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Os dados empíricos apresentados nesse artigo são oriundos do relatório da pesquisa
Percepção da Política de Integração, conforme demanda da Secretaria de Estado de Defesa Social de Minas Gerais
ao CRISP/UFMG, em 2009, e com participação do Centro de Pesquisas em Segurança Pública da PUC Minas.
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área. As organizações policiais, as prisões e mesmo as defensorias públicas são
administradas e mantidas pelo Executivo, seja federal, estadual ou municipal. Já os
tribunais estão inseridos na estrutura do Judiciário. As promotorias, por seu turno, estão
parcialmente vinculadas aos Executivos, usufruindo de algum grau de autonomia
administrativa e financeira. No que tange à elaboração dos estatutos legais que definem
o arcabouço normativo da ação estatal, prevalece a primazia das instâncias legislativas.
O sistema de justiça criminal caracteriza-se por ser uma arena de conflito e de
negociação de segmentos organizacionais frouxamente conectados. Pode ser melhor
caracterizado como um loosely coupled system. A frouxa articulação na justiça criminal
pode se expressar nos níveis de conflito existentes nas relações entre as organizações do
network. O caráter adversarial é constitutivo da justiça criminal, principalmente no
embate entre defesa e acusação. Entretanto, o arranjo formal do fluxo processual
pressupõe complementaridade das atribuições da polícia, dos prosecutors e dos juízes.
Se por um lado a divergência não pode ser concebida a priori como anomalia, por outro
lado, a complexa estrutura formal institucionalizada prescreve uma divisão de trabalho
que deve garantir coerência e racionalidade na atuação das diversas instâncias do poder
público. Entretanto, tal coerência e racionalidade não imperam necessariamente quando
da atuação do Estado na provisão da ordem pública.
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padrões das interações organizacionais. Cada organização tende a institucionalizar uma
cultura singular, que não está prevista pelo arcabouço formal do sistema, e que acaba
por afetar em boa medida a percepção de cada uma delas acerca de seu papel e das
outras na dinâmica do fluxo processual. Organizações têm vida própria, constroem
trajetórias institucionais que escapam, em boa medida, aos ditames previstos por seus
criadores.
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integração das polícias em Minas Gerais no período de 2003 a 2009 em termos do grau
de institucionalização alcançado, destacando-se os avanços, percalços e desafios de uma
experiência de governança do sistema policial na sociedade brasileira2.
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Foram utilizados três instrumentos de coleta de dados na pesquisa. Aplicou-se um survey, que visou aferir o
nível de legitimidade alcançado pela política de integração junto aos policiais militares e civis. Além disso, foram
realizadas entrevistas qualitativas com os atores considerados relevantes para a política de integração policial, tais
como a Secretaria de Estado de Defesa Social de Minas Gerais, a Polícia Militar de Minas Gerais e a Polícia Civil de
Minas Gerais, que buscou aferir o seu nível de institucionalização. Outro instrumento de coleta de dados foi a análise
de documentos e normatizações produzidas ao longo da implementação da política de integração das polícias.
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formação e o treinamento integrados seriam realizados em algumas disciplinas e cursos
em que fosse possível a instrução conjunta, especialmente aqueles conteúdos que im-
plicavam atuação integrada de ambas as polícias na atividade operacional.
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O conceito de institucionalização aqui adotado é oriundo de TOLBERT,P.,ZUCKER,L. (1996). Nesse sentido,
processo de institucionalização envolve (a) criação de arranjos estruturais e formais em resposta a certos tipos de
problemas - HABITUALIZAÇÃO; (b) desenvolvimento de certo grau de consenso entre os decision-makers
organizacionais sobre o valor dessas estruturas - OBJETIVAÇÃO ; (C) continuidade no tempo das estruturas criadas,
mantendo-se ao longo de gerações seguintes dos membros das organizações - SEDIMENTAÇÃO.
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quem é responsável (PM, PC ou CBM) para as devidas providências. A integração dos
trabalhos policiais por meio do CAD permitiu acompanhamento simultâneo de uma
ocorrência, atualização com novos registros e alocação adequada de efetivos pela
Polícia Militar, Polícia Civil e Corpo de Bombeiros sem acontecer acúmulo de efetivos
numa mesma chamada. Isto representa um grande avanço, “[...] porque antes os centros
eram separados e as pessoas não tinham uma visam clara do que estava acontecendo no
momento [...]” (Entrevista, policial militar).
Contudo, tanto o treinamento como o atendimento das chamadas é subdividido em
função do órgão em que o servidor atua. Desse modo, cada despachante é treinado na
sua equipe e tem competência para atender apenas as ligações direcionadas à sua
corporação. A equipe militar atende o 190, a equipe civil o 197 e a equipe bombeiros o
193. O trabalho integrado configura-se apenas em nível de sistema, pois cada
corporação prefere manter seu efetivo separado das outras, embora a Polícia Militar
receba uma demanda consideravelmente maior que o Corpo de Bombeiros e a Polícia
Civil.
O REDS é a porta de entrada dos eventos de defesa social para o SIDS. Ele
consiste num boletim de ocorrências policiais e de bombeiro padronizado e único para
as instituições no qual são tratados todos os registros de eventos de defesa social. Este
módulo do CIAD é uma ferramenta que passou a ser fundamental para o SIDS, tendo
em vista o armazém de dados dele proveniente e o alinhamento que possui com os
módulos CAD e PCNet. Todo fato cadastrado no REDS possui um número e este
acompanhará o fato até a conclusão do inquérito – caso este tenha sido gerado. Depois
que os dados são lançados no REDS eles não podem ser alterados, a menos que haja
permissão de superiores ou o servidor possua liberação de sua instituição para acessar
essa ferramenta. Além disso, toda edição no sistema é registrada na senha de quem o faz
e praticamente inexistem duplicidades de registros no sistema. O REDS funciona no
sentido de evitar o duplo registro de ocorrências pelas instituições, assim como de
garantir a continuidade do processamento de uma ocorrência entre as polícias Militar e
Civil. À medida que os registros vão sendo alimentados dentro do REDS, existe essa
sincronia imediata. Uma ocorrência registrada pela Polícia Militar seria
obrigatoriamente repassada para a Polícia Civil via web, que consulta e procede ou não
o aceite da ocorrência, dando, ainda, os encaminhamentos que sua função constitucional
determina (abertura de inquéritos, tomadas de providências, diligências policiais etc.).
