Curso de Especialização

em Gestão Educacional e
Escolar
Disciplina: Administração e Gestão no Contexto
Histórico-Político Social Brasileiro
 ·_/C0i.Y ••• t © 2002 by0, autores SUMÁRIO

~ CAPA
[airo Alvarenga Fonseca
(sobre foto da Stock Fotos)

EDITORAÇÃO ELETRÔNICA
Waldênia Alvarenga Santos Ataide

REVISÃO
Ana Elisa Ribeiro

Oliveira, Dalila Andrade

048p Política e Gestão da Educação / organizado por Dalila
Andrade Oliveira e Maria de Fatima Felix Rosar . - Belo
Horizonte: Autêntica, 2002. APRESENTAÇÃO 07
176 p.
RELAÇÕES DE PODER NA ESCOLA , ..............•............ 11
ISBN 85-7526-067-7 Maurício Tragtenberg
1.Política educacional. 2.Administração escolar. I.Rosar,
Maria de Fatima Felix. I.Título. .GESTÃO DA EDUCAÇÃO:
CD ONDE PROCURAR O DEMOCRÁTICO? 17
37.014
371.2 Lúcia Bruno

A GESTÃO DA EDUCAÇÃO COMO SETOR

PÚBLICO NÃO-ESTATAL E A TRANSIÇÃO
PARA O ESTADO FISCAL NO BRASIL ..............................•............... 39
Raquel Pereira Chainho Gandini e Sandra Aparecida Riscal

EM BUSCA DE UMA NOVA'

GOVERNABlLIDADE NA EDUCAÇÃO 59
2002
Nora Rui Krawczyk
Todos os direitos reservados pela Autêntica Editora.
Nenhuma parte desta publicação poderá ser reproduzida, seja
A PESQUISA SOBRE MUNICIPALIZAÇÃO
por meios mecânicos, eletrônicos, seja via cópia xerográfica,
sem a autorização prévia da editora. ENSINO: ALGUMAS TENDÊNCIAS 73
leiton de Oliveira
Autêntica Editora
Rua [anuária. 437 - Floresta - 31110-060 1~ 'A E EDUCAÇÃO PÚBLICA:
B 'Ia Horizont - MG - PABX: (5531.) 3423 3022
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('-I/Inl/: lut ntl <@ ut nti dítcra. m.br 71 tõnio Li boa L iiã» d Souza
 1'111,1111'" 11 (~I"IIW 11" 1(111)( "1,,\11

MENEZES, J, G, C. Direção de grupos escolares: análise de a/;ividades 11(' diretores, MUDANÇAS NA ORGANIZAÇÃO E NA

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TA, V.L. C. (org.). Descentralizaçãoda educação: novas formas de coordenação
efinanciamento. São Paulo: Fundap/Cortez, 1999, p. 168-90,

A década de 1990 representou um período ímpar no Brasil em

termos de reformas no Estado e, conseqüentemente, nos serviços
públicos. Embora as reformas educacionais tenham se iniciado logo
nos primórdios da referida década, só ganharam maior vigor e abran-
gência nacional a partir da segunda metade dos anos 90, com o pri-
meiro governo de Fernando Henrique Cardoso. Apesar de ter-se
assistido antes a algumas iniciativas de reformas da educação nacio-
nal, como, por exemplo, o Plano Decenal de Educação, assinado du-
rante o governo Itamar Franco, em 1993, estas não passaram de
tenta tivas que ficaram no papel. O referido Plano Decenal teve como
objetivo implementar no Brasil a reforma educacional que traduzia
os compromissos firmados pelo governo em [omtien.'
Bernardo (1991) propõe compreender o processo de reestrutu-
ração capitalista como um estágio de desenvolvimento do capitalis-
mo, que pressupõe, necessariamente, uma maior integração das
empresas e, por isso mesmo, uma redução nas atribuições clássicas
do Estado. Para melhor compreender esse processo, o autor desen-
volveu o conceito de Condições Gerais de Produção - CGP:

Não deve entender-se aqui produção num sentido merarnon

\I te técnico, mas em toda a sua amplitude social. As CGP nMII ,"w
)
'A Conferência Mundial Sobre Educação Para Todos, realizada em [orntlen, 1111'Iilllnll!ll
pode ser considerada um marco nas reformas educacionais dos anos 90, Ili'(Il I111li 11111111
eqüidade social nos países mais pobres e populosos do mundo, O \lI'IIMII,~I'IIIIII 11.,11
rio dessa Conferência, procurou implementar reformas nos 8('11.'1 /l1~11'1I11\. 1'11"111
educação básica em consonância com os princípios da mcsmn,

125
124
 11111NI, N" 1111\
"NI/"I,AII 1\N" 111'IAIII~ I I IlfIII" I 1I11N" III 111."
I 1111111"I .1 l'Atlll" I!IlIJl fII, Ali

. . lmente se den mina "infra- trutur ", n vo vllJ, li" H' t r na r f rma atuei. A d s ntralízs ,
umítem ao que gera . f o apr '8 .ntn n: stratégía administrativa das reformas d an
as cobrem todo o campo da tecnolog1a, q~e d !fi. om
:quele em que as rel~ções S?C~~iSde produçao se articulam 90 traz mo principal eixo a flexibilização e desregulamenta c

com a sua realização matenal . (p. 162) da gestão pública, com a justificativa de busca de melhoria no at n-
dimento ao cidadão/contribuinte, reduzindo mediações. Por i '
l' O papel da educação no contexto atual é funda-
se distingue da descentralização proposta na reforma de 1967, q I ,
Para ana isar A das Condi ões Gerais de Produ-
mental compreende-Ia como uma lena r~alização da produção segundo Bresser Pereira (1999), colocou toda sua ênfase na aut -
nomia da administração indireta, a partir do pressuposto da ri i-
çãO,.in~ispensável, po:t~n~~ ~::::v;lvimento. Só assim é possível
dez da administração direta e da maior eficiência da administraçã o
capltahsta no atual es~aglO . . bretudo dos organismos in-
entender os esforços mternaclO na1s,so bn ar os países em desen- descen tralizada.
. t 'ON U para o ng Podemos considerar que o processo de descentralização, n-
ternaciona1s pertencen es a . ' d nsino a fim de assegurar
volvimento a reformar seus sistemas ee '_ it l' t tão, começa a ocorrer, sobretudo a partir da tentativa de municipali-
, li - d produçao capl a 1Sa.
as condições necessárias a rea ízaçao a . .' zação, defendida como a possibilidade de permitir às populaçõ s
O 90 irão refletir um contexto de reformas cujo obJeh~o maior controle sobre a gestão das políticas públicas pela proximidad '
s anos derni a-o do Estado brasileiro e sua adequaçao física com os meios de decisão e gestão das mesmas. Isso porque, com
. . 1 rá a mo ermzaç
pnnClpa s.e . dial Para tanto, os referenciais perse- afirma Silva (1998,p. 352): "o processo de democratização que o p (
às exigênClas da economia mun.. ~. eren-
'dos pelos reformadores estatais serão as novas tendenClas g'd ' viveu fez aumentar, simultaneamente, o interesse por moviment
gUl . contrapartl a a descentraliza dores, como se descentralização fosse sinônimo de d •
. . d ela literatura mals recente, em 2
ciais aPdont~ adsoPmodelo weberiano de administração burocrática. mocracia". O mesmo autor nos chama atenção para o fato de que tal
chama a cnse - da Iezt movimento não se deu (nem se dá) sem conflitos, na realidade, tra-
ida oara a recuperaçao a eg1-
Para Bresser Pereira (1999 ), a sal a p ., - rbli ge- ta-se de um novo pacto federativo que encontra vivas resistência
timidade bu.ro.crática foi enc07traq~: ::t:d:;;::~çaa~~: a~~:ços na relação entre o governo nacional e os subnacionais.
cial definida como aque a "
A descentralização passa então a nortear as reformas propostas
:::lizados pelá administração de empresas, caractenzada por.
para a organização e administração dos sistemas de ensino, seguin-
a) descentralização do ponto de vista políti,c~,transf~rin~~-~~ do as orientações gerais no quadro de reformas do Estado brasilei-
. cursos e atribuições para os níveis pohtIcoS reg1~nals, ro. Ressalta-se nesse quadro o relativo recuo que o Estado nacional
çao
~eescentralização administrativa, através da delega :; a~~ vem apresentando, tanto na sua participação direta no setor produ-
toridade aos administradores públicos, tr~nsf~rmados ~os tivoquanto em outras esferas de seu domínio, provocando mudan-
a vez mais. au. to~no·mos·, c) orgamzaçoes com pou
ren teS cad " .d . . d) pressuposto ças nas formas de financiamento das políticas sociais, que passam,
íveis hierárquicos, ao invés de p1ram1 a1S,
~a confiança limitada e não da desconfiança total; e) con:o- via de regra, pelo recurso à iniciativa privada.
osteriori ao invés do controle rígido, passo a passo, os A Emenda Constitucional n. 19, de junho de 1998, reflete a lógi-
le a p dm'l'n1'strativOs'e f) administração voltada para o ca racional presente na reforma do Estado assumida pelo governo
Processos a ' f id (B SER
. do cid da-o ao invés de auto-re en a. RES de Fernando Henrique Cardoso. A instituição das Organizações So-
atend1mento o C1 a ,
PEREIRA, 1999, p. 242-3)
, ,
ciais e dos Contratos de Gestão vai interferir nos rumos que tomará
em a gestão da educação brasileira. As reformas sociais no Estado bra-
, A descentralização, como orientação para o planejament.o't -
. ovidade pois já estava prevls a na sileiro hoje e, em especial, no setor educacional aliam-se às deman-
bora não se conflgurasse como n D' t n 200 d~ 1967 ganhará das de maior acesso e às questões de ineficiência produtiva do
reforma do Estado da década de 60, no ecre o . , sistema. Dessa maneira, têm conduzido mudanças nos aspectos g -
renciais das políticas públicas, recomendando a adoção de critéri s
1 cr. ÀBRÚCIO (1999); BRESSER PEREIRA & SPINK (1999).

127
126
 POLíTICA E GESTÃO DA EDUCAÇÃO MUDANÇAS NA ORGANiZAÇÃO E NA GEST'
AO DO TRABALHO NA ESCOLA

de tempo e preparo. Se os diretores se vêem diante desse desafio, DU~RTE, M. R. T. e OLIVEIRA, D.A "P ,. . .
çao: um estudo de algumas did, olítica e admmlstração d: 'li I u I
não é menor o que se coloca para os pesquisadores da área. O mo- M' me I as recente' I
mas Gerais". Relatório técnico d . s Imp antadas no EslilLil1 d"
mento requer observações atentas e presentes na realidade das es- 2000. e pesquisa. Belo Horizonte: FJ\PI:MI ". .
colas e reflexões teóricas que possam espelhar a prática, buscando
MINAS GE~S. Lei n, 12.678. 22 ian. 199 .
rumos que sinalizem uma escola verdadeiramente democrática. ConshtUlçao do Estado o IdJ. _ 8. Regulamenta o artIg It 7 1111
dá ' qua ispoe sobre a d .
no, e a outras providências Min G' escentralIzação cio \'11, I
NISKIER A S Ad '. _ . as erats, Belo Horizonte, 1998.
, .. mmtstrução escolar Ri d J .
OLIVEIRA D A "Arrual i . o e aneiro: Tabajara, 1969.
.. ,.. qualidade total na educação' . , .
privada na gestão da escola públí "I . os cntenos da econom 11
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'. coniemporãn
rca S-. n:PBRUNO , L. (org..) Ed Ii níl70 I'
"Ed _ . eo. ao aulo: Atlas, 1996, p. 57-90
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I II/Iltl I' tI"II/(/em in 110 IJrnsi/: rlil /IIn e perspectivas. Brasília: Edit ra Uni-
I I dlH 11' dt' Hrn 110, I 7.

