Universidade Presbiteriana Mackenzie

Curso de Graduação em Direito Administrativo

3. ADMINISTRAÇÃO INDIRETA

Ruth Carolina Sgrignolli

2011
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1.O que representa a descentralização administrativa

2.Histórico
3.Entidades da Administração Indireta
3.1. Autarquias
3.1.1. Autarquias especiais – Agências Reguladoras
3.1.2. Fundações
3.1.3. Empresas Estatais
3.1.4. Consórcio Público
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3.4. Consórcio Público

3.4.1. Previsão legal
• CF, art. 23, parágrafo único.
•CF, art. 243
• Instituído pela Lei 11.107 de 06.04.2005
• Regulamentada pelo Decreto nr. 6.017 de 07.01.2007

•OBS: ver art. 41, IV, CC (introduzido com reforma 2005)

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3.4.2. Natureza Jurídica

Tanto para Hely Lopes Meirelles, quanto para Maria Zylvia Zanella Di
Pietro, nem o convênio nem o consórcio se constituem como pessoa
jurídica, trata-se de acordo de vontades para consecução de um fim
comum (Di Pietro, 24ª edição, p. 485).
Convênio: entidades de níveis diferentes
Antes da Lei
Consórcio: entidades de mesmo nível
Objetivo da norma Constitucional: consolidar gestão associada entre
os entes federados para consecução de fins de interesses comuns.
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COM A LEI 11.107/05: passa a ter personalidade jurídica

Art. 6º da Lei 11.107/05:

Art. 6o O consórcio público adquirirá personalidade jurídica:
        I – de direito público, no caso de constituir associação pública, mediante a
vigência das leis de ratificação do protocolo de intenções;
        II – de direito privado, mediante o atendimento dos requisitos da legislação
civil.
        § 1o O consórcio público com personalidade jurídica de direito público integra
a administração indireta de todos os entes da Federação consorciados.
        § 2o No caso de se revestir de personalidade jurídica de direito privado, o
consórcio público observará as normas de direito público no que concerne à
realização de licitação, celebração de contratos, prestação de contas e admissão de
pessoal, que será regido pela Consolidação das Leis do Trabalho - CLT.
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Os consórcios podem ser entidades de direito público ou privado.

Se forem de direito público:
-- constituem-se como associação pública
Se forem de direito privado:
-- serão considerados entidades de direito privado, sem fins econômicos, cujos sócios
são entes da federação (considerado uma figura original – Justen Filho, p.288) –
sociedade civil sem fins lucrativos, formada por entes federativos.

Importante ressaltar que consórcio público com personalidade jurídica de direito

privado poderá explorar atividades de serviço público, mas não será investida
de competências regulatórias. Os poderes conferidos aos consórcios com
personalidade jurídica de direito público não são conferidos para esse ente.
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3.4.3. Definição
Os consórcios públicos são parcerias formadas por dois ou mais entes da federação,
para a realização de objetivos de interesse comum, em qualquer área. Os consócios
podem discutir formas de promover o desenvolvimento regional, gerir o tratamento
de lixo, água e esgoto da região ou construir novos hospitais ou escolas. (
http://www.planalto.gov.br/sri/consorcios/consorcios.htm)

“O consórcio público com personalidade jurídica de direito público consiste numa

associação pública, criada por meio de leis editadas por entes políticos diversos e
investida na titularidade de atribuições e poderes públicos para relações de
cooperação federativa”. (Justen Filho, 7ª edição, p.254)
-Conjugação de esforços e recursos de diferentes entes federativos
--- federalismo de cooperação: associação para prestação conjugada de serviços
públicos.
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3.4.4. Características
a. Criadas por leis: entes políticos diversos
b. Para relações de cooperação federativa: estrutura organizacional própria,
para atuar de maneira contínua e permanente.
c. Manutenção da igualdade jurídica dos partícipes dos consórcios públicos,
conforme o princípio federativo, embora cada um seja chamado a
contribuir de acordo com a capacidade para a consecução do objetivo
comum.
d. Existência de contrato de rateio: determinando valores e condições de
transferências de cada ente (previsto em lei orçamentária).
e. Integra a administração indireta (em relação à posição jurídica).
f. Sujeito à fiscalização pelo TCU
g. Existência de contrato de programa: consórcio pode assumir diretamente
prestação de serviço público do interesse do consorciado.
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‘Procedimento (passos) para instituição’