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Esse registro de ocorrências deve alimentar automaticamente o módulo PCNet de forma
a evitar o retrabalho na entrada de dados.
A entrada de dados por meio dos terminais de atendimento e despacho do CIAD e
dos terminais das unidades policiais interligados via web ao sistema REDS
proporcionam a gradual integração das informações de defesa social em todo o estado.
O compartilhamento de dados por meio deste sistema, na opinião dos entrevistados, é
um dos grandes avanços para todo o processo do ciclo policial. Somado a este avanço, a
superação das duplicidades de registros alcançada após a implementação do REDS,
parecem ter contribuído para aumentar ainda mais o nível de aprovação deste sistema.
Apesar da unanimidade em torno do desempenho tecnológico do CIAD, o ponto
de conflito que ainda perdura entre as polícias Civil e Militar é a discordância com
relação à permanência do hardware do sistema no prédio do Comando-Geral da Polícia
Militar. Existe inclusive uma diretriz no Alinhamento Estratégico dos Órgãos de Defesa
Social que prevê o estabelecimento dos bancos de dados do SIDS num ambiente físico
comum. Embora ela não defina que local será este, a Polícia Civil considera que os
hardwares dos sistemas REDS e CAD deveriam estar num espaço físico vinculado à
SEDS, o que garantiria a inexistência de privilégios de acesso aos bancos de dados tanto
por parte da Polícia Militar quanto da Polícia Civil. Esse ponto de conflito tem sua
origem no fato de os bancos de dados do CIAD, composto pelos bancos de dados do
REDS e do CAD, estarem num ambiente de produção e desenvolvimento de sistemas
no prédio do Comando-Geral da Polícia Militar e serem supervisionados por
representantes da Polícia Militar. Existe a reivindicação da Polícia Civil de que esta
situação seja resolvida transportando estes armazéns para um ambiente PRODEMGE,
que é a companhia de tecnologia da informação do executivo estadual, assim como
acontece com o PCNet que nesta instituição está estabelecido e passa pelos processos de
produção e desenvolvimento do sistema executados por analistas contratados junto a
esta mesma instituição.
Existem outras questões a serem observadas principalmente com relação à
disponibilização deste sistema em todas as regiões do estado de Minas Gerais, conforme
prevê o projeto de disseminação do acesso aos sistemas de informação. O projeto está
funcionando plenamente nas cidades sede das Regiões Integradas de Segurança Pública,
que são, atualmente, 18 cidades. A expansão do SIDS para todo o interior do estado de
Minas Gerais depende em grande medida da instalação do REDS nas cidades abarcadas
pelas respectivas RISPs. À medida que o REDS é implementado, uma estrutura de
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coleta, armazenamento e disseminação de dados vem a reboque. Mas existem
dificuldades principalmente referentes à tecnologia e ao orçamento destinado a estas
ações. Estas dificuldades são as mesmas enfrentadas para a disseminação do sistema
PCNet que também compõe o SIDS na parte investigatória do ciclo policial.
O PCNet, por sua vez, possibilita o controle de ocorrências, inquéritos, autos de
prisão em flagrante e termos circunstanciados de ocorrência, dentre outros
procedimentos de investigação, voltando-se em grande medida para a gestão dos
trabalhos da Polícia Civil. Pode-se dizer também que é um sistema que cuida de todas
as rotinas de uma delegacia, pois seus usuários, de acordo com suas especificidades,
competências legais ou carreiras, lançam mão desta ferramenta para executarem boa
parte dos trabalhos. Como o PCNet é interligado ao sistema REDS, o servidor na
Polícia Civil tem acesso quase imediato às ocorrências preenchidas e devidamente
encaminhadas a esta corporação. Seja o policial civil ou militar, responsável pelo
preenchimento do REDS, após a conclusão de seu preenchimento, este policial deve
encaminhar o REDS via web para a execução os procedimentos seguintes do ciclo
policial no PCNet, quais sejam, abertura de inquéritos, tomadas de providências,
diligências policiais, entre outros procedimentos conforme determinar a legislação.
Então, a migração das informações do REDS é o processo que interliga o trabalho da
ocorrência e da investigação, fornecendo as informações, já digitalizadas e
categorizadas à Polícia Civil.
Entretanto, há alguns aspectos institucionais que de certa forma podem
comprometer a institucionalização do PCNet e conseqüentemente do SIDS. A questão
crítica foi a não disponibilização de informações do PCNet para o sistema SIDS, ou
seja, para o acesso da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros Militar. Na percepção da
PMMG, ocorre uma “quebra” no ciclo de compartilhamento das informações entre o
REDS e o PCNet. As informações do REDS são compartilhadas, mas o PCNet não é um
sistema compartilhado. Há informações dos inquéritos que, segundo informantes, são
subsídios para o trabalho militar. Por exemplo, no trabalho de prevenção existe a
necessidade de dados sobre autores de crimes, de motivação para cometerem os crimes
ou o modus operandi dos criminosos. Além disso, a divulgação de informações sobre o
andamento do inquérito ao cidadão só pode ser feita após o repasse desse tipo de dado
pelo PCNet. Entretanto, o entendimento da Polícia Civil é de que as outras instituições
militares não apresentam o arcabouço necessário para interpretar adequadamente as
informações que são internas do inquérito policial:
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“[...] Ou seja, eles não têm um instituto de criminalística, eles não tem um IML, o cara
que fez as perícias, os laudos eles dependem dos nossos institutos, porque todos são
vinculados a Polícia Civil em Minas Gerais. Então não justifica o módulo PCNet que é
todo voltado à policia investigativa, ser aberto – vamos assim dizer, um link, pra essas
instituições militares – então nós temos vários sub-módulos lá dentro, módulos de laudos
periciais, de cartas precatórias, de processos administrativos de pontuação de infração de
transito, processo administrativo disciplinar do trânsito [...]” (Entrevista, policial civil)
A leitura que se pode fazer dessa situação é que o PCNet parece ser também um
bem simbólico usado pela Polícia Civil para se resguardar nas decisões colegiadas que
envolvem a integração das informações do Sistema de Defesa Social. Adotam uma
atitude protecionista aumentando o grau de complexidade para a construção do
consenso.
