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TERRENOS DE MARINHA -
- Critérios para determinação do preamar médio de
1831, para efeito da demarcação de te1'1'enos de marinha,
:\fINISTÉRIO DA FAZENDA
PROCESSO N,o
Vistos, relatados e discutidos os pre-
sentes autos, em que a Emprêsa Na-
cional de Industrialização Mineral Li-
mitada e outros, com fundamento no art,
14 do Decreto-lei n,o 9,760, de 5 de se-
tembro de 1946, recorreram a êste Con-
selho do despacho do Diretor do Ser-
viço do Patrimônio da União, que ne-
gou provimento ao recurso interposto
contra a demarcação de terrenos de ma-
rinha, no trecho compreendido entre Ou-
teirinhos e Ponta da Praia, no Canal
de Santos; e
considerando que nel'se trecho o lito-
ral sofreu deformações, em conseqüên-
cia do movimento das águas confinadas
no canal e das obras executadas para
construção da via férrea que serve ao
pôrto;
considerando que entre as peças do
processo encontra-se a planta topográfi-
ca dessa região, levantada em 1903 pela
Comissão de Saneamento da cidade de
Santos, que é um trabalho de alta pre-
cisão, desenhado nas escalas de 1/1.000
e 1/2,000;
considerando que o relêvo do terre-
no, antes das transformações que so-
brevieram à costa, é perfeitamente re-
presentado, nessa carta, por curvas de
nível espaçadas de 20 em 20 centíme-
tros;
considerando que nessa planta poderá
ser traçada, pelos processos normais, e
com suficiente rigor, a linha de mari-
nha, tal como é definida no art. 2. 0 do
Decreto-lei n. o 9.760, de 5 de setembro
de 1946, uma vez que se conheça a al-
tura do preamar médio de 1831 e a
correlação das cotas;
considerando que, além dêsses mo-
tivos, a planta de 1903 da Comissão
PREAMAR MÉDIO
252,635-57
de Saneamento da Cidade de Santos é
documento de autentici·jade irrecusável
mais próximo do ano de 1831, tal como
exige o art. 10 do Decreto-lei n.o 9.760,
de 5 de setembro de 1946;
considerando que as restrições opostas
ao rigor técnico dêsse trabalho não pre-
valecem ante o estudo feito no relatório
de fls. 387-397 do prúeesso;
considerando que a altura do prea-
mar médio, calculada pela C. D, S.
(1,924 m), é a que mais se aproxíma
da média exata, porque se refere à mé-
dia das observações diárias em todo
ano, durante um período de 13 anos
(1944 a 1957); e é sensIvelmente igual
à altura do preamar médio obtida di-
retamente pelo Serviço do Patrimônio
da União;
considerando que essa altura do prea-
mar médio foi aceita pelo Serviço do
Patrimônio da União e cor responde, na
planta de 1903, da Comissão de Sanea-
mento da Cidade de Santos, segundo o
gráfico de fls. 368 do processo, à curva
de nível da cota 97.692, muito próxíma
da curva de nível de cota 98, que re-
presenta, na referida planta, a linha
do litoral;
considerando, finalmente, que deve ser
facultado aos interessados acompanha-
rem os trabalhos técnicos para a deter-
minação da posição da linha de prea-
mar médio, e conseqüente demarcação
dos terrenos de marinha:
Acorda o Conselho de Terras da
União, por unanimidade de votos, em
dar provimento, em parte, ao recurso,
para recomendar que, na determinação
da posição da linha do preamar médio
de 1931, no trecho de que se trata:
 - 478
a) seja tomada como base a planta
elaborada em 1903 pela Comissão de
Saneamento da cidade de Santos;
b) seja adotada como linha do prea-
mar médio de 1831 a cursa de nível da
quota de 1,924m em relação ao zero
hidrográfico, admitida pelo Serviço do
Patrimônio da União, à qual correspon-
de a curva de nível da quota de 97,692m
daquela planta;
c) seja, de acôrdo vom o estabele-
cido nos itens anteriores, fixada a po-
sição daquela linha, mediante as usuais
adaptações, que se impuserem, e sem
prejuízo das correções de erros que,
comprovadamente, aquela planta por-
ventura apresente, facultada aos inte-
ressados a assistência aos trabalhos.