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políticas para o atendimento aos muito pobres', às populaçõ s vuln - , ar: /1 'lu a 'I
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ráveis, sob a justificativa de que os recursos disponíveis não são sufi- a s r 1 onsabWd d s 1., r , n m J' J'" t " ~
• , ' I' /VISOl / ln'
cientes para atender a todos em igual proporção, compet ncia de d
sfera d gov mo, ca a LImada r Iiv: ~
Segundo Draibe (1998), a partir de análise comparativa da ten- O reg' d
dência de reformas de políticas e programas sociais na América ime e colaboração entre d if
trativas será indispensáv L as, 1 crentes esferas adminis-
Latina, considerando a experiência de sete países, o receituário pre- , , e para a constItuiç- d f
ma UnICOque possa f I' ao e ato de um sist _
dominantemente proposto para as mudanças na área social apóia- oca Izar o atendi t '
funcionando de maneí , imen o aos maIS necessitad
se em três grupos de justificativas, - eIra mtegrada e artic 1 d ' '
boraçao entre municípios, estados e U ,_ u a ,a, O regrrns ,de cola-
Os episódios de ajustamentos fiscais da primeira metade dos refendo FUNDEF4 , , ruao sera a base da cnação do
,por permItIr uma re ti - d '
anos 80, que exigiam do gasto social maior eficiência e principal- ponsabilidades no cum ' par içao e obngações e res-
pnmento de um d 1
mente uma forte adequação aos objetivos macroeconôrnicos. Em 'com a população, ever egaI do Estado para
seguida, tratava-se de reorientar o gasto social para atender ao pre-
En: relação às políticas educacionais " ,
visível empobrecimento da população, resultante dos impactos do a ConstItuiÇão Federal d 1988 ' ,e Importante salIentar que
ajustamento recessivo sobre emprego, renda e redução dos servi- d'o ensmo públicoS na-o e,'t ao Incorpora -
r a gestao democrática
ços sociais, Para tanto, a focalização do gasto, a opção por fundos , so rouxe como '
zação do mesmo como t prerrogatIva a descentrali-
sociais de emergência e por programas compensatórios dirigidos , , ,apon ou novas for d '
mmIstração da escola d ' mas e organIzação e ad-
exclusivamente aos grupos pobres e vulneráveis passam a compor , e o SIstema, A te t ti d ' ,
do ensino fundamental a ,n a rva e munIcIpalização
o núcleo da estratégia de reforma social. Por fim, o gasto social , que se aSSIsteno B 'I
maIS que em outros, a partir de 1997 rasi "eu: alguns estados
teria de priorizar ações básicas de saúde, nutrição e principalmen- reflete bem essa tendê , ' com a cnaçao do FUNDEF
encra. '
te programas de caráter produtivo, como investimento em "capi-
tal humano", Contudo, a descentralização da ed _
administrativas fI'nan ' ucaçao nas suas vertentes
, cerras e pedag' ,
As políticas educacionais mais recentes espelham exatamente uma transferência de resp bilíd ogrcas Ocorrerá não só como
essa tendência apontada por Draibe (1999), sendo que o Fundo de onsa 1 1 ade do ' -
locais, da União para os t d d s orgaos centrais para os
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valori- , es a os e estes par ' , ,
Implicará também um' a os munIClplOS, como
zação do Magistério - FUNDEF - e o Programa Nacional do Bolsa mOVImento de re di
gações de órgãos do sist passe ireto de certas obri-
Escola parecem constituir-se os melhores exemplos, Contudo, para - erna para a escola A' d
çao da educação será com di d ,SSIm a emocratiza-
adotar as reformas que focalizassem determinadas políticas sociais, necessidade de procur ' p~ee~ 1 a pelo Estado como uma
ar ImpnmIr ma' , ,
seria necessário emendar a Constituição, no capítulo concernente à da mesma, São propo ' - ror raclOnahdade à gestão
siçoes que converge
educação, já que trazia a garantia de certos direitos fundados na de gestão do ensino p ibli L m para novos modelos
noção de igualdade e universalidade, O argumento do governo FHC - , u ICO,ca cados em f '
parhClpativas e descentral' d d ermas mais flexíveis
Iza as e adrní - t - '
para reformar a Constituição será de que esta ampliou as obrigações das responsabilidades, - nus raçao dos recursos e
do Estado para com o setor educacional, acolhendo interesses e aspi-
rações dos diversos segmentos sociais, sem a necessária avaliação da 4 Maiores deta111essob __
, re a cnaçao e funcionamento d FUN
efetiva possibilidade de ação governamental. No caso específico da - Note-se que embora reco _ o DEF, ver: PINTO (2000)
- _ zrentemente temos usad _
ça~, o que a ConstItuiÇão Federal garante n 0.0 termo gestão democrática da educa-
cratJca do ensinopúblico, na forma da lei" °LS~UArtlg_o206, inciso VI, é a "gestão demo-
3 cr. SALAMA (1997),
constztulI1te uma vitória dos privatistas sob a restnça.o representou durante o processo
re os publzostas, ,
128
129
 - - ---~
POLÍTICA E GESTÃO DA EDUCAÇÃO

MUDANÇAS NA ORGANIZAÇÃO E NA GESTÃO DO TRA

BALHO NA ESCOLA

As reformas educacionais, portanto, constituíram-se de orien-

tações administrativas cujo referencial será a lógica da economia A legislação educacional e as
privada." Na gestão da educação pública, os modelos fundamenta- mudanças na organização e na gestão da escola
dos na flexibilidade administrativa podem ser percebidos na desre-
Se desde o início da décad d 90
gulamentação de serviços e na descentralização dos recursos, para vinham implementando muda a e as re~or~as na educação já
os quais a escola é fortalecida como núcleo do sistema? São mode- colar, com a Lei de Diret . nçBasna orgamzaçao e na gestão es-
nzes e ases da Ed - N .
los alicerçados na busca de melhoria da qualidade na educação, en- mulgada em dezembro de 1996 i t ucaçao. aciona], pro-
tendida como um objetivo mensurável e quantificável em termos que se refere à gestão e à ' .s o ~assa a ser um Imperativo. No
estatísticos, que poderá ser alcançada a partir de inovações incre- 9394/96' t duz í orgamzaçao da educação básica a LDB
111 ro uz Impo t t d '
mentais na organização e na gestão do trabalho na escola. referI'da Lei t r an es mu anças na escola. Na realidade a
1 orna uma obrig çao
- ,
As reformas educacionais dos anos 90 trarão, então, a marca da ocorrendo de maneira espar:a PI ara :odo o sistema o que já vinha
pe o pais.
descentralização que resultou em maior autonomia das escolas, po-
rém teve como contrapartida uma sobrecarga de trabalho adminis- só emAr:~~t;ã:o~~:~~~ :~~:lt:~~::~ss ~:rensin~ foi am~lia~a não
trativo sem a real correspondência em termos de condições de colar. Para melhor compreender essas mas: ?rgamzaçao es-
infra-estrutura nos estabelecimentos de ensino. Sob o argumento da se faça uma distinção entre o conceito :udança~ e I~portante que
necessidade de conferir maior autonomia às unidades escolares, os escolar e o de organização escolar. e orgamzaçao do trabalho
órgãos centrais do sistema acabaram por delegar às escolas muitas
A or?a~i~ação do trabalho escolar é um conceito A.

das suas rotinas administrativas. refere-se a dIVISão do t b lh economíeo,

ra a o na escola Pod id '
forma como o trabalho d f . em os consi era-Ia a
Tal processo fez com que fossem ampliados as responsabilida-
des e os espaços de decisão nas unidades escolares, tais como a ela-
boração do calendário escolar, o orçamento anual da escola, bem
~::~~~::e~
~:~:I:i~:d~~:i~::~i~~f:~:~a::S~::n~~S
ad:t:~~
discriminadas, como ~s tere-se a f~rm~ ~omo as atividades estão
como a definição de prioridades de gastos, entre outras. Porém, ve-
tarefas e competências, ase~fa~~::t~o ~~vldIdo~, a distribuição das
rifica-se que, se por meio da autonomia, as escolas passam a contar ções d d e rerarqui., que refletem rela-
com maiores possibilidades de decidir e resolver suas questões coti- trabalhe p~ er, e~tre outras características inerentes à forma como o
dianas com mais agilidade, essa abertura vem estimulando as esco- o e organrzado.
las a buscar complementação orçamentária por sua própria conta O conceito de organização do trabalho d
junto à iniciativa privada e a outras formas de contribuição da po- à luz das teorias econômicas EI eve ser compreendido
d e organização do trabalh . be compreende
'.
uma form íf
a especí rca
pulação". A maior flexibilidade com que passam a contar, fruto da b lh '. o so o capItalIsmo. No processo d tr
descentralização administrativa, parece repousar na possibilidade a o capItalIsta, os insumos, objetos e meios de trabalho ~ a-
apresentam de forma eI té I nao se
de a escola pública estatal passar a buscar, fora do Estado, meios
balho, estão submetid:s : ~~: e ~s, ju~amente com a força de tra-
para garantir melhor sua sobrevivência, ou seja, formas alternativas
a finalidade da produção b o:Ientadçao b~stante específica que é
de financiamento. so o SIgno o capItal.