1º Assinatura de protocolo de intenções pelos chefes do Executivo de cada ente
federado;
2º Ratificação do protocolo de intenções pelo legislativo de cada ente federado;
3º Edição de lei ratificando o protocolo de intenções. O protocolo pode prever:
- personalidade de direito público para a instituição,
- personalidade de direito privado para a instituição,

“Art. 4o São cláusulas necessárias do protocolo de intenções as que

estabeleçam:
        I – a denominação, a finalidade, o prazo de duração e a sede do
consórcio;
        II – a identificação dos entes da Federação consorciados;
        III – a indicação da área de atuação do consórcio;
        IV – a previsão de que o consórcio público é associação pública ou
pessoa jurídica de direito privado sem fins econômicos
(...)
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3.4.5 Exemplos
Os consórcios podem ser firmados entre todas as esferas de governo
(municípios-municípios, municípios-estados, estados-União,
municípios-estado-União). Entretanto, a União somente participará de
Consórcios Públicos em que também façam parte todos os estados em
cujos territórios estejam situados os Municípios consorciados.
- Consórcios de desenvolvimento regional
Consórcio de Desenvolvimento Integrado do Vale do Paraíba -
Codivap
Consórcio Intermunicipal de Produção e Abastecimento (MA)-
Consórcio Intermunicipal do Vale do Rio Urucuia (MG)
Consórcio Intermunicipal do Grande ABC (SP)
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-Consórcios de informática
Consórcio de Municípios para Soluções Livres (RJ)
Consórcio intermunicipal de informática (SP)- Consórcios de saúde
Consórcio Intermunicipal de Saúde do Vale do Ribeira (SP)
Consórcio Intermunicipal de Saúde Pé da Serra (MG)
Consórcio Intermunicipal de Saúde (CIS) da Região de Laguna
(SC)
- Consórcio Intermunicipal de Saúde do Extremo Oeste (SC)
Consórcio Intermunicipal de Saúde (CIS) da Região Centro (RS)
- Consórcios de meio ambiente, recursos hídricos e saneamento
Consórcio Intermunicipal do Vale do Jiquiriçá (BA)
http://www.planalto.gov.br/sri/consorcios/links.htm
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3.4.6. Benefícios
•Desenvolvimento de municípios e estados carentes de recursos ao prever a
elaboração conjunta de empreendimentos de infra-estrutura muito caros, mas
necessários.
•Congregação associativa para unir recursos materiais, financeiros e humanos
com o escopo de realizar ações conjuntas.
•Ampliou a capacidade de solução de problemas comuns sem perder a
autonomia garantida pela CF.
•Alcance de resultados impossíveis isoladamente na realização de políticas
públicas de interesse coletivo.
•Aumentou o poder de negociação dos municípios.
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3.4.7. Equívocos da Lei

1. A constituição de consórcios entre entes da Federação para a consecução de

objetivos comuns de interesse público, como sendo de contratação (art. 3º )
Porque: Os consórcios, bem como os convênios de cooperação também previstos no
dispositivo constitucional, não têm, nem podem ter, natureza contratual. Os ajustes
consubstanciados nos consórcios públicos e nos convênios de cooperação entre entes
federados são de negócios jurídicos coletivos, os acordos, em que as vontades dos
partícipes convergem para a consecução de um interesse comum.
(Características:
- posição jurídica idêntica dos partícipes;
- diversificação do tipo de cooperação a ser prestada;
- liberdade de ingresso e de retirada dos partícipes;
- possibilidade de denúncia unilateral por qualquer dos partícipes;
- subsistência das responsabilidades assumidas durante a vigência do ajuste)
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2. Outra confusão conceitual consiste em declarar que a lei estipula normas