O CINDS, por sua vez, conforme a Resolução Conjunta n. 54/08, de 18 de junho
de 2008, se fundamenta na análise, qualitativa e quantitativa, no tempo e no espaço, das
informações produzidas no âmbito do Sistema Integrado de Defesa Social . Os artigos
1º e 2º desta Resolução descrevem os principais objetivos do centro operativo CINDS
que dentre outras atividades, foca-se na gestão de informações que, de alguma forma,
contribuam para o trabalho de prevenção e investigação criminal, natureza processual,
cumprimento de medidas socioeducativas, execução penal, prevenção de sinistros e
proteção, socorro e salvamento.
As principais fontes de dados usadas pelo CINDS são os sistemas REDS, o SM20
da Polícia Militar e o SEAB da Polícia Civil. A Polícia Militar possui o sistema SM20,
mais antigo e presente em todo o Estado, que conta com o armazenamento das
ocorrências. Contudo, não possui um padrão de entrada de dados compatível com o
sistema do REDS. À medida que o REDS é implementado, o SM20 é desarticulado e
substituído, apesar de contestações iniciais dos policiais da ponta. No caso da Polícia
Civil, à medida que implanta o PCNet, vai desarticulando o sistema SEAB que não
conta com um armazém de informações tão elaborado quanto os demais. Ele produz
informações de criminosos, veículos condutores e informações de indivíduos e não
oferece ferramentas estatísticas.
A Polícia Civil manteve por longo tempo uma Diretoria de Análise Criminal
onde eram processadas todas as informações criminais e prisionais que também
poderiam ser realizadas no CINDS. Neste caso, as atividades de estatística sendo
realizadas por mais de uma instância prejudicava o CINDS no sentido de não estarem
nesta unidade integrada os profissionais mais bem capacitados da Polícia Civil para a
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atividade de estatística. Somente em 2011 essa duplicidade de estruturas foi resolvida,
com a incorporação dessa Diretoria ao CINDS.
Segundo os entrevistados, desde a implantação do CINDS, o efetivo da Polícia
Civil sempre foi muito inferior em relação ao da Polícia Militar e, ao invés de
aumentarem, acabaram diminuindo na proporção do aumento de estações de trabalho
para mais efetivos, do aumento do número de militares e de outras urgências da própria
Polícia Civil. A questão numérica dos efetivos também pode estar relacionada com a
estrutura logística que, segundo informantes, sempre esteve aquém das necessidades
reais da Polícia Civil, embora o processo de reestruturação que enfrentou tenha
melhorado um pouco questões logísticas, o número de viaturas, melhoria dos
equipamentos de segurança, a reestruturação da unidade de inteligência e informação,
entre outras melhorias. Desse modo, a gestão do CINDS fica debilitada em relação ao
trabalho integrado entre as policiais visto que, as demandas que deveriam ser
compartilhadas entre as corporações acaba sendo executada em boa medida apenas por
militares. E os trabalhos neste centro operativo acabam servindo muito mais à Polícia
Militar do que à Polícia Civil.
Outra questão relevante que envolve o CINDS é sua concepção como centro
operativo integrante do sistema de inteligência policial em Minas Gerais. Nessa
perspectiva, algumas das informações oriundas do CINDS teriam as agências de
inteligência como destinatárias, com vistas à formulação de ações para o enfrentamento
tanto da macro quanto da micro-criminalidade. Essa função impõe a própria
modernização do conceito de inteligência policial para além das questões habitualmente
tratadas pelas agências de inteligência, voltadas à defesa do Estado contra eventuais
“perigos” internos e externos. Pode-se afirmar que, a política de integração não foi
capaz de formular uma estratégia consistente no que diz respeito à integração da
inteligência policial e, ao contrário, aumentou o número de agências com a criação do
GISP (Gabinete Integrado de Segurança Pública) e da Assessoria Consolidação de
Informações, ambos ligados à SEDS, para além das já existentes em cada uma das
organizações policiais. Essa situação demonstra não somente a ausência de diretriz em
relação ao tema, mas a indefinição de um conceito único de inteligência policial e,
sobretudo, a negligência da política para com esse evidente ponto de conflito entre as
organizações policiais, já que a PMMG segue ampliando o escopo de sua atuação,
enquanto a PCMG continua a afirmar que o exercício desse tipo de atividade pela PM
configura usurpação da função investigativa. Em 2011 foi formalmente criado o Sistema
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Estadual de Inteligência, com vistas a integrar o trabalho de todas as agências de
inteligência dos órgãos do Sistema de Defesa Social, mas a sua
implantação/operacionalização está sendo iniciada.
A análise das resoluções conjuntas que dispõem sobre o projeto AISP revelou que
houve um volume substancial de avanços principalmente no que se refere à
correspondência circunscricional de áreas entre Polícia Militar e Polícia Civil. Pode-se
perceber que no período que corresponde à publicação da Resolução Conjunta n.
13/2003, de 17 de setembro de 2003, que instituiu as primeiras AISP, ACISP e RISP no
Estado de Minas, até a publicação da Resolução Conjunta n. 117/2009, de 09 de
dezembro de 2009, houve um profícuo movimento de negociações e acordos entre as
duas instituições para que houvesse o mapeamento e a delimitação desta nova estrutura
integrada desde a RMBH até o interior. São instituídas neste período pelo menos 313
AISP’s e 71 ACISP’s no estado inteiro e praticamente todas 18 RISP’s estaduais, com
exceção da última com sede em Poços de Caldas que até a conclusão das pesquisas se
encontrava em processo de implantação.
