de contrato público. Esta distinção merece ser
notada, porquanto o propósito fundamental do CCP residiu em efectuar a transposição
das diretivas europeias sobre contratos públicos (e concessões).
Nas diretivas da contratação pública, contrato público é o contrato a título oneroso,

celebrado por escrito entre um ou mais operadores económicos e uma ou mais
autoridades adjudicantes, que tenham por objeto a execução de obras, fornecimento de
produtos ou a prestação de serviços (art. 2º/1 (5) da Diretiva 2014/24/UE).
Este conceito compreender como elementos:
1) Elementos de identificação de carácter orgânico, que indicam as partes ou os

sujeitos do contrato (por um lado, autoridades adjudicantes, por outro l ado,
operadores económicos);
2) Elementos de carácter substancial, que referencial o objeto do contrato

(execução de obras, fornecimento de produtos ou prestações de serviços).
No entanto, este é um conceito pensado sobretudo para os contratos de “compras

públicas” e que, portanto, não abrange todos os outros contratos da Administração.

Contratos Públicos
Desde logo, não abrange os contratos de concessão, aos quais se refere a Diretiva
2014/23/EU.
4.4.1 Contrato
Em regra, o contrato público é um contrato. No entanto, tendo em consideração o
carácter funcional do conceito, concebido em função de requisitos de substância e não
de forma, pode conduzir-se à qualificação como contrato, por exemplo, de atos
unilaterais das entidades adjudicantes (atos administrativos) que tenham como objeto
a aquisição de um produto ou serviço a um operador económico selecionado.
Em sentido inverso, não se qualificam como contratos os acordos celebrados para

aquisição de um produto ou serviço a um operador económico que, nos termos da lei, é
o único a poder fornecer esse produto ou prestar esse serviço (ausência de
seletividade).
4.4.2 Autoridades adjudicantes/entidades adjudicantes

O conceito de entidades adjudicantes surge apenas na diretiva dos setores especiais
(Diretiva 2014/25/UE) e abrange, além das autoridades adjudicantes, as empresas
públicas que atuem nos setores especiais, bem como quaisquer entidades que
beneficiem de direitos especiais ou exclusivos para o exercício de atividade dos setores
especiais.
Autoridade adjudicente é, por sua vez, um conceito que inclui três categorias de
entidades: o Estado, as autoridades regionais ou locais, os organismos de direito
público, as associações formadas por uma ou mais daquelas autoridades ou
organismos de direito público.
4.4.3 Operadores económicos

Conforme o art. 14º da Diretiva 2014/24/UE, a noção de operador económico inclui
quaisquer pessoas e/ou entidades que se ofereçam para executar obras, fornecer
produtos ou prestar serviços no mercado, independentemente da forma jurídico sob a
qual tenham escolhido atuar.
Conforme resulta da jurisprudência do TJUE e do art. 77º/2, da Diretiva 2014/24/EU,

os operadores económicos não têm de se dedicar à atividade económica com escopo de
lucro. Além disso, o conceito inclui as administrações públicas, as quais podem,
portanto, participar em concursos públicos se e na medida em que estejam habilitadas
a prestar serviços no mercado mediante remuneração.
4.4.4 Celebração por escrito

Já foi observado não existir qualquer justificação para este requisito que, em termos
rigorosos, poderia ser pretexto para a lei nacional excluir vários contratos do âmbito

Contratos Públicos
de aplicação das diretivas, bastando que, para o efeito, optasse por dispensar a forma
escrita.
Precisamente, alguma doutrina entende que “por escrito” está presente nos contratos
que, embora não celebrados por escrito, sejam disciplinados pelo disposto em peças ou
documentos escritos (ex: cadernos de encargos).
4.4.5 Objeto
Apenas se qualificam como contratos públicos os que tiverem por objeto a execução de
obras, o fornecimento de produtos ou a prestação de serviços.
4.4.6 Carácter oneroso

O conceito que consta das diretivas exige que se trate de contratos a título oneroso.
Assim, o contrato público corresponde, na perspetiva da autoridade/entidade
adjudicante a uma compra, a uma aquisição onerosa. Note-se, porém, que segundo o
Tribunal de Justiça, a onerosidade não equivale necessariamente a um sacrifício
patrimonial nem à mobilização de recursos públicos, aferindo-se antes em função do
interesse económico direto para a entidade adjudicante (Ac. Helmut Müller; Ac.
Comissão/Alemanha – Proc. C-271/08).
Ao carácter oneroso nos termos definidos associa-se o facto de o contrato representar

um benefício económico para o operador económico. A obtenção do benefício
económico, ligado à criação de uma situação de vantagem relativa no mercado é o
elemento que suscita a exigência de procedimentos públicos e transparentes, que
promovam a igualdade de oportunidades.
4.4.7 Seletividade de operadores económicos

O conceito de contratação pública alude também ao facto de estar envolvida a
aquisição “a operadores económicos selecionados”, destacando-se uma relevância
específica do conceito de seleção. Neste sentido, o sistema de seleção do operador
económico poderá considerar-se um elemento do conceito de contrato público (no
âmbito do direito da união europeia).
O TJUE já o considerou essencial num acórdão. Ainda assim, em sentido diferente, já

determinou que a circunstância de uma entidade adjudicante não ter a faculdade de
escolher a outra parte contratante não é suficiente para excluir o carácter contratual
de um acordo; parecendo que não se configura como um critério do contrato público.
Contudo, não obstante este processo ter sito alvo de críticas, como realça PEDRO COSTA
GONÇALVES, destaca que a seletividade não está presente apenas na contratação
pública, Sendo este um dos casos, em que a procura (pelos interessados) pode exceder
a oferta (de autorizações), a atribuição de autorização deve fazer-se no âmbito de um
procedimento de seleção entre os candidatos potenciais, que deve respeitar todas as
garantias de imparcialidade e de transparência, nomeadamente de publicidade
adequada.

Contratos Públicos
Por último, não existe contrato público nos sistemas de adesão, em que não é
necessária a escolha ou a seleção de operadores económicos interessados, dado que,
cumprindo requisitos objetivos, todos têm acesso ao contrato. Assim, a
impossibilidade de selecionar talvez pudesse explicar a conformidade europeia de um
caso de ajuste direto que o CCP contempla e que não tem correspondência nas
diretivas.
O conceito de contrato público no direito da União Europeia pretende delimitar, de

forma rigorosa, os termos de aplicação das diretivas sobre contratação pública, na
perspetiva da realização dos objetivos do direito da União Europeia neste âmbito:
garantia das liberdades fundamentais de circulação e defesa da máxima abertura à
concorrência em observância dos princípios da igualdade, transparência e de não-
discriminação.

Contratos Públicos
Âmbito, sentido e fontes de regulamentação
1 Âmbito e sentido de regulamentação dos contratos públicos

No direito português, só por si, a qualificação de um contrato como público não
envolve a respetiva submissão a um regime jurídico preciso e definido. Pelo contrário,
subsiste, neste domínio, um regime indefinido, de geometria variável, que conhece
oscilações consoante o contrato.
Podemos identificar três áreas em que a regulamentação de direito público poderá

intervir: 1) a formação do contrato; 2) a execução do contrato; e 3) o contencioso da
formação e da execução do contrato.
Como pode haver contratos não abrangidos por qualquer uma destas áreas de
regulamentação, também pode acontecer que um contrato esteja subordinado apenas a
uma das áreas.
1.1 Regulamentação do procedimento de formação do contrato

O contrato é concluído no âmbito de um procedimento, isto é, de uma sucessão
ordenada de atos e formalidades relativos à formação e manifestação da vontade e dos
órgãos da Administração Pública (art. 1º/1 CPA). O contrato é um ato desse
procedimento, que se conclui num determinado momento procedimental: o momento
da celebração da outorga.
Com frequência, a legislação regula o procedimento de formação e, em particular, os

termos do mesmo antes da celebração do contrato público – procedimento pré-
contratual.
Por força do direito da União Europeia, este setor da regulamentação dos contratos
públicos vem sendo designado “contratação pública”. Embora variável em função do
tipo de contrato, no que se refere aos contratos de compras públicas, a exigência de
regulamentação específica do respetivo procedimento de formação a que as entidades
adjudicantes ficam legalmente obrigadas a seguir explica-se por diversas razões:
 Razões de interesse público geral (seleção de contraentes fiáveis para

colaborar com as entidades adjudicantes);
 Razões de carácter financeiro (dois critérios: o mais barato; o com melhor

relação qualidade/preço);
 Razões ligadas à promoção da concorrência e ao respeito da igualdade de

oportunidades dos operadores económicos em aceder ao benefício económico
decorrente da celebração do contrato e do desenvolvimento da atividade
contratada.
Nos casos em que o contrato se apresente desprovido de impacto concorrencial, o

procedimento de formação segue um outro modelo, e, salvo legislação especial, a sua

Contratos Públicos
formação rege-se pela disciplina geral do procedimento administrativo estatuído pelo

CPA (art. 201º/3 CPA).
Com a reforma da contratação pública de 2014, implementada no direito da União

Europeia, alterou-se a compreensão bipartida tradicional (União Europeia e Estados-
Membros) e alargou o direito europeu dos contratos públicos para a regulam entação
específica da execução do contrato (sendo até então apenas no âmbito da formação).
1.2 Regulamentação (substantiva) da relação contratual

A regulamentação da relação contratual visa disciplinar, em termos especiais, os
aspetos substanciais e de fundo, atingindo e conformando as posições jurídicas
relativas das partes do contrato. Assim, esta disciplina pressupõe um contrato
celebrado ou concluído.
Para compreensão destes regimes, temos de fazer a distinção temporal entre a fase de
formação do contrato e a fase de execução do contrato. O facto de um contrato público
ter a sua formação regulada por um regime procedimental de direito público não
implica a sua sujeição a um regime substantivo de direito público. A afirmação inversa
também é verdadeira.
Em todos os ordenamentos jurídicos, certos contratos da Administração Pública são

alvo de uma regulamentação legal especificamente ditada pelo facto de serem
contratos da Administração Pública – os contratos administrativos.
 Estes contratos são assim denominados por pertencerem ao Direito

Administrativo, por ser este a fornecer a regulamentação da relação jurídica
contratual emergente de cada contrato.
Esta figura do contrato administrativo não abrange todos os contratos da

Administração Pública. Assim, os contratos desta dividem-se em “contratos
administrativos” e “contratos submetidos a um regime de direito privado” – arts.
200º/1 e 202º/2 CPA.
Passou a haver três possibilidades de regime substantivo dos contratos públicos,

celebrados por entidades adjudicantes:
1) O regime em bloco da Parte III do CCP, para os contratos administrativos

sujeitos à Parte II;
2) Uma parte da Parte III, em relação aos contratos não administrativos sujeitos à
Parte II;
3) O regime do direito privado para todos os outros contratos públicos.

Contratos Públicos
1.2.1 Contratos administrativos

Em função do que se expôs, percebe-se que nem todos os contratos públicos se
encontram submetidos a uma regulamentação específica de direito público. Isto é, nem
todos os contratos públicos (contratos de entidades adjudicantes) são contratos
administrativos. Consequentemente, contratos administrativos são aqueles que
(estando sujeitos à Parte II do CCP) configurem relações jurídicas contratuais
administrativas, o que depende do preenchimento dos elementos descritos no art.
280º/1 (e que, por isso, estão sujeitos à Parte III).
Sem prejuízo de eventuais regimes particulares, o regime substantivo idealizado em

geral para os contratos públicos de natureza jurídico-administrativa (contratos
administrativos) está contemplado na Parte III (desde que os mesmos estejam sujeitos
à Parte II).
1.2.2 Contratos não administrativos sujeitos à Parte II

Desde a revisão de 2017, além dos contratos administrativos sujeitos à Parte II, ficam
abrangidos, neste caso, por uma parte do regime substantivo constante da Parte III
todos os outros contratos públicos sujeitos à Parte II (que não configuram relações
jurídico-administrativas). Isto porque, segundo o art. 280º/3, a este conjunto de
contratos aplicam-se, com as devidas adaptações, as disposições do presente título que
têm por objetivo a defesa dos princípios gerais da contratação pública e dos princípios
da concorrência e da igualdade de tratamento e da não-discriminação, e em concreto
as disposições relativas aos regimes de invalidade, limites à modificação objetiva,
cessão da posição contratual. Tais contratos ficam, portanto, sujeitos a um regime
substantivo misto, que conjuga o direito privado e o Direito Administrativo (por isso
PEDRO GONÇALVES afirmar que não se podem denominar de “contratos submetidos a um
regime de direito privado”).
1.2.3 Contratos sujeitos a um regime privado

Por sua vez, os contratos públicos (de entidades adjudicantes) não abrangidos pela
incidência da Parte III ficam sujeitos a um regime de direito privado (estes já podem
ser denominados pela expressão referida).
2 Direito português como fonte de regulamentação
2.1 Código dos Contratos Públicos

O Código dos Contratos Públicos (CCP) foi aprovado no contexto da transposição das
diretivas europeias da contratação pública de 2004. Este é um código que acolhe “dois
universos normativos”:

Contratos Públicos
 Parte II: regulamenta os métodos de seleção dos contratantes que as entidades

adjudicantes deverão adotar. Nestas normas, disciplina-se o procedimento de
formação dos contratos, ou seja, o procedimento pré-contratual.
 Intencionalidade regulatória e princípios e valores jurídicos: disciplinar

o “apelo ao mercado”, em concretização dos princípios da transparência,
da igualdade e da concorrência;
 Semântica utilizada: dirige-se à atuação às “entidades adjudicantes”, no

“procedimento de adjudicação” dos contratos, bem como os vários
contratos dessas entidades ou órgãos seus, com os “interessados”, os
“candidatos” e os “concorrentes”.
 Parte III: regula a relação contratual, concretamente, a relação jurídica que

emerge do designado contrato público com natureza de contrato
administrativo.
 Intencionalidade regulatória e princípios e valores jurídicos: regulação

da execução do contrato (administrativo), tendo o propósito de
disciplinar a relação contratual em concretização do princípio da
proteção do interesse de uma das partes do contrato (interesse
público).
 Semântica utilizada: disciplina a atuação dos “contraentes públicos” e de

“cocontratantes”, os quais são as partes do contrato administrativo.
Com a revisão do CCP de 2017, definiu-se a tendência no sentido de fazer o âmbito da

aplicação dos dois blocos normativos, através de duas operações:
 Restringindo-se a aplicação da Parte III a contratos administrativos sujeitos à

Parte II (art.280º/1);
 Ampliando a aplicação de uma parte da Parte III a contratos sujeitos à Parte II

que não configuram relações jurídicas administrativas.
Não obstante, continuam a existir diferenças na aplicação de ambas as partes:
 Os contratos que não configuram relações jurídicas administrativas não estão

sujeitos em bloco à Parte II, mas apenas a uma parte dela;
 A Parte III pode aplicar-se, embora apenas a título subsidiário, a contratos não
não sujeitos à Parte II.
Assim, podemos afirmar que há dois níveis de incidência, consoante o tipo de

entidade adjudicante:

Contratos Públicos
1) Um primeiro, em que o Código se aplica de uma forma mais exigente e mais

abrangente (quanto às espécies de contratos abrangidos, que inclui as
alienações de móveis, e quanto à submissão ao regime da contratação públic a
nos setores especiais), quando se trata de contratos das entidades do art. 2º/1;
2) Outro, em que a aplicação se revela um pouco menos exigente, para as

entidades dos arts. 2º/2 e 7º.
Num outro sentido, o CCP consagra uma lógica dualista, ao disciplinar em termos
distintos, em geral, a “contratação do setor público” e a “contratação pública dos
setores especiais”. O conceito de setores especiais aplica-se às entidades que
desenvolvam atividades nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços
postais (arts. 7º e ss). A distinção associa-se a uma aplicação menos exigente do CCP à
adjudicação de contratos que digam direta e principalmente respeito a uma ou várias
daquelas atividades. Dessa aplicação menos exigente não beneficiam, contudo, as
entidades adjudicantes do art. 2º/1, quando contratem no âmbito dos setores
especiais.
2.2 Legislação dispersa

O CCP não esgota a regulamentação legislativa relativa aos contratos públicos. Os arts.
4º, 5º, 5º-A e 6º-A procedem à expressa exclusão do âmbito de aplicação dos CCP de
determinadas categorias contratuais, que ficam, em muitos casos, abrangidas por
outras regras.
Entre outros, estão regulamentados fora do CCP as seguintes categorias de contratos:
1) Contratos no âmbito das relações de emprego (excluídos pelo art. 4º/2 e aos
quais se aplica a Lei nº 35/2014);
2) Contratos relativos a bens imóveis (excluídos pelo art. 4º/2-c, cuja disciplina
consta, em relação ao Estado e aos institutos públicos, do Regime Jurídico do
Património Imobiliário Público);
3) Contratos nos domínios da defesa e da segurança (celebrados ao abrigo do

Decreto-Lei nº 104/2011);
4) Contratos no âmbito do Serviço Nacional de Saúde (regulados pelo Decreto-Lei

nº 139/2013);
5) Contratos entre o Estado e escolas particulares (regulados pelo Decreto-Lei nº

152/2013);
6) Contratos de delegação de competências no âmbito das relações entre o Estado

e as autarquias locais, entre autarquias locais e entidades intermunicipais e
entre municípios e freguesias (regulados pelo Decreto-Lei nº 30/2015 e pela
Lei nº75/2013).