gerais. Não se trata de normas gerais. A previsão de normas gerais, no texto
constitucional, pressupõe uma limitação à competência legiferante da União,
para que alguma coisa seja deixada à competência das outras ordens
federadas, apenas lhes traçando parâmetros, balizas, de que não se devem
afastar, ou que não devem ultrapassar. Implicitamente, é o reconhecimento de
que aquela competência prevalecerá sobre outras competências, também
incidentes sobre o mesmo assunto, para que estas complementem e
suplementem as normas gerais, adaptando-as a suas peculiaridades
específicas.
3. Responsabilidade: solidária pelas obrigações remanescentes.
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ACO 453 / PR - PARANÁ

AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA
Relator(a):  Min. ILMAR GALVÃO
Relator(a) p/ Acórdão:  Min. ELLEN GRACIE (ART. 38, IV,
b, DO RISTF)
Julgamento:  24/05/2007
Órgão Julgador:  Tribunal Pleno
Publicação
DJe-026 DIVULG 14-02-2008 PUBLIC 15-02-2008 DJ 15-02-2008 EMENT VOL-02307-01 PP-00015

Parte(s)
AUTOR: ESTADO DO PARANÁ ADV.: ROBERTO ROSAS ADV.: PGE-PR-
CÉSAR AUGUSTO BINDER
REU: UNIÃO ADV.: ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
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AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. ART. 102, I, F, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.

AUTORIZAÇÃO LEGAL E CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIOS ENTRE O ESTADO DO
PARANÁ E A UNIÃO PARA A CONSTRUÇÃO DE FERROVIA ENTRE OS MUNICÍPIOS
DE APUCARANA E PONTA GROSSA. PEDIDO DE RESSARCIMENTO, FORMULADO
PELO ESTADO DO PARANÁ, DE TODOS OS GASTOS QUE DESPENDEU NA EXECUÇÃO
DA OBRA DO REFERIDO RAMAL FERROVIÁRIO, INTEGRALMENTE LOCALIZADO
EM SEU TERRITÓRIO. APURAÇÃO DA RESPONSABILIDADE CONTRATUAL DA
UNIÃO ALCANÇADA POR MEIO DA INTERPRETAÇÃO DO CONVÊNIO FIRMADO EM
28.10.1968, MAS, SOBRETUDO, DAQUELE QUE O SUBSTITUIU, DE 23.07.1971,
POSTERIORMENTE ADITADO EM 24.12.1973. AVENÇA CUJOS TERMOS
DELIMITARAM, DE FORMA ESPECÍFICA, A RESPONSABILIDADE FINANCEIRA
ASSUMIDA PELA UNIÃO, TRADUZIDA EM MONTANTE INFERIOR AOS CUSTOS
GLOBAIS DO EMPREENDIMENTO. CONSTATAÇÃO, EM PERÍCIA JUDICIAL
REALIZADA, DE QUE OS VALORES REPASSADOS PELA UNIÃO SOMADOS COM OS
QUE SE VIU COMPELIDA A PAGAR PARA A EXTINÇÃO DA DÍVIDA DO ESTADO
PARANAENSE COM O CONSÓRCIO TRANSCON-AMURADA (ACO 381) SUPERARAM,
EM MUITO, O QUANTUM EFETIVAMENTE DEVIDO PELA REQUERIDA. ALEGAÇÃO
DE INADIMPLÊNCIA REJEITADA.
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Preliminares de inépcia da inicial, prescrição da pretensão indenizatória e perda do direito de