Ademais, a apreciação das Resoluções Conjuntas aponta a existência de uma
lógica territorial de implementação da metodologia do projeto Áreas Integradas de
Segurança Pública, referente à sistematização do trabalho policial em espaços
geográficos coincidentes. Esta lógica parece definir etapas de trabalho de maneira que o
processo de formatação destas áreas avançasse até o interior do Estado.
A terceira fase do projeto Áreas Integradas de Segurança Pública foi designada
pela Resolução Conjunta n. 39/2006, de 5 de julho de 2006, que determinou as Regiões
Integradas de Segurança Pública para todo o Estado. Além da RISP já instituídas em
Belo Horizonte e das duas RISPs criadas na Região Metropolitana, sediadas nos
municípios de Contagem (RISP 2) e Vespasiano (RISP 3), outras treze RISPs foram
cunhadas em Minas Gerais, com sede nos respectivos municípios: Juiz de Fora (RISP
4), Uberaba (RISP 5), Lavras (RISP 6), Divinópolis (RISP 7), Governador Valadares
(RISP 8), Uberlândia (RISP 9), Patos de Minas (RISP 10), Montes Claros (RISP 11),
Ipatinga (RISP 12), Barbacena (RISP 13), Curvelo (RISP 14), Teófilo Otoni (RISP 15) e
Unaí (RISP 16). Já as duas últimas RISP’s com sede em Pouso Alegre e Poços de
Caldas respectivamente, foram instituídas recentemente em 2009 e 2010.
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A partir da análise do conteúdo das Resoluções Conjuntas que dispõem sobre o
projeto Áreas Integradas de Segurança Pública, concluímos, primeiramente, que todas
as Regiões Integradas de Segurança Pública (RISPs), do Estado de Minas Gerais, são,
efetivamente, compostas pela Região de Polícia Militar e Departamento de Polícia
Civil, assim como as Áreas de Coordenação Integrada de Segurança Pública (ACISPs)
compatibilizam a área de um Batalhão de Polícia Militar (BPM) ou uma Companhia
Independente de Polícia Militar (Cia Ind) e a área de uma Delegacia Regional de Polícia
Civil, da mesma forma que as Áreas Integradas de Segurança Pública (AISPs)
conjugam as áreas de uma Companhia, Pelotão ou Destacamento de Polícia Militar com
as áreas de uma Delegacia de Polícia Civil. É importante mencionar que o Decreto n.
44.712, de 30 de janeiro de 2008 modificou e padronizou a nomenclatura de Delegacia
de Polícia de Município, Distrito, ou de Comarca, para Delegacia de Polícia Civil, como
componentes das Áreas Integradas de Segurança Pública. Portanto, cada um dos níveis
de organização da Polícia Militar apresenta uma correspondência com os níveis de
organização da Polícia Civil, em termos de RISP, ACISP e AISP, no Estado de Minas
Gerais. Além disso, as RISPs podem apresentar, em suas sedes, mais de uma ACISP,
assim como as ACISPs, mesmo quando numa sede de RISP, subdividem-se em AISPs.
No que diz respeito à percepção dos entrevistados em relação às dificuldades para
a implementação do projeto Áreas Integradas de Segurança Pública, os maiores
problemas apontados consiste na alocação de recursos. Isso porque essas unidades
demandam um aporte considerável de recursos financeiros, especialmente porque se
optou pela construção de novos prédios, concebidos especialmente para abrigar as duas
corporações policiais com todas as suas peculiaridades. Além disso, de acordo com um
dos implementadores da política de integração policial de Minas Gerais, representante
da PCMG, a alocação de recursos humanos também é outro limite encontrado neste
projeto:
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Portanto, em relação aos empecilhos para a efetivação do projeto Áreas Integradas
de Segurança Pública, a discrepância numérica entre os efetivos das polícias consiste
em outra dificuldade para a concreta implementação das áreas integradas. O efetivo da
Polícia Civil é considerado reduzido e incapaz de cobrir as necessidades de
policiamento, assim como mal distribuído no Estado de Minas Gerais. Outro fato
decorrente do número insuficiente de policiais civis são os freqüentes casos de
delegados respondendo por mais de uma AISP, a chamada ampliação de competência,
ferindo a diretriz do projeto Áreas Integradas de Segurança Pública. Conforme está
estabelecido, é pré-requisito da Polícia Civil é tentar fazer uma AISP corresponder com
uma Comarca, de forma que o delegado da Comarca seria o delegado da AISP,
responsável apenas por uma AISP. Contudo, o que acontece é uma adaptação a este
modelo de integração em função do número de delegados disponíveis.
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INTEGRAÇÃO DO PLANEJAMENTO OPERACIONAL
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comandos das polícias na AISP são convocados para participar de uma grande reunião
de trabalho, a ser coordenada pelo representante da Secretaria de Estado de Defesa
Social e assessorada pelos comandantes regionais de ambas as polícias. A reunião
realiza-se sempre no mesmo espaço físico, que é uma grande sala, especialmente
montada para esse fim. Em cada reunião do IGESP, duas AISPs apresentam seus planos
de ação operacional. Durante as apresentações, o coordenador da reunião ou mesmo os
comandantes das polícias presentes podem intervir, tirando dúvidas, problematizando os
diagnósticos, determinando alteração de prioridades e, principalmente, avaliando o
trabalho policial que está sendo executado na AISP.
Por outro lado, dentro das próprias corporações, ainda persistem limites
estruturais e cognitivos que restringem o sucesso da metodologia, tais como a redução
dos princípios básicos do IGESP em instrumentos de operacionalização percebidos,
pelas polícias, de forma mecânica como meios de prestação de contas ao Estado. Além
disso, foram observadas as seguintes questões:
sobreposição de
funções e até mesmo uma perda de identidade desta corporação frente à PM. Isto pode
ser verificado em situações nas quais a PM solicita mandado de busca e apreensão sem
aquiescência da Polícia Civil, bem como na forma isolada e autônoma da Polícia Militar
realizar ações de cunho investigativo;
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de infra estrutura logística e de pessoal da PC que tende a criar
uma baixa auto-estima dos policiais e descrença na corporação, discurso comum aos
delegados;
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contígua do corpo docente e discente, composto por professores oriundos de ambas as
organizações policiais, que elaboram e executam as disciplinas de maneira conjunta.