Sala das Sessões, 9 de outubro de
1959. - José Soares de Matos, Presi-
dente-Relator. - Ademar Barbosa de
Almeida Portugal. Quanto à redação
do Acórdão, divirjo da forma de sua
fundamentação e, bem assim, de certos
conceitos e afirmativas dêle constan-
tes, como me foi dado expor quando da
apreciação, pelo Conselho, da minuta
respectiva. - Francisco Behrensdorf Jú-
nior. De acôrdo com o Relator e decra-
ração de voto em separado. - Jair To-
varo - Manuel Martins dos Reis. -
Jaime Poggi de Figueiredo Filho. Ma-
nifestei-me de acôrdo com a conclusão
do Acórdão, havendo adotado a ressal-
va constante da declaração acima for-
mulada pelo Conselheiro Portugal.
Fui presente. - Nei da Costa Pal-
meira, representante da Fazenda Na-
cional.
JUSTIFICAÇÃO-DE-VOTO
o Sr. Conselheiro Dr. Francisco Beh-
rensdorf Jr. - De acôroo com oRe·
lator.
Em face das razões invocadas pelos
recorrentes, relativamente ao critério
seguido na determinação da posição da
linha do preamar médio de 1831, no Ca-
nal de Santos, renova-se, no caso, pro-
blema que entendemos de há muito su-
perado.
Com o objetivo de demonstrar a con-
vicção do nosso entendimento e voto,
impõe-52 um retros!lecto histórico não
~ó da legislação pertinente à referida
matéria, como ainda dos atos e decisões
administrativos àquela vinculados, no
curso do tempo, com o precípuo objetivo
de apontar, afinal, as .. Instruções" bai-
xadas pelo competente órgão - o Ser-
viço do Patrimônio da União - , disci-
plinando a matéria objeto de contro-
vérsia.
Conceituando terrenos de marinha e
acrescidos, arts. 2.° e 3.°, o Decreto-Iei
n.o 9.760, de 1946, estabeleceu que a
determinação da posição da linha do
preama;· médio de 1831, de competên-
cia do S.P.U. (art. 9.°), será feita à
vista:
a) de documentos e plantas de au-
tenticidade irrecusável, relativos àquele
ano, ou, quando não obtidos à época,
que, do mesmo se aproxime (art. 10);
b) de plantas, documentos e outros
esclarecimentos concernentes aos terre-
nos compreendidos no trecho demarca-
do, oferecidos pelos interessados (art.
11) .
A seguir, o citado diploma legal, em
seu art. 13, dispõe que ° "chefe do ór-
gão local do S.P.U.", dE'terminará a po-
SIção da linha:
a) de posse dêsses documentos (arts.
10 e 11 citados);
b) de outros documentos, que se
esforçará por obter; e
c) após a realização odos trabalhos
topográficos que se fizerem necessários.
Cumpre, preliminarmente, salientar
que o Decreto-lei n. o 9.760 restabeleceu
disposições idênticas contidas no art. 29
do Decreto-lei n.o 3.438, de 17 de julho
de 1941.
A União, ante as dificuldades que se
antepunham à determinação da posição
da linha do preamar médio de 1831,
consolidando preceitos técnicos e práti-
cas administrativas até então vigentes,
estabelecera no citado diploma legal de
1941 um processo demarcatório condu-
cente à fixação daquela linha, respei-
 479 -
tando os interêsses das partes e res-
guardando os da Fazenda Nacional.