regresso por falta de denunciação da lide rejeitadas por unanimidade. 2. O convênio firmado, em
23.07.1971, entre o Governo Federal e o Governo do Estado do Paraná cobriu todos os aspectos da
avença anterior, de 28.10.1968, e deve, portanto, ser entendido como substitutivo desta última, cujas
evidentes imperfeições veio a corrigir. 3. A União não deu cheque em branco, nem assumiu
obrigação indeterminada, quando uniu esforços ao Estado do Paraná para a construção da ferrovia
em questão, tendo, ao contrário, determinado com exatidão o alcance dos desembolsos a que se
obrigara. 4. As leis estaduais que autorizaram o Governo do Paraná a celebrar os convênios
examinados e a realizar a obra em seu território não possuem o condão de pautar os acordos
celebrados com a União ou de gerar obrigações a serem atendidas pelo Governo Federal, sob pena de
quebra do equilíbrio de esferas autônomas de poder no qual se baseia o princípio federativo. 5.
Somente vinculam a administração pública federal os atos contratuais devidamente formalizados,
não as meras manifestações voluntaristas partidas de eventuais ocupantes de cargos públicos. Os
termos do que acordado somente poderiam ser alterados mediante celebração de convênio posterior
(instrumento de mesma hierarquia) a modificar as condições expressamente assumidas no ato datado
de 1971. 6. A perícia judicial levada a efeito nos autos demonstrou que, dentro dos lindes do
convênio firmado, os valores repassados pela União acrescidos daqueles que se viu compelida a
pagar ao consórcio autor da ACO 381 superaram, em muito, o quantum efetivamente devido ao
Estado do Paraná. 7. Ação cível originária cujo pedido formulado se julga, por maioria de votos,
improcedente.
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Decisão
O Tribunal, por votação unânime, rejeitou as questões preliminares suscitadas, concernentes à alegação de
prescrição, de inépcia da inicial e de falta de denunciação da lide por parte do autor, nos termos do voto do Relator.
Em prosseguimento, e depois do voto do Ministro Ilmar Galvão (Relator), que julga improcedente a ação, o
julgamento foi suspenso em virtude do pedido de vista formulado pelo Ministro Nelson Jobim. Declarou
impedimento o Ministro Sepúlveda Pertence. Falaram, pelo autor, o Professor Roberto Rosas, e, pelo Ministério
Público Federal, o Dr. Haroldo Ferraz da Nóbrega, Vice-Procurador-Geral da República. Plenário, 24.6.1998.
Decisão: Após o voto do Senhor Ministro Nelson Jobim, julgando procedente o pedido formulado, solicitou vista a
Senhora Ministra Ellen Gracie. Impedido o Senhor Ministro Sepúlveda Pertence. Presidiu o julgamento o Senhor
Ministro Marco Aurélio. Plenário, 12.12.2001. Decisão: Tomado o voto da Senhora Ministra Ellen Gracie, julgando
improcedente o pedido formulado, e impondo ao autor, Estado do Paraná, o ônus da sucumbência, sendo os
honorários advocatícios arbitrados, conforme o voto do Relator, o Senhor Ministro Ilmar Galvão, que, em seguida,
indicou adiamento. Declarou impedimento o Senhor Ministro Gilmar Mendes. Ausente, justificadamente, o Senhor
Ministro Maurício Corrêa. Presidência do Senhor Ministro Marco Aurélio. Plenário, 19.02.2003 Decisão: Colhido o
voto do Senhor Ministro Maurício Corrêa, acompanhando o voto do Relator, que reiterou o voto pretérito, julgando
improcedente o pedido inicial, pediu vista o Senhor Ministro Carlos Velloso. Impedidos os Senhores Ministros
Gilmar Mendes e Sepúlveda Pertence. Presidência do Senhor Ministro Marco Aurélio. Plenário, 27.02.2003.
Decisão: Após o voto do Senhor Ministro Ilmar Galvão, Relator, e dos votos dos Senhores Ministros Ellen Gracie,
Carlos Velloso, Maurício Corrêa e Joaquim Barbosa, que julgavam improcedente a ação e condenavam o Estado do
Paraná em 10% (dez por cento) de honorários advocatícios, e do voto do Senhor Ministro Nelson Jobim, que a