Este curso foi ministrado, alternadamente, nas dependências da Academia de
Polícia Militar e na Academia de Polícia Civil, sendo treinados, aproximadamente,
1.700 policiais civis e militares ao longo do ano de 2005. A terceira fase do
Treinamento Policial Integrado foi realizada em 2006, nos mesmos moldes dos TPIs
realizados na primeira e segunda fase do projeto, sendo todo o planejamento,
monitoramento e coordenação desta fase de responsabilidade da comissão integrada,
designada oficialmente pela Resolução Conjunta n. 034/2006, tendo as suas atividades
parcialmente previstas no Convênio SENASP/MJ n. 033/2006.
Os municípios que participaram deste módulo localizam-se no interior de Minas
Gerais, já possuindo delimitação de AISP na época de realização do Treinamento
Policial Integrado, sendo, os mesmos, listados, abaixo, com o respectivo número de
policiais treinados: Uberlândia (385); Uberaba (210); Montes Claros (200); Governador
Valadares (175); Juiz de Fora (344). Ao todo, participaram da terceira fase deste projeto
2.289 policiais (MINAS GERAIS, 2006).
Além do Módulo Integrado de Formação Policial e do Treinamento Policial
Integrado, diversos outros cursos são realizados de forma integrada, para policiais civis
e militares do Estado de Minas Gerais, como é o caso do Curso Integrado de Direitos
Humanos que se subdivide em dois cursos: Curso de Promotor de Direitos Humanos,
com carga horária de 68 horas/aula e Curso de Multiplicador de Direitos Humanos, com
carga horária de 128 horas/aula, este último visando a formação de docentes para atuar
em diversos cursos referentes a área dos direitos humanos. Foi realizado o treinamento
de duas turmas em ambos os cursos.
Ainda pode-se citar o Curso Integrado de Promotores e Multiplicadores de Polícia
Comunitária. O curso disponibilizou 3 mil vagas, sendo que quinhentas foram
destinadas para policiais civis, divididas em 100 turmas integradas, distribuídas nas 13
RISPs, contando com a duração de 40 horas/aula, sendo capacitados 2.985 policiais de
todo o Estado de Minas Gerais.
Ainda nesta linha de atuação, outros cursos foram realizados de forma integrada,
como o Curso Integrado de Inteligência: vertentes analista, operacional e gerência. Este
curso teve como objetivo a capacitação do efetivo que integraria a agência de
inteligência integrada ligada à SEDS denominada GISP, bem como das outras agências
de inteligência dos órgãos de Defesa Social. Ao todo, estes três cursos apresentaram 280
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vagas, distribuídas em turmas mistas de 40 alunos, tendo como público-alvo servidores
integrantes das instituições que compõem o Sistema de Defesa Social. Os cursos
ocorreram na Academia de Polícia Militar de Minas Gerais, sendo treinados 236 alunos.
A partir do levantamento das ações realizadas pela Secretaria Estadual de Defesa
Social de Minas Gerais no período compreendido entre 2003 e 2009, conclui-se que o
Módulo Integrado de Formação Policial apenas ocorreu em 2004, com a participação de
1.640 policiais militares e civis. Dessa forma, a estagnação da integração da formação
consiste o maior gargalo da integração da área ensino, pois o cerne do processo não
avançou. Com relação à percepção de um dos implementadores da política de
integração policial de Minas Gerais, representante da SEDS, acerca do que seja o cerne
da integração da área de ensino, ou seja, a integração da formação policial.
“[...] O núcleo [da integração da área de ensino] refere-se à formação. (...) [Pensar em
integração da área de ensino] é pensar, principalmente, em integração da formação,
[pois], não existe ali nenhum processo anterior de constituição de concepção do que se
entende por defesa social, por segurança pública, por competência de cada uma das
instituições [que compõem o sistema de defesa social]. O público encontra-se
completamente favorável à discussão dessas propostas. (...) Não existe, ainda, imbuídos,
dentro deles, esta questão cultural tão forte, tão segmentada – eu sou policial militar, eu
sou policial civil [...]” (Entrevistado, funcionário da SEDS).
“[...] Eu percebi que as pessoas achavam a área de ensino, uma área mais leve, mais
tranqüila, por exemplo, do que a área correcional, do que a área que trabalha a questão da
informação, seja sistemas informatizados, seja de inteligência, mas não é. A área de
ensino é uma área, principalmente nas instituições policiais, extremamente reservada. As
polícias apresentam uma resistência muito grande à interferência externa, mesmo que
essa interferência seja qualificada. Porque é que há uma resistência? Porque é na
academia, no universo da academia, que reside o embrião da corporação. Ali que está o
núcleo central do que vai se tornar a instituição, futuramente. Então, quando se mexe na
formação, necessariamente, se mexe no capital humano, e o capital humano que faz a
instituição acontecer, que define o futuro da instituição. [...]” (Entrevista, funcionário da
SEDS).
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Percepção de representante da PMMG, envolvido diretamente com a implantação
da política de integração policial em Minas Gerais, em especial, com a integração da
área de ensino, referente aos empecilhos para a integração da formação policial:
“[...] Trabalhar de forma integrada [nas academias de polícia] não é uma realidade. O que
nós temos são atividades pontuais, em que promovemos a integração do corpo discente,
através de palestras, exposições, seminários. Agora, trabalhar de forma integrada na
academia, isso não acontece. [...]” (Entrevista, policial militar).