Contratos Públicos
Há outras regulamentações fora do CCP aplicáveis a contratos também regulados por

este código, como é o caso da legislação das parceria público-privadas, que, quanto aos
contratos abrangidos, sobrepõe-se à regulamentação do CCP.

Contratos Públicos
Âmbito de incidência subjetiva da Parte II do CCP
1 Entidades adjudicantes
O conceito de entidades adjudicantes está associado à situação funcional em que, no
âmbito de um procedimento de ajudicação, se encontram as entidades indicada s na lei.
Estas são as entidades a quem, através dos órgãos competentes para o efeito, cabe
tomar, no desfecho do referido procedimento, a decisão de adjudicação (decisão de
aceitar a única proposta apresentada ou de escolher uma das várias apresentadas - art.
73º) ou a decisão de não adjudicação (art. 79º).
O CCP acolhe uma regulamentação dos procedimentos de adjudicação enquanto

procedimentos iniciados, através da decisão de contratar, em resposta a uma
necessidade específica e para a realização de um interesse próprio da entidade
adjudicante.
Se atendermos ao elenco legal de entidades adjudicantes, verificamos que quase todas

dispõem de personalidade jurídica. A revisão do CCP de 2017 acrescentou ao elenco
inicial as “entidades administrativas independentes” e que estas não têm, em todos os
casos, personalidade jurídica (ex: Comissão Nacional de Proteção de Dados).
Além disso, há uma categoria de entidades adjudicantes que a lei admite poderem não
ter personalidade jurídica: as centrais de compras.
A possibilidade de se considerar entidade adjudicante um organismo desprovido de

personalidade jurídica não conhece efetivamente qualquer impedimento. Na verdade,
o que está em causa é a indicação de uma entidade que fica obrigada a cumprir regras
que disciplinam certas decisões (como decisão de contratar, de autorização de
despesa, de escolha de procedimento).
Contudo, no caso de entidades adjudicantes sem personalidade jurídica, revela-se

indispensável enquadrar esse entidade na pessoa coletiva a que pertence (a rt. 10º/3
CPTA) e definir qual a pessoa coletiva, dotada de capacidade para contratar, em nome
de quem aquela entidade celebrará o contrato adjudicado.
Distinguem-se quatro categorias de entidades adjudicantes:
1) As entidades adjudicantes institucionais;
2) Os organismos de direito público;
3) Os operadores de serviços de rede;
4) As centras de compras.

Contratos Públicos
1.1 Entidades adjudicantes institucionais (art. 2º/1)

Definem-se como entidades adjudicantes institucionais aquelas que, em razão da sua
tipificação ou qualificação jurídica geral e originária, o CCP reconduz de forma
imediata e automática à categoria de entidades adjudicantes, independentemente do
tipo de missões que desempenham e das condições em que o faça.
Com exceção da alínea i), pode afirmar-se que o artigo referido inclui apenas pessoas
coletivas de direito público.
1.1.1 Estado
Quanto às entidades:
 Em regra, em relação à generalidade dos contratos de compras públicas, o

Estado conduz os procedimentos de adjudicação e contrata através dos
serviços da administração direta integrados em vários ministérios (serviços
centrais e periféricos) e com base em decisões de órgãos que dirigem esses
serviços.
 Serviços centrais: aqueles que exercem uma competência extensiva a

todo o território nacional, independentemente de deterem, ou não
unidades orgânicas descentralizadas;
 Serviços periféricos: aqueles que exercem competências limitadas a

uma área territorial restrita, funcionando sob a direção de um membro
do Governo competente.
 Além de todos aqueles serviços, deverão ainda ser reconduzidos ao

conceito de Estado todas as entidades instituídas por lei, pelo Governo
ou por outras instâncias do Estado, desprovidas de personalidade
jurídica, ainda que não se integrem formalmente na administração do
Estado.
 Para além destes serviços, também contrata em nome do Estado o próprio

Governo, através dos seus membros (ministros e secretários do Estado) e dos
respetivos gabinetes.
Os contratos celebrados pelos serviços do Estado são “contratos do Estado”, na sua

condição ou qualidade própria de entidade adjudicante. No entanto, a dimensão da
entidade em causa justifica que, para certos efeitos, se deve determinar o concreto
serviço que lança o procedimento de adjudicação.
Salvo delegação (arts. 109º e 111º), a competência para a decisão de contratar, bem
como para celebrar o contrato em representação do Estado cabe ao órgão competente
para autorizar a despesa (art. 106º/1).

Contratos Públicos
Centrais de compras no âmbito do Estado:
Cada vez com mais frequência, as compras públicas do Estado realizam-se num sistema
em que participam centrais de compras - Sistema Nacional de Compras Públicas
(SNCP). Este sistema integra a ESPAP, IP (uma central de compras do Estado e
entidade gestora do sistema), as unidades ministeriais de compras (UMC - centrais de
compras dos ministérios), bem como as entidades de compras vinculadas e as
entidades de compras voluntárias.
As compras não se realizam por procedimentos de adjudicação isolados de cada

serviço, mas antes, em regra, pela contratação em grandes quantidades efectuada
através das unidades de compras ministeriais do respetivo ministério. Estas unidades,
por sua vez, procedem a adjudicação no âmbito de acordos-quadro celebrados pela
ESPAP, IP.
1.1.2 Regiões autónomas

Enquanto pessoas coletivas públicas, que prosseguem, com autonomia, os interesses
das respetivas populações, as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira são, para
efeitos do CCP, entidades adjudicantes.
A este propósito, importa notar que as respetivas assembleias legislativas têmvindo a

emitir decretos legislativos regionais que visam acomodar as soluções inscritas na
legislação nacional a diversas particularidades regionais.
Denota-se que a Região Autónoma dos Açores se antecipou na transposição da Diretiva

2014/24/UE, relativamente ao próprio Estado, mas apenas determinando regras que a
concretizasse, enquanto este a transpôs integralmente. No entanto, por falta de
competência, o Tribunal de Contas já se recusou a aplicar o respetivo diploma,
considerando que padece de uma inconstitucionalidade orgânica.
1.1.3 Autarquias locais

As autarquias locais são os municípios e as freguesias. Enquanto entidades
adjudicantes, aqueles lançam e conduzem procedimentos de adjudicação através dos
respetivos serviços, com base nas decisões dos órgãos competentes.
1.1.4 Entidades administrativas independentes

Nos termos da Lei-Quadro dos Institutos Públicos, consideram-se institutos públicos,
independentemente da sua designação, os serviços e fundos do Estado e das Regiões
Autónomas, quando dotados de personalidade jurídica. Aqui incluem-se os institutos
públicos de regime especial, como as universidades e os institutos politécnicos.
Os institutos públicos do Estado (na sua maioria) são entidades compradoras

vinculadas, no âmbito do Sistema Nacional de Compras Públicas.

Contratos Públicos
1.1.5 Fundações públicas

A partir de dados resultantes de vários diplomas legais, podemos concluir que o
conceito genérico de entidades administrativas independentes indica órgãos ou
organismos sem personalidade jurídica (como a Comissão de Proteção de Dados), mas
também indica entidades com personalidade jurídica (como a Autoridade da
Concorrência).
Apesar do CCP não distinguir e de não haver um obstáculo jurídico à consideração

como entidades adjudicantes de organismos sem personalidade jurídica, COSTA
GONÇALVES considera que as entidades administrativas independentes sem
personalidade jurídica não são entidades adjudicantes e que, por isso, adjudicam e
contratam em nome do Estado (contudo, os contratos por elas adjudicados não se
devem incluir no art. 474º/3).
1.1.6 Banco de Portugal

Antes da revisão de 2017, o CCP pressupunha a condição do Banco de Portugal como
entidade adjudicante no art. 6º/2, encaixava, portanto, no elenco do art. 2º/1,
porventura na categoria dos institutos públicos. Com aquela revisão, a instituição
passou a figurar autonomamente como entidade adjudicante do art. 2º/1. Manteve-se a
lógica de o considerar apenas quanto aos contratos abrangidos pela diretiva.
1.1.7 Fundações Públicas

As fundações públicas podem ser de direito público ou de direito privado. A alínea g)
do nº1 do art. 2º não é inteiramente redundante em relação à alínea d), que qualifica
como entidades adjudicantes os institutos púbicos. Isto porque, embora as fundações
públicas do Estado e das Regiões Autónomas sejam legalmente qualificadas como
institutos públicos, o mesmo não se passa em relação às fundações constituídas por
outras pessoas coletivas de direito público, cuja qualificação como institutos públicos
poderia não ser inequívoca.
1.1.8 Associações públicas

Apesar da discussão doutrinal sobre a extensão da figura associação pública (VITAL
MOREIRA: abrangendo apenas as associações públicas profissionais; e FREITAS DO
AMARAL: entidades públicas ou mistas), pela conjugação das alíneas h) e i) do nº1,
todas as associações de direito público qualificam-se como entidades adjudicantes, nos
termos do art. 2º/1.
- O Acórdão do TJ de 12/09/2013 (Proc. C-526/11) decidiu não ser entidade

adjudicante a ordem dos médicos de um estado alemão, não sendo organismo
público pelo facto de não preencher o critério relativo ao financiamento

Contratos Públicos
maioritário pelos poderes públicos, nem o critério relativo ao contrato da

gestão pelos poderes públicos.
1.1.9 Associações com participação dominante de entidades públicas

Nos termos da al. i), nº1, do art. 2º, são entidades adjudicantes as associações com
participação dominante de entidades públicas ou dependentes de entidades públicas
referidas nas alíneas anteriores, resultando a situação de domínio de um dos três
fatores indicados por lei:
1. Financiamento maioritário daquelas entidades;
2. Sujeição ao controlo de gestão daquelas entidades; ou
3. Existência de um órgão de administração, de direção ou de fiscalização cuja

maioria dos titulares seja, direta ou indiretamente, designada por aquelas
entidades.
Ao contrário das restantes entidades adjudicantes do art. 2º, nº1, as associações da al.
i) não são entidades adjudicantes institucionais, no sentido em que essa condição não
decorre automaticamente do tipo legal de entidade, antes exige a verificação de uma
influência determinante das pessoas coletivas referidas nas alíneas a) a h) sobre uma
determinada associação de que façam parte.
- Num Acórdão (Proc. C-360/96), o TJ decidiu que uma determinada entidade

não pode pertencer ao mesmo tempo a duas categorias diferentes, não podendo
haver sobreposição das categorias, e que, nesse âmbito, o conceito de
associação tem apenas uma função residual. Nestes termos, em face de uma
associação participada por uma ou mais autoridades adjudicantes da 1ª
categoria, cumpre verificar se preenche os elementos do conceito de organismo
de direito público, só na impossibilidade dessa qualificação é que se poderá
considerar associação.
- PEDRO COSTA GONÇALVES: ao contrário do que sucede na diretivas, o Autor não

considera que se possa considerar residual a categoria das associações da al. i),
assim como não é de excluir que uma associação possa estar em condições de
ser considerada entidade adjudicante ao abrigo de duas normas. Nesta linha, a
conceção das associações enquanto categoria de carácter residual não tem
aplicação no direito português, porque:
 Em termos legais, esta categoria precede a dos organismos de direito

público (que só aparece no nº2 do art. 2º);
 O facto de uma associação preencher todos os elementos do conceito de

organismo de direito público não exclui que o legislador opte por
considerá-la noutra categoria, para o efeito de a submeter a uma
diferente regime jurídico.

Contratos Públicos
Por força do art. 2º/1, al. i), são entidades adjudicantes:
1. As associações constituídas nos termos da lei civil com a participação exclusiva

de entidades públicas (ex: Associação Nacional de Municípios Portugueses);
2. As associações constituídas nos termos da lei civil com a participação

dominante das pessoas coletivas referidas nas als. a) a h) do art. 2º, nº1, desde
que a influência determinante pertença às pessoas coletivas participantes.
Para quem entenda (onde não se inclui PEDRO COSTA GONÇALVES) que as associações
públicas são apenas as associações profissionais, a al. h), nº1, do art. 2º, abrangeria
unicamente estas, pelo que as associações públicas interadministrativas e as
associações públicas com participação público-privada seriam entidades adjudicantes
pela al. i).
Nesta última alínea, podemos reconduzir as associações sem personalidade jurídica, no

âmbito do direito público ou, no âmbito do direito civil, com participação dominante
de entidades públicas, na medida em que estejam habilitadas, por lei ou pelo ato
constitutivo, a organizar procedimentos tendentes à formação de contratos, essas
associações, apesar de desprovidas de personalidade jurídica, são entidades
adjudicantes.
Em todos os casos, a participação exclusiva de uma ou de mais do que uma entidade

adjudicante institucional representa a condição bastante para considerar uma
associação como entidade adjudicante, dispensando-se uma indagação suplementar
sobre a natureza da atividade que a mesma exerce. No caso do CCP, ao contrário do
que sucede nas diretivas, a natureza da atividade que exercem (que pode ser industrial
ou comercial) revela-se indiferente para a qualificação como entidades adjudicantes
das associações que cumpra os requisitos da al. i).
Outra diferença entre as diretivas e o CCP - esta considerada uma infração às diretivas,
por PEDRO COSTA GONÇALVES - as associações participadas, mas sem a posição
dominante, pelas entidades adjudicantes das als. a) a h) não se enquadram na al. i), que
exige a participação dominante, mas são abrangidas como entidades adjudicantes nos
termos das diretivas.
1.2 Organismos de direito público (art. 2º/2)

Consideram-se como organismos de direito público quaisquer pessoas coletivas que,
independentemente da sua natureza pública ou privada:
i) Tenham sido criadas especificamente para satisfazer necessidades de

interesse geral, sem carácter industrial ou comercial, entendendo-se como
tais aquelas cuja atividade económica se não submeta a lógica concorrencial
de mercado, designadamente, por não ter fins lucrativos ou por não
assumirem os prejuízos resultantes da sua atividade; e
ii) Sejam maioritariamente financiadas por entidades referidas no número

anterior ou por outros organismos de direito público, ou a sua gestão esteja

Contratos Públicos
sujeita a controlo por parte dessas entidades, ou tenham órgãos de

administração por parte dessas entidades, ou tenham órgãos de
administração, direção ou fiscalização cujos membros tenham, em mais de
metade do seu número, sido designados por essas entidades.
A alínea b) refere-se aos organismos de direito público dependentes de organismos de

direito público, não tendo por isso utilidade, desde a revisão de 2017, por se incluírem
logo na alínea a); e a alínea d) refere-se às associações de organismos de direito
público.
Apesar de estes ser um conceito construído pelo direito da União Europeia, idealizado
originariamente para prevenir o fenómeno de “fuga ao direito da contratação pública”
pelas entidades adjudicantes institucionais do art. 2º/1, o CCP não se limita a
apresentar uma mera transcrição daquele direito, introduzindo pequenos desvios.
Segundo o TJ, o critério a seguir na ponderação sobre a recondução de uma entidade

em concreto ao conceito de organização de direito público, importa atender ao facto de
estar em causa uma qualificação jurídica que determina a sujeição de uma entidade à
aplicação das regras de contratação pública, logo, esta é uma noção entendida em
sentido amplo.
1.2.1 Pessoas coletivas

O CCP exige que os organismos de direito público sejam pessoas coletivas, sendo
irrelevante que se trate de pessoas coletivas de direito público ou de dire ito privado,
sendo que ficam afastadas as entidades sem personalidade jurídica (apesar de, por
serem consideradas partes ou elementos de determinada pessoa coletiva, ela mesma
considerada entidade adjudicante).
O conceito abrange um número menor de pessoas coletivas do que decorreria da

categorização das diretivas europeias: no CCP, organismos como institutos públicos, as
entidades administrativas independentes, o Banco de Portugal ou as fundações
públicas têm autonomamente a condição legal de entidades adjudicantes (art. 2º/1).
Por isso, o conceito de organismo de direito público abrange essencialmente pessoas
coletivas de direito privado.
Em geral, os organismos de direito público podem ser integrados ou ter a participação

das pessoas coletivas referidas no art. 2º/1, mas tal não é necessário.