julgava parcialmente procedente, pediu vista dos autos o Senhor Ministro Marco Aurélio.
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Não votou o Senhor Ministro Carlos Britto por suceder ao Senhor Ministro Ilmar Galvão que proferira voto
anteriormente. Impedidos os Senhores Ministros Sepúlveda Pertence e Gilmar Mendes. Presidência do Senhor
Ministro Maurício Corrêa. Plenário, 01.10.2003. Decisão: Renovado o pedido de vista do Senhor Ministro Marco
Aurélio, justificadamente, nos termos do § 1º do artigo 1º da Resolução nº 278, de 15 de dezembro de 2003.
Presidência do Senhor Ministro Maurício Corrêa. Plenário, 28.04.2004. Decisão: O Tribunal, por maioria, rejeitou o
requerimento do Estado do Paraná, no sentido da renovação do julgamento, apresentado e acolhido pelo Senhor
Ministro Marco Aurélio. Votou a Presidente. Em seguida, o Tribunal, por maioria, julgou improcedente a ação,
vencidos, em parte, o Senhor Ministro Nelson Jobim, que a julgava parcialmente procedente, e o Senhor Ministro
Marco Aurélio, que a julgava inteiramente procedente. Não votaram os Senhores Ministros Ricardo Lewandowski e
Carlos Britto por sucederem, respectivamente, aos Senhores Ministros Carlos Velloso e Ilmar Galvão, que
proferiram voto em assentada anterior. Ausentes, justificadamente, os Senhores Ministros Sepúlveda Pertence,
Celso de Mello e, neste julgamento, o Senhor Ministro Gilmar Mendes, Eros Grau e a Senhora Ministra Cármen
Lúcia. Presidiu o julgamento a Senhora Ministra Ellen Gracie. Plenário, 24.05.2007.
Indexação
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Decisão
O Tribunal, por votação unânime, rejeitou as questões preliminares suscitadas, concernentes à alegação de
prescrição, de inépcia da inicial e de falta de denunciação da lide por parte do autor, nos termos do voto do Relator.
Em prosseguimento, e depois do voto do Ministro Ilmar Galvão (Relator), que julga improcedente a ação, o
julgamento foi suspenso em virtude do pedido de vista formulado pelo Ministro Nelson Jobim. Declarou
impedimento o Ministro Sepúlveda Pertence. Falaram, pelo autor, o Professor Roberto Rosas, e, pelo Ministério
Público Federal, o Dr. Haroldo Ferraz da Nóbrega, Vice-Procurador-Geral da República. Plenário, 24.6.1998.
Decisão: Após o voto do Senhor Ministro Nelson Jobim, julgando procedente o pedido formulado, solicitou vista a
Senhora Ministra Ellen Gracie. Impedido o Senhor Ministro Sepúlveda Pertence. Presidiu o julgamento o Senhor
Ministro Marco Aurélio. Plenário, 12.12.2001. Decisão: Tomado o voto da Senhora Ministra Ellen Gracie, julgando
improcedente o pedido formulado, e impondo ao autor, Estado do Paraná, o ônus da sucumbência, sendo os
honorários advocatícios arbitrados, conforme o voto do Relator, o Senhor Ministro Ilmar Galvão, que, em seguida,
indicou adiamento. Declarou impedimento o Senhor Ministro Gilmar Mendes. Ausente, justificadamente, o Senhor
Ministro Maurício Corrêa. Presidência do Senhor Ministro Marco Aurélio. Plenário, 19.02.2003 Decisão: Colhido o
voto do Senhor Ministro Maurício Corrêa, acompanhando o voto do Relator, que reiterou o voto pretérito, julgando
improcedente o pedido inicial, pediu vista o Senhor Ministro Carlos Velloso. Impedidos os Senhores Ministros
Gilmar Mendes e Sepúlveda Pertence. Presidência do Senhor Ministro Marco Aurélio. Plenário, 27.02.2003.
Decisão: Após o voto do Senhor Ministro Ilmar Galvão, Relator, e dos votos dos Senhores Ministros Ellen Gracie,
Carlos Velloso, Maurício Corrêa e Joaquim Barbosa, que julgavam improcedente a ação e condenavam o Estado do
Paraná em 10% (dez por cento) de honorários advocatícios, e do voto do Senhor Ministro Nelson Jobim, que a
julgava parcialmente procedente, pediu vista dos autos o Senhor Ministro Marco Aurélio. Indexação
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4. Parceria Público-Privada