O Ministério da Fazenda, na Exposi-
ção de Motivos n. o 915, de 4 de junho
de 1941, ao justificar o então projeto,
posteriormente converti·jo em lei, es-
clareceu que no art. 29 haviam sido
prescritas as normas do processo para
a fixação da posição da linha do prea-
mar médio do ano de 1831, dt! capital
importância, segundo o critério adtodo
pela comissão incumbiáa de elaborá-lo.
Esclarecendo ser certo que, na quase to-
talidade da costa bra»ileira, não se
apresentam sequer vestígios daquela li-
nha, entendeu a Comissão: "Que o pro-
cesso dessa fixação tem semelhança, até
certa altura, com a antiga ação fint~
ra regundlfrum, isto é, com a ação ju-
diciária divisória, cujos vestígios hou-
vessem desaparecido, seja por fato do
homem ou da natureza. Torna-se, pois,
imprescindível que as partes interessa-
das sejam ouvidas, garantindo-se-Ihes a
defesa que naquelas ações compete aos
confrontantes".
A propósito ainda do Decreto-lei n. o
3.438, o Dr. Agripino Gomes Veado,
então Procurador da Diretoria do Do-
mínio da União e integrante da cita-
da Comissão, salientou que a determi-
nação da posição da linha do preamar
médio é a questão que mais interessa,
suscitando dúvidas e discussões que aca-
bavam, não raro, nos pretórios, porém,
em face do disposto no art. 29 >da nova
lei e seus parágrafos, tudo se resolve-
ria da melhor maneira possível.
"A parte interessada colabora com a
União nas investigações a respeito des-
sa determinação. Esta há-de resultar
de documentos, plantas de autenticida-
de irrecusável relativas àquele ano ou,
quando não obtidos, de época que do
mesmo mais se aproxime, o que lrigni-
fica que, dada a inexistência dêsses
documentos, a posição daquela linha
será a do atual preamar médio" (Jor-
do Brasil de 22 de julho de 1941).
Instituiu a lei, assim, um processo
em virtude do qual a parte interessa-
da, se lhe convier, colabora com a União
nas investigaQÕes, tendo amplo conheci-
mento do trabalho a realizar e da lniha
demarcanda, de modo que possa apre-
sentar os seus recursos em tempo há-
bil.
O convite de que trata o art. 11 do
Decreto-lei n. o 9.760 será feito, ou por
edital ou pessoalmente. O convite pes-
soal, que deverá ser comprovado, será
sempre conveniente quanto aos interes-
sados que tenham residência notOria-
mente conhecida na localidade, indepen-
dentemente de convite porventura feito
por edital (O. S. n.o 2, do S.P.U., de
1948) .
O Serviço do Patrimônio da União,
pelo seu Chefe do órgão local, está in-
vestido da competência de fixar a linha
do preamar médio di! 1831 e conseqüente
delimitação dos terrenos e acrescidos de
marinha.
É admitido recurso para o próprio
chefe, a seguir para o Diretor do Servi-
ço (art. 13, parágrafo único) e, final-
mente, em última instância, na esfera
administrativa, para o Conselho de Ter-
ras da União (art. 14), seja aquêle
fundado em erros cometidos na demar-
cação ou preterição de formalidades le-
gais.
Segundo os antecedentes históricos,
observa-se que o legislador ou os atos
do executivo tiveram sempre em vista
tomar como ponto de partida, para me-
dição das 15 braças craveiras (33 me-
tros) um certo ponto atingido pelas
águas, um certo ponu> até onde chega
um preamar, a princípio um preamar
máximo e, a partir de 1932, um prea-
mar médio (Instruções de 14 de novem-
bro), sendo estabelecido que nas medi-
ções dos terrenos de marinha devia ser
observada:
a) "a maior e menor enchente da
maré de uma lunação e tomado o ponto
médio dêle, contar-se as 15 braças"
(Ordem de 12 de julho de 1833);
b) .. na falta de mal'és regulares que
produzam o preamar médio dentro de
uma lu nação" .,. "os pontos onde che-
gam as águas na sua elevação média,
 - 480-
no decurso ode um ano" (Ordem de 31
de outubro de 1833);
c) quanto aos terrenos "em que a
maré se não pode espraiar, que todos,
de qualquer natureza e configuração
que sejam, na margem do mar, são de
marinha na extensão de 15 braças"
(Portaria de 5 de setembro de 1836) ;
d) o ponto referido "ao estado do
lugar no tempo >da execução da lei de
15 de novembro de 1831, art. 51, § 14
- (Instruções de 14 de novembro de
1832, art. 4.°), Decreto n.o 4.105, de
22 de fevereiro de 1868, art. 1.0, § 1.0).