Contratos Públicos
1.2.2 Criadas especificamente para satisfazer necessidades de interesse

geral, sem carácter industrial ou comercial
1.2.2.1 Sentido de “criação específica” para satisfazer necessidades de interesse

geral
De uma leitura imediata do CCP e das diretivas, atendendo ao emprego do termo
“especificamente” conclui-se que a definição foi concedida com o propósito de só
sujeitar às regras vinculativas dos contratos públicos as entidades criadas com o
objetivo específico de satisfazer necessidades de interesse geral com carácter não
industrial ou comercial e cuja atividade responda a essas necessidades.
 Afigura-se indiferente quem seja o responsável da criação de uma entidade no

contexto da qualificação da mesma como organismo de direito público.
 O que releva não é o que consta do ato constitutivo de uma entidade, mas a
atividade por esta efetivamente exercida.
 O facto de uma entidade ter sido criada e dedicar-se a atividades sem interesse
geral ou com carácter industrial ou comercial não obsta à qualificação como
organismo de direito público. O TJ estabeleceu a teoria do contágio, segundo a
qual, para qualificar uma entidade como organismo de direito público, não é
necessário que a entidade se dedique de modo exclusivo, nem mesmo
predominante à satisfação de necessidades de interesse sem carácter industrial
ou comercial.
É indiferente que, além das atividades destinadas a satisfazer necessidades de

interesse geral, a entidade em causa exerça igualmente outras atividades com
fins lucrativos no mercado concorrencial.
Portanto, uma entidade pode ser organismo de direito público num certo ano e
até apenas nesse mesmo ano, sobretudo no caso de a estreita dependência
assentar no fator de financiamento. Nestes casos, o que releva para a
qualificação da entidade como adjudicante ou não é a situação no ano em que
se dá início ao procedimento de contratação.
1.2.2.2 Necessidades de interesse geral

Este elemento tem como objetivo de não deixar escapar da aplicação das regras de
contratação pública atividades que pertencem originariamente ao Estado
Administrativo e por cuja execução este é responsável. Assim, seria relevante o facto
de se tratar de atividades estritamente relacionadas com a ordem pública e com o
funcionamento institucional do Estado.
Mas, o mero facto de as missões que satisfazem necessidades de interesse geral se

desdobrarem em duas categorias (“com” ou “sem” carácter industrial ou comercial) e,
portanto, poderem abranger atividades económicas, desenvolvidas em ambiente
concorrencial e de mercado, evidencia que aquele conceito tenha potencial para
abranger quaisquer atividades ou missões geradoras de quaisquer benefícios para a

Contratos Públicos
coletividade. O TJ foi reconhecendo a presença deste atributo numa multiplicidade

bastante heterogénea de atividades.
Independentemente de uma verificação casuística, pode presumir-se que se dedicam à

satisfação de necessidades de interesse público:
 Todas as pessoas coletivas de direito público (entre nós, apenas são abrangidas
no conceito de organismo de direito público as entidades públicas
empresariais);
 As pessoas coletivas privadas participadas por pessoas coletivas de direito

público;
 As pessoas coletivas privadas que desenvolvem atividades ao abrigo de

concessão ou delegação pública.
Em todos os casos anteriormente referidos, o envolvimento ou a presença de uma

pessoa de direito público ou a existência de uma conceção ou delegação pública
surgem como sinais inequívocos de que a atividade exercida se destina a satisfazer
necessidades de interesse geral.
Fora destes casos, as atividades puramente privadas, desenvolvidas num quadro de

liberdade e autonomia pela sociedade civil, também se podem presumir de interesse
geral sempre que uma pessoa coletiva do art. 2º/1 exerce uma influência determinante
sobre a entidade que as exerce, nos termos requeridos pelo conceito de organismo de
direito público.
1.2.2.3 Sem carácter industrial ou comercial

O que agora está em causa é a definição das condições de mercado em que
determinado organismo exerça as suas missões, para o efeito de o submeter, ou não, às
regras de adjudicação de contratos públicos.
Na qualificação escolhida pela União Europeia:
 Situação de atividade “com” carácter industrial ou comercial: quando uma certa

entidade exerce uma atividade em condições normais de mercado
concorrencial, com o objetivo de lucro e exposta ao risco de perdas. Como é
natural e normal, ela orientará as suas compras por considerações económicas,
como faz qualquer económico, ou seja, de acordo com critérios de racionalidade
económica. Por isso, não se exige a aplicação das regras da contratação pública,
as quais têm precisamente o objetivo de impor a racionalidade económica nos
processos de compras.
 Situação de atividade “sem” carácter industrial ou comercial: quando um

operador desenvolve uma atividade num contexto que não apresenta as
condições normais de um mercado concorrencial (ex: sem concorrência) ou se
para o operador económico em causa são indiferentes os resultados
económicos da sua atividade (ex: porque não tem assumir os seus prejuízos), o

Contratos Públicos
mesmo pode deixar-se orientar, nas suas compras, por consideração não
económicas. Por isso, impõe-se a aplicação das regras da contratação pública,
que, em geral, orientarão aquele operador no sentido de adjudicar a proposta
economicamente mais vantajosa, num processo que, para esse efeito, deve ter a
máxima abertura à concorrência e permitir o acesso de todos os interessados,
em condições de igualdade.
A inspiração do legislador português (jurisprudência do TJ e Diretiva 2014/24/UE)

aponta para, na qualificação da uma entidade como organismo de direito público, se
exigir uma ponderação assente na consideração de três fatores principais: determinar
se essa entidade (i) opera em condições normais de mercado, se (ii) prossegue um fim
lucrativo e se (iii) suporta as perdas associadas ao desenvolvimento da sua atividade.
A formulação do CCP não segue exatamente a ponderação destes três fatores e indica
antes um factor decisivo - submissão à lógica concorrencial - o qual, por sua vez, nos
termos da lei, se pode identificar através de dois elementos: fins lucrativos e assunção
dos prejuízos. Em termos práticos, isso redunda na indicação de apenas dois elementos
de identificação do conceito de necessidades sem carácter industrial ou comercial
(ausência de fins lucrativos e não assunção dos prejuízos).
Para além desta desconformidade, ainda mais desadequada é a pretensão de

considerar qualquer um destes dois elementos um sinal definitivo ou taxativo de uma
atividade sem carácter industrial ou comercial. Para o CCP, basta a não verificação de
um dos referidos requisitos, para não se considerar uma entidade como com atividade
com carácter comercial ou industrial.
A orientação seguida no direito da União Europeia, pelo TJ, baseia-se na conceção de

que esse elemento, como os outros, tem um valor indiciário, não definitivo, nem
taxativo. O TJ já decidiu que o facto de uma entidade não ter fins lucrativos não tem de
conduzir à conclusão imediata de que a mesma se dedica a uma atividade sem carácter
industrial ou comercial, pois pode suceder que esteja obrigada a funcionar de acordo
com critérios de rendimento, eficácia e rentabilidade, o que, na prática, significa que a
entidade se orienta segundo os critérios de um operador económico que procura o
lucro.
A partir da ponderação dos referidos factores, considera-se que:
 Se um organismo opera em condições normais de mercado (exposto à

concorrência), prossegue um fim lucrativo e suporta as perdas associadas ao
exercício da sua atividade, é pouco provável que as necessidades que vise
satisfazer não sejam de natureza industrial ou comercial.
 Em sentido oposto, também se pode concluir com grau elevado de segurança

que, se uma determinada entidade não opera em condições normais de
mercado, não prossegue um fim lucrativo e não suporta as perdas associadas a
essa atividade, então, as necessidades que a mesma visa satisfazer não são de
natureza industrial ou comercial; a referida entidade preencherá um elemento
do conceito do organismo de direito público.

Contratos Públicos
No entanto, em inúmeras situações exige-se uma análise maus fina, que pondere o
valor de cada elemento.
 Em primeiro lugar, a existência de condições normais de mercado e atuação de

uma entidade na oferta de bens e serviços em contexto concorrencial tem um
valor indiciário, que aponta no sentido de que se trate de uma atividade de
carácter industrial ou comercial. Por isso, a falta de concorrência não é uma
condição necessária, nem segura.
 Nos casos em que o organismo oferece bens ou presta serviços num mercado
aberto, de acesso livre, em que atuam ou podem entrar outros operadores
concorrentes, a qualificação como organismo de direito público não está
excluída, porquanto a esse resultado podem conduzir as condições específicas
em que a entidade exerce as suas atividades nesse mercado.
Com efeito, a atuação num mercado concorrencial com o objetivo de lucro representa a
conjugação de dois indícios no sentido de estar envolvida uma atividade com carácter
industrial ou comercial. Logo, a presença ou ausência do objetivo de lucro pode não ser
determinante.
Em razão do apresentado, apresenta-se relevante, como sublinha o Prof. Doutor

Bernardo Azevedo, perceber se um organismo assume as eventuais perdas ou
prejuízos que resultam da atividade que exerce e, portanto, se está exposto ao risco do
mercado, quer dizer, se está exposto ao risco que as empresas privadas correm, que é o
de perder, de ter de suportar os prejuízos. Se um organismo atua no mercado
protegido por um regime jurídico que transfere para outrem as perdas ou os prejuízos
ou que pressupõe que um terceiro vai cobrir as perdas da sua atividade e preceder à
sua recapitalização, podemos concluir que não está exposto ao risco do mercado e tem
assegurada a sua existência sejam quais forem os seus resultados económicos.
As situações em que o mesmo organismo desenvolve, em simultâneo, atividades “com”

e “sem” carácter industrial ou comercial, o TJ é inequívoco, ao considerar que toda a
atividade do organismo se deve considerar abrangida pelas regras de contratação
pública, podendo falar-se de uma contaminação das atividades com carácter industrial
ou comercial pelo regime aplicável às atividades sem esse carácter. Repudiando a
figura do organismo de direito público parcial, o TJ esclareceu que não basta uma
separação contabilística entre as duas atividades para afastar a sujeição de todos os
contratos de um organismo com várias atividades às regras da contratação.
1.2.3 Estreita dependência de entidades adjudicantes do art. 2º/1

Importa ainda que a entidade se encontre numa estreita dependência em relação a
uma ou mais entidades adjudicantes do art. 2º/1. Esta situação de dependência
verifica-se com a presença de um de três fatores:

Contratos Públicos
1) O financiamento maioritário das suas atividades, por uma entidade adjudicante

do art. 2º/1, ou por outro organismo de direito público;
2) O controlo da sua gestão, por uma entidade adjudicante do art. 2º/1, ou por
outro organismo de direito público;
3) Designação de mais de metade dos seus dirigentes por uma qualquer entidade
adjudicante do art. 2º/1, ou por outro organismo de direito público.
Nos termos do direito da União Europeia, a presença de um desses fatores evidencia a

capacidade de que dispõe uma entidade sujeita ao regime da contratação pública, de,
por forma direta ou indireta, influenciar a ação e as decisões de uma outra entidade em
matéria de contratação pública (“influência determinante”). Esta influência não exige
qualquer forma de ingerência direta nos processos de adjudicação.
1.2.3.1 Financiamento maioritário

A lei quer referir-se, em regra, a um fluxo de recursos financeiros que tem origem no
orçamento das entidades adjudicantes do art. 2º/1 ou de outros organismos de direito
público e que se materializa na atribuição de subsídios ou subvenções e pressupõe,
portanto, uma prestação de auxílio financeiro, a concessão de um apoio ou atribuição
de uma vantagem económica à qual possa ser atribuído um valor monetário e a que
não corresponde uma contrapartida específica a realizar pelo beneficiário.
A inclusão tem como ratio o facto de o suporte económico-financeiro de um organismo

residir numa entidade adjudicante do art. 2º/1. No entanto, esta dependência deverá
ser apenas direta, não indireta, tendo o TJ considerado que um organismo dependente
do seu poder de cobrança de taxas próprio não será juridicamente dependente, apesar
de economicamente, porque tem autonomia no desempenho das suas missões. Já assim
não será quando o financiamento indireto (por contribuintes) não depende de uma
prorrogativa de direito pública própria, mas de uma entidade adjudicante2.
- Aqui coloca-se a questão da relevância do financiamento com origem nos

fundos da União Europeia. No domínio da alocação de fundos estruturais, os
Estados-Membros da União e as entidades que os mesmos instituam para a
gestão desses fundos apenas intervêm enquanto organismos de administração
indireta da União Europeia. Isto é, os fundos provêm do Orçamento da União
Europeia e não dos orçamentos dos Estados-Membros, os quais apenas têm a
responsabilidade administrativa de os gerir (o que está patente no art. 5º/4-
j,ii);
Como é claro, por outro lado, a União Europeia e as suas instituições e órgãos
não são entidades adjudicantes para efeitos e no âmbito de aplicação do CCP.
Por não estar aqui em causa um financiamento com origem em recursos das
entidades adjudicantes referidas no CCP, PEDRO COSTA GONÇALVES (como
2Ex: RTP é financiada com um imposto que é consignado para a mesma, mas que depende de
uma prorrogativa da Administração Tributária.