“[...] Teve uma discussão, muito recentemente, mas talvez a mais emblemática, para
resgatarmos um pouco deste assunto que ninguém quer conversar, que é a integração da
área ensino, a integração da formação, independente do que se espera disso, porque não
dá mais para fazer política de integração sem discutir formação. Não dá para levar uma
política de integração, que é planejada em gabinete e despejada na tropa – vamos assim
dizer, entre aspas. O que foi feito, neste sentido? Levamos, para o Colegiado de
Integração, essa demanda, que todo mundo sabe que existe e que ninguém quer conversar
sobre ela, e que precisa de apoio político, pois não é uma questão técnica, não é uma
questão de planejar e executar – isso é o que se faz com os treinamentos – isso está na
esfera técnica. [...]” (Entrevista, funcionário da SEDS)
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que as organizações policiais sejam menos receosas no que se refere à execução deste
curso, em comparação com a realização da formação integrada, devido às suas menores
pretensões, mesmo assim, identificamos diversos gargalos no que diz respeito a
concretização do Treinamento Policial Integrado.
Primeiramente, o pressuposto básico para a realização do Treinamento Policial
Integrado, que é a delimitação de Áreas Integradas de Segurança Pública, não consistiu
em um critério rigorosamente levado em conta. A partir da análise do número de cursos
realizados, sendo consideradas a sua distribuição espacial no território de Minas Gerais,
constatamos que esses cursos se concentraram mais em Belo Horizonte e na sua região
metropolitana, ocorrendo um déficit de treinamento no interior do estado. De acordo
com a percepção de alguns implementadores desta política pública, representante da
SEDS e da PMMG, respectivamente, quando inquirido se a implantação das AISPs foi
acompanhada pela realização do TPI.
“[...] No meu entendimento, [atualmente], não está havendo um vínculo direto entre a
instalação das áreas integradas e a realização do treinamento policial integrado. O que nós
temos é o calendário dos cursos, com estas temáticas de interesse, e o movimento de
instalações de AISPs ocorrendo paralelo. Eu não conseguiria fazer uma leitura que o TPI
está acontecendo porque a AISP está sendo criada. (...) Por parte da nossa escola
[academia da polícia militar], temos um setor específico de treinamento, onde reside o
treinamento integrado, e eu não tenho dirigido atividade, nem recebido demandas
específicas de promover treinamentos integrados em áreas onde as AISPs estão sendo
instaladas. [...]” (Entrevista, policial militar)
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INTEGRAÇÃO DO TRABALHO CORRECIONAL
“[...] Antes, as corregedorias trabalhavam de forma separada, muitas vezes, até quando
um fato envolvia mais de uma corregedoria. Hoje, essa troca é feita espontaneamente, de
forma facilitada, porque [as corregedorias] estão [congregadas] no mesmo espaço – basta
pegar o elevador ou descer uma escada, e você já tem essa troca, além de você ter outros
mecanismos, além do SICODS e do Colegiado, que possibilitam esta integração. [...]”
(Entrevista, funcionário da SEDS)
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Brasil, Seção Minas Gerais. Deve-se ressaltar que o Colegiado de Corregedorias dos
Órgãos da Defesa Social funciona e encontra-se organizado em conformidade com o
que está estabelecido neste decreto que o institui.
Em relação à regularidade dos encontros do Colegiado, detectamos que as
reuniões são realizadas, conforme o previsto, em caráter ordinário, mensalmente,
podendo ser convocadas, em caráter extraordinário, por seu Presidente. Essas reuniões
são registradas em atas, e, segundo os entrevistados, os assuntos mais recorrentes
consistem no acompanhamento de procedimentos correcionais de relevância, assim
como daquelas investigações que contemplem servidores de mais de um dos órgãos
envolvidos, o aprimoramento dos mecanismos disciplinares e correcionais, visando à
melhoria da qualidade da atividade policial.
“[...] porque ali se tem um espaço, de dia e hora marcado, para se conversar,
organizadamente, então, eu não acho que haja algo melhor do que isso, discutir o que se
está fazendo, com uma pauta, e com a participação, inclusive, da sociedade, representada
através da OAB, da Assembléia Legislativa, da Defensoria Pública, do Ministério
Público. Assim, [o colegiado de corregedorias] contribui muito, sendo o “fiel da balança”
nesse processo, pois ele referenda, ele respalda, e, ao mesmo tempo, é uma representação
das próprias corregedorias, acrescida da sociedade. [...]” (Entrevista, funcionário da
SEDS)
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nesse sentido, alcançaram o objetivo proposto, de facilitar a permuta e o acesso de
informações referente a questões correcionais, promover uma aproximação efetiva entre
estas corregedorias, pautada por uma lógica dialógica, desenvolver ações de prevenção
do desvio de conduta dos respectivos servidores.
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alteraram. Os entrevistados da Polícia Civil também perceberam melhorias. Num total
de 285 entrevistados, entre delegados, agentes de polícia, médicos legistas, peritos
criminais, escrivães de polícia, 146 informaram que também houve melhorias em
função da Integração. Este número se refere a 51,2% da amostra de policiais civis. Boa
parte deles considerou que na verdade houve uma continuação dos processos, estruturas
e dos resultados alcançados, não melhorando e não se alterando. 40,4% dos policiais
civis e 25,1% dos policiais militares tiveram essa percepção com relação às condições
de infra-estrutura. 1,1% dos militares e 7,4% dos civis consideraram que pioraram as
condições.
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Enquanto 55,9% dos delegados e 50% dos outros servidores nas outras carreiras
da Polícia Civil percebem melhorias nas condições de infra-estrutura de sua
organização, a grande maioria dos militares, ou seja, 75,4% dos oficiais e 72,6% dos
praças entrevistados, também tiveram essa percepção. Boa parte dos policiais civis
entrevistados também considerou que na verdade houve uma continuação dos
processos, estruturas e dos resultados alcançados, não melhorando, mas apenas não se
alterando. Dos policiais das outras carreiras da Polícia Civil 42% responderam não ter
havido alterações. Dos militares o número mais expressivo de entrevistados que não
identificaram melhorias foram 25,4% entre os praças.
No que diz respeito à percepção sobre a eficiência no enfrentamento da
criminalidade, observa-se que tanto policiais militares quanto civis concordam que
houve uma melhoria desta eficiência. 68,6% dos entrevistados da Polícia Militar e
56,1% da Polícia Civil consideram que houve aumento da eficiência no enfrentamento
da criminalidade, sendo que, 67% do total perceberam alguma melhoria. De maneira
geral existe uma percepção de aumento da eficiência em função da Política de
Integração. Além disso, os policiais civis apresentam uma percepção menos otimista se
comparados com os policiais militares.