Com relação aos mangues, terrenos
alagadiços formados numa superfície
proximamente horizontal, cobertos dá-
gua durante as enchentes e expostos,
quase sempre, nas jusantes da maré,
assim denominados devido a certas ár-
vores rasteiras que nêles florescem,
existem as seguintes disposições:
a) "sendo quI' êstes mangues eram
de minha regalia, !l0r nascerem em sal-
gaodo, onde só chega o mar e com a
enchente" (Ordem Régia de 4 de de-
zembro de 1678);
b) .. tudo o que toca a àgua do mar
e cresce sôbre êle é da Coroa, na for-
ma da ordenação do Reino" (Aviso de
18 de novembro de 1818);
c) "os mangues e lugares cobertos
por água do mar são de propriedade
da Nação e de uso público" ( Aviso de
9 de outubro de 1847).
Segundo a Circular n. o 219 dE 20 de
agôsto de 1835, não estavam compreen-
didos nos terrenos de marinha, enquan-
to o Poder Legislativo não ordenasse
o contrário - "as margens dos rios de
água doce, ainda que navegáveis sejam,
que ficarem fora do alcance das marés,
e as margens dos igarapés e gamboas,
sejam formaodas de água doce ou sal-
gada, sejam ou não sujeitas às marés
que e~tiverem introduzidas, e encrava-
das em terrenos de fazenda, chácara,
ou quaisquer outras propriedades em
que não haja pública servidão".
AcreSCenta a referida Circular: "de-
vende-se nesse caso incluir na me-
dição para o aforamento a extensão sO-
mente das embocaduras de tais igara-
pés e gamboas, que estiverem na beira-
mar ou dos rios a que chega a maré
ordinàriamente" .
Vasconcelos Paiva indica que tal era
a doutrina pacífica do Tesouro (Notas
sôbre Terrenos de Marinha, pág. 54,
ed.1925) e Tavares Bastos esposa igual
opinião, citando Teixeira de Freitas e
Rodrigo Otávio (Terrenos de marinha,
págs. 31, 47 e 94, ed. 1923), salientan-
do que tais terrenos não eram de ser
compreendidos como de marinha.
O Decreto n. o 4.105, de 22 de feve-
reiro de 1868, veio consolidar as dispo-
sições eSllarsas então existentes, preva-
lecendo até o ano de 1940.
O Decreto-lei n.o 2.490, de 16 de agôs-
to de 1940, considerou, porém, como
terenos de marinha "os que banhados
pelas águas do mar e pelas dos rios e
lagoas até onde alcance a influência
das marés", caracterizada esta "uni-
camente pela oscilação diária do nível
das águas".
O Decreto-lei n.o 3.438, de 17 de ju-
lho de 1941, que esclareceu e ampliou
o citado Decreto-lei n.o 2.490, prescre-
veu, porém, que a .. influência das ma-
rés é caracterizada pela oscilação de
cinco centímetros, pelo menos, do nível
das águas (atração luni-solar) que ocor-
ra em qualquer época do ano".