PÚbli~~s~~od:e t;~~:s;e~::r~:alho ~docente em estabelecimentos

"OLIVEIRA (1996) Discuto esta questão em um livro, no capítulo intitulado: "A qualida-
de total na educação: os critérios da economia privada na gestão da escola pública".
. . consi era r que a escola tal
existe hoje, está marcada por uma forma específ d '. c~mo
7 Cf.: OLIVEIRA (1997). "Educação e planejamento: a escola como núcleo do sist ma". qu ta r fI t a ma . I ica e orgamzaçao e
• P squtse r allzada por SOUSA (2000) analisa as par erias realizadas nas os elas públi- d mb ra n ~'l' n Ira como ~ trabalho é organizado na oci da-
nH -m no Paulo. , . c c 1 r c tu r c d Ll • I na I s p ífi a I)' . d
lI' V 1\ I., sobr o 1 n 1. e 'c 1an n-
I, ()
1I1
 MUDANÇAS NA ORGANIZAÇÃO E NA GESTÃO DO TRABALHO NA ESCOLA
POLíTICA E GESTÃO DA EDUCAÇÃO

s.uasparticularidades e conforme os rincí i "-

Já O termo" organização escolar" refere-se às condições objeti- fissionais da educação n 1 b _P P os de participação dos pro-
a e a oracao do projeto ped ,. d
vas sob as quais o ensino está estruturado. Das competências admi- da comunidade escolar e I 1 s agoglco a escola,
oca em conselhos escol .
nistrativas de cada órgão do poder público ao currículo que se pratica No seu artigo 23 irá atribui ares ou equivalentes.
, urr maior autonomi I
em sala de aula, passando pelas metodologias de ensino e processos zarem-se em séries ciclos ' d Ia as esco as para organí-
, ,peno os semestrais alte A •

de avaliação adotados, tudo seria matéria da organização escolar. períodos de estudos am li d . d .zutemancia regular de
, p ian o am a a aut . d
Esses dois conceitos - organização do trabalho escolar e organiza- avaliar e classificar os al di onorrua as escolas para
unos me íante a verifi - d
ção escolar - são distintos, porém interdependentes, fundamentais escolar, bem como outras di . _ caçao e rendimento
lSposlçoes no mesmo sentido.
para a compreensão das relações de trabalho na escola.
Congruente à tendência descentr r
As reformas educacionais dos anos 90 atuaram fortemente so- legislação educacional da décad .a izadora apresentada pela
bre a organização escolar, trazendo novas formas de ensinar e de cação, aprovado como lei .a a~tenor, o Plano Nacional de Edu-
I, em ]anelIO de 2001 sob 10
avaliar. Tais mudanças exigiram novos critérios para enturmação estabelecer como um de s b" ,o n. .172, irá
eus o letivos e prioridades a
dos alunos, novos procedimentos na avaliação, o que tem implica-
do mudanças nos métodos e instrumentos de observação e registro, Democratização da gestão do ensin ,.
mentos oficiais, obedecend . ~ pubhco nos estabeleci-
o que, por sua vez, tem resultado em dispêndio de maior tempo do
profissionais da educação ~aa~~a~nnCl~LO~ da p~rticipação dos
professor para atendimento aos alunos e reuniões com colegas para
co da escola e a participação das ~~;;ao .da xroJeto pedagógi-
planejamento e avaliação do trabalho. Essas mudanças, por sua vez, em cons lh I um a es escolar e local
. e os esco ares ou equivalentes. (BRASIL, 2001, p. 34)
repercutem diretamente sobre a organização do trabalho escolar, pois
exigem mais tempo de trabalho do professor, tempo este que, se não . TaiSmudanças trazidas pela le isla - ducaci .
aumentado na sua jornada objetivamente, acaba se traduzindo numa Irão repercutir no trabalh 1 g çao e ucacional mais recente
o esco ar, sobretudo no papel do diretor.
intensificação do trabalho, que o obriga a responder a um número
maior de atividades em menos tempo. A gestão democrática da escola pública:
Além disso, as mudanças na organização escolar tendem a
repercussões no trabalho do diretor
alterar a divisão do trabalho na escola, na extinção de algumas
rotinas e na adoção de outras, na substituição de certas hierarquias, Após a Constituição Federal de 1988 te . .
na demanda por novos procedimentos profissionais. As reformas ças nas formas de escolha do dir t d' mos assistido a mudan-
seu artigo 206 inciso VI di ue_or e escola em decorrência do
atuais, contempladas na legislação educacional em vigor, sobretu- , ,que Ispoe sobre a gestã d '
do na LDB n. 9394/96, apresenta um reforço ao trabalho coletivo e ensino público o que t ' ao emocratica do
, es ara presente també .
taduais e leis o A • ••• m nas constituições es-
a necessidade de participação e envolvimento da comunidade na rganIcas mUnICIpaIS. .
gestão da escola. O processo de escolha do diretor I . . - ;
A referida Lei, no seu Art. 12, incumbe os estabelecimentos de veio somar-se às novas fu _ drni esco ar VIa eleições diretas
f nçoes a ministrativas da es 1 A
ensino, por exemplo, de elaborar e executar sua proposta pedagó- ormações introduzidas pela eleição di t . ~o a. s trans-
gica e ainda articular-se com as famílias e a comunidade, criando giados assaram rre a e constituição dos cole-
. I P a ressaltar as características políticas do di t
processos de integração da sociedade com a escola. Para isso, a reco ocar suas condi _ ,. Ire ar e
mesma Lei, no seu artigo seguinte, incumbe os docentes de parti- ainda, que em geratçnOoess t~ctmco-operacionais. Considerando-se,
, ,SIS emas em que a I . - d'
ciparem da elaboração da proposta pedagógica do estabelecimen- mitida orno a for de orovi e eiçao íreta foi ad-
r did ,~a_ e provimento do cargo de diretor pod m
to d nsino. Com relação à gestão democrática, prevê no seu artigo
n 1 atos a 1 içao todos os pr f '
14, 1 s i t mas de nsino definirão as normas da gestão demo- n Sd rv i . r mim n d
Ia, < S I. t - ignifi ativs It
cr ti' I ofli n p 'l li na IC ão bá ica. d acordo com as

POLÍTICA E GESTÃO DA EDUCAÇÃO
Já o termo organização escolar" refere-se às condições objeti-
1/
vas sob as quais o ensino está estruturado. Das competências admi-
nistrativas de cada órgão do poder público ao currículo que se pratica
em sala de aula, passando pelas metodologias de ensino e processos
de avaliação adotados, tudo seria matéria da organização escolar.
Esses dois conceitos - organização do trabalho escolar e organiza-
ção escolar - são distintos, porém interdependentes, fundamentais
para a compreensão das relações de trabalho na escola.
As reformas educacionais dos anos 90 atuaram fortemente so-
bre a organização escolar, trazendo novas formas de ensinar e ~e
avaliar. Tais mudanças exigiram novos critérios para enturmaçao
dos alunos, novos procedimentos na avaliação, o que tem implica-
do mudanças nos métodos e instrumentos de observação e registro,
o que, por sua vez, tem resultado em dispêndio de maior tempo do
professor para atendimento aos alunos e reuniões com colegas para
planejamento e avaliação do trabalho. Essas mudanças, por sua ve~,
repercutem diretamente sobre a organização do trabalho escolar, p~IS
exigem mais tempo de trabalho do professor, tempo este ~ue, se nao
aumentado na sua jornada objetivamente, acaba se traduzmdo numa
intensificação do trabalho, que o obriga a responder a um número
maior de atividades em menos tempo.
Além disso, as mudanças na organização escolar tendem a
alterar a divisão do trabalho na escola, na extinção de algumas
rotinas e na adoção de outras, na substituição de certas hierarquias,
na demanda por novos procedimentos profissionais. As reformas
atuais, contempladas na legislação educacional em vigor, sobretu-
do na LDB n. 9394/96, apresenta um reforço ao trabalho coletivo e
a necessidade de participação e envolvimento da comunidade na
gestão da escola.
A referida Lei, no seu Art. 12, incumbe os estabelecimentos de
ensino, por exemplo, de elaborar e executar sua pro?osta pe~agó-
gica e ainda articular-se com as famílias e a comumdade, c~lando
processos de integração da sociedade com a escola. Para ISSO,.a
mesma Lei, no seu artigo seguinte, incumbe os docentes de parti-
ciparem da elaboração da proposta pedagógica do estabelecim~n-
to de ensino. Com relação à gestão democrática, prevê no seu artigo
H, que os sistemas de ensino definirão as normas da gestão d mo-
r ti nsin públic na du açã bá íca. d acord m a
MUDANÇAS NA ORGANIZAÇÃO E NA GESTÃO DO TRABALHO NA ESCOLA
suas particularidades e conforme os princípios de participação dos pro-
fissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico da escola,
da comunidade escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes.
No seu artigo 23, irá atribuir maior autonomia às escolas para organi-
zarem-se em séries, ciclos,períodos semestrais, altemância regular de
períodos de estudos, ampliando ainda a autonomia das escolas para
avaliar e classificar os alunos mediante a verificação de rendimento
escolar, bem como outras disposições no mesmo sentido.
Congruente à tendência descentralizadora apresentada pela
legislação educacional da década anterior, o Plano Nacional de Edu-
cação, aprovado como lei, em janeiro de 2001, sob o n. 10.172, irá
estabelecer como um de seus objetivos e prioridades a
J Democratização da gestão do ensino público nos estabeleci-
mentos oficiais, obedecendo aos princípios da participação dos
profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógi-
co da escola e a participação das comunidades escolar e local
em conselhos escolares ou equivalentes. (BRASIL, 2001, p. 34)
Tais mudanças trazidas pela legislação educacional mais recente
irão repercutir no trabalho escolar, sobretudo no papel do diretor.
A gestão democrática da escola pública:
repercussões no trabalho do diretor
Após a Constituição Federal de 1988, temos assistido a mudan-
ças nas formas de escolha do diretor de escola em decorrência do
seu artigo 206, inciso VI, que dispõe sobre a gestão democrática do
ensino público, o que estará presente também nas constituições es-
taduais e leis orgânicas municipais.
O processo de escolha do diretor escolar via eleições diretas
veio somar-se às novas funções administrativas da escola. As trans-
formações introduzidas pela eleição direta e constituição dos cole-
giados passaram a ressaltar as características políticas do diretor e
recolocar suas condições técnico-operacionais. Considerando-s ,
ainda, que, em geral, nos sistemas em que a eleição direta foi ad-
mitida como a forma de provimento do cargo d dir tor, p
r n id t à I içã todo 05 pr f r m p 1 m n I li
n S d . rvi n Ia, < sis! -5 lime. ig"ifi tlv: 11 "1<; ()
1'"