Se comparadas as opiniões dos efetivos das duas polícias pode-se constatar que a
percentagem de ambos estão muito próximas e que as duas corporações apresentaram
um número considerável de entrevistados que não sentiram alteração da eficiência no
enfrentamento da criminalidade.
Os dados mostram 15,9% de oficiais e 30,5% de praças na Polícia Militar dizendo
que a eficiência não se alterou. Já na Polícia Civil há 28,8% dos delegados e 37,2% nas
demais carreiras da Polícia Civil. Mas os percentuais dos delegados e demais carreiras
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da polícia civil apresentam-se um pouco mais elevados do que os percentuais referentes
a oficiais e praças militares. Além disso, a opinião “piorou” aparece maior entre os
civis, e menor entre os militares quando analisada em função das carreiras e patentes.
Menos de 1,5% dos oficiais e praças responderam que piorou esta eficiência, enquanto
que 5,1% dos delegados, 7,1% dos servidores nas outras carreiras da Polícia Civil
tiveram esta percepção.
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Diminuiu 15 8 23
0,8% 2,8% 1,1%
Não sabe/não 23 10 33
respondeu 1,2% 3,5% 1,5%
Total 1.853 285 2.138
100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: Cepesp/PUC Minas.
26
integração Pouco 1 91 1 25 118
necessária 0,8% 5,3% 1,7% 11,11% 5,5%
Necessária 44 800 26 111 981
34,9% 46,3% 44,1% 49,1% 45,9%
Muito 80 781 27 74 962
necessária 63,5% 45,2% 45,8% 32,7% 45,0%
Não sabe/não 0 6 0 1 7
respondeu 0,0% 0,3% 0,0% 0,4% 0,3%
Total 126 1.727 59 226 2.138
100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: Cepesp/PUC Minas.
27
policiais militares Não alterou 31 680 17 112 840
e civis 24,6% 39,4% 28,8% 49,6% 39,3%
Diminuiu 0 33 3 7 43
0,0% 1,9% 5,1% 3,1% 2,0%
Não sabe/não 2 15 3 4 24
respondeu 1,6% 0,9% 5,1% 1,8% 1,1%
Total 126 1.727 59 226 2.138
100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: Cepesp/PUC Minas.
28
Tabela 9. Percepção de conflitos de competência – Corporações.
Corporações Total
Policiais Policiais
militares civis
Percepção de Contribuiu para a 1.227 121 1.348
conflitos de REDUÇÃO dos conflitos 66,2% 42,5% 63,0%
competência Não alterou o número de 402 80 482
conflitos 21,7% 28,1% 22,5%
Contribui para o 151 77 228
AUMENTO dos conflitos 8,1% 27,0% 10,7%
Não havia e ainda não há 60 6 66
conflitos 3,2% 2,1% 3,1%
Não sabe/não respondeu 13 1 14
0,7% 0,4% 0,7%
Total 1.853 285 2.138
100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: Cepesp/PUC Minas.
29
Figura 5. Conflitos de competência: opinião dos militares.
Fonte: Cepesp/PUC Minas.
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Tabela 10. Possibilidade da PM realizar o trabalho da PC – Corporações.
Corporações Total
Policiais Policiais
militares civis
Possibilidade da PM Aumentou essa 751 137 888
realizar o trabalho da possibilidade 40,5% 48,1% 41,5%
PC Não alterou essa 1.021 130 1.151
possibilidade 55,1% 45,6% 53,8%
Diminuiu essa 61 12 73
possibilidade 3,3% 4,2% 3,4%
Não sabe/não 20 6 26
respondeu 1,1% 2,1% 1,2%
Total 1.853 285 2.138
100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: Cepesp/PUC Minas.
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Tabela 11. Possibilidade da PC realizar o trabalho da PM – Patente ou carreira.
Patente ou carreira Total
Oficiais Praças Delegados Demais
de polícia carreiras da
polícia civil
Possibilidade Aumentou a 21 325 7 34 387
da PC realizar possibilidade 16,7% 18,8% 11,9% 15,0% 18,1%
o trabalho da Não alterou essa 89 1.153 38 166 1.446
PM possibilidade 70,6% 66,8% 64,4% 73,5% 67,6%
Diminuiu essa 13 225 12 23 273
possibilidade 10,3% 13,0% 20,3% 10,2% 12,8%
Não sabe/não 3 24 2 3 32
respondeu 2,4% 1,4% 3,4% 1,3% 1,5%
Total 126 1.727 59 226 2.138
100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: Cepesp/PUC Minas.
Além disso, na percepção dos entrevistados civis, houve um prejuízo maior para a
sua corporação do que para as outras organizações envolvidas pela política estudada. A
Figura 6 demonstra esta tendência.
32
embora a maioria dessa carreira (54,2%) preferiu se posicionar de maneira neutra,
dizendo que não houve organização mais prejudicada.
34
Na Tabela 14, os dados comprovam a tendência dos entrevistados civis em serem
menos otimistas com relação aos resultados da Política de Integração. 30,5% dos
delegados entrevistados e 37,6% de entrevistados das demais carreiras perceberam
parcialidade em relação aos benefícios recebidos uma vez que a Polícia Militar foi, na
visão desta parcela dos policiais civis, a mais beneficiada dentre todas as organizações
envolvidas.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
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Polícia Militar com o fato é notória, ao passo que a Polícia Civil utiliza-se desse
procedimento como trunfo diante da supremacia política alcançada pela PMMG no
processo. Eis, inclusive, a principal objeção explicitada por segmento expressivo da
Polícia Civil, praticamente 1/3 da corporação, à política de integração implementada
pelo governo mineiro. Os policias civis interpretam que a Polícia Militar foi a
organização mais beneficiada com a política, da mesma maneira que apontam a Polícia
Civil como a que foi mais prejudicada.