Contratos Públicos
BERNARDO AZEVEDO) considera não se poder qualificar como organismo de

direito público uma entidade financiada por fundos de origem europeia.
- Um tribunal português veio considerar que esse financiamento deverá ser

considerado como financiamento público, porque são pagos pelas entidades
nacionais e, em caso de recuperação por utilização indevida, é também a estas
que cabe adotar os procedimentos necessários para o efeito. Os Autores
consideram que é falso o argumento, porque o requisito da lei é a receção de
financiamento de outra entidade adjudicante (não financiamento público). A
lógica do tribunal é alheia à proveniência dos recursos.
Exclusões
Apenas as prestações de financiamento ou de apoio, mediante auxílio financeiro sem
contraprestação específica, das atividades da entidade em causa poderão relevar para
este efeito. Não se incluem as receitas que um organismo aufere como contrapartida de
uma prestação específica.
Por outro lado, mesmo que tenham a designação de subsídios ou subvenções, também
não são abrangidas no conceito de financiamento para este efeito as indemnizações
compensatórias (compensações de serviço público), que se destinam a compensar
custos de exploração resultantes de prestação de serviços de interesse geral ou do
cumprimento de obrigações de serviço público (situação em que a entidade apenas é
remunerada por poderes públicos, não financiada).
- O conceito em causa coincide com o de subsídio ou subvenção. Podemos definir

como subsídio ou subvenção pública como toda e qualquer vantagem financeira
atribuída, direta ou indiretamente, a partir de verbas do orçamento de uma
entidade pública, qualquer que seja a designação ou modalidade adotada, a que
não corresponde uma contrapartida específica; isto é, uma prestação
individualizada ou determinada, a efectuar pelo beneficiário no interesse direto
da entidade pública.
Também não se deverá considerar incluída a atribuição de subsídios sujeitos a

reembolso integral, que são mais empréstimos do que autênticos subsídios.
Financiamento maioritário
Importa que o financiamento corresponde a mais de metade do valor total das receitas
do organismo. Por isso, também quanto a este critério a qualificação como organismo
de direito público pode variar. A mesma deve fazer-se com base anual e o exercício
orçamental em que o processo de concurso público for iniciado deverá considerar -se
como o período mais adequado para o cálculo de modo de financiamento deste
organismo, entendendo-se que aquele cálculo deve efectuar-se em números
disponíveis no início do exercício orçamental, ainda que com carácter de previsão.
Não se incluindo neste critério, o financiamento por entidades do art. 2º/1 ainda pode
relevar para aplicação das normas de contratação pública, por força e dentro dos
limites do regime dos contratos subsidiados.

Contratos Públicos
1.2.3.2 Controlo de gestão

Ao invés dos restantes critérios, o controlo de gestão convoca uma apreciação
predominantemente qualitativa. Importa determinar, nas palavras do TJ, se os
controlos a que uma entidade está sujeita cria uma dependência dos poderes públicos,
que os permita interferir em matéria de contratos públicos. Esta dependência deverá
ser equivalente à criada pelos dois outros requisitos.
Em termos genéricos, afigura-se que o controlo de gestão haverá de se reconduzir a um

poder de orientação ou de supervisão com capacidade intrínseca para determinar as
finalidades ou os objetivos a prosseguir por um organismo (ou seja, nomeadamente,
em questões de mérito e de oportunidade). No fundo, é a capacidade de influência das
decisões da entidade sob domínio de uma entidade adjudicante.
O entendimento do TJ tem sido muito generoso. Como realça Bernardo Azevedo, o

espetro de poderes que são tidos como demonstrativos da presença de um efetivo
controlo de gestão é, na realidade, particularmente alargado, ainda que, muitas vezes,
nos encontremos maus com medidas de ultima ratio, destinadas apenas a atuar em
situações limites, do que, propriamente um poder real de tomar parte nas decisões de
gestão e de investimento da entidade controlada. Na perspetiva do TJ, não obstante a
sua excecionalidade, essas medidas implicam um controlo permanente.
No fundo, reconduz-se a definição para os outros dois requisitos. Por isso, este deverá
ser um requisito residual.
O controlo da gestão pode ter fundamento na lei ou em contrato.
1.2.3.3 Designação de mais de metade dos membros dos órgãos de administração,

direção ou fiscalização
Este é um critério quantitativo, assente no direito de que dispõe uma entidade
adjudicante do art. 2º/1 ou organismo de direito público de designar mais de metade
dos membros dos órgãos de administração, direção ou fiscalizaç ão de uma entidade.
Um poder de designação com esta latitude revela a influência determinante ou decisiva

de uma entidade sobre outra.
Ele pode ter o seu fundamento na lei, nos estatutos da entidade dependente ou em
contrato.
Relevância da distinção entre entidades adjudicantes do art. 2º/1 e

organismos de direito público
- Para as entidades do art. 2º/1 do CCP (à exceção do Banco de Portugal) vale a
cláusula geral do art. 16º/1, isto é, estas entidades são entidades adjudicantes
para todos os contratos cujas prestações estão ou são suscetíveis de estar
submetidas à concorrência do mercado, ficando, por isso, sujeitas à Parte II do

Contratos Públicos
CCP, relativamente á formação de todos os contratos que reúnam esta

característica.
- Para os organismos de direito público, a Parte II só é aplicável aos contratos

que abranjam prestações típicas da empreitada de obras públicas, concessão de
obras públicas, concessão de serviços públicos, locação e aquisição de bens
móveis ou aquisição de serviços (contratos administrativos) - art. 8º/5.
Em todo o caso, não se deverá esquecer do já referido efeito de contágio ou de

contaminação, segundo o qual quaisquer contratos dos mencionados, mesmo
que não estejam relacionados com a atividade de interesse geral que justificou
a criação e/ou qualificação da entidade como organismo público deverá estar
sujeita às regras de contratação pública.
1.3 Entidades adjudicantes dos setores especiais (art. 7º/1-a)

São ainda entidades adjudicantes quaisquer entidades não abrangidas pelo art. 2º,
ainda que criadas especificamente para satisfazer necessidades de interesse geral, com
carácter industrial ou comercial, que exerçam uma atividade nos setores da água
(incluindo a eliminação ou tratamento de águas residuais), de energia, dos transportes
ou dos serviços postais (nos termos descritos nos arts. 9º, 10º e 13º) e em relação às
quais qualquer das entidades adjudicantes referidas no art. 2º possa exercer, direta ou
indiretamente, uma influência dominante.
Portanto, também são entidades adjudicantes:
1) As pessoas coletivas que estejam sob a influência dominante de entidades

adjudicantes do art. 2º/1/2 (desde que aquelas pessoas coletivas não constem
como entidades adjudicante no mesmo art. 2º/1/2).
2) Que exerçam atividades nos setores especiais, mesmo que atuem em condições
normais de mercado e expostas à concorrência.
1.3.1.1 Conceito de influência dominante

Considera-se que uma entidade adjudicante exerce influência dominante quando
detiver, nomeadamente (critério exemplificativo), (i) a maioria do capital social, (ii) a
maioria dos direitos de voto, (iii) o controlo de gestão ou (iv) o direito de designar
direta ou indiretamente, a maioria dos titulares de um órgão de administração, direção
ou de fiscalização (art. 7º/2).
Este é um conceito próximo de influência determinante, utilizada para a definição de

organismo de direito público. Agora, para a definição de uma situação de influência
dominante não releva, imediatamente, o financiamento maioritário.
Exemplo de entidades abrangidas: empresas públicas e empresas municipais que atuem

nos setores especiais, expostas ou não à concorrência.

Contratos Públicos
1.3.2 Contratos a celebrar pelas entidades dos setores especiais (arts.

11º/1 e 474º/4)
A Parte II só é aplicável à formação dos contratos a celebrar pelas entidades dos setores
especiais:
1) Esses contratos digam direta ou principalmente respeito a uma ou a várias das

atividades por elas exercidas nos setores especiais da água, da energia, dos
transportes e dos setores postais.
2) O objetivo desses contratos abranja prestações típicas dos seguintes contratos:
a. Empreitada de obras públicas cujo valor seja igual ou superior a

5.548.000€ (art. 474º/4-a);
b. Concessão de obras públicas;
c. Concessões de serviços públicos;
d. Locação ou aquisição de bens móveis e aquisição de serviços de valor

igual ou superior a 443.000€ (art. 474º/4-b);
e. Aquisição de serviços sociais ou outros específicos enumerados no anexo

IX ao CCP, cujo valor seja igual ou superior a 1.000.000€.
1.3.3 Contratos a celebrar por organismos de direito público que operem

(ou também operem) nos setores especiais (art. 12º)
À formação dos contratos a celebrar pelas entidades adjudicantes referidas no art. 2º/2
que exerçam uma ou várias atividades nos setores especiais referidos são aplicáveis as
regras especiais relativas à formação de contratos a celebrar pelas entidades
adjudicantes no art. 7º/1, desde que esses contratos digam direta e principalmente
respeito a uma ou a várias dessas atividades.
Ex: a uma empresa do setor empresarial local que seja um organismo de direito
público e que opere num dos setores especiais é-lhe extensivo, nesta parte, o âmbito
da contratação nos setores especiais da água, energia, transporte e dos serviços
postais.
1.4 Centrais de compras
1.4.1 Noção
Estas são analisadas como entidades adjudicantes que se dirigem ao mercado com o
objetivo de efectuarem compras de bens e serviços, bem como para adjudicarem
contratos e acordos-quadro que as entidades adjudicantes vão utilizar.
As centrais de compras são entidades, com ou sem personalidade jurídica, constituídas

pelas entidades adjudicantes do art. 2º (art. 2º/2 do DL 200/2008). Segundo o art.
269º, as entidades adjudicantes do art. 2º/1/2 podem constituir centrais de compra
para centralizar a contratação de empreitadas de obras públicas, de locação e de
aquisição de bens móveis e de aquisição de serviços.

Contratos Públicos
Embora a lista das entidades adjudicantes do art. 2º não o indique, estas entidades
também são adjudicantes, segundo o art. 2º/3 do DL nº 200/2008, elas estão sujeitas
ao CCP (art. 261º/2).
Exemplos: UMC (unidades ministeriais de compras) que funcionam nas secretarias-

gerais ou serviços equiparados dos ministérios e não dispõe de personalidade jurídica.
As centrais de compras do Estado integram:
- Entidades compradoras vinculadas: entidades que estão obrigadas a comprar

por intermédio da central de compras determinados bens e serviços (no caso
do SNCP - Sistema Nacional de Compras Públicas), cabe ao Governo fixar, por
portaria, as obras, os bens e os serviços que as entidades vinculadas têm de
comprar por via das centrais de compras.
- Entidades compradoras voluntárias: entidades que, por vontade própria,

poderão aderir ao SNCP, como sucede com os municípios e as entidades do
setor público empresarial).
1.4.2 Funções das centrais de compras do Estado (art. 261º)

 Realizam aquisições como “grossistas”: adquirem bens ou serviços para
revenda às entidades adjudicantes do art. 2º, promovendo, assim, o
agrupamento de encomentas - al. b).
 Funcionam como mandatárias/representantes (contrato de mandato

administrativo) das entidades adjudicantes, na organização e condução dos
procedimentos de adjudicação, para a celebraçã de contratos de aquisição de
serviços, de aquisição de bens móveis e de empreitada de obras públicas - al. a).
 Organizam e conduzem procedimentos de adjudicação destinados à celebração

de acordos-quadro (designados por “contratos públicos de aprovisionamento” -
arts. 265º e 266º), para posterior celebração para as entidades adjudicantes do
art. 2º (entidades vinculadas ou voluntárias) e ao abrigo destes acordos-
quadro, de contratos de aquisição de serviços, de aquisição de bens móveis e de
empreitadas de obras públicas - art. 261º/1-c e arts. 257º a 259º.
o No procedimento de adjudicação dos acordos-quadro, a central de

compras é a entidade adjudicante (o procedimento de adjudicação deve
ser o concurso público ou o concurso limitado por prévia qualificação).
o Mas, depois, na adjudicação do contrato de compra do bem ou serviço,

entidade adjudicante é uma entidade do art. 2º abrangida pela
contratação centralizada, que, para o efeito, adota o procedimento de
ajuste direto, nos termos do art. 258º, ou de consulta prévia, nos termos
do art. 259º.
2 Extensão do âmbito de aplicação da Parte II do CCP

Contratos Públicos
2.1 Entidades com contratos subsidiários

Segundo o art. 275º, a Parte II aplica-se igualmente à formação de contratos celebrados
por entidades não previstas no art. 2º e no art. 7º, nos seguintes termos:
1) Contratos de empreitada de obras subsidiadas diretamente em mais de 50% do

respetivo preço contratual por entidades adjudicantes, sendo o referido preço
contratual igual ou superior ao limiar previsto na alínea a) do nº 3 do artigo
474º (5.548.000€), caso envolvam uma das seguintes atividades:
a. Atividades de contrução civil enumaradas no anexo XI do CCP.
b. Obras de construção de hospitais, instalações desportivas, recreativas e de

ocupação de tempos livres, estabelecimentos escolares e universitários e
edifícios para uso administrativo;
2) Contratos de serviços subsidiados diretamente em mais de 50%. do respetivo

preço contratual por entidades adjudicantes, sendo o referido preço igual ou
superior ao limiar previsto na alínea c) do nº 3 do artigo 474º (221.000€),
quando estejam associados a um contrato de empreitada de obras na aceção da
alínea anterior.
- O CCP não esclarece o sentido de “contrato associado”. Retomando a

fórmula que constava da versão anterior, como tal, parece de considerar
o contrato de aquisição de serviços que seja complementar, dependente
ou cujo objeto se encontre, por qualquer forma, relacionado com o
objeto de um contrato de empreitada a cuja formação seja aplicável o
CCP, nos termos do disposto no nº1.
Na delimitação deste artigo há que reter dois elementos:
1) O regime previsto refere-se à formação de contratos de entidades não

adjudicantes; à formação dos contratos subsidiados de entidades adjudicantes
aplicam-se as regras gerais a que essas entidades se encontram adstritas.
2) O CCP não estabelece um regime geral de adjudicação de contratos subsidiados,

pelo que os contratos subsidiados de entidades não adjudicantes que não sejam
de empreitada ou de serviços associados a empreitadas não são abrangidos
pela extensão do âmbito de aplicação do CCP.
O art. 275º não determina os termos de aplicação da Parte II do CCP, mas

consideramos que o cumprimento do CCP por entidades que adjudicam contratos
subsidiados deve fazer-se nos termos aplicáveis aos organismos de direito público
(2º/2) e, tratando-se de contratos relativos aos setores especiais, nos termos
aplicáveis aos operadores de serviços de rede (art. 7º).
As entidades adjudicantes que concedem subsídios são responsáveis por assegurar o

cumprimento das normas do CCP, quando não forem elas próprias a celebrar os
contratos em nome e por conta de outras entidades (art. 275º/2).

Contratos Públicos
- As entidades adjudicantes que concedem os subsídios têm o dever de garantir

ou assegurar que as entidades subsidiadas cumprem as suas obrigações de
aplicar as regras da Parte II do CCP, quando sejam estas a adjudicar os
contratos.
- O dever reclama, desde logo, a determinação expressa da exigência de

cumprimento do CCP no título de atribuição do subsídio.
- Para ser efetiva, não poderá esta exigência de deixar de envolver a

responsabilização disciplinar e financeira dos agentes da entidade adjudicante
que não tenha cumprido os deveres de acompanhamento e de fiscalização do
cumprimento do CCP pela entidade subsidiada.
No entanto, a ressalvam-se os contratos celebrados por entidades não previstas no art. 2º

e no art. 7º, que sejam financiadas com recurso a subsídios sujeitos a reembolso integral
(art. 275º/3).
- Estes não são, nem em termos jurídicos, nem em termos económicos,

verdadeiros subsídios (o seu montante é inscrito na contabilidade como
passivo).
O nº4 determina, não obstante a exclusão do nº3, a aplicação de dos princípios gerais
de contratação pública. No entanto, PEDRO COSTA GONÇALVES questiona o que deve fazer
para aplicar determinados princípios uma empresa privada ou uma associação de
direito civil que recebe um subsídio sujeito a reembolso integral, e que, nos termos do
art. 3º, não tem de aplicar a Parte II. Esta exigência onera entidades ajudicantes, às
quais é familiar a exigência de observância e respeito de princípios e de regras de
Direito Administrativo. Mas aqui, o dever de aplicação de princípios onera entidades
puramente privadas, sem qualquer ligação ao sistema de Direito Administrativo.
Por outro lado, a exigência da lei não faz qualquer sentido neste caso, em que não estão
envolvidos subsídios, mas antes recursos financeiros que a entidade privada tem de
devolver.
Na opinião do Autor, a exclusão justifica-se cabalmente, mas devia ter sido completa,
não fazendo qualquer sentido a convocação nesta sede dos princípios. Até a exigência
mínima de publicação genérica da intenção de celebrar contratos e o fornecimento de
respostas aos interessados que solicitem esclarecimentos é aqui demasiado oneroso.
2.1.1 Conceito de subsídio

O TJ definiu o conceito de subsídio como qualquer vantagem suscetível de avaliação
pecuniária, que seja atribuída ou concedida sem a exigência de uma contraprestação
específica ao beneficiário a favor da entidade adjudicante (ex: concessão de benefícios
fiscais - Proc França/Comissão, C-115/12). Essa vantagem tem de ser direta ou
indiretamente atribuída a partir de verbas do orçamento de uma entidade adjudicante
(dos arts. 2º e 7º).