1'(11,11'11/111 CI'iIAu 1)/lII.Ill)( /l1:AI)
no perfil desse profisaional." Tal fato traz novas xi ri it~. ar
formação do diretor escolar e novos desafios para sua identidad
caracterização.
Por tais razões, não há como negar que o perfil do diretor esco-
lar mudou sobremaneira nos últimos anos, pelo menos nos estados
e municípios onde se passou a realizar eleições diretas. As propos-
tas governamentais, a literatura espes:ífica e mesmo o.s debates na
área de Administração' Escolar têm demonstrado relativo consenso
de que houve mudanças no perfil do diretor esc~lar..~ais .mudanças
são identificadas como resultado de alterações slgmficativas na. ro-
tina administrativa das escolas, a partir das medidas descentral~~a-
doras na gestão educacional por parte do estado e da União,
sobrecarregando o diretor, como já mencionado.
Da administração escolar à gestão educacional ou
do abandono da técnica à assimilação da política
A Administração Escolar constituiu-se como uma discipli~a
específica e, nos cursos de pedagogia, uma habili.ta.ção com o obje-
tivo de formar os diretores de escola como administradores esco-
lares. Essa disciplina organizou-se, na sua origem, à ~rr:agem e
semelhança da Administração empresarial, como uma cO~la adap-
tada das teorias desenvolvidas para a organização e gestao do tr.a-
balho das empresas para a escola. Nos seus trinta, ou pouco n:a~s,
anos de existência, nunca deixou de ser um arremedo da Adrninis-
tração de Empresas. . .
Quando constituiu-se como uma disciplina específi~a: não ~Ol
de maneira unívoca. Já nos seus primórdios, encontrou senas reSIS-
tências. É revelador do contexto contraditório em que emerge como
um campo de formação profissional específico o de~ate que se tra-
vou por ocasião do primeiro Simpósio daANP:-E~ reahza~o em Salva-
dor, em 1961. A partir da leitura das conferências real~zadas pelos
professores Anísio Teixeira e José Querino Ribeiro, é_possível o~s~rvar
1 . if rentes entendimentos da natureza e da funçao da AdmImstra-
I 1I I'" l' I r e, por conseguinte, do perfil e da formação pretendida para
1"1 ,I 11.11IlInn
.
I r alizada pe Ia ANP'AE 50 b re a 5 formas de provimento do cargo
I 11 1.1111111111'11 11,nos anos 90.
134
N 111(IIi\NI/III, AI) 1I Ni\ (11".1 AIII ~ I 1111.111.1111) NA I'K mA
(\,It'I"lll1l tlllill.). ta P anãoeraconsensualaidéiadeqLleo
,111
din'lllI' di' (' ('01" s formado especificamente como Administrador
'S '01,11',Nus P .1,vras do próprio Anísio Teixeira (1968, p. 14):
somente o educador ou o professor pode fazer Administra-
ção Escolar. Administração de ensino ou de escola não é car-
reira especial para que alguém se prepare desde o início, por
meio de curso especializado, mas opção posterior que faz o
professor ou o educador já formado e com razoável expe-
riência de trabalho.
Nesse contexto contraditório, acabou predominando por al-
guns anos um entendimento distinto do defendido por Anísio
Teixeira e, nas décadas seguintes, muitos cursos de pedagogia fo-
ram criados ofertando a habilitação em Administração Escolar,
formando profissionais segundo os pressupostos da chamada
"Adrnirjis tração Científica do Trabalho". O profissional assim for-
mado, alçado ao cargo por nomeação do poder executivo, acabou
por revelar-se, na maioria das vezes, um burocrata. Revestido da
autoridade patrimonial que lhe foi assegurada pela nomeação do
chefe político ou, no caso específico, de onde havia concurso para
o.preenchimento do cargo de diretor, a autoridade conferida pelo
mérito, esse diretor agia como uma encarnação do poder público
estatal dentro da escola, delegando responsabilidade e dando
ordens aos seus subalternos. O perfil desse diretor era de autori-
dade local, dedicando muito de seu tempo à representação polí-
tica em eventos e momentos em que o poder público educacional
fosse requerido. Nesse período, confundiu-se o papel do diretor
com o do administrador de empresas, o que, durante os anos 80,
foi duramente criticado pelos movimentos democráticos.
A década de 80, no Brasil, apresentou-se como um período mui-
to fecundo de conquistas democráticas para a sociedade brasileira e
especificamente para a educação pública. Após vinte e um anos de
ditadura militar, os anos 80 representaram o momento da abertura
política, o que veio acompanhado de manifestações de luta dos tra-
balhadores muito diversas nas suas formas e conteúdos. Os traba-
lhadores da educação marcaram definitivamente essa década com
as greves que promoveram nos finais dos anos 70 e início dos 80. O
envolvimento da comunidade nas lutas em defesa da escola pública
135
 POLíTICA E GESTÃO DA EDUCAÇÃO
e de melhores condições de trabalho e remuneração d~s profe~s~rel~
imprimiu a essas greves uma legitimidade a que JamaIs se assIst~U.
Tais manifestações tiveram como eixo as mudanças na gestao e
na organização da educação e a valorização do magist,é~io como pro-
fissão. Nesse contexto é que o termo "gestão democrat~ca da e.duca-
ção" emerge significando a defesa de n:e~anis~os mais coletIvqs_ e
participativos de planejamento e administração escolar. A gesta.~
democrática da educação passa a representar a luta pelo rec~nheCl
mento da escola como espaço de política e trabalhou, on~e diferen-
tes interesses podem se confrontar e, ao mesmo tempo, dla~ogar em
busca de conquistas maiores. A defesa da autonomia, entendl~a ~omo
o espaço de explicitação da política, da possibilidade da propna es-
cola refletir sobre si mesma e adequar-se à realidade local, como
exercício de autodeterminação, vai resultar na busca de novas for-
mas de gestão escolar.
Malgrado essa autonomia política tenha sido, de c~rt.a
adulterada ao ser compartimentada em autonomia administrativa,
=--
financeira e pedagógica pelas administraçõ~s pú~licas, o qu: p~~-
vocou reducionismos nas interpretações e distorção n~ ~eu ~IgnIfI-
cado, implicou, ainda assim, a possibilidade da partI~I~açao dos
segmentos que compõem a escola na sua gestão. A.possIbIhda~~ de
cada estabelecimento de ensino elaborar seu projeto ped~go.gIco,
definir seu calendário, eleger diretamente seu diretor, constituir co-
legiados, entre outras possibilidades criadas a partir das reformas
iniciadas nos anos 80 e aprofundadas nos 90, representa. grandes
conquistas. Contudo, essa ainda não é ~ma real~dade que atmge todo
o universo das escolas públicas brasileiras, vanando com as normas
vigentes em cada sistema de ensino. . indispensável à realização de um ensino de qualidade. Contudo, es-
Tais mudanças na prática cotidiana das escolas repercutiram
nas teorias no campo da Administração Escolar, resultando um en:
relativo desuso do próprio termo. Nos últimos quinze anos, VImos
pouco a pouco a Administração Escolar ir arrefecendo-se ante a
. a partir. d e pesquIsa
(1995) faz uma análise,
JII TAVARES . Cll··te.iosa
I, das greves
•. ocorridas
no movimento dos trabalhadores da educação em 1978 e 1979 e as ocorridas em 19~2,
em Minas Gerais. Conclui que na última greve houve um processo ~e ~urocratlzaçao
do movimento, o que resultou no isolamento da corporação em relaçao a comunidade
das lideranças sindicais em relação aos trabalhadores. .
llvro !'olfl irn r TI'obolllo /'/0 Escotn: ndministmçõo dos eistemas públicos de educação
ol'H nl7. tio I 01' mim' p Ia prof.a Marisa Duart , t rua r fi til' .ssa qu st, .
I.
MUDANÇAS NA ORGANIZAÇÃO E NA GESTÃO DO TRABALHO NA ESCOLA
emergência da gestão educacional. Embora haja pouca pesquisa es-
pecificamente sobre o assunto, o que se percebe é um entendimento
quase tácito entre os pesquisadores da área de que o termo '!gestão"
é mais amplo e aberto que "administração", sendo ainda o segundo
carregado de conotação técnica, o que predominou nas décadas an-
teriores como orientação para as escolas. Nesse sentido, a gestão im-
plicaria participação e, portanto, a presença da política na escola. Já o
termo "escolar" vai sendo substituído pelo "educacional", justamen-
te pela compreensão de que a educação não se realiza só na escola e
que, por isso, os sistemas não são escolares, mas educacionais.
As pesquisas realizadas na década de 80 trarão uma forte ênfa-
se nos estudos sobre a organização e a gestão do trabalho na escola.
A discussão acerca da organização do trabalho ensejou um forte de-
bate nos anos 80, a respeito da sua natureza. As tentativas eram de
superar uma situação de imobilismo que perdurou nos anos mais
fechados do regime militar. Além disso, percebe-se uma tentativa
de buscar preencher lacunas deixadas pela despolitização com que
o debate sobre trabalho e política na escola se pautou ao longo de
muitos anos, quando a gestão educacional, denominada Adminis-
tração Escolar, buscou reduzir a organização do trabalho na escola a
uma questão técnica, esvaziando-a de qualquer conteúdo político.
Os anos 80 foram singulares para os trabalhadores da educação
no reconhecimento de sua condição profissional e na redefinição de
sua identidade como trabalhadores. As pesquisas da época revelam
os movimentos desses trabalhadores em busca de uma escola pública
democrática que contemplasse as condições de trabalho como fator
ses movimentos não foram suficientes para forjar condições de traba-
lho que correspondessem às necessidades de uma educação pública,
democrática e para todos, como' têm pretendido, pelo menos nas in-
tenções proclamadas, as reformas educacionais da última década.
Podemos considerar, então, que os anos 80 refletiram um mo-
mento de politização da discussão acerca do trabalho docente ao incor-
porar a necessidade de se repensar as formas de organização e gestão
da escola pública. Sobretudo, o debate da época demonstrou que a es-
cola' local de trabalho e, por isso mesmo, reflete contradições, s ja na
báSICO,
ua ra i. nalidad ,qu mLlit, v Z S P d ntrariar int r d
I v [vi os.. j<l nas trab lh
117
 MUDANÇAS NA ORGANIZAÇÃO E NA GESTÃO DO TRABALHO NA ESCOLA
POLíTICA E GESTÃO DA EDUCAÇÃO

forma obrigatória, a cursos de treinamento gerencial sobre Quali-

A emergência do gerencialismo:
dade Total, sendo condição para que assumissem seu posto na
o esgotamento da via política?
Ia. Tal formação apresentava como objetivo o treinamento d s
A despeito de toda a teoria crítica que se produ~iu ~a década diretores eleitos como gerentes de suas escolas, sabendo usar as fer-
de 80 e início dos anos 90 acerca da gestão e da organ1zaça~ d~, tr~- ramentas e instrumentais oferecidos por tal modelo de administra-
ção. Isso porque, segundo essa concepção administrativa, o diretor
balho na escola, culminando quase no absolu~O ~e~p~ezoã~e;sc:~~
ca e na sobrevalorização da política na A rrurus raç .,.'
é o gestor da escola: controlador e avaliador da unidade escolar.
1 umas reformas mais recentes procuraram resgatar o perhl tec~- Com tal preocupação, foram produzidos por esses programas, além
:ogdo diretor, porém agora denominado gerente ..Os pr~gralmas d'~ dos cursos destinados à formação dos diretores/ gerentes, textos que
- d uais a Quahdade Iota na e difundiam ferramentas operacionais para a gestão escolar, em que o
gerenciamento para a educaçao, os q. . a el de
d de 90 foi a maior expressão, atnbuem ao diretor o p P diretor deveria comportar-se como Gestor, Animador e Formador, Con-
ca a te de um negócio que precisa viabilizar-se: a escola. trolador e Avaliador. Tal modelo de capacitação acabou por reforçar a
geren f ., .. 1

mente pensa~a apresentando os c~nteúdos técnicos

revalência sobre os demals. Durante os ano
s
~~r:~~~~::~
A forma ão do diretor como Administrador Escolar O.ll.n1Cla.-