Em substituição às normas legais vi-
gentes, o Decreto-lei n.o 4.120, de 21
de fevereiro de 1942, completado pelo
de n.o 5.660, de 15 de julho de 1943,
restabeleceu a legislação vigente ante-
riomente ao ano de 1831, fixando o
preamar máximo como origem dos ter-
renos de marinha, cuja posição seria
fixada pela Diretoria do Domínio da
União, de acôrdo com as observações
e previsões de marés, feitas pelo De-
partamento Nacional de Portos e Nave-
gação ou pela Diretoria de Navegação
do Ministério da Marir:ha.
A seguir, entretanto, o Decreto-Iei
n.o 9.760, de 5 de setembro de 1946,
restabeleceu a conceituação anterior-
mente fixada pelo diploma de 1941 -
o Decreto-lei n.O '3.438 - esclarecendo,
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481 -
porém, que a "influência das marés é
caracterizada pela oscilação periódica
de 5 (cinco) centímetros, pelo menos,
do nível das águas, que ocorra em qual-
quer época do ano" (parágrafo único
do art. 2. 0 ).
Convém salientar, a propósito, que o
Decreto-Iei n.o 2.490, de 1940, declara-
ra, ainda, que "a União não reconhece
e tem por insubsistentes e nulas quais-
quer pretensões sôbre o domínio dos
terrenos de marinha", ao passo que o
Decreto-Iei n.o 9.760, de 1946, repetin-
do idêntica disposição, veio prescrever:
"A União tem por insubsistentes e
nulas quaisquer pretensões sôbre o do-
mínio pleno dos terrenos de marinha e
seus acrescidos, salvo quando origina-
dos em títulos por ela outorgados na
forma do presente decreto-lei".
Consoante as "instruções" de 14 de
novembro de 1832 pretendia o Govêr-
no se procedesse à medição e demar-
cação dos terrenos de marinha, existen-
tes no país, quer na capital, quer nas
demais cidades e vilas das Províncias
do Império, levantando-se plantas ge-
rais orlos trabalhos, para por elas, de
então em diante, se fazerem as conces-
sões.
A suspensão dêsses trabalhos e o
abandono dêsse processo demarcatório
na sistemática do Decreto n.o 4.105, de
1868, deram já à época origem a difi-
culdades para que pudesse ser assina-
lada a linha do preamar médio que cor-
respondesse ao estado do lugar, no tem-
po da execução da lei de 15 de novem-
bro de 1831.
Ora, não se dispunha, então, não só
de registros e observações maregráfi-
cas regulares, como também de plantas
daquela época em que fôsse indicado
o estado do local, com detalhes de relê-
vo topográfico e configuração do li-
toral.
Na impossibilidade de determinar-se
o preamar médio em qualque!" lugar,
sem uma longa série de observações,
foi forçoso estabelecer, na época, um
processo que satisfizesse não só as exi-
gências legais, como as da técnica apli-
cada ao serviço que se tinha em vista
executar, processo êsse consubstanciado
no Aviso n.o 155, de 14 de setembro
de 1903, dirigido pelo Ministro orla Fa-
zenda ao Engenheiro Teodósio Silveira
da Mota.
A Municipalidade da Capital Federal,
que tinha a faculdade de aforar os
terrenos 'de marinha mediante aprova-
ção do Ministério da Fazenda, obser-
vava, na determinação da linha do prea-
mar médio a já citada Ordem de 12
de julho de 1833.
Após a expedição do citado Aviso
ministerial, foi, no ano de 1904, solici-
tado o Conselho Diretor do Clube de
Engenharia a se pronunciar sôbre o as-
sunto, sendo o mesmo longamente dis-
cutido pelas nossas maiores autorida-
des técnicas.
Estas definiram o preamar médio e
indicaram o processo científico mais
prático para determiná-lo com a neces-
sária exatidão, que constituiria em ob-
servar os preamares consecutivos du-
rante uma lunação, pelo menos, tôdas
as vêzes que o mar estiver em "condi-
ções normais" mediante estacas gradua-
das ou marégrafos, conforme o caso.