Contratos Públicos
A percentagem a que a lei se refere não tem de resultar do subsídio de apenas uma
entidade adjudicante, podendo representar a soma de subsídios de várias entidades.
2.2 Concessionários de obras públicas que não sejam entidades

adjudicantes
Segundo o art. 276º/1/2, os concessionários de obras públicas estão onerados pelo
dever de publicitar no Diário da República e no Jornal Oficial da União Europeia a
intenção de celebrar contratos de empreitada de obras públicas, cujo preço contratual
seja igual ou superior ao valor referido no art. 474º/3-a).
3 Outras entidades submetidas ao regime da Parte II do CCP

1) Entidades que contratam na qualidade de mandatários: entidades que
contratam em nome próprio, mas em benefício de uma entidade adjudicante. A
falta de um mandato expresso (mandato sem representação) não obsta à
aplicação da Parte II.
2) Entidades sujeitas por lei avulsa ao CCP (art. 23º/1/2 do Estatuto das
Instituições Particulares de Solidariedade Social): a empreitada de obras de
construção ou grande reparação pertencentes às instituições, devem observar o
estabelecido no CCP, com exceção das obras realizadas por administração
direta até ao montante máximo de 25 mil euros. Mas, por força do nº2 daquele
artigo, este regime não se aplica às instituições que não recebam apoios
financeiros públicos.
a. Nota: estas entidades, quando o financiamento público seja maioritário,

são submetidos ao conceito de “organismo de direito público” (art.
2º/2).
3) Entidades que assumem perante a Administração Pública o compromisso de

cumprir a Parte II do CCP: pode suceder que uma entidade assuma perante um
organismo da Administração Pública este compromisso (contratual ou contexto
de aceitação de uma to unilateral - cláusula modal aposta a um ato
administrativo, nos termos do art. 149º CPA). Ainda que haja, em princípio,
obstáculo à imposição administrativa ou ao acordo com a Administração no
sentido de uma certa entidade observar o CCP na formação de determinados
contratos, a aplicação do CCP efetua-se, nesse caso, nos termos do direito
privado (ex: declaração negocial de direito privado). Consequentemente, os
tribunais competentes são os judiciais.
Exemplo de imposição administrativa: regime jurídico da contratação pública

nos domínios da defesa e da segurança (DL nº 104/2011), em que a entidade
adjudicante pode impor ao adjudicatário a escolha dos seus subcontratados em
conformidade com regras e princípios do direito dos contratos públicos.

Contratos Públicos
Âmbito da incidência objetiva da Parte II do
1 Contratos sujeitos à Parte II do CCP: os “contratos de procura

pública com interesse concorrencial”
1.1 Delimitação do universo de contratos que as entidades

adjudicantes estão vinculadas a formar
Segundo o art. 1º/2, o regime da contratação pública estabelecido na Parte II é aplicável
à formação dos contratos públicos que, independentemente da sua designação e
natureza, sejam celebrados pelas entidades adjudicantes referidas no presente Código e
não sejam excluídos do seu âmbito de aplicação.
Pelo elemento literal do referido artigo extraem-se dois segmentos essenciais:
1) Que há contratos públicos celebrados pelas entidades adjudicantes enumeradas

no CCP (arts. 2º e 7º) cujo procedimento de formação decorre necessariamente
nos termos disciplinados na Parte II;
2) Que existem outros contratos públicos celebrados pelas mesmas entidades

adjudicantes cujo procedimento de formação se encontra excluído dessa
disciplina. Não pelo facto desses contratos serem excluídos, mas porque não
devem considerar-se incluídos no âmbito objetivo da incidência da Parte II.
1.2 Critérios doutrinais (e jurisprudenciais) delimitadores
1.2.1 Critério de procura pública

O CCP não se aplica a todos os contratos públicos, mas apenas a contratos de procura
pública (com interesse concorrencial) pela insistência do art. 2º/1.
O CCP procede à transposição, entre outras, da Diretiva 2014/24/UE que define

contratação pública nos seguintes termos: a aquisição, mediante contrato público, de
obras, fornecimentos ou serviços por uma ou mais autoridade adjudicantes a operadores
económicos selecionados pelas mesmas, independentemente de as obras, os
fornecimentos ou os serviços se destinarem ou não a uma finalidade de interesse público .
Portanto, associa-se contratação pública e aquisição.
A sua utilização principal resulta da epígrafe da Parte II. Na nossa interpretação, a

Parte II visa apenas contratos cuja execução corresponde à satisfação de um interesse
e de uma necessidade da entidade adjudicante: contratos de procura pública.
O conceito referido identifica as várias categorias de contratos que as entidades

adjudicantes celebram em vista da satisfação de necessidades próprias e, por isso, no
âmbito e na sequência de procedimentos desencadeados por um ato da sua própria
iniciativa. Este ato apresenta o início de um processo que levará a entidade
adjudicante a obter os bens ou os serviços de que carece.
A evidência de que as coisas se passam assim é confirmada pelo facto de o

procedimento de formação de qualquer contrato se iniciar com a decisão de contratar -

Contratos Públicos
decisão da entidade adjudicante, nos termos do art. 36º (decisão de autorização de

despesa).
No modelo idealizado pelo legislador, o contrato surge como o resultado de um

procedimento que se inicia com uma decisão de contratar da entidade adjudicante: a
iniciativa pertence à entidade adjudicante, por ser esta que se depara com uma
determinada necessidade a satisfazer e que tem, de seguida, de avaliar a oportunidade
de contratar e decidir se deve fazê-lo. A referência à decisão de contratar e toda a
lógica do procedimento de adjudicação como um procedimento de iniciativa oficiosa
inscrevem-se na compreensão do contrato a celebrar nesse âmbito como um
instrumento de satisfação de uma necessidade própria da entidade adjudicante e, por
outro lado, na compreensão geral do contraente selecionado como um colaborador da
entidade adjudicante.
O modelo de tramitação procedimento delineado em cada um dos procedimentos de

adjudicação regulados na Parte II não deixa dúvidas de que a sujeição a essa disciplina
só faz sentido em relação a contratos de procura pública. Aquela parte baseia-se na
idealização de um procedimento desencadeado pela entidade adjudicante e ordenado
para a adjudicação de um contrato em que o contraente privado se vê convocado a
executar, a desenvolver uma atividade em execução do contrato. Neste sentido, todo o
contexto normativo aponta para um tipo de contratação de colaboração, que atribui a
execução ao contratante privado; são pois as prestações do contratante, as prestações
que este efectua na execução do contrato que correspondem à razão de ser do próprio
contrato.
Os arts. 5º/1 e 16º/1 não distinguem que tipo de prestações são ou podem ser
submetidas à concorrência. Assim, interpretamos a fórmula “contratos cujo objeto
abranja prestações que estão ou sejam suscetíveis de estar submetidas à concorrência
do mercado” no sentido de abranger apenas as prestações (submetidas à concorrência
do mercado) a efectuar pelo contratante privado. De resto, o art. 5º/1 acaba por
determinar uma inclinação neste sentido, ao excluir os contratos que não estão nem
sejam suscetíveis de estar submetidos à concorrência de mercado, designadamente em
razão da sua natureza ou das suas características, bem como da posição relativa das
partes no contrato ou do contexto da sua própria formação, apesar do interesse
concorrencial do contrato.
1.2.2 Interesse concorrencial

No entender de PEDRO COSTA GONÇALVES, o art. 16º/1 pretende referir-se aos contratos
com interesse concorrencial: do que se trata é de basear o critério de sujeição de
contratos aos procedimentos de adjudicação regulados no CCP, na existência possível,
provável ou eventual de uma pluralidade de interessados em celebrar cada um
daqueles contratos.
A lei segue, portanto, uma orientação que atende ao potencial interesse ou a eventual
aspiração, comum a vários operadores de mercado, em alcançar o benefício económico
resultante de um contrato público. Interesse e aspiração de facto que, por força do
princípio da igualdade de acesso à contratação, que vincula a entidade adjudicante,

Contratos Públicos
pode transformar-se em interesse legítimo em participar no procedimento de

adjudicação (desde que os operadores económicos reúnam os requisitos para
participar no procedimento de adjudicação, ocorrerá essa transformação).
O interesse dos operadores económicos em participar no procedimento de

adjudicação, de seleção concorrencial, e, desse modo, em concorrer ou competir pela
celebração do contrato corresponde ao respetivo interesse em “vender” o bem ou o
serviço à entidade adjudicante e em obter, em resultado, um benefício económico .
Quando isso sucede, o contrato público surge como um bem escasso e disputado, que
suscita a competição entre vários interessados na obtenção das vantagens que dele
decorrem: portanto, estamos perante um contrato com interesse concorrencial, cujo
objeto abrange prestações que estão ou são suscetíveis de ser submetidas à
concorrência de mercado.
1.2.2.1 Benefício económico

O contrato de procura pública é um objeto disputado, e tem interesse concorrencial,
quando tem um “valor” e, portanto, está em condições de produzir ou gerar um
benefício económico para quem venha a celebrá-lo.
Segundo o art. 17º/1, o valor do contrato a celebrar é o valor máximo do benefício

económico que pode ser obtido pelo adjudicatário, com a execução de todas as prestações
que constituem o seu objeto.
1.2.2.1.1 Benefício económico correspondente ao preço contratual e/ou ao valor

de quaisquer contraprestações da entidade adjudicante
A referência ao benefício económico liga-se à onerosidade do contrato para a entidade
adjudicante. Com muita frequência o mesmo representa um encargo para a entidade
adjudicante, que envolve, em princípio, a mobilização de recursos financeiros públicos
e, portanto, o pagamento de um preço.
O benefício económico a alcançar pelo contraente privado resulta precisamente da

remuneração que aufere, que é contrapartida da prestação que ele próprio realiza.
A este respeito, veja-se o art. 17º/1 e a parte inicial do nº2, ao identificar o benefício
económico ao preço contratual. Ainda, o art. 97º/1 inclui também nesse conceito
qualquer contrapartida a realizar pela entidade adjudicante; que pode até ser negativa,
correspondente a permitir ou tolerar um certo resultado (ex: inscrição do nome de
uma empresa num edifício).
No entanto, não se confundem com o lucro, até porque o preço contratual pode limitar-
se a cobrir os custos incorridos na execução do contrato pelo contraente. Ainda assim,
há um interesse pela contraparte em obter o contrato e em alcançar o benefício
económico.

Contratos Públicos
1.2.2.1.2 Benefício económico assente no direito ao exercício de uma atividade

geradora de receitas
O interesse concorrencial e a procura de um benefício económico podem estar
presentes em contratos em que a entidade adjudicante não assume um encargo de
remunerar o contratante. Pode também a uma prestação corresponder a atribuição por
uma entidade adjudicante de um direito ao exercício de uma certa atividade geradora
de receitas (exploração de uma obra pública ou gestão de um serviço público). É o que
sucede nas concessões de serviços e de obras públicas, em que o contrata nte é
remunerado por terceiros, utentes ou utilizadores de serviços.
O art. 17º/2 refere-se expressamente ao preço a pagar por terceiros.
Não se exclui que, em contratos de procura pública como estes, recaia sobre o
contratante o dever de efectuar pagamentos à entidade adjudicante, ao contraente
público, porque o que recebe de terceiros excede o necessário para assegurar o
equilíbrio financeiro do contrato.
O carácter oneroso para a entidade adjudicante decorre da perda do direito ao

exercício dessa atividade, o qual é transmitido para o contraente.
1.2.2.1.3 Benefício económico assente em vantagens diretas da execução do

contrato pelo contraente
Em todos os casos anteriores, o benefício económico corresponde a um sacrifício da
entidade adjudicante. Todavia, o direito português ignora a exigência de onerosidade e
admite existir interesse concorrencial (benefício económico) em contratos d eprocura
pública que não envolvem qualquer encargo a suportar pelo contraente público.
Com efeito, o art. 17º/2 inclui no benefício económico o valor das vantagens que
decorrem diretamente para o adjudicatário da execução do contrato e que possam ser
configuradas como contrapartidas das prestações que lhes incumbem (ex: fornecimento
de automóveis para um evento com cobertura mundial - auto-publicidade).
Deve observar-se, neste contexto, ser decisivo o facto de a entidade adjudicante não
assumir qualquer obrigação. Por outro lado, a consideração da existência de vantagens
que decorram diretamente da execução do contrato não pode ser desligada das
circunstâncias do caso concreto (ao interesse do próprio adjudicatário tem de
corresponder necessariamente um benefício económico).
Na medida em que se possa estabelecer uma ligação entre a execução de um contrato

público e a produção de vantagens diretamente para o contratante e desde que tais
vantagens se possam configurar como contrapartidas do contrato, a lei assume que o
contrato nessas condições, embora não oneroso para a entidade adjudicante, produz
um benefício económico para o contratante, correspondendo a um interesse
concorrencial, logo, tendo de estar sujeito ao CCP. Isto porque o contratante não atua
com um espírito de liberalidade.

Contratos Públicos
Por isso, a lei acaba por ser indiferente à onerosidade do contrato para a entidade
adjudicante. Porque o interesse em alcançar este benefício económico é partilhado por
vários agentes, podemos falar de interesse concorrencial.
1.3 Delimitação dos contratos sujeitos à Parte II em função das

entidades adjudicantes
- Para as entidades adjudicantes enumeradas no art. 2º/1, excepto o Banco de
Portugal, vale em pela cláusula do art. 16º/1 (conjugado com o art. 5º/1): as
entidades devem adotar os procedimentos referidos para todos os seus
contratos cujo objeto abranja prestações que estão ou sejam suscetíveis de
estar submetidas à concorrência do mercado.
- Para os contratos celebrados pelos organismos de direito público (art. 2º/1)

e para o Banco de Portugal (art. 2º/1-f) vale a regra estabelecida no art.
5º/8: a parte II não é aplicável aos contratos celebrados por estas entidades
que não abranjam prestações típicas dos contratos administrativos.
- Para os contratos celebrados pelas entidades adjudicantes dos “setores

especiais” e dos organismos de direito público que tenham por objeto essas
atividades (ou apenas na parte em que tenham essas atividades por objeto)
vale a regra estabelecida no art. 11º: os dois requisitos - 1) os contratos têm
de dizer direta e principalmente respeito a uma ou a várias das atividades por
elas exercidas naqueles setores; o objeto desses contratos abranja uma
prestação típica dos contratos descriminados.
1.4 Atos administrativos substitutivos de contratos sujeitos à Parte

II do CCP
O art. 1º/3 estabelece que a Parte II do CCP é igualmente aplicável, com as necessárias
adaptações, aos procedimentos destinados à atribuição unilateral, pelas entidades
adjudicantes referidas no art. 2º, de quaisquer vantagens ou benefícios, através de ato
administrativo ou equiparado, em substituição de celebração de um contrato público.
A identificação dos atos administrativos a que se pretende ver aplicada a Parte II do

CCP pressupõe a prévia delimitação do conceito de contrato público submetido a essa
mesma Parte II. A formação do ato administrativo que substitui um contrato será
regulada pela Parte II do CCP, se e quando o contrato público que o mesmo substitui
estivesse, também ele, sujeito à Parte II.
A substituição a que se refere o artigo, não é uma substituição formal de contrato por
ato, mas antes a que resulta de os efeitos práticos de um ato unilateral poderem
proporcionar à Administração um resultado que ela teria de obter por via da
celebração de um contrato público - substituição material, de resultado.