,
idéia de que o diretor é o único responsável pela gestão escolar, concen-
trando todas as decisões e responsabilidades pelos erros e acertos.
Essa abordagem trouxe uma concepção de diretor como ges-
vos com p erfil re uerido para o diretor acarreta mu-
tor / gerente escolar que buscou resgatar, em um contexto dominado
já menClonado, o ~ovdop fi~ional12 Em meio à crítica que rejei-
danças na formaçao esse pro .' . '1 ia métodos e pela politização das ações, a separação fundamental entre os que
f ção técnica que pnvl eg mandam e os que fazem. Porém isso agora ocorre sem a efetiva cor-
tava totalmente a orrna . h bilitação
instrumentos de trabalho, os cur~os de ~::t:g~;l~:;O:-va:iamento respondência nas condições materiais das escolas e sobretudo da
em Administração Escolar, se vrram d. h bilitação autoridade que o cargo de diretor já se viu revestido. Premido pela
numérico (a demanda dos alunos de Pedagog1a p~r essa ~ 1 necessidade de ter popularidade junto à comunidade, de ser legíti-
nos estados onde realiza-se eleição direta para dl:~tores e esco a mo nas suas atitudes, que não deverão contrariar os princípios da
teve uma queda sensível) e de conteúdo programatlco. . gestão democrática, e ainda tendo que responder aos constrangi-
Em muitos casos, o que acabou ocorrendo foi um r:l~tlVo em- mentos que reforçam a necessidade do trabalho coletivo na escola, o
. nto do curso resultando numa crítica pela crítíca, o que diretor tem de trabalhar dobrado, pois encontra grande dificuldade
po b reClme' bili - seu ca-
lh falta de identidade profissional da ha 1ltaçao e em delegar responsabilidades, dar ordens, distribuir tarefas.
espe ava a . _ . te É como se tivesse passado, em
ráter inócuo ante a sítnaçao vlgen · - d Administrador Esco- De acordo com essa visão gerencial, o diretor é, novamente,
f
certos casos, a realizar-se a contra ormaçao: va é um vácuo que colocado no centro da estrutura de poder na escola, algo similar ao
lar. Passada mais de uma década, o que se o ser que fora defendido em outros tempos pelos precursores da Admi-
urge preenchimento. . nistração Científica do Trabalho na gestão escolar. Trata-se de pro-
Talvez por essa razão, nos referidos programas ddegerencfla- postas que vêm corroborar as necessidades de competência técnica
se a defen er uma or-
mento adotados mais recentemente, passou- her o gerencial frente às recentes mudanças trazidas pelo processo de des-
- o técnica que com muitos eufemismos,·procurou preenc centralização administrativa nas redes públicas de ensino, que, jus-
maça ' . terí mente No programa
. d ixado pelo processo descnto an enor . tamente por sobrecarregar o diretor na rotina burocrática, acabam
vazio el. to da Qualidade Total que tentou-se implantar na
de gerenClamen . " d s anos 90 os servindo de desestímulo ao investimento do mesmo nas dimensões
rede pública estadual de Minas bGerais no InlC10 o t: d pedagógicas de sua função.
ti muitas vezes a e e
professores eleitos diretores su me iam-se. Em pesqui a r nt c m dir tores c vi -dir tor s da R d
Muni i I d "nsin B I ri?, nt , F j s fv I
11 f.: RY (1986) L1V ·IRA (1996).

1:11)
I H
 MUDANÇAS NA ORGANIZAÇÃO E NA GESTÃO DO TRABALHO NA ESCOLA
POLíTICA E GESTÃO DA EDUCAÇÃO

ele, por seus pares, pelos discursos oficiais e pela literatura específi-
rofissionais em exercício de direção
sobrecarga de trabalho que os Pd suas J. ornadas de trabalho, ca. É curioso observar que à medida em que as dimensões políticas
.
têm sofndo na atua 1 a .
r d de Ao escrever
- ter na sua grande maio- do perfil do diretor passaram a ser valorizadas, em detrimento de
. demonstraram nao , um comportamento mais técnico e burocrático, ampliaram-se suas
esses diretores e VICes balhando sem planejamento, ten-
ria, controle sobre seu temp~, ~ra d d mandas que Ihes são obrigações administrativas, o que na prática resultou em um cer-
. d imedIabsmo as e ~ ceamento de muitas das suas atividades políticas.
tando respon er ao s manifestaram certa impoten-
AI' disso os mesmo Diante do duplo desafio de manter a escola funcionando a qual-
apresenta d as. em , . a ui i discutidas, por não con-
á

cia diante das mudanças ~c~rn.dast' azql.d~S pela nova legislação, aos quer custo, sem assumir uma postura centralizadora e autoritária,
. d r às eXIgenClaS r pesa sobre os ombros do diretor uma intensificação do trabalho, já
segUlrem respon e . , demandas requeri das por
. 1 órgãos centraIs, as . que se encontra impedido de delegar poder e dar ordens, em razão
P razoS Impostos pe os tici tiva ou ainda às necessi-
.d d . tenta e par icrpa , de que a noção de subalternidade foi substituída por uma retórica
uma comum ~ e mal:r:balhadores e usuários no exercício da ges-
dades de envo ver o~ . têm erado um sentimento de que valoriza o trabalho coletivo e as relações horizontais.
tão escolar. Tais dIficuldades ~ g ados e inibidos de to- Contudo, não é necessário ser um observador muito atento para
di t ue se veem ameaç
desconforto nos Ire ores q 1 1· .taçõ es impostas pelas condi- perceber o quão distante de uma cultura democrática e autônoma,
. - quer pe as irru
marem certas d ecisoes. de serem interpretados como envolvendo a participação de todos, estão as escolas públicas brasi-
ções de infra-estrutura, quer pelo temor leiras. Caracterizadas pelo abandono e pela carência material, sub-
dirigentes autoritários. , . d ma so- metidas a uma carga de trabalho e obrigações que só têm aumentado
t do que esta corren o u
nos últimos anos, fica difícil esperar dos profissionais da educação e
As pesq\.~is.asvê.m dem::~:a~scolar, sem uma correspondên-
dos usuários dessas escolas que tenham tempo e disposição para
brecarga admIDIstratlva na r I tem resultado em um
di - t riais da esco a, o que uma participação diferenciada e politizada no cotidiano escolar.
cia nas con içoes ma e d d· tor nessas tarefas, provocando
. bsoluto o ue , As tarefas administrativas, como já mencionado, vêm absor-
envolvlmento quase a b lho o que não só podera tra-
if - b utal do seu tra a , vendo quase todo o tempo do diretor, esvaziando de conteúdo críti-
uma intensl lCaçao r I mas principalmente para a
..~ . danosas para a esco a, co e analítico suas atitudes,· reduzindo-o à função de gerente, de
zer consequenClaS nho dessas atividades tem co-
saúde dos trabalhadores. O desempe di t r tenha uma interven- controlador da força de trabalho e de administrador de recursos es-
locado sérias dificuldades para que 0 Ire o o um profissional que cassos, em síntese: um funcionário da organização escolar. Ao contrá-
.. áti o cotidiano esco1ar com _ rio do que é alardeado como sendo seu principal papel e sua função.
ção mais SIstema ica n 'ltiplas dimensoes e
- d escola nas suas mu
compreende as fu~çoes a ficialmente isso seja o que mais As dificuldades materiais, traduzidas em reduzido financiamento
relações com a sOCledade, embora o para tantas demandas apresentadas à escola pública, têm forçado os
se espera dele. . r assasse a trabalhar mais e, diretores a procurar outras formas de garantir o funcionamento em
Tais tarefas levaram a que o dbl~el.tdo dPespara com a escola. Além condições minimamente aceitáveis das escolas. Dentre as alternati-
. es responsa 1 I a vas apresentadas aos diretores, destacam-se duas: a procura por par-
sobretudo, a ter malür . ~ . de ue o diretor conseguisse fazer
disso, aumentaram as eXIgenClaS ql mesmo os multiplicasse cerias junto às empresas e o recurso ao comunitarismo.
ebidos pela esCOa, ou No momento em que as escolas se debruçam sobre importan-
render os recursos rec , .d de e a's empresas ou, ainda,
ib . - . ntoacomum a tes questões pedagógicas, como adotar os Parâmetros Curriculares
buscando contn Ulçoes~u . bIs orçamentos e melhor
1 - atrvas para ur ar o Nacionais, optar entre as formas de organização escolar em ciclos
procurando so uçoes cn id d específicas. Essas tarefas fo-
. . ,1 undo as neceSSI a es • ou séries, repensar suas formas de avaliação, elaborar seu projeto
redlstnbm- os seg . . t ti da função de diretor es-
:. d 'ter admIDISra lVO político-p dagógico, ntr outras, os dir tores corr m o risco d nã
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Print version ISSN 0101-7330On-
line version ISSN 1678-4626
Educ. Soc. vol.20 n.69 Campinas Dec. 1999

http://dx.doi.org/10.1590/S0101-73301999000400006

Sistemas de ensino e planos de educação: O âmbito dos municípios*

Dermeval Saviani**

RESUMO: Partindo do significado das expressões sistema de

educação e sistema de ensino, este artigo explicita o tratamento dado pela
Constituição e pela LDB ao problema dos sistemas municipais de ensino. Em
seguida recupera o percurso histórico dos planos de educação no Brasil para,
num terceiro momento, equacionar a questão das relações entre sistemas de
ensino e planos de educação no âmbito dos municípios, indicando os passos a
serem seguidos para a implantação dos sistemas municipais de ensino assim
como para a elaboração dos planos municipais de educação. O texto se encerra
com a recuperação sintética da trajetória das concepções de planos de
educação, concluindo pela necessidade de se contrapor à racionalidade
financeira, que rege os planos de educação no contexto atual, a racionalidade
social, isto é, o uso adequado dos recursos de modo a realizar o valor social da
educação.

Palavras-chave: Sistemas de educação, sistemas de ensino, planos de

educação, sistemas municipais de ensino, planos municipais de educação

Sistema de ensino e plano de educação. Há, efetivamente, uma íntima relação

entre esses dois conceitos. Com efeito, o sistema resulta da atividade
sistematizada; e a ação sistematizada é aquela que busca intencionalmente
realizar determinadas finalidades. É, pois, uma ação planejada. Sistema de
ensino significa, assim, uma ordenação articulada dos vários elementos
necessários à consecução dos objetivos educacionais preconizados para a
população à qual se destina. Supõe, portanto, o planejamento. Ora,
se "sistema é a unidade de vários elementos intencionalmente reunidos, de
modo a formar um conjunto coerente e operante" (Saviani 1996a, p. 80), as
exigências de intencionalidade e coerência implicam que o sistema se organize
e opere segundo um plano. Consequentemente, há uma estreita relação entre
sistema de educação e plano de educação.
Num momento como este que estamos atravessando, quando, na conjuntura de
implantação da nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, coloca-se
pela primeira vez a questão relativa aos sistemas municipais de ensino, resulta
extremamente pertinente a questão proposta para discussão neste artigo.
Tentemos, pois, abordar distintamente cada um dos dois temas para depois, à
guisa de conclusão, proceder à sua articulação.

Sistemas de ensino

O termo "sistema", em relação à educação, é empregado com acepções

diversas, o que lhe confere um caráter de certo modo equívoco. No entanto,
partindo da educação como fenômeno fundamental, é possível superar essa
aparência e captar o seu verdadeiro sentido. Com efeito, a educação aparece
como uma realidade irredutível nas sociedades humanas. Como assistemática,
ela é indiferenciada, ou seja, não se distinguem ensino, escola, graus, ramos,
padrões, métodos etc. Quando o homem sente a necessidade de intervir nesse
fenômeno e erigi-lo em sistema, então ele explicita sua concepção de educação
enunciando os valores que a orientam e as finalidades que preconiza, sobre cuja
base se definem os critérios de ordenação dos elementos que integram o
processo educativo. E surgem as distinções: ensino (como transmissão de
conhecimentos e habilidades), escolas (como locais especialmente preparados
para as atividades educativas), articulação vertical e horizontal (graus e ramos)
etc. Com base nesses critérios pode-se classificar o sistema educacional.
Exemplificando:

a) do ponto de vista da entidade administrativa, o sistema educacional pode ser

classificado em: federal, estadual, municipal, particular etc.;

b) do ponto de vista do padrão, em: oficial, oficializado ou livre;

c) do ponto de vista do grau de ensino, em: primário, médio, superior;

d) do ponto de vista da natureza do ensino, em: comum ou especial;

e) do ponto de vista do tipo de preparação, em: geral, semiespecializado ou

especializado;

f) do ponto de vista dos ramos de ensino, em: comercial, industrial, agrícola etc.