4.1. Previsão Legal

CF, arts, 21, XI e XII; art. 25, par. 2º; art. 175 e 223.

Lei 11.079 de 30.04.2004

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4.2. Definição
“(...) concessão de serviço público, ainda que sujeita a regime jurídico
um pouco diverso; com efeito, os serviços previstos no art. 21, XI e
XII, e no artigo 25, parágrafo 2º, admitindo cobrança de tarifa dos
usuários, podem ser prestados sob a forma de concessão de serviço
público comum ou sob a forma de concessão patrocinada, a critério do
Poder Público” (Di Pietro, p. 307)
-- Instituída como modelo de contrato administrativo.
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A lei reconhece duas modalidades de PPP:

Concessão patrocinada:
Art. 2º (... ) § 1o Concessão patrocinada é a concessão de serviços públicos
ou de obras públicas de que trata a Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995,
quando envolver, adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários
contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado
Concessão administrativa:
Art. 2º (...) § 2o Concessão administrativa é o contrato de prestação de
serviços de que a Administração Pública seja a usuária direta ou indireta,
ainda que envolva execução de obra ou fornecimento e instalação de bens.
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4.3. Objetivos e Características

a. Prestação de serviço público – concessão patrocinada (cobra-se tarifa
do usuário e contraprestação do parceiro público ao privado)
b. Prestação de serviço em que a Administração seja usuária direta ou
indireta, envolvendo ou não a execução de obra e fornecimento e
instalação de bens – concessão administrativa (remuneração feita
exclusivamente por contraprestação do parceiro público ao privado)
c. Riscos repartidos entre o ente público e o privado
d. Compartilhamento entre os parceiros do ganho econômico, decorrente
da redução de risco de crédito e dos financiamentos usados pelo
parceiro privado.
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Concessão patrocinada: ‘consiste numa concessão de serviço público

subordinada a lei 8987, em que o Poder Concedente se responsabiliza
parcialmente pela remuneração devida ao concessionário, o que
constitui objeto de algumas garantias especiais por parte do Poder
Público.’ (Justen Filho, p. 772)

Concessão administrativa: ‘é um contrato administrativo em sentido

restrito, de objeto completo e duração continuada, que impõe a um
particular obrigação de dar e fazer direta ou indiretamente em favor da
Administração Pública mediante remuneração total ou parcialmente
proveniente dos cofres públicos e objeto de garantias diferenciadas’.
(Justen Filho, p. 773)
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4.4. Peculiaridades das PPPs

-- vedações legais
-- remuneração subordinada à disponibilização da prestação pelo
particular
-- remuneração fracionada
-- natureza complexa da remuneração
-- risco de qualidade
-- regime de garantias
-- arbitragem
-- licitação e riscos previsíveis
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Bibliografia

• DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Curso de Direito

Administrativo, 24ª edição, São Paulo: Atlas, 2011.
• Mello, Celso Antônio Bandeira de, Curso de Direito
Administrativo, 17ª edição, São Paulo: Malheiros, 2004.
• Justen Filho, Marçal, Curso de Direito Administrativo, 7ª edição,
Belo Horizonte: Forum, 2010.