Contratos Públicos
Submetem-se aos procedimentos da Parte II os atos administrativos (ou atos

equiparados) que, em termos práticos, substituam contratos de procura pública com
interesse concorrencial.
Por isso, poderá haver muitas vantagens e benefícios atribuídos por ato
administrativo, mas a aplicação da Parte II não se apresenta exigível se, atento o
respetivo conteúdo, o ato administrativo não substitui (em concreto) um contrato
público sujeito à Parte II.
O objetivo da lei não visa alargar a aplicação do CCP, mas antes evitar que as entidades
adjudicantes sigam a via do aproveitamento da forma do ato administrativo para fugir
aos procedimentos de contratação - evita-se a fuga para o ato administrativo.
EX: atribuição de uma autorização para a execução de obras de reabilitação de edifícios

particulares, mas acompanhada do encargo de restaurar um museu municipal sito na
mesma zona.
1.5 Distinção legal entre contratos excluídos e contratação excluída

O diploma não se aplica a todos os contratos abrangidos na descrição do âmbito de
aplicação do CCP. A este respeito, o CCP distingue duas situações:
 Contratos excluídos: para indicar que se trata de contratos a que o CCP não se
aplica de todo (sobretudo a Parte II e a Parte III) - art. 4º;
 Contratação excluída: para indicar os contratos a que não se aplica a sua Parte
II - art. 5º e 5º-A.
Sucede que a opção de restringir a aplicação da Parte III do CCP aos “contratos sujeitos
à Parte II que configurem relações jurídicas contratuais administrativas” (contratos
administrativos - art. 280º/1) teve o efeito prático de eliminar o sentido de distinção
entre contratos excluídos e contratação excluída.
A lei adota a dupla exclusão, segundo a qual um contrato excluído da incidência da

Parte II fica também excluído da incidência direta da Parte III. Esta dupla exclusão vale
para todos os contratos, mesmo os contratos administrativos. O critério de aplicação
da Parte III reside na sujeição do contrato à Parte II - a adoção deste critério teve o
efeito de estreitar o campo de aplicação da Parte III.
Esta inovação coloca em causa a distinção inicialmente referida, embora subsista uma
diferença: o CCP ocupa-se da “contratação excluída” (arts. 5º, 5º-A e 6º-A/1) e chega
até a indicar o regime aplicável a essa contratação: arts. 5º-B e 6º-A/2. O que não se
verifica quanto aos contratos excluídos.
Segundo o art. 5º-B, a contratação excluída fica sujeita aos princípios gerais da
atividade administrativa, bem como aos princípios gerais da contratação pública,
previstos no art. 1º-A/1, devendo sempre ser feita menção à norma que fundamenta a
não aplicação da Parte II ao contrato em causa.

Contratos Públicos
1.5.1 Contratação excluída
1.5.1.1 Contratos desprovidos de interesse concorrencial

Estes são os contratos que, nos termos do art. 5º/1, abrangem prestações que “não
estão” submetidos à concorrência de mercado.
Além disso, e ainda por força do mesmo artigo, excluem-se do âmbito de aplicação da
Parte II os “contratos cujo objeto abrange prestações que não sejam suscetíveis de estar
submetidas à concorrência de mercado, designadamente em razão da sua natureza ou
das suas características, bem como da posição relativa das partes no contrato ou do
contexto da sua formação”. Do que se trata, neste caso, é de colocar fora da incidência
do CCP contratos com interesse concorrencial, mas que não são de procura pública
(“compras”) ou, tendo como objeto a realização de compras, não podem ser
submetidos à concorrência do mercado, em razão da sua natureza (i), das suas
características (ii), da posição relativa das partes (iii) ou do contexto da sua formação
(iv).
1.5.1.2 Contratos no âmbito do setor público

Como se diz num dos considerandos da Diretiva 2014/24/UE, o simples facto de
ambas as partes num acordo serem autoridades públicas não exclui, por isso só, a
aplicação das regras de contratação pública.
A lei deve esclarecer quais os contratos que se devem considerar excluídos do âmbito
de aplicação do CCP. Há conveniência em demarcar as possibilidades de “cooperação
público-pública”, que se processam no interior do sistema administrativo e sem que as
entidades públicas se vejam constrangidas a fazerem apelos ao mercado. Ou seja,
importa definir em que condições podem as entidades do setor público estabelecer
formas de cooperação entre si, dentro do setor público, sem terem de abrir concursos
para o mercado.
O conceito de “contratos no âmbito do setor público” surge no art. 5º-A: contratos

públicos entre entidades do setor público. E abrange aí duas espécies:
1) Os contratos in house;
2) Os contratos de cooperação horizontal.
1.5.1.2.1 Contratos de delegação entre entidades adjudicantes

O art. 5º/2 considera abrangidos pela exclusão do nº1 (contratos desprovidos de
interesse concorrencial), os acordos ou outros instrumentos jurídicos que organizem a
transferência ou delegação de poderes e responsabilidades pela execução de mi ssões
públicas entre entidades adjudicantes ou agrupamentos de entidades adjudicantes, e que
não prevejam uma remuneração. Segundo a Diretiva 2014/24, eles são considerados
como uma questão de organização interna dos Estados-Membros em causa e, como tal,
não são de forma alguma afetados pela presente diretiva.

Contratos Públicos
 Delegação de poderes prevista e regulada no art. 44º CPA: trata-se, neste caso,
de uma delegação para a prática de atos administrativos que pode ocorrer
entre órgãos da mesma pessoa coletiva ou de diferentes pessoas coletivas.
Estas delegações estão excluídas inequivocamente da aplicação do CCP por
aplicação do critério geral do art. 5º/1, já que nenhum operador económico
pode invocar a titularidade de um interesse a disputar a delegação de poderes
de um órgão de uma entidade pública fez em outro órgão de outra entidade
pública. Uma delegação com esse objeto é uma providência ligada ao exercício
da autoridade pública e diz respeito a prestações que estão fora do mercado.
 Delegação que tem por objeto não a competência isolada para a prática de atos
jurídicos (decisões administrativas), mas antes a execução de operações
materiais, de natureza técnica ou outra associada, ou não, à delegação de
competências sobre os termos de execução daquelas operações: o ato de
“delegação” entre entidades públicas já tem um objeto com interesse
concorrencial, refere-se a um bem transacionável, e, por isso mesmo, suscita-se
a questão de saber se, quando uma entidade adjudicante promove uma
“delegação” ou uma “transferência de responsabilidades com um objeto desses
em outra entidade adjudicante e, porventura, paga uma remuneração por isso,
não está afinal a “comprar um serviço dentro do setor público, em vez de o
comprar em ambiente de mercado.
 A questão foi colocada por duas vezes ao TJ:
▫ Ac. Peipenbrock: contrato pelo qual uma entidade pública

(associação de municípios) tinha confiado a uma outra entidade
pública (um município que integra a referida associação) a
missão de limpar alguns edifícios. O TJ decidiu que o contrato
estava sujeito às diretivas tendo em consideração,
designadamente, os seguintes elementos: i) o seu objeto
envolvia a execução de meras operações materiais; ii) o controlo
da execução das operações materiais cabia à entidade que
encomendou o serviço, iii) existia uma remuneração. Um
contrato com estas características não pode não estar sujeito às
regras de contratação pública, não se trata de um contrato de
delegação, mas sim de um contrato de aquisição de serviços.
▫ Ac. Remondis: o TJ decidiu que não constitui um contrato público,

para efeito de aplicação das diretivas, um acordo celebrado
entre duas autarquias com base no qual estas aprovam estatutos
de uma associação de autarquias, pessoa coletiva de direito
público, e atribuem a essa nova entidade pública determinadas
competências que até então cabiam a essas autarquias e passam
a ser competências específicas dessa associação de autarquias.
- Transferência de competências: o TJ determina que tal

delegação tem de abranger responsabilidades conexas
com a competência transferida e os poderes que são

Contratos Públicos
corolário dessa competência, de modo a que a autoridade

pública que adquiriu a nova competência se veja
investida de autonomia decisória e financeira.
- Onerosidade: estes contratos não devem ser onerosos, no

sentido de não corresponderem a um interesse
económico direto da entidade pública que promove a
delegação. A entidade que recebe as competências não
está a prestar um serviço ao titular originário dessas
competências e no interesse deste, visto que as
competências ficam, por força da delegação, sob a
responsabilidade da própria. Não significa que não possa
haver alocação de recursos, podendo haver uma
reafetação dos meios utilizados para o exercício da
competência, que são transmitidos pela autoridade que
deixa de ter competência para a que passa a tê-la, não
devendo ser analisada como um preço, constituindo
antes uma consequência lógica da transferência
voluntária.
1.5.1.2.2 Contratos de cooperação entre entidade adjudicantes

Estão também isentos da aplicação da Parte II do CCP os contratos de cooperação
horizontal. A ideia de cooperação horizontal surgiu em contraposição à de cooperação
no quadro de relações verticais, de controlo, presentes no in house. Por isso, esta seria
uma cooperação horizontal.
No art. 5º-A/5 dispõe-se que a parte II também não é aplicável à formação dos
contratos celebrados exclusivamente entre duas ou mais entidades adjudicantes quando
se verifiquem, cumulativamente, as seguintes condições:
a) O contrato estabelece uma cooperação entre as entidades adjudicantes, no

âmbito de tarefas públicas que lhes estão atribuídas e que apresentam uma
conexão relevante entre si;
- Não se exclui, à partida, a possibilidade de a relação de cooperação se

fazer com entidades adjudicantes privadas e com capitais privados
(prevista para os contratos in house). Esta não exigência pode justificar-
se pelo requisito seguinte (exclusividade de interesses públicos).
- A hipótese visada é a do contrato entre entidades adjudicantes que

estabelece cooperação, ou seja, uma relação destinada a assegurar a
execução de missões ou tarefas públicas atibuídas a todas as entidades,
que sejam atribuições comuns ou, no mínimo, conexas ou
complementares. Na cooperação, as entidades participantes não têm
todas de assumir a execução das principais prestações contratuais, mas
todas têm de assumir compromissos de contribuir para a execução em

Contratos Públicos
cooperação das tarefas em causa, num quadro de realização clara de

objetivos comuns.
b) A cooperação é regida exclusivamente por considerações de interesse público;
- Este requisito tem implicações quanto aos objetivos prosseguidos pelas

entidades ao instituírem a relação de cooperação: os objetivos não
devem consistir na obtenção de um ganho financeiro. Por causa deste
requisito, entende-se que os fluxos financeiros entre aquelas entidades
apenas podem ter o estrito propósito de cobrir os custos incorridos com
a execução das missões.
- Além disso, deve entender-se que este requisito determina que a

cooperação não pode gerar uma posição de vantagem em relação aos
seus concorrentes para um prestador de serviços privado (requisito
estabelecido na jurisprudência do TJ).
c) As entidades adjudicantes não exercem no mercado livre mais de 20 % das

atividades abrangidas pelo contrato de cooperação.
- Condição relativa às atividades abrangidas pelo contrato de cooperação:

as entidades cooperantes poderão exercer essas atividades no mercado
livre, mas apenas de forma marginal.
- Presume-se que, se uma entidade adjudicante desenvolve, em termos

mais expressos, a atividade abrangida, a cooperação pode constituir
uma forma de distorção da concorrência.
Em regra, esta forma de cooperação contratual, que também se poderá reconduzir ao

conceito de parceria público-pública, representa uma alternativa a formas de
cooperação institucionalizada, materializadas na instituição de novas entidades
jurídicas que associam os organismos interessados em cooperar.
Desde logo, importa demonstrar tratar-se de uma cooperação entre entidades e não de
um cenário em que uma entidade colabora com outra, na realização dos interesses
exclusivos desta. Portanto, aqui não importa a matriz de delegação (dos contratos in
house), mas sim de partilha.
Se os referidos requisitos não estiverem todos reunidos, o contrato através do qual as

entidades públicas instituem uma cooperação entre si está sujeito ao CCP e não pode
ser celebrado fora dos procedimentos ali previstos e regulados.
Alguma jurisprudência:
 Ac. Comissão/Alemanha (Hambugo): em que o Tribunal veio considerar não
estar em causa uma contratação in house, mas sim um contrato de cooperação.

Contratos Públicos
1.5.1.2.3 Contratos in house
Alguma jurisprudência:
 Ac. Coditel Brabant: sobre o controlo análogo conjunto sobre a sociedade
coopertiva intermunicipal (concessionária de serviços dos municípios
membros).
 Ac. SUCH: sobre a relação entre o Serviço de Utilização Comum dos Hospitais e
os hospitais portugueses, na sequência de um pedido de reenvio formulado
pelo STJ.
 Ac. Sea: a participação, ainda que minoritária, de uma empresa privada no

capital de uma sociedade na qual também participa a entidade adjudicante em
causa excluiu que esta entidade adjudicante possa exercer sobre essa sociedade
um controlo análogo ao que exerce sobre os seus próprios serviços. Isto
abrange quer a possibilidade de a sociedade estar aberta ao capital privado e,
portanto, abertura a participações privadas posteriores: tem de haver concurso
porque há uma alteração fundamental do contrato.
Análise do art. 5º-A

A Parte II não é aplicável a formação de contratos, independentemente do seu objeto, a
celebrar por entidades adjudicantes com uma outra entidade, quando se verifiquem,
cumulativamente, as seguintes condições:
a) A entidade adjudicante exerça, direta ou indiretamente, sobre a ativi dade da

outra pessoa coletiva, isoladamente ou em conjunto com outras entidades
adjudicantes, um controlo análogo ao que exerce sobre os seus próprios serviços;
- Controlo análogo: poder de direção, coordenação e supervisão da

entidade adjudicante.
- No fundo, a entidade contratada tem de funcionar como uma espécie de

articulação organizativa interna da entidade adjudicante.
- Segundo o nº3, o que tem de haver é uma entidade de relação de

dependência decisória da entidade controlada em relação à entidade
controlante, quanto aos objetivos estratégicos e as decisões relevantes.
- Este é um requisito funcional.
b) A entidade controlada desenvolva mais de 80 % da sua atividade no desempenho

de funções que lhe foram confiadas pela entidade adjudicante ou entidades
adjudicantes que a controlam, ou por outra ou outras entidades controladas por
aquela ou aquelas entidades adjudicantes, consoante se trate de controlo isolado
ou conjunto;
- Este é o requisito da destinação do essencial da atividade da atividade

adjudicatária ao interesse da entidade adjudicante.