Além dos mencionados, outros critérios poderiam ser levantados. Daí derivam
expressões como: "sistema geral de educação", "sistema federal de ensino",
"sistema oficial", "sistema público", "sistema escolar", "sistema de ensino
superior" etc. Na verdade, porém, o uso dessas expressões é impróprio; um
exame mais detido revelará que, em todos esses casos, se trata propriamente
do sistema educacional, considerado sob este ou aquele prisma, nesse ou
naquele aspecto. Além do mais, o conceito de sistema denota um conjunto de
atividades que se cumprem tendo em vista determinada finalidade, o que implica
que as referidas atividades são organizadas segundo normas que decorrem dos
valores que estão na base da finalidade preconizada. Assim, sistema implica
organização sob normas próprias (o que lhe confere um elevado grau de
autonomia) e comuns (isto é, que obrigam a todos os seus integrantes). Ora, os
cursos livres são tais exatamente porque não se subordinam às normas gerais
e comuns. Dessa maneira, os cursos livres, por definição, estão fora do sistema
educacional. Logo, não parece adequado classificar o sistema educacional como
oficial, oficializado ou livre.

Por outro lado, nas sociedades modernas a instância dotada de legitimidade para
legislar, isto é, para definir e estipular normas comuns que se impõem a toda a
coletividade, é o Estado. Daí que, a rigor, só se pode falar em sistema, em
sentido próprio, na esfera pública. Por isso as escolas particulares integram o
sistema quando fazem parte do sistema público de ensino, subordinando-se, em
consequência, às normas comuns que lhes são próprias. Assim, é só por
analogia que se pode falar em "sistema particular de ensino". O abuso da
analogia resulta responsável por boa parte das confusões e imprecisões que
cercam a noção de sistema, dando origem a expressões como sistema público
ou particular de ensino, sistema escolar, sistema de ensino superior, primário,
profissional etc. Em verdade, a atitude que tem prevalecido entre os educadores
em geral e especialmente entre os legisladores tem sido a de evitar a questão
relativa ao esclarecimento preciso do conceito de sistema, considerando-o como
algo constantemente referido, mas cujo sentido permanece sempre implícito,
supostamente compreendido, mas jamais assumido explicitamente.

Cabe observar que as dificuldades em relação a esse tema decorrem já do

próprio texto constitucional. Tudo indica que os constituintes procederam nesse
assunto segundo aquela atitude acima descrita, pressupondo tacitamente o
significado de sistema, mas sem compreendê-lo de forma rigorosa e clara. Com
isso, inadvertidamente, introduziram no texto, por analogia, o conceito de
sistema municipal de ensino.

Ora, a própria Constituição, ao prescrever no art. 22, inciso XXIV, que

compete privativamente à União legislar sobre diretrizes e bases da educação
nacional; que compete à União, aos estados e ao Distrito Federal
legislar concorrentemente sobre educação, cultura, ensino e desporto (art. 24,
inciso IX); e que é competência comum da União, dos estados, do Distrito
Federal e dos municípios proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação
e à ciência (art. 23, inciso V), não estendeu aos municípios a competência para
legislar em matéria de educação. Portanto, não tendo autonomia para baixar
normas próprias sobre educação ou ensino, os municípios estariam
constitucionalmente impedidos de instituir sistemas próprios, isto é, municipais,
de educação ou de ensino. Não obstante, o texto constitucional deixa margem,
no art. 211, para que se possa falar em sistemas de ensino dos municípios
quando estabelece que "a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios
organizarão, em regime de colaboração, os seus sistemas de ensino".

Como interpretar esse dispositivo? Estaria ele afirmando claramente a

competência dos municípios para instituir os respectivos sistemas de ensino?
Mas então, por que não se estendeu aos municípios, de forma explícita, a
competência para legislar em matéria de educação?

Observe-se que nessa passagem da Constituição Federal não aparece a

expressão "os respectivos sistemas de ensino", mas "os seus sistemas de
ensino". Ora, o adjetivo "respectivos" denota univocamente "de cada um"
enquanto a palavra "seus" pode significar tanto "de cada um" como "deles", isto
é, os sistemas de ensino da União, dos estados e dos municípios.

Será que, no citado artigo 211, o acento deve ser posto na competência
individual de cada ente federativo ou no regime de colaboração entre eles? Ou
seja: o plural "sistemas de ensino" deve ser lido como significando que cada um
organiza o respectivo sistema de ensino ou estaria significando que a
organização dos sistemas de ensino pressupõe sempre a colaboração entre os
vários entes federados? Assim, no Distrito Federal, que não é constituído por
municípios, a organização do sistema de ensino implicaria apenas a colaboração
entre a União e o Distrito Federal. Já nos estados essa organização envolveria
a colaboração entre a União, o estado e os seus municípios.

Por outro lado, o termo "sistema" é utilizado em educação de forma equívoca

assumindo, pois, diferentes significados. Ao que tudo indica, o artigo 211 da
Constituição Federal de 1988 estaria tratando da organização das redes
escolares que, no caso dos municípios, apenas por analogia são chamadas aí
de sistemas de ensino. Com efeito, sabe-se que é muito comum a utilização do
conceito de sistema de ensino como sinônimo de rede de escolas. Daí falar-se
em sistema estadual, sistema municipal, sistema particular etc., isto é,
respectivamente, rede de escolas organizadas e mantidas pelos estados, pelos
municípios ou pela iniciativa particular. Obviamente, cabe aos municípios manter
escolas, em especial de Educação Infantil e de Ensino Fundamental, o que, aliás,
está prescrito expressamente no inciso VI do artigo 30 da Constituição Federal
de 1988: "compete aos Municípios: VI – manter, com a cooperação técnica e
financeira da União e do Estado, programas de educação pré-escolar e de
ensino fundamental". É de notar, por outro lado, que não consta desse artigo 30
que trata das competências dos municípios, a prerrogativa de "legislar sobre
educação, cultura, ensino e desporto" como ocorre com a União, os estados e o
Distrito Federal. Portanto, numa interpretação estrita do que está expresso no
texto da Constituição Federal em vigor, os municípios não disporiam da
faculdade de instituir sistemas próprios de ensino já que isso entraria em conflito
com o disposto no Título III da Constituição. Consequentemente, não haveria
lugar para a instituição de sistemas municipais de ensino. As escolas municipais
integrariam, via de regra, os sistemas estaduais de ensino subordinando-se,
pois, às normas estabelecidas pelos respectivos estados.

O texto da nova LDB, entretanto, procurou contornar a dificuldade apontada,

ultrapassando a ambiguidade do texto constitucional e estabelecendo com
clareza a existência dos sistemas municipais de ensino. Para tanto, além do
artigo 211 ("A União, os Estados e os Municípios organizarão em regime de
colaboração os seus sistemas de ensino"), a LDB terá certamente buscado
respaldo nos incisos I e II do artigo 30 da Constituição Federal que afirmam,
respectivamente, a competência dos municípios para "legislar sobre assuntos de
interesse local" e "suplementar a legislação federal e a estadual no que couber".
Assim, o inciso III do artigo 11 da LDB estipula que cabe aos municípios "baixar
normas complementares para o seu sistema de ensino". Isto posto, ainda que
do ponto de vista da hermenêutica constitucional se possa arguir contra a
constitucionalidade do disposto na LDB – já que, se os constituintes quisessem,
de fato, estender essa competência aos municípios o teriam feito expressamente
como o fizeram em relação aos estados e ao Distrito Federal –, já não pairam
dúvidas, à luz do texto da LDB, quanto à competência legal dos municípios para
instituir os respectivos sistemas de ensino. A questão que se põe, agora, diz
respeito às condições para a sua efetivação. E aqui a LDB revela uma certa
cautela ao prescrever, no parágrafo único do artigo 11, que "os municípios
poderão optar, ainda, por se integrar ao sistema estadual de ensino ou compor
com ele um sistema único de educação básica".

Cumpre observar, então, que a definição clara da competência dos municípios

para instituir os próprios sistemas de ensino flui da Lei de Diretrizes e Bases da
Educação Nacional (LDB) e não da Constituição Federal. Portanto, não parece
procedente a posição daqueles que entendem que a LDB, ao tornar opcional a
organização dos sistemas municipais de ensino, teria enfraquecido a norma
constitucional já que esta não diz que os municípios poderão organizar seus
sistemas de ensino, mas afirma que deverão fazê-lo (Romão 1997, pp. 21-22).
Em verdade, a LDB, ainda que lhe dê caráter opcional, estabelece claramente a
competência dos municípios para organizar os próprios sistemas de ensino.
Aliás, o próprio fato de deixar a eles a opção indica o reconhecimento explícito
de sua competência nessa matéria. Com certeza a LDB introduziu a
possibilidade de opção à luz de duas evidências, uma no plano formal e outra no
plano real. Do ponto de vista formal, levou em conta a ambiguidade da
Constituição, como já se mostrou. Do ponto de vista real, considerou as
dificuldades técnicas e financeiras que muitos municípios teriam para organizar
a curto ou mesmo a médio prazo os seus sistemas de ensino. É de notar que o
reconhecimento dessa limitação está expresso também no texto constitucional
quando, ao estabelecer no inciso VI do artigo 30 a competência inequívoca dos
municípios de manter programas de Educação Pré-escolar e de Ensino
Fundamental, acrescenta que isso será feito com a cooperação técnica e
financeira da União e do estado.

Cabe, pois, a cada município decidir entre as três possibilidades previstas na

LDB, a saber: a) instituir o próprio sistema de ensino; b) integrar-se ao sistema
estadual de ensino; c) compor com o estado, no âmbito de seu território, um
sistema único de educação básica. A opção a ser adotada deverá ser prevista
no plano educacional do município ao mesmo tempo em que determinará a
forma como será detalhado o referido plano educacional. Vejamos, pois, a
seguir, como se situa, no contexto do nosso país, o tema relativo aos planos de
educação.

Planos de educação

A idéia de plano no âmbito educacional remonta à década de 1930. Sua primeira

manifestação explícita nos é dada pelo "Manifesto dos Pioneiros da Educação
Nova" lançado em 1932.

O "Manifesto", após diagnosticar o estado da educação pública no Brasil

afirmando que "todos os nossos esforços, sem unidade de plano e sem espírito
de continuidade, não lograram ainda criar um sistema de organização escolar à
altura das necessidades modernas e das necessidades do país" (Manifesto
1984, p. 407), irá enunciar as diretrizes fundamentais e culminar com a
formulação de um "Plano de reconstrução educacional".

Pela leitura global do "Manifesto" pode-se perceber que a idéia de plano de

educação se aproxima, aí, da idéia de sistema educacional, isto é, a organização
lógica, coerente e eficaz do conjunto das atividades educativas levadas a efeito
numa sociedade determinada ou, mais especificamente, num determinado país.

Trata-se, no caso em questão, do conceito de plano entendido como um

instrumento de introdução da racionalidade científica no campo da educação em
consonância com o ideário escolanovista para o qual "os trabalhos científicos no
ramo da educação já nos faziam sentir, em toda a sua força reconstrutora, o
axioma de que se pode ser tão científico no estudo e na resolução dos problemas
educativos, como nos da engenharia e das finanças" (ibid., p. 409).

Esse entendimento influenciou, por certo, a Constituição Brasileira de 1934 cujo

artigo 150, alínea a), estabelecia como competência da União "fixar o plano
nacional de educação, compreensivo do ensino de todos os graus e ramos,
comuns e especializados; e coordenar e fiscalizar a sua execução, em todo o
território do país". Vê-se que, nessa acepção, o plano coincide praticamente com
o significado da própria Lei de Diretrizes e Bases da educação nacional.
A mesma Constituição de 1934 previu, ainda, no artigo 152, um Conselho
Nacional de Educação, cuja principal função seria a de elaborar o Plano Nacional
de Educação. Para atender a essa finalidade o Conselho Nacional de Educação,
criado pelo Decreto 19.850, de 11 de abril de 1931, foi objeto de uma
reorganização em 1936, instalando-se o Conselho reestruturado em 11 de
fevereiro de 1937. Sob a orientação do ministro Gustavo Capanema, os
conselheiros se desempenharam da tarefa da elaboração do Plano Nacional de
Educação, cujo documento final foi encaminhado ao ministro em 17 de maio de
1937 (Horta 1997, p. 148).

Esse "Plano de Educação Nacional" (1949, pp. 210-320) era, na verdade, um

minucioso texto com 504 artigos que se autodenominava, no artigo primeiro, de
"código da educação nacional", o qual, entretanto, acabou sendo deixado de lado
em razão do advento do "Estado Novo" naquele mesmo ano de 1937.

Do ponto de vista da forma, o referido "Plano" correspondia ao espírito da

Constituição de 1934 já que aí, como se assinalou, a idéia de plano coincidia
com as próprias diretrizes e bases da educação nacional. Quanto ao conteúdo,
entretanto, ele já se afastava da idéia dos pioneiros que prevalecia, também, na
Associação Brasileira de Educação, aproximando-se da orientação que irá
predominar durante o Estado Novo. Assim, enquanto para os educadores
alinhados com o movimento renovador o plano de educação era entendido como
um instrumento de introdução da racionalidade científica na política educacional,
para Getúlio Vargas e Gustavo Capanema o plano se convertia em instrumento
destinado a revestir de racionalidade o controle político-ideológico exercido
através da política educacional.

Durante o período do Estado Novo (1937-1945), Capanema se aproxima da idéia

de Plano de Educação como operacionalização da política educacional ao
entender que "a promulgação de uma lei geral de ensino, ou seja, de um Código
da Educação Nacional, apresentava-se como condição prévia para a elaboração
de um plano de educação" (Horta 1997, pp. 149-150) que, por sua vez, se
constituiria na "base e no roteiro das providências de governo" no âmbito
educacional.

Em que pese essa intenção ambiciosa de Capanema de redefinir todo o

arcabouço da educação nacional, o que implicava a promulgação do Código da
Educação Nacional, a aprovação das Leis Orgânicas do Ensino, a formulação
do Plano Nacional de Educação e a orientação e o controle de todas as
atividades educativas do país, incluindo aquelas desenvolvidas pelos governos
locais e pelas entidades privadas, nem o Código de Educação nem o Plano de
Educação chegaram a ser elaborados. Sabemos que apenas as Leis Orgânicas
do Ensino, também conhecidas como "Reformas Capanema", foram, então,
decretadas.
No período compreendido entre 1946 e 1964 observa-se uma tensão entre duas
visões de Plano de Educação que, de certo modo, expressa a contradição entre
as forças que se aglutinaram sob a bandeira do nacionalismo desenvolvimentista
que atribuíam ao Estado a tarefa de planejar o desenvolvimento do país
libertando-o da dependência externa, e aquelas que defendiam a iniciativa
privada se contrapondo à ingerência do Estado na economia e àquilo que
taxavam de monopólio estatal do ensino. Ambas essas tendências repercutiram
no debate que se travou por ocasião da discussão no Congresso Nacional do
projeto da nossa primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional.

A primeira tendência teve como porta-voz Santiago Dantas que, intervindo no

debate na Câmara dos Deputados na sessão de 4/6/59, salientou a necessidade
de o projeto de LDB criar as condições para a construção de um sistema de
ensino voltado para a realidade e as necessidades do desenvolvimento
brasileiro, criticando o projeto de LDB por ser apenas uma consolidação das leis
do ensino. Para ele, a Lei de Diretrizes e Bases não pode ser apenas uma
moldura jurídica, mas deve fixar os objetivos, os meios e as condições de
planejamento por meio dos quais o Poder Público possa coordenar os esforços
da nação no campo educativo (Dantas 1959, p. 2.664). Em seu entendimento, o
Plano Nacional de Educação resulta, portanto, mais importante do que a própria
Lei de Diretrizes e Bases.

Entretanto, na discussão da LDB prevaleceu a segunda tendência que defendia

a liberdade de ensino e o direito da família de escolher o tipo de educação que
deseja para seus filhos, considerando que a ação planificada do Estado trazia
embutido o risco de totalitarismo. Em decorrência dessa orientação, a idéia de
Plano de Educação na nossa primeira LDB ficou reduzida a instrumento de
distribuição de recursos para os diferentes níveis de ensino. De fato, pretendia-
se que o Plano garantisse o acesso das escolas particulares, em especial as
católicas, aos recursos públicos destinados à educação.

Assim, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, promulgada em 20 de

dezembro de 1961, refere-se a "plano de educação" no parágrafo segundo do
artigo 92. Após estabelecer que "com nove décimos dos recursos federais
destinados à educação, serão constituídos, em parcelas iguais, o Fundo
Nacional do Ensino Primário, o Fundo Nacional do Ensino Médio e o Fundo
Nacional do Ensino Superior" (parágrafo primeiro), o parágrafo segundo
determina que "o Conselho Federal de Educação elaborará, para execução em
prazo determinado, o Plano de Educação referente a cada Fundo". Também o
artigo 93 define que os recursos constitucionais vinculados à educação (art. 169
da Constituição Federal de 1946) "serão aplicados preferencialmente na
manutenção e no desenvolvimento do sistema público de ensino de acordo com
os planos estabelecidos pelo Conselho Federal de Educação e pelos Conselhos
Estaduais de Educação". Nesse caso o conceito de "plano" já assume o
significado estrito de forma de aplicação de determinado montante de recursos
financeiros.

Atendendo àquelas normas legais, o Conselho Federal de Educação elaborou

em 1962 um documento (Brasil 1962) em que procurou, numa primeira parte,
traçar as metas para um Plano Nacional de Educação e, numa segunda parte,
estabelecer as normas para a aplicação dos recursos correspondentes aos
Fundos do Ensino Primário, do Ensino Médio e do Ensino Superior (Horta 1982,
pp. 93-125).

A partir de 1964 o protagonismo no âmbito do planejamento educacional se

transfere dos educadores para os tecnocratas, o que, em termos
organizacionais, se expressa na subordinação do Ministério da Educação ao
Ministério do Planejamento cujos corpos dirigente e técnico eram, via de regra,
oriundos da área de formação correspondente às ciências econômicas.

Essa tendência se explicita na reforma do ensino traduzida pela Lei 5.692/71

cujo artigo 53 define que "o Governo Federal estabelecerá e executará planos
nacionais de educação", esclarecendo no parágrafo único que "o planejamento
setorial da educação deverá atender às diretrizes e normas do Plano-Geral do
Governo, de modo que a programação a cargo dos órgãos da direção superior
do Ministério da Educação e Cultura se integre harmonicamente nesse Plano-
Geral" (Saviani 1996b, p. 136). Nesse contexto os planos para a área de
educação decorriam diretamente dos Planos Nacionais de Desenvolvimento
(PNDs) recebendo, por isso mesmo, a denominação de "Planos Setoriais de
Educação e Cultura" (PSECs).

Dir-se-ia que, se no período de 1932 a 1962, descontados os diferentes matizes,

o plano era entendido, grosso modo, como um instrumento de introdução da
racionalidade científica na educação sob a égide da concepção escolanovista,
no período seguinte que se estende até 1985 a idéia de plano se converte num
instrumento de racionalidade tecnocrática consoante à concepção tecnicista de
educação.

Com o advento da "Nova República" elaborou-se o I Plano Nacional de

Desenvolvimento da Nova República: 1986-1989 (Brasil 1985) e, "não obstante
a existência do Plano `Educação para Todos', que expressava de modo geral o
que o `Governo Tancredo' pretendia para a educação nacional, privilegiou-se
uma estratégia de repasse aos Estados e Municípios, com objetivos clientelistas,
que desconsiderou aquele Plano" (Kuenzer 1990, p. 56). Como assinala a
mesma autora, "passou-se, desta forma, de uma estratégia de formulação de
políticas, planejamento e gestão tecnocrática, concentrada no topo da pirâmide
no governo autoritário, para o pólo oposto, da fragmentação e do descontrole,
justificado pela descentralização, mas imposto e mantido por mecanismos
autoritários" (idem, p. 61).

Em 1993 foi editado o "Plano Decenal de Educação para Todos" (Brasil 1993),
cuja elaboração foi coordenada pelo MEC e que pretendeu se distinguir dos
planos anteriores seja porque não se referia à educação de uma forma geral mas
apenas à "educação fundamental", seja porque buscou não se reduzir a meras
normas de distribuição de recursos. Nesse sentido procurou traçar um
diagnóstico da situação do Ensino Fundamental e delinear perspectivas,
identificando os obstáculos a enfrentar, formulando as estratégias para a
"universalização da educação fundamental e a erradicação do analfabetismo" e
indicando as medidas assim como os instrumentos para a sua implementação.
Tendo tomado como referência a "Declaração Mundial sobre Educação para
Todos" proclamada na reunião realizada de 5 a 9 de março de 1990 em Jontien,
na Tailândia, assim como ocorreu nesse documento também o "Plano Decenal"
utiliza as expressões "educação básica" e "educação fundamental" com
significado equivalente. De qualquer modo, o foco central do "Plano" é o Ensino
Fundamental abrangendo, também, a educação Infantil, em especial a sua
segunda etapa correspondente à faixa etária dos 4 aos 6 anos, isto é, a fase pré-
escolar. Embora o referido "Plano Decenal de Educação para Todos” se
propusesse a ser instrumento que viabilizasse o esforço integrado das três
esferas de governo no enfrentamento dos problemas da educação, ele
praticamente não saiu do papel, limitando-se a orientar algumas ações na esfera
federal. Em verdade, ao que parece, o mencionado plano foi formulado mais em
conformidade com o objetivo pragmático de atender a condições internacionais
de obtenção de financiamento para a educação, em especial aquele de algum
modo ligado ao Banco Mundial.

Deve-se notar que o plano agora apresentado pelo MEC explicitamente se

reporta ao Plano Decenal Educação para Todos, colocando-se, portanto, como
sua continuidade. Um exame mais detido da proposta do MEC (Saviani 1998,
pp. 80-92) nos permitirá concluir que, dado o empenho em reorganizar a
educação sob a égide da redução de custos traduzida na busca da eficiência
sem novos investimentos, essa proposta se revela um instrumento de introdução
da racionalidade financeira na educação.

Em contraposição ao plano do MEC foi formulado no âmbito do II Congresso

Nacional de Educação um outro plano nacional de educação. Considerando
o empenho em se guiar pelo princípio da "qualidade social", poderíamos
considerar que essa proposta entende o plano como um instrumento de
introdução da racionalidade social na educação. Esse plano, subscrito por vários
parlamentares de oposição, deu entrada no Congresso Nacional no dia 10 de
fevereiro de 1998. O plano do MEC chegou ao Congresso em 12 de fevereiro de
1998, tendo sido apensado ao anterior. Temos, pois, atualmente no Parlamento
Nacional, dois projetos de Plano Nacional de Educação: o da oposição e o do
governo.

A seguir, procuraremos considerar as implicações, para os municípios, da tarefa

de organizar os próprios sistemas de ensino e elaborar os respectivos planos de
educação.

Sistemas e planos municipais de educação

Enquanto a questão dos sistemas municipais de ensino dá margem a diferentes

interpretações e alternativas, indo desde a possível negação de sua
possibilidade até a sua não instalação por opção do município, parece não haver
dúvida quanto à possibilidade e, mesmo, à desejabilidade da elaboração de
planos municipais de educação. Com efeito, a partir da imposição constitucional
de que os municípios devem "proporcionar os meios de acesso à cultura, à
educação e à ciência" (Art. 23, V) e "manter programas de educação pré-escolar
e ensino fundamental" (Art. 30,VI), resulta óbvio que essas ações devam ser,
preferivelmente, planejadas, isto é, devam ser implementadas segundo planos
previamente traçados que, a partir do diagnóstico das necessidades,
estabeleçam metas e prevejam os meios, aí incluídos os recursos financeiros
através dos quais as metas serão atingidas.

Curiosamente, entretanto, se a Constituição se refere ao sistema municipal de

ensino e a LDB dá respaldo legal para a sua implantação, no que toca aos planos
de educação nem a Constituição nem a LDB prevêem a formulação de planos
municipais de educação. Efetivamente, a Constituição se refere no art.14 a plano
nacional de educação a ser estabelecido por lei e a LDB estabelece como
incumbência da União "elaborar o Plano Nacional de Educação, em colaboração
com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios" (Art. 9º, I) e como
incumbência dos estados "elaborar e executar políticas e planos educacionais,
em consonância com as diretrizes e planos nacionais de educação, integrando
e coordenando as suas ações e as dos seus Municípios" (Art. 10, III). E quando
trata das incumbências dos municípios a LDB estabelece que cabe a eles
"organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais dos seus
sistemas de ensino, integrando-os às políticas e planos educacionais da União
e dos Estados" (Art. 11, I). Portanto, nem a Constituição nem a LDB prevêem a
competência dos municípios para elaborar planos de educação.

Cumpre observar, todavia, que, se a legislação de âmbito nacional não impõe a

obrigatoriedade de elaboração de planos municipais de educação, ela também
não proíbe. E, como já foi salientado, do ponto de vista da eficácia das ações do
poder público municipal, resulta imperativo que as mesmas sejam planejadas.
Assim, independentemente de que o ensino mantido pelos municípios seja
organizado como um sistema próprio ou não, justifica-se a existência de planos
municipais de educação. Dada a estreita relação entre sistemas de educação e
planos educacionais, como se destacou no início desta exposição, a opção por
organizar os sistemas municipais de educação implica, a fortiori, a formulação
de planos municipais de educação. No caso particular do Estado do Rio Grande
do Sul a apresentação de planos municipais de educação já está expressamente
prevista no artigo 34 das Disposições Transitórias da Constituição Estadual.

Na organização de seus sistemas de ensino assim como na elaboração de seus

planos de educação os municípios deverão levar em conta, obviamente, a
legislação em vigor. Em âmbito nacional são estes os principais documentos:

a) Constituição Federal, com destaque para a Emenda nº 14 que instituiu o

Fundo de Manutenção do Ensino Fundamental;

b) Lei 9.394/96, que fixou as diretrizes e bases da educação nacional;

c) Lei 9.424/96, que regulamentou a Emenda Constitucional nº 14.

Além das normas contidas nessa legislação cabe levar em conta, também, as
propostas de plano nacional de educação, do governo e da oposição, que se
encontram no Congresso aguardando apreciação, discussão e votação. De outro
lado, é claro, será atendida igualmente a legislação definida no âmbito dos
respectivos estados. Finalmente, se for o caso, caberá ajustar a Lei Orgânica do
Município à nova situação.

Sinteticamente, os passos principais para implantar o sistema de ensino

municipal seriam os seguintes:

a) Verificar a eventual necessidade de ajustes na Lei Orgânica do Município em

decorrência da decisão de instituir o próprio sistema de ensino;

b) Elaborar um projeto de lei do sistema de ensino do município a ser aprovado

pela Câmara Municipal;

c) Organização ou, se já existe, reorganização do Conselho Municipal de

Educação, de acordo com o disposto na Lei do Sistema de Ensino Municipal;

d) Dar ciência dessas iniciativas à Secretaria Estadual de Educação e ao

Conselho Estadual de Educação.

No que se refere à elaboração do Plano Municipal de Educação os passos

básicos poderiam ser assim indicados:

a) Efetuar um diagnóstico das necessidades educacionais a serem atendidas

pelo Sistema de Ensino Municipal, começando pelos setores definidos pela
Constituição Federal e pela LDB como prioritários para os municípios (Ensino
Fundamental e Educação Infantil) e seguindo com os setores considerados de
atendimento relevante como educação especial, alfabetização e educação
básica de jovens e adultos, Ensino Médio;

b) Explicitar as diretrizes que orientarão a elaboração do plano, justificando as

opções adotadas e as prioridades assumidas;

c) Definir as metas a serem alcançadas distribuindo-as num cronograma que

indique as etapas a serem vencidas ao longo do tempo de vigência do plano;

d) Especificar, para cada setor e respectivas metas, os meios disponíveis e

aqueles que deverão ser providos envolvendo o número de escolas, de salas de
aula, material didático, professores em exercício e aqueles que será necessário
incorporar, o seu nível de qualificação e de remuneração, procedendo-se de
forma semelhante em relação ao pessoal de apoio como secretários de escola,
serventes, merendeiras etc.;

e) Elaborar um quadro claro dos recursos financeiros disponíveis assim como

das fontes de recursos adicionais de modo a assegurar a viabilidade das metas
e ações planejadas.

Conclusão

À luz do exposto, pode-se verificar que o empenho em organizar os sistemas de

ensino em nosso país tem origem nas mesmas condições em que se introduz a
idéia de planos de educação. E isso ocorreu após a Revolução de 1930 quando
foi criado o Ministério da Educação e Saúde Pública cujo titular, Francisco
Campos, fez aprovar, em 1931, uma Reforma Educacional através da qual se
procurava organizar a educação nacional com caráter de sistema. E em 1932, o
"Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova" irá lançar a idéia de plano de
educação como um instrumento de introdução da racionalidade na educação
visando dar-lhe organicidade, isto é, organizando-a na forma de sistema.

Assim, quando no período pós-30 se buscava modernizar o país através da

modernização da educação, os "pioneiros" formularam a idéia de plano como
instrumento de introdução da racionalidade científica na educação de vez que a
ciência se apresentava no ideário escolanovista como o elemento modernizador
por excelência.

O golpe do Estado Novo, ao instaurar um regime autoritário, absorve a idéia de

plano como instrumento de modernização oriunda dos pioneiros revestindo-a,
porém, do caráter de instrumento de controle político-ideológico que marca a
política educacional do período.
Entre 1946 e 1964 a tentativa de operar transformações sociais pela ação do
Estado sob a égide da ideologia do nacionalismo desenvolvimentista conduz à
tensão entre a idéia de plano de educação como instrumento da ação do Estado
a serviço do desenvolvimento econômico-social do país e a idéia de plano de
educação como mero instrumento de uma política educacional que se limita a
distribuir recursos na suposição de estar, dessa forma, preservando a liberdade
de iniciativa no campo educacional.

No período pós-64 manteve-se o objetivo da modernização, mas se desejava

alcançá-lo fazendo-se a assepsia das pressões e dos conflitos sociais; o plano
foi pensado, então, como instrumento de introdução da racionalidade
tecnocrática na educação.

No período de transição correspondente à "Nova República", entre 1985 e 1989,

em nome do combate ao autoritarismo se pretendeu introduzir uma
"racionalidade democrática" que acabou gerando dispersão e descontrole de
recursos e justificando práticas clientelistas.

Finalmente, a partir de 1990 a "racionalidade financeira" é a via de realização de

uma política educacional cujo vetor é o ajuste aos desígnios da globalização
através da redução dos gastos públicos e da diminuição do tamanho do Estado
visando tornar o país atraente ao fluxo do capital financeiro internacional.

Uma proposta alternativa de "Plano de Educação" manterá, por certo, a idéia de

plano como um instrumento de política educacional. Tratar-se-á, no entanto, de
uma política que, visando atender efetivamente às necessidades educacionais
da população como um todo, buscará introduzir a racionalidade social, isto é, o
uso adequado dos recursos de modo a realizar o valor social da educação.

Minha expectativa é a de que, no processo de instalação dos sistemas de ensino

e elaboração dos planos municipais de educação, as administrações locais, em
sintonia com as populações das quais receberam o mandato para governar,
adotem a via alternativa acima indicada já que este me parece ser o único
caminho que podemos trilhar tendo em vista o objetivo de resgatar a qualidade
da educação pública de modo a garantir um ensino que corresponda
efetivamente às aspirações e necessidades das pessoas que habitam cada um
dos municípios que formam o nosso país.

Teaching Systems and Education Plans: The towns bound.

ABSTRACT: From the meaning of the expressions "system of education" and

"system of teaching", this article shows the treatment given by the Constituition
and by the LDB to the problem of the municipal systems of teaching. It also
recovers the historical course of the Brazilian education plans and in a
3rd moment, equate the questions of the relations between system of teaching
and plans of education in the bound of the towns, indicating the steps to be
followed to the establishment of the towns systems of teaching as well as for the
elaboration of the town education plans. The text comes to na end recovering the
synthetic of the trajectory of the education plans conceptions, concluding by the
necessity of opposing to the financing rationality, that rules the education plans
in the present context, the social rationality, i. e., the suitable use of the resources
in such a way that accomplish the social value of education.

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* Este artigo resultou, com alguns acréscimos e alterações, da conferência

proferida na IV Plenária do Fórum Estadual de Conselhos Municipais de
Educação do Rio Grande do Sul. Porto Alegre, 17/9/98.

** Professor Titular do Departamento de Filosofia e História da Educação da

FE/Unicamp. Email: dsaviani@obelix.unicamp.br

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