Em trabalho recente, Andrade(2006) já alertava que a trajetória da política de
segurança pública em Minas Gerais era marcada pelos embates entre propostas
alternativas, em um contexto institucional caracterizado pela superioridade dos atores
representantes dos interesses da Polícia Militar, que acabaram por pautar a concepção
inicial da Política de Integração. A repartição desigual de recursos e de informações
decorrente de ações governamentais anteriores ampliou a possibilidade de intervenção
da Polícia Militar na formulação das estratégias de integração, que incrementariam a
capacidade de atuação da instituição mesmo isoladamente. O modelo “Polícia de
Resultados”, implementado pela Polícia Militar no período de 1998 a 2001, e as ações
do projeto de integração das organizações policiais, iniciado em 2003 pela Secretaria de
Estado de Defesa Social, possuem pontos comuns, que constituem a espinha dorsal de
ambos. A intensificação do uso da tecnologia para modernização dos procedimentos
internos e ações finalísticas, bem como o fortalecimento das unidades básicas de
policiamento territorial foram diretrizes do modelo da PMMG, que, devido ao sucesso
obtido na diminuição da criminalidade durante toda a sua implementação, serviram de
parâmetro para os projetos SIDS, AISP e IGESP. Com isso, verifica-se, então, que as
principais ferramentas operacionais sugeridas pela Política de Integração das polícias
não eram estranhas à instituição militar, que não só internalizou os princípios
modernizantes anteriormente ao início da Política, como também a pautou. Ainda sob o
ponto de vista técnico, destaca-se a ausência da recomposição dos quadros de efetivo da
Polícia Civil, que é um empecilho para a implementação de alguns dos principais
projetos da política de integração, em especial IGESP e AISP.
Embora tenha sido verificado que a política de integração das polícias em Minas
Gerais alcançou elevado grau de institucionalização, principalmente na dimensão da
estruturação e formalização de novos procedimentos, o processo encontra sérias
dificuldades para se consolidar. Os interesses corporativos não foram superados pelo
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arranjos estruturais e formais implantados, persistindo focos crônicos de resistência aos
diversos projetos implantados. Persiste a desconfiança na relação entre as respectivas
organizações, o que tem impossibilitado a plena objetivação do processo, que por sua
vez, dificulta sua sedimentação ao longo do tempo. O pequeno avanço da integração na
área de ensino é reveladora de como o processo ainda é percebido como ameaça à
identidade das respectivas organizações policiais.
Além disso, nos últimos anos alguns eventos ocorridos no âmbito político
recrudesceram a disputa organizacional entre as polícias. Em 2010 foram aprovadas
emendas à Constituição do Estado de Minas Gerais, sendo a primeira delas de
reincorporação dos Delegados de Polícia às carreiras jurídicas do Executivo Estadual.
Meses depois, a segunda emenda que concedeu status jurídico-militar aos oficiais da
PMMG, inovação sem precedentes no sistema policial brasileiro. As representações
sindicais da Polícia Civil têm questionado judicialmente a constitucionalidade dessa
mudança de status dos oficiais da PMMG, sob a alegação de que a atividade de
policiamento ostensivo não necessita da obrigatoriedade da formação jurídica. Outra
conquista da Polícia Civil foi meses depois também obtida pela PMMG, qual seja, a
transformação das carreiras de base em carreiras de nível superior. Já em 2011, as
negociações salariais das polícias com o novo Governo tiveram desfechos diferentes.
Enquanto as entidades de classe da PMMG aceitaram o percentual de reajuste, de mais
de 100% escalonado nos quatro anos de Governo, as da PCMG recusaram o reajuste e
decidiram entrar em greve.
A conjuntura nacional também não tem sido favorável à integração das polícias.
Desde a realização da 1ª Conferência Nacional de Segurança Pública, em 2009, surgiu
uma nova alternativa à configuração do sistema policial brasileiro: a constituição, no
âmbito dos estados, de duas polícias de ciclo completo, diferenciadas pelos tipos de
crimes que seriam competentes para atuar. Ou seja, lançou-se a idéia de que as polícias
militares se ocupassem do patrulhamento e investigação de crimes menos graves,
enquanto as polícias civis tratariam de crimes mais graves. Esse cenário pode ser
considerado favorável para determinadas mudanças em curso na PMMG, desde a já
citada obrigatoriedade do bacharelado em Direito para seus oficiais, até o incremento
significativo de suas estruturas de inteligência policial.
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Por outro lado, a Polícia Civil tem tentado romper o acordo tácito subjacente à
política de integração, que preconiza a paridade salarial entre as Instituições Policiais.
As lutas pelo retorno dos Delegados de Polícia às carreiras jurídicas do Executivo
Estadual, pelo nível superior para o ingresso das carreiras de base (investigador e
escrivão de polícia) e, finalmente, a recusa de reajuste idêntico ao da PMMG são claros
indícios dessa tentativa da Polícia Civil em se diferenciar cada vez mais da Polícia
Militar. A PMMG age no sentido inverso, de forma a não romper o pretenso tratamento
igualitário entre as polícias militar e civil, com padrões remuneratórios similares. Em
suma, enquanto a Polícia Civil pretende reafirmar um status profissional superior
calcado na função investigativa, a Polícia Militar segue persistindo na paridade e no
incremento de suas ações no campo da inteligência policial, para que numa eventual
mudança do aparato institucional da segurança pública esteja em condições de se
transformar em uma instituição de ciclo completo.
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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ANDRADE, Scheilla S. C. Polícia bipartida: uma reflexão sobre o sistema policial mineiro.
Dissertação (Mestrado em Administração Pública) – Fundação João Pinheiro/Escola de
Governo, Belo Horizonte, 2006.
SAPORI, Luís Flávio; ANDRADE, Scheilla Cardoso P. de. Integração policial em Minas
Gerais: Desafios da governança da política de segurança pública. Civitas, Porto Alegre, v. 8, n.
3, p. 428-453, set.-dez. 2008.
Zilli, Felipe - Avanços e limites do processo de Integração dos Órgãos de Defesa Social em
Minas Gerais: Uma Avaliação da Metodologia IGESP. CRISP/UFMG, 2009
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