Contratos Públicos
- A entidade controlada tem de ser um operador dedicado, no sentido de

estar ao serviço e viver para satisfazer as necessidades da entidade
adjudicante.
- O nº6 determina como se medirá a percentagem de atividade

desenvolvida no desempenho de funções que lhe foram confiadas pela
entidade adjudicante: volume médio total de negócios, ou uma medida
alternativa adequada, baseada na atividade, tais como os custos
suportados pela pessoa coletiva em causa no que diz respeito a serviços,
fornecimentos ou obras, nos três anos anteriores ou a projeção de
atividades a desenvolver. Portanto, deixa-se o critério à entidade
adjudicante.
- Este é um requisito económico. Com este requisito pretende-se evitar a

criação de entidades que, no fundo, estão direcionadas para o mercado.
No entanto, faz sentido que se permita residualmente a direção para o
mercado, porque se deve permitir que as entidades de escala
aproveitem uma componente para obter resultados efetivos, do ponto
de vista do mercado. No fundo, pretende-se aproveitar toda a
capacidade económica da entidade, que tem capacidade instalada.
c) Não haja participação direta de capital privado na pessoa coletiva controlada,

com exceção de formas de participação de capital privado sem poderes de
controlo e sem bloqueio eventualmente exigidas por disposições especiais, em
conformidade com os Tratados da União Europeia, e que não exerçam influência
decisiva na pessoa coletiva controlada.
Portanto, admite-se a existência de uma exceção: quando o capital privado não

detém poderes de controlo, nem de bloqueio.
- Este requisito foi estabelecido pelo Ac. Stadt Halle.
- Coloca-se aqui a questão mediante as sociedades de economia mistas.

Considerou-se que a participação de capitais privados conduz à perda
de controlo pela entidade adjudicante.
- Por outro lado, os privados que participam nestas sociedades

pretendem a aquisição de vantagens, prosseguindo sempre interesses
próprios. O ânimo de lucro e de prossecução de interesses económicos é
contraditório à criação da entidade em causa.
- Mais importante, é o facto de esta participação do privado na sociedade

conferir ao mesmo um acesso direto à adjudicação de contratos
públicos, à margem das normas de contratação pública, o que viola o
princípio da paridade de tratamento e de não discriminação.
- Este é considerado por muitos não como um requisito autónomo, mas

como um requisito negativo, em relação ao primeiro.

Contratos Públicos
Inclui-se aqui a designada contratação interna (dita in house) que se refere a contratos
celebrados entre entidades formalmente autónomas (com uma personalidade jurídica
própria), mas, em regra, ligadas entre si por laços de dependência jurídica ou
organizativa (controlo análogo) e de dependência económica (destino da atividade).
Estes conceito de contratação interna pretende identificar uma realidade jurídica cuja
descrição se concretiza em: contratação que se processa no interior de uma
determinada entidade. Podem estar em causa duas entidades distintas, mas
dependentes uma da outra.
Ac. Teckal: o TJ estabelece dois requisitos cumulativos para a identificação de uma

relação in house entre duas entidades distintas:
- Uma entidade (a entidade adjudicante) exerce sobre uma outra um controlo

análogo ao que exerce sobre os seus próprios serviços;
- Se esta última (a quem o contrato é adjudicado) realizar o essencial da sua

atividade com a primeira, desenvolvendo a sua ação como um instrumento
criado para servir essa entidade.
Exceções admitidas
1) Contratação in house transversal: contratos adjudicados por uma entidade

adjudicante a outras pessoas coletivas controladas pela mesma entidade
adjudicante (art. 5º-A/2, 1ª parte). Nestas situações, não existe qualquer
relação organizativa entre as entidades envolvidas, mas apenas uma relação
interna de dependência jurídica, porém, entre cada uma delas em relação a uma
mesma entidade, pelo que há uma espécie de dependência paralela e de in
house comum (adjudicação entre entidades irmãs).
2) Contratação in house invertida (contratações internas de baixo para cima):

contratos adjudicados por uma entidade adjudicante à entidade adjudicada que
a controla (art. 5º-A/2, 2ª parte).
3) Controlo análogo conjunto: nos termos do art. 5º-A/4, entende-se que existe um
controlo análogo conjunto quando estiverem preenchidas, cumulativamente, as
seguintes condições:
a. Os órgãos de decisão da pessoa coletiva controlada são compostos por

representantes de todas as entidades adjudicantes participantes;
b. As entidades adjudicantes podem exercer conjuntamente uma

influência decisiva sobre os objetivos estratégicos e as decisões
relevantes da pessoa coletiva controlada;
c. A pessoa coletiva controlada não prossegue quaisquer interesses

contrários aos interesses das entidades adjudicantes que a controlam.

Contratos Públicos
Neste cenário, admite-se considerar in house um contrato adjudicado por uma

entidade adjudicante sem controlo análogo próprio, ainda que presente nos
órgãos de decisão da entidade controlada.
1.5.1.3 Outra contratação excluída

1) Contratos de atribuição de subsídios ou subvenções pelas entidades
adjudicantes do art. 2º/1, a que não corresponda, como contrapartida, a
prestação de um serviço específico por parte de beneficiário (art. 5º/4-c);
2) Contratos no domínio da defesa e da segurança (art. 5º/4-h);
3) Contratos de serviços sociais, de saúde e de outros serviços específicos conexos

(art. 6º-A).
1.5.2 Contratos excluídos

 Contratos celebrados ao abrigo de regras internacionais (art. 4º/1-a,b,c,d,f)
 Contratos de trabalho em função pública e contratos individuais de trabalho;
- No entanto, já se aplica o CCP à formação dos contratos de prestações de

serviço para o exercício de funções públicas, em qualquer das suas
modalidades.
 Contratos de doação de bens móveis a favor de entidades adjudicantes (art.

4º/2-b);
- Na perspetiva da entidade adjudicante, estes móveis correspondem a

“aquisições gratuitas”. Apesar de não se aplicar o CCP, este factor pode
ter relevância, nomeadamente para a restrição do art. 113º/5.
- Esta exclusão não abrange as chamadas “doações com encargos”, em

que a entidade adjudicante beneficiária assume certas obrigações,
porque estas, na verdade, são contratos onerosos.
 Contratos de compra e venda, de doação, de permuta e de arrendamento de

bens imóveis ou contratos similares (art. 4º/2-c);
- Parece que a lei pretende excluir todos os contratos relativos ao

comércio jurídico sobre bens imóveis do domínio privado da
Administração Pública, aos quais alude o art. 280º/1-c, apenas.
 Contratos de prestadores de serviços de comunicação social;
- Os prestadores de serviços de comunicação social podem ser entidades

adjudicantes, em princípio, na condição de “organismos de direito
público” (caso da RTP). Os seus contratos estão sujeitos ao CCP, mas
excluem-se os contratos relativos à aquisição, desenvolvimento,
produção ou coprodução de programas destinados a serviços de

Contratos Públicos
comunicação social audiovisuais ou radiofónicos, adjudicados por

prestadores de serviços de comunicação social.
- A exclusão não abrange o fornecimento do material técnico necessário à

produção e à emissão de tais programas.
- Ressalva-se o art. 11º/2-b, que determina a aplicação do CCP a alguns

destes contratos.
 Contratos excluídos por inovação do art. 346º TFUE;
- Deverá ser interpretada no sentido de exclusão da aplicação do CCP com

fundamento no art. 346º TFUE, quando, num caso concreto, o
procedimento de adjudicação ou a execução de um contrato obrigue o
Estado a divulgar a informação contrária aos interesses essenciais da
segurança do Estado. A Diretiva 2014/24/UE acrescenta que a sua não
aplicação sé é legítima se o Estado tiver determinado que os interesses
essenciais em causa não podem ser garantidos por medidas menos
invasivas.
- Denota-se a sobreposição deste artigo com o art. 5º/4-i).

Contratos Públicos
Princípios gerais de contratação pública

Os princípios gerais da contratação pública constituem normas que condensam ou
refletem os valores fundamentais da ordem jurídica neste setor específico.
Contudo, dado o carácter jus-administrativo do direito da contratação, requer-se a

submissão da Administração Pública adjudicante ao universo jurídico-administrativo.
1 Princípio da concorrência
O princípio da concorrência constitui um princípio que confere unidade de sentido ao
CCP. A concorrência constitui um valor comum, central e prioritário para o direito da
contratação pública, mas também para o direito da concorrência.
A referenciação da concorrência como um eixo em volta do qual se movimentam dois

sistemas normativos demonstra que estamos em face de um verdadeiro princípio geral
de direito, aplicável à Administração nas relações de Direito Administrativo que
estabelece com os particulares, mas também aos particulares, nas relações de direito
privado que entre eles se desenrolam.
No entanto, o princípio da concorrência não cumpre a mesma intenção normativa

nessas duas disciplinas. A partir da leitura constitucional, acentua-se, num caso, a nota
da liberdade concorrencial e, no outro, a dimensão de igualdade concorrencial.
No direito de contratação pública, o princípio da concorrência surge como expressão

concretizada da primazia da igualdade, em concreto, como exigência, reclamada à
Administração Pública, de um tratamento igualitário de todos os operadores
económicos: ele subdivide-se numa igualdade de acesso (recurso a procedimentos
abertos a todos) e numa igualdade de tratamento (obrigação de a Administração tratar
igualmente os participantes).
Está aqui em causa o acesso ou a entrada no mercado e, como se compreende, o

objetivo igualitário do princípio da concorrência não consiste em igualizar os
concorrentes ou os seus poderes de oferta, mas apenas em igualizar as respetivas
condições de participação: o cânone da igualdade, enquanto dimensão do princípio da
concorrência (igualdade concorrencial), é orientado para o plano procedimental e não
para o plano material ou do resultado.
O princípio suscita a questão de saber qual o valor jurídico, a sua força normativa.
Em primeiro lugar, e sobretudo por via da sua associação ao princípio constitucional

da igualdade e aos direitos dos poderes económicos à igualdade de acesso aos
contratos públicos e à igualdade de tratamento, o princípio da concorrência (abertura
à concorrência) impõe um certo tipo de configuração legislativa de toda a contratação
pública.
- Neste contexto, a doutrina alude à necessária hierarquização dos

procedimentos de adjudicação, e à prevalência ou primazia dos procedimentos
abertos de seleção concorrencial sobre os procedimentos de acesso limitado ou

Contratos Públicos
fechado. Por isso, os procedimentos fechados (como o ajuste direto), devem

compreender-se como desvios em relação a um modelo ou padrão de
preferência.
- Mais, o princípio em causa vai ainda conhecer uma concretização numa rede de
subprincípios de direito adjudicatório, designadamente no âmbito dos
concursos (exemplos: princípios da estabilidade das regras, das propostas e dos
concorrentes; princípio da comparabilidade das propostas).
Apesar da sua importância, importa determinar se este princípio tem um valor

normativo próprio, enquanto critério orientador ou até fundante de decisões da
Administração Pública adjudicante. Para PEDRO COSTA GONÇALVES, há um efeito direto
do princípio da concorrência na “ordem administrativa”.
- Desde logo, no contexto de uma função sistematizante, o princípio define um

padrão de interpretação e de integração de prescrições específicas do CCP.
- Mais relevante, o mesmo apresenta-se como um critério de decisão para

situações em que não há regras explícitas ou em que, por si mesmas, as regras
da contratação poderiam admitir várias soluções.
- Assim, o princípio da concorrência pode ver-se mobilizado para justificar

decisões da entidade adjudicante.
É no sentido da mobilização direta do princípio da concorrência que aponta a

jurisprudência europeia, quando aceita que a Administração Pública adjudicante
verifique se, em concreto, ocorrem situações ou práticas suscetíveis de falsear a
concorrência, para o efeito de determinar a exclusão de concorrentes.
O efeito direto do princípio da concorrência ocorre também a nível judicial, sendo a

concorrência um critério ou padrão de apreciação da legalidade de decisões
procedimentais das entidades adjudicantes.
2 Princípio da prossecução do interesse público

A europeização da contratação pública determinou a acentuação dos valores da
concorrência, da transparência, da igualdade e da não discriminação e uma relativa
secundarização da prossecução de interesses públicos. Historicamente, a
regulamentação da contratação pública surgia marcada por uma perspetiva financeira
ou orçamental. Algumas legislações mantêm este foco.
Ao recorte financeiro acrescem outras dimensões de interesse público, no âmbito da

designada utilização estratégica da contratação pública e, em geral, da utilização da
contratação pública e das compras públicas como instrumento de regulação pública
e de implementação de políticas públicas (políticas sociais, políticas ambientais,
proteção e incentivo da inovação tecnológica, apoio às pequenas e médias empresas).

Contratos Públicos
3 Princípio da não discriminação

O princípio da não discriminação não passa de uma específica expressão do princípio
da igualdade de tratamento, que tem o objetivo principal de lembrar a ideia de não-
discriminação em razão de nacionalidade.
O princípio da igualdade tem já expressão no princípio da concorrência,

nomeadamente na igualdade de acesso aos procedimentos e de igual tratamento.
A Diretiva 2014/24 determina expressamente a proibição de favorecimento ou

desfavorecimento indevido de determinados operadores económicos.
4 Princípio da transparência
O princípio da transparência tem essencialmente a finalidade de garantir a ausência de
qualquer risco de favoritismo ou de arbítrio da parte da entidade adjudicante. Isto
implica:
- Que todas as condições e modalidades do procedimento de adjudicação sejam

formuladas de forma clara, precisa e unívoca no anúncio ou nas peças do
procedimento.
- Que todas as informações técnicas necessárias à boa compreensão do anúncio e

das peças do procedimento sejam disponibilizadas ao conjunto dos operadores
económicos que participam no procedimento de forma, por um lado, a permitir
àqueles operadores a compreensão razoável daqueles documentos e, por outro
lado, de colocar a entidade adjudicante em situação de verificar efetivamente se
as propostas correspondem aos critérios que regem o procedimento.
- Que a entidade adjudicante assegure um grau de publicidade adequado que

permita não só promover a abertura à concorrência, como também controlar a
prossecução do princípio da imparcialidade do procedimento pré-contratual.
 Os participantes no procedimento devem ter acesso a todas as decisões

adotadas nesse âmbito, desde a adjudicação até aos ajustamentos ao
contrato.
 Concretamente, recai sobre as entidades adjudicantes a publicação das

peças de procedimento (anúncio do procedimento, programa do
procedimento e caderno de encargos):
 Publicação do anúncio do procedimento no Diário da República

e, quando se imponha em função do valor do contrato a celebrar,
no Jornal Oficial da União Europeia.
 Publicitação das peças do procedimento na plataforma

eletrónica da entidade adjudicante.
Este princípio cumpre uma função importante na prevenção de conflitos de interesses

e de eventuais violações do princípio da imparcialidade.