A linha ou orla arenosa que as águas
do mar deixam asinaladas nl:'. praia,
ou melhor ainda, em listas nos roche-
dos, constituiria o melhor critério para
avaliar orlo grau de rigor das observa-
ções levadas a efeito pelo processo pre-
conizado, tanto mais quanto o preamar
méd;o é tanto mais provável de ser a
média dos valores dos preamares, quan-
to mais próxima fôr dos preamares co-
muns" (Terrenos de Marinha, M. Ma-
druga, págs. ns. 506-575).
Não foi, porém, indicado, à época,
processo para fixação da linha do prea-
mar médio de 1831, quando existissem
aterros naturais ou artificais.
Sàmente em 2 de maio de 1933, a Di-
retoria do Domínio da União veio in-
dicar normas a respeito da fixação da
linha do preamar médio de 1831, ao
expedir a circular n. o 2 -- Instruções
para os serivços técnicos de Diretoria.
 - 482
(Vide Terrenos de Marinha, de Jair
Rezende, págs. 117-123).
Inexistindo em 1831 regi~tro e obser-
vações regulares de marés na costa do
Brasil, somente em 1867, com a divul-
gação do método de análise harmônica
das marés, idealizado por Lord Kelvin,
removeram-se as dificuldades técnicas
então existentes.
Tais observa,?ões, mediante o emprê-
go do referido métooo, já vêm sendo
utilizadas há longos anos, para vários
pontos ao longo do litoral do Brasil,
inclusive> no pôrto de Santos, cumpre
ser regsitrado.
J á em 19Z·0, determinou o Govêrno
fôssem pelos Ministérios da Viação e
Obras Públicas e da Marin1:la, através
dos seus órgãos especializados, forne-
cidos todos os estudos já realizados, à
proporção que o fôssem, referentemen-
te ao levantamento da costa marítima,
o mesmo determinando o Govêrno no
tccante a todos os estudos que pudessem
facilitar ou interessar o estabelecimen-
to da linha do preamar médio. (Regu-
lamento que acompanhou o Decreto n. o
14.595, de 1920, art. 20).
Determinou o Decreto-Iei n.o 4.120,
de 1942, que a linha do preamar máxi-
mo seria determinada, normalmente,
pela análise harmônica de longo perío-
do baseada em observações contínuas
durante 370 dias, e, na falta destas,
pela análise de curto período, baseada
em observações de, no mínimo, 30 dias
consecutivos.
Por outro lado, o Tide Predictol'
permite fazer o cálculo mecânico dos
preamares pHra qu::.isquer épocas, uma
vez conhecidas as constantes harmô-
nicas das principais ondas na consti-
tuição da maré, em um pôrto determi-
nado.
O Departamento Nacional de Portos
e Navegação, em 1943, comunicou ao
Domínio da União que "já tem calcula-
das estas constantes para inúmeros
pontos da costa, não sendo assim difí-
cil obter no Observatório Nacional, e
com o auxílio do Tide Predictor, seja
reproduzida a curva da maré em qual-
quer período do ano de 1831 e em cada
um dêsses locais" (Ofício n.O 2.877-43).
Apreciemos, agora, as diretrizes que
tivemos oportunidade de baixar quando
na qualidade de Diretor do S. P. U. e
que estão, ainda, vigendo, quanto à de-
marcação da linha do preamar médio
'de 1831, em eonformidad2 com o dispoô-
to nos arts. 9 a 14 do Decreto-lei n.o
9.760, de 1946.
Deverão ser obsarvadas as normas
que se seguem, estabelecidas na Ordem
de Serviço n.o 2, de 17-8-1948:
"I - A demarcação será feita por
trechos, devidamente definidos, que
apresentem uniformidade de caracterís-
ticos;
•. IH - Examinada a documentação
fornecida pelos interessados, ou obtida
de outras fontes, e executados os traba-
lhos topográficos que se fizerem neces-
sários, pelo Chefe da Delegacia, será
determinada a posição da linha demar-
canda, que 'deverá ser locada em planta
deEenhada em escala não