AUTARQUIA

1. Conceito

Autarquia é uma pessoa jurídica de direito público criada por lei para o desempenho de atividade típica de Estado (art.
5º, I do Decreto-lei 200/67). Ex: INSS, INCRA, IBAMA.

2. Criação

A autarquia é instituída diretamente por lei, de iniciativa do chefe do Executivo (art. 37, XIX c/c art. 61, §1º, II, “b” e
“e”, CF). possui personalidade jurídica de direito público, cujo início se dá com a vigencia da lei criadora. A extinção da
autarquia também depende de lei, em observância ao princípio da simetria das formas ou do paralelismo das formas.

OBS: A reserva legal, exigida para a instituição da autarquia NÃO impede que o detalhamento da sua estruturação
interna seja feito por ato administrativo (decreto, normalmente).

3. Objeto

A autarquia é criada para o desempenho de atividades típicas de Estado. Embora não exista um rol que preveja as
atividades típicas de Estado, pode-se apontar, por exemplo, o exercício do poder de polícia. As autarquias NÃO
podem desempenhar atividades econômicas, tendo em vista que o exercício de atividade empresarial pelo Estado é
excepcional e são executadas por empresas públicas e sociedades de economia mista (art. 173, CF). De acordo com o
STF, é inconstitucional lei que considere os conselhos profissionais como entidades privadas, já que tais entidades
exercem poder de polícia e, por essa razão, devem possuir natureza autárquica (ADI 1717/DF, 28.03.2003).

4. Regime de pessoal

O regime de pessoal das autarquias é estatutário (regime jurídico único).

1º momento (promulgação da Constituição) – necessidade do regime jurídico único: o art. 39 da CRFB, em sua
redação original, exigiu a instituição, por meio de lei, do regime jurídico único para os servidores da Administração
direta e das pessoas de direito público da Administração indireta. Ainda que a Constituição não tenha definido qual o
regime de pessoal aplicável, a doutrina e a legislação entenderam que o deveria ser aplicado o regime estatuário,
eminentemente administrativo e diverso do regime de pessoal celetista das entidades privadas.

2º momento (Reforma Administrativa – EC 19/98) – fim da obrigatoriedade do regime jurídico único : o art. 39 da
CRFB foi alterado pela EC 19/98 com a retirada da expressão “regime jurídico único”, viabilizando a instituição do
regime celetista para os servidores de pessoas públicas (ex: âmbito federal, a Lei 9.962/00 extinguiu o regime único ao
admitir o regime do emprego público no âmbito das pessoas públicas federais).

A doutrina e o STF sempre entenderam que, apesar do silêncio da lei, a escolha do regime (estatutário ou celetista)
não representava um “cheque em branco” para o Poder Público, devendo ser adotado, necessariamente, o regime
estatuário para as atividades típicas de Estado (atividades-fim), uma vez que, em razão da importância da atividade
para a coletividade, seria fundamental a estabilidade dos agentes públicos. Para as atividades instrumentais
(atividades-meio) das pessoas públicas, haveria a liberdade para a escolha do regime. O STF, por exemplo, considerou
inconstitucional o regime celetista para os agentes dos quadros das agencias reguladoras (Lei 9.986/00), pois o único
regime possível seria o estatutário, tendo em vista o exercício do poder de polícia (ADI 2310).

3º momento (decisão liminar do STF na ADI 2.135, Info 474) – retorno da obrigatoriedade do regime jurídico único :
o STF concedeu liminar, em sede de ADI, para declarar a inconstitucionalidade da redação dada ao art. 39 da CRFB
pela da EC 19/98. Em razão do efeito repristinatório das decisões proferidas em sede de controle concentrado, voltou
a vigorar a redação original do dispositivo, que exige a instituição do regime jurídico único.
Após a decisão do STF na ADI 2.135, em razão do retorno ao regime único, o regime de pessoal das pessoas jurídicas
de direito público atualmente é o estatutário, excepcionadas as hipóteses em que os celetistas foram contratados sob
a égide do art. 39 com a redação dada pela EC 19/98.

5. Patrimônio

Os BENS das autarquias são bens públicos. Portanto, sofrem a influência de todo o regime jurídico inerentes aos bens
públicos.

- alienabilidade condicionada pela lei ou inalienabilidade relativa (art. 17 da Lei de Licitações): a alienação dos bens
das autarquias depende de desafetação, justificativa (motivação), avaliação prévia, licitação (concorrência para os
bens imóveis, salvo as hipóteses do art. 19 da Lei de Licitações, e leilão para os bens móveis) e, para os bens públicos
imóveis, autorização legislativa.

- impenhorabilidade (art. 100, CF e 534, CPC): os bens das autarquias não são passiveis de constrição judicial, pois a
alienação depende do cumprimento das exigências legais, e o pagamento decorrente de decisão judicial, transitada
em julgado, deve seguir a ordem do precatório ou, excepcionalmente da requisição de pequeno valor.

- imprescritibilidade (art. 183, §3º e 191, p. único, CF): os bens das autarquias não são usucapiveis.

- não onerabilidade (art. 1.420, CC): os bens das autarquias não podem ser onerados com garantia real, tendo em vista
os requisitos legais para sua alienação, bem como o regime dos precatórios e do RPV que impossibilitam a alienação
judicial do bem, eventualmente gravado.

6. Atos e contratos

Em regra, os atos e contratos das autarquias são considerados de natureza pública, ainda que, excepcionalmente, seja
possível a edição de atos privados ou a celebração de contratos privados (ex.: compra e venda). Os atos das autarquias
são atos administrativos, dotados, normalmente, das prerrogativas da presunção de legitimidade (e veracidade), da
imperatividade e da autoexecutoriedade. Devem preencher os elementos dos atos administrativos (sujeito
competente, forma, finalidade, motivo e objeto) e estão sujeitos aos controles judiciais diferenciados (ex.: mandado
de segurança). Os contratos celebrados por autarquias são, em regra, contratos administrativos, dotados das cláusulas
exorbitantes e submetidos às formalidades previstas na Lei 8.666/93.

7. Foro processual

As causas que envolvem as autarquias federais devem ser processadas e julgadas na Justiça Federal (art. 109, I, CF). As
autarquias estaduais e municipais terão as suas ações processadas e julgadas na Justiça Estadual, cabendo às leis de
organização e divisão judiciárias. No Rio de Janeiro, o art. 44, I, do CODJERJ, instituído pela Lei estadual 6.956/15,
estabelece que a competência para o processo e julgamento das autarquias estaduais e municipais é dos juízos
fazendários.

8. Responsabilidade civil

As autarquias sujeitam-se à responsabilidade civil objetiva, fundada na teoria do risco administrativo (art. 37, § 6.º,
CF). Caso as autarquias não possuam bens para satisfazerem os seus débitos, surgirá a responsabilidade civil
subsidiária do respectivo Ente federado (ex.: a União possui responsabilidade subsidiária pelos danos causados por
autarquias federais). As autarquias, em razão da personalidade jurídica de direito público, submetem-se ao regime dos
precatórios ou da Requisição de Pequeno Valor (RPV), conforme o caso, na forma do art. 100, CF. Registre-se,
contudo, que o STF, em sede de repercussão geral, afastou o regime dos precatórios dos Conselhos Profissionais, que,
apesar de ostentarem a natureza autárquica, não são destinatários de recursos orçamentários. Assim, para o STF, os
pagamentos devidos, em razão de pronunciamento judicial, pelos Conselhos de Fiscalização não se submetem ao
regime de precatórios (RE 938.837/SP, Rel. p/ acórdão Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, 25.09.2017, Info 861).
9. Prerrogativas

a) imunidade tributária (art. 150, § 2.º, da CRFB): vedação de instituição de impostos sobre o patrimônio, a renda e os
serviços das autarquias, desde que “vinculados a suas finalidades essenciais ou às delas decorrentes”. A imunidade só
existe em relação aos impostos (não alcança, por exemplo, as taxas) e depende da utilização dos bens, das rendas e
dos serviços nas finalidades essenciais da entidade;

O STJ entende que a imunidade do IPTU existe mesmo em relação aos imóveis autárquicos concedidos a terceiros,
desde que a renda, auferida com a sua utilização, seja utilizada na satisfação dos objetivos da autarquia (REsp
726.326/MG, Rel. Min. Castro Meira, 2.ª Turma, 01.08.2005).

b) prerrogativas processuais: a autarquia é enquadrada no conceito de Fazenda Pública e goza das prerrogativas
processuais respectivas, tais como: prazo em dobro para todas as suas manifestações processuais (art. 183, CPC);
duplo grau de jurisdição, salvo as exceções legais (art. 496, CPC).

10. Classificação

10.1. Quanto à vinculação federativa das autarquias

a) monofederativas: quando integrantes da Administração Indireta de um Ente federado determinado (ex.: autarquias
federais, estaduais, distritais ou municipais); e

b) plurifederativas (plurifederativas ou interfederativas): quando a autarquia integrar, ao mesmo tempo, a

Administração Pública Indireta de dois ou mais Entes federados (ex.: associação pública, instituída no âmbito dos
consórcios públicos).

10.2. Em relação ao campo de atuação ou ao objeto

a) autarquias assistenciais ou previdenciárias (ex.: INSS – Instituto Nacional do Seguro Social);

b) autarquias de fomento (ex.: SUDENE);

c) autarquias profissionais ou corporativas (ex.: CRM);

O STF considerou inconstitucional o art. 58 da Lei 9.649/1998, que pretendia estabelecer o exercício dos serviços de
fiscalização das profissões regulamentadas por entidades privadas, delegatárias do Poder Público (ADIn 1.717/DF, Rel.
Min. Sydney Sanches, Tribunal Pleno, 28.03.2003, p. 61). Ocorre que, posteriormente, o STF afirmou que a OAB, que
também exerce a fiscalização de profissões, não integraria a Administração Pública Indireta (ADIn 3.026/DF, Rel. Min.
Eros Grau, Tribunal Pleno, 29.09.2006).

A doutrina majoritária entende que a OAB é autarquia profissional (Maria Sylvia Di Pietro). Parcela da doutrina
sustenta que os conselhos profissionais são “entes públicos não estatais”. A natureza pública decorre da possibilidade
de exercício do poder de autoridade; o caráter não estatal significa que os Conselhos não integram o Estado, uma vez
que não se encontram vinculados à Administração, recebem recursos da própria categoria profissional (e não do
orçamento) e seus dirigentes são nomeados pela categoria (e não pelo Chefe do Executivo) (Carlos Ari Sundfeld).

d) autarquias culturais ou de ensino (ex.: UFRJ);

e) autarquias de controle ou de regulação (ex.: ANP);

10.3. Quanto ao regime jurídico

a) autarquias comuns ou ordinárias: são as autarquias em geral, responsáveis pela execução de atividades
administrativas tradicionais e típicas de Estado;
b) autarquias especiais: são as agências reguladoras, dotadas de autonomia administrativa e financeira, com a
incumbência de exercer a atividade regulatória, que envolve atividades administrativas tradicionais (ex.: poder de
polícia), poderes normativos ampliados (ex.: expedição de normas técnicas para o setor regulado) e poderes
judicantes (ex.: resolução de lides administrativas).

11. Autarquias e qualificações especiais: agências executivas, agências reguladoras e associações públicas

Agências executivas (arts. 51 e 52 da Lei 9.649/1998 e Decreto 2.487/1998): a qualificação “agência executiva” será
atribuída à autarquia ou à fundação que cumprir dois requisitos:

a) possuir um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional em andamento; e

b) tiver celebrado contrato de gestão com o respectivo Ministério supervisor (ex.: INMETRO – Instituto Nacional de
Metrologia, Normalização e Qualidade industrial).

As agências executivas possuem duas características básicas:

a) a formalização da qualificação da autarquia ou da fundação como agência executiva será feita por decreto do
Presidente da República; e

b) a entidade, qualificada como agência executiva, deverá implementar as metas definidas no contrato de gestão, de
acordo com os prazos e critérios de desempenho definidos no ajuste, e, em contrapartida, receberá maior autonomia
de gestão gerencial, orçamentária e financeira.

Agências reguladoras: encontra-se prevista em diversas leis específicas e é utilizada para designar as autarquias que
possuem a incumbência de regular o desempenho de certas atividades econômicas ou a prestação de serviços
públicos (ex.: ANEEL, ANATEL, ANP).

São duas as características principais das agências reguladoras:

a) a concessão do rótulo “agência reguladora” é efetivada pela lei que cria a autarquia; e

b) a agência exerce função regulatória que envolve atividades executivas tradicionais, mas, também, poderes
normativos e poderes judicantes.

Associações públicas (arts. 1.º, § 1.º, e 6.º, I, da Lei 11.107/2005): autarquias instituídas para gerir os consórcios
públicos e integrantes da Administração Indireta de todos os Entes federados consorciados, razão pela qual são
denominadas de autarquias plurifederativas.