Contratos Públicos
Uma dimensão essencial da transparência administrativa consiste no dever de

fundamentação das decisões adotadas nos procedimentos de formação de contratos,
desde o início do procedimento (arts. 36º e 38º), até à decisão de adjudicação (art.
73º), incluindo a decisão de não adjudicação (art. 79º) e a revogação da decisão de
contratar (art. 80º).
Nos últimos anos, surge uma atenção crescente pela definição de soluções
organizativas destinadas as prevenir práticas de corrupção e a promover os valores da
transparência da integridade e de ética na contratação. Está na origem de medidas
regulamentares que impõem a adoção de mecanismos de “transparência ativa” (da
iniciativa dos poderes públicos), bem como a estipulação de regras sobre conflitos de
interesses e soluções sobre impedimentos ou causas de exclusão da participação em
procedimentos de contratação pública de operadores económicos, identificados pela
prática de condutas que infringem a lei. Fala-se de um princípio de integridade na
contratação pública, assente na promoção da transparência e da boa gestão pública, na
prevenção de conflitos de interesses e na luta contra a corrupção e outros crimes
associados à contratação pública.
A contratação pública é a atividade pública mais vulnerável à corrupção, pelos

elevados fluxos financeiros gerados pelas compras públicas.
A promoção da ética e da integridade na contratação pública inscreve-se, desde logo,

na prossecução das finalidades primárias do direito dos contratos públicos: dirige-se
contra práticas que, por um lado, comprometam a economicidade dos negócios da
Administração e, por outro, comprometem a concorrência a igualdade entre as
empresas. Simultaneamente, porém, a disciplina jurídica dos contratos públicos surge
como um instrumento adicional no âmbito de uma política pública mais abrangente de
“combate à corrupção”.
5 Princípio da imparcialidade
O procedimento administrativo é um dos momentos fundamentais da afirmação do
princípio da imparcialidade administrativa. Assim também sucede nos procedimentos
de formação dos contratos públicos, aos quais se aplica o art. 9º CPA, de onde resulta
que a Administração Pública adjudicante deve tratar de forma imparcial todos os
interessados, candidatos e concorrentes, designadamente, considerando com
objetividade todos e apenas os interesses relevantes no contexto decisório e adotando
as soluções organizatórias e procedimentais indispensáveis à preservação da isenção
administrativa e à confiança nessa isenção.
Por força do princípio da imparcialidade, aplica-se nos procedimentos de formação de

contratos (aos membros do júri e aos titulares do órgão adjudicante) o sistema de
impedimentos e de suspeições previsto no CPA (arts. 69º a 76º).
Estas aplicações de artigos do CPA decorre do próprio CCP, do art. 1º-A/3. Considera-
se conflitos de interesses qualquer situação em que o dirigente ou o trabalhador de uma
entidade adjudicante ou de um prestador de serviços que age em nome da entidade

Contratos Públicos
adjudicante, que participe na preparação e na condução do procedimento de formação

de contrato público ou que possa influencia os resultados do mesmo, tem direta ou
indiretamente um interesse financeiro, económico ou outro interesse pessoal suscetível
de comprometer a sua imparcialidade e independência no contexto do referido
procedimento (art. 1º-A/4 CCP).
O CCP criou obrigações específicas, como a declaração de inexistência de conflitos de

interesses, para os membros dos júris do procedimento (art. 67º/5).
6 Princípio da proporcionalidade
O princípio da proporcionalidade determina que as entidades adjudicantes adotem os
comportamentos adequados e proporcionados aos fins prosseguidos. O princípio
implica uma tripa exigência: adequação, exigibilidade e proporcionalidade em sentido
estrito (relação proporcionada entre custos e benefícios).
O princípio encontra-se referenciado no art. 1º-A/1 e conhece concretizações em

vários preceitos:
- Proporcionalidade na fixação dos requisitos de acesso aos procedimentos de

adjudicação de contratos públicos (art. 165º/1):
 Na definição dos requisitos mínimos de capacidade técnica no concurso

limitado por prévia qualificação, aos quais devem ser adequados à
natureza das prestações objeto do contrato a celebrar;
 Na definição dos requisitos mínimos de capacidade financeira também

no concurso limitado por prévia qualificação, que não podem exceder o
dobro do valor do contrato, salvo determinadas situações (nº3).
- Proporcionalidade em matéria de impedimentos, de forma a evitar a exclusão

desproporcionada de concorrentes (art. 55º/1-k e nº2).
O princípio da proporcionalidade deve ser a porta de entrada das preocupações

concorrenciais na contratação pública, impondo-se como parâmetro para aferir
eventuais condutas das entidades adjudicantes que poderiam constituir abusos de
posição dominante (poder de compra, sobretudo em casos de monopólio). A conduta
destas entidades encontra fundamento para ser censurada no princípio da
proporcionalidade (proibição do excesso).
PEDRO COSTA GONÇALVES sugere mesmo a inclusão no CCP de um artigo com a epígrafe
“abuso da posição dominante”, segundo o qual o estabelecimento de regras ou a
prática de atos que representem aquele abuso redundaria na invalidade dos mesmos,
considerando que a aplicação de sanções não constitui uma via pertinente neste
contexto.
7 Legalidade e discricionariedade
A legalidade constitui um princípio geral da contratação pública: desde a escolha do
procedimento de adjudicação, à estrutura da tramitação procedimental ou às decisões

Contratos Públicos
fundamentais adotadas no desenvolvimento do procedimento, toda a intervenção da

Administração Pública adjudicante faz-se em obediência e em conformidade com a lei,
ou com um padrão normativo preestabelecido (daí falar-se num princípio da
juridicidade).
Este princípio da legalidade não elimina, todavia, uma relativa liberdade de

conformação das regras do procedimento de adjudicação, de que a entidade
adjudicante dispõe. No entanto, trata-se de uma discricionariedade de conformação
normativa que opera ao nível da definição das regras de procedimento (programa do
procedimento - art. 41º; e cláusulas a incluir no contrato - caderno de encargos - art.
42º/1), e não tanto no patamar das decisões concretas do procedimento, as quais, em
geral, têm de se conformar com regras preestabelecidas.
 Neste sentido, não se pode dizer que, na tomada de decisões concretas, os

órgãos adjudicantes se encontrem numa situação de submissão menos intensa
ao princípio da legalidade ou do fundamento normativo de medidas
administrativas.
Ainda sobre aquela discricionariedade de conformação normatica, o CCP adotou uma

perspetiva de acentuada intrusão legislativa na modelagem da tramitação dos
procedimentos de adjudicação, retirando, em grande medida, da esfera da entidade
adjudicante o poder de definir, em cada caso, a tramitação procedimental.
Existe também discricionariedade estratégica por parte das entidades

adjudicantes, projetada, especialmente, na decisão de contratar.
Por último, com a revisão de 2017, verificou-se um aumento significativo das normas
que definem em termos vagos e imprecisos os pressupostos de decisões dos órgãos
adjudicantes. Nestes casos, o CCP onera a entidade adjudicante com deveres
específicos de fundamentação, que tem, em alguns casos, o efeito de autonomizar as
decisões respetivas em termos procedimentais. Assim, não se poderá dizer que as suas
decisões são discricionárias, designadamente quando esteja em causa uma apreciação
que deve efectuar-se segundo critérios jurídicos.

Contratos Públicos
Procedimentos de adjudicação de contratos

públicos
1 Sujeitos do procedimento
1.1 Entidades adjudicantes

Estas entidades encontram-se indicadas nos arts. 2º e 7º, sendo todas elas entidades
com personalidade jurídica, à exceção das centrais de compras.
1.2 Agrupamentos de entidades adjudicantes

Para adquirirem os bens e serviços de que carecem para o desenvolvimento das
respetivas missões, as entidades adjudicantes dispõem das possibilidades seguintes:
1) Lançamento do procedimento de adjudicação em seu nome e através dos seus

órgãos;
2) Realização de adjudicações, por ajuste direto ou consulta prévia, no âmbito de

acordos-quadro celebrados por outras entidades, como as centrais de compras;
3) Realização das aquisições através de centrais de compras ou de outras

entidades mandatadas, cabendo a estas efectuar a aquisição a pedido e em
representação das entidades adjudicantes;
4) Em associação informal com outras entidades - agrupamentos.
1.2.1 Conceito de agrupamento de entidades adjudicantes

Está em causa a constituição de agrupamentos de entidades adjudicantes, para a
realização de iniciativas conjuntas de aquisição ocasionais, o que passa pelo
lançamento conjunto de um interesse comum, de procedimentos de adjudicação.
O art. 39º permite o agrupamento de entidades nacionais ou de entidades nacionais e

de entidades de outro Estado-Membro, para a concretização de uma das finalidades
referidas no artigo: 1) formação de contratos cuja execução seja do interesse de todas;
2) formação de acordos-quadro de que todas possam beneficiar; 3) gestão conjunta de
aquisição de dinâmicos; 4) aquisição conjunta utilizando catálogos eletrónicos.
Portanto, pode esta associação resultar de interesse indivisíveis ou de interesses

convergentes ou paralelos 3.
3Ex: contrato de empreitada de duas freguesias para pavimentação de um troço de estrada que
pertence, em parte, a uma e, noutra parte, a outra.

Contratos Públicos
1.2.2 Natureza procedimental do agrupamento de entidades adjudicantes

O agrupamento de entidades adjudicantes é concebido numa ótica puramente
procedimental. O CCP não contém qualquer disciplina aplicável após a adjudicação de
contratos por estes agrupamentos.
O CCP não esclarece se o agrupamento pode ser criado para a realização apenas de
parte do procedimento de adjudicação, hipótese que parece admitida pela Diretiva.
Não vemos obstáculo para essa possibilidade.
1.2.3 Designação de representante comum do agrupamento

Segundo o art. 39º/2, as entidades adjudicantes devem designar qual delas constitui o
representante do agrupamento, para efeitos da condução do procedimento de fornação
do contrato ou do acordo-quadro a celebrar.
As responsabilidades da entidade adjudicante com função de representante do

agrupamento estão balizadas por dois limites: 1) as competências que devem ser
exercidas conjuntamente, nos termos do art. 39º/3; 2) pelas competências próprias do
júri.
1.2.4 Competência para a tomada de decisões administrativas do

procedimento de adjudicação
Todas as decisões que, nos termos do CCP, são da competência do órgão com
competência para a decisão de contratar (órgão adjudicante), devem ser tomadas
conjuntamente pelos órgãos competentes de todas as entidades que integram o
agrupamento, eventualmente através de conferência procedimental (cujo regime geral
se encontra nos arts. 77º e ss do CPA).
1.2.5 Escolha do procedimento de adjudicação

Apenas poderá ser adotado um procedimento de adjudicação em função de critérios
materiais quando tal critério se verifique relativamente a todas as entidades que
constituem o agrupamento.
1.2.6 Responsabilidade das entidades adjudicantes

O art. 39º/6 determina que as entidades adjudicantes que integram o agrupamento só
são solidariamente responsáveis pelo cumprimento das obrigações por aí assumidas
quando para tais obrigações o sejam na sua totalidade pelo conjunto dos seus membros .
Como realça PEDRO COSTA GONÇALVES, não se percebe o sentido do que nele se dispõe,
mas segundo a Diretiva:
1) Quando o procedimento de contratação é efectuado na totalidade

conjuntamente em nome e por conta de todas as autoridades adjudicantes,
todas elas são solidariamente responsáveis pelo cumprimento das obrigações
impostas pela Diretiva;
2) Quando o procedimento de contratação não é efectuado na totalidade

conjuntamente em nome e por conta das autoridades adjudicantes: todas as
entidades adjudicantes são solidariamente responsáveis, apenas pelas partes
efectuadas em conjunto.

Contratos Públicos
a. No que respeita às partes do procedimento que efectua em seu nome e

por sua conta, cada autoridade adjudicante é, por si mesma,
integralmente responsável pelo cumprimento das obrigações que lhe
incumbem por força da Diretiva.
1.3 Órgão adjudicante

O órgão competente para a decisão de contratar é o órgão da entidade adjudicante ao
qual o CCP atribui a responsabilidade de proferir todas as decisões fundamentais e a
maior parte das decisões do procedimento de adjudicação.
- Competente para a decisão de contratar é o órgão indicado na lei orgânica ou

nos estatutos da entidade adjudicante - art. 36º/2.
- Quando o contrato envolva o pagamento de um preço, o CCP esclarece que essa

competência cabe então ao órgão competente para autorizar a despesa inerente
ao contrato a celebrar - art. 36º/1.
 Mas na medida em que a lei orgânica ou os estatutos estabeleçam outro

registo, é esse regime específico que se aplica e não a indicação do CCP.
 Por outro lado, há inúmeras entidades adjudicantes que não dispõem de

órgãos especificamente competentes para autoriza despesa, caso em
que o art. 36º/1 não tem aplicação.
Aos órgãos competentes para a decisão de contratar, o CCP atribui um vastíssimo

elenco de competências, que abrangem, de um modo genérico, todas as decisões da
responsabilidade da entidade adjudicante proferidas no contexto da formação de um
contrato público.
1.3.1 Competências do órgão adjudicante

O órgão adjudicante é o órgão principal do procedimento de adjudicação, ao qual cabe,
em geral, todo o universo de competências administrativas de decisão com projeção
externa, adotadas no processo de relacionamento jurídico com todos os interessados.
Fora da esfera própria e exclusiva do órgão adjudicante ficam, num primeiro momento,
apenas as competências do júri do procedimento.
1.3.2 Delegação de competências pelo órgão adjudicante

K. Sebenta (Mariana Tralhão)

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CONTRATOS PÚBLICOS

Professor Doutor Licínio Lopes Martins e Professor Bernardo Azevedo

Contrato, Administração Pública e Direito

1 Contrato como categoria geral do direito

A figura contratual haverá de apresentar sempre dois elementos essenciais:

1) Acordo entre as vontades de duas ou mais pessoas;

2) Formado com o propósito de desencadear a produção de efeitos do direito que

2 Contrato na ação da Administração Pública

 A partir de certa fase, ainda no século XIX, a Administração Pública também se

 Com o passar do tempo, assiste-se a uma progressiva afirmação do relevo

1 IMPORTANTE: não estão resumidas as páginas 63 a 74.

Mariana Tralhão | 2018

 A partir dos anos 80 do século XX, o contrato surge como um motor do

 O caminho para a entrada do contrato como forma de exercício de poderes

 Nos finais do século XX, começava a falar-se da “Administração por contrato”.

3 Contratos da Administração Pública e Direito Administrativo

 O conceito de contrato público apresenta-se delimitado em função de uma nota

 O contrato administrativo delimita-se a partir da verificação de determinados

O propósito prosseguido pela lei consiste em regular o contrato e a relação dele

A lei da contratação pública prossegue dois objetivos nucleares:

 Realização de uma contratação eficiente para o setor público;

 Proteção e promoção da concorrência entre os operadores económicos.

Mariana Tralhão | 2018 2

A regulamentação jurídico-administrativa de contratos da Administração

4 Conceito de contrato público

 Regra: os contratos da Administração Pública são contratos públicos e os

 Há contratos da Administração em sentido orgânico-funcional que não

EX: empresas concessionárias de obras públicas e de serviços públicos,

 Há contratos públicos que não envolvem a presença da Administração –

EX: associação de direito civil sem fins lucrativos e sem associados

Mariana Tralhão | 2018 3

Por força da opção do CCP, os contratos de entidades investidas de funções

4.3 Alcance jurídico do conceito de contrato público

A categoria de “contrato público” cumpra apenas uma função de exclusiva delimitação

4.4 Conceito de contrato público no direito da União Europeia

Nas diretivas da contratação pública, contrato público é o contrato a título oneroso,

Este conceito compreender como elementos:

1) Elementos de identificação de carácter orgânico, que indicam as partes ou os

2) Elementos de carácter substancial, que referencial o objeto do contrato

No entanto, este é um conceito pensado sobretudo para os contratos de “compras

Mariana Tralhão | 2018 4

Em sentido inverso, não se qualificam como contratos os acordos celebrados para

4.4.2 Autoridades adjudicantes/entidades adjudicantes

4.4.3 Operadores económicos

Conforme resulta da jurisprudência do TJUE e do art. 77º/2, da Diretiva 2014/24/EU,

4.4.4 Celebração por escrito

Mariana Tralhão | 2018 5

4.4.6 Carácter oneroso

Ao carácter oneroso nos termos definidos associa-se o facto de o contrato representar

4.4.7 Seletividade de operadores económicos

O TJUE já o considerou essencial num acórdão. Ainda assim, em sentido diferente, já

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O conceito de contrato público no direito da União Europeia pretende delimitar, de

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Âmbito, sentido e fontes de regulamentação

1 Âmbito e sentido de regulamentação dos contratos públicos

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1.1 Regulamentação do procedimento de formação do contrato

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 Razões de interesse público geral (seleção de contraentes fiáveis para

 Razões de carácter financeiro (dois critérios: o mais barato; o com melhor

 Razões ligadas à promoção da concorrência e ao respeito da igualdade de

Nos casos em que o contrato se apresente desprovido de impacto concorrencial, o

Mariana Tralhão | 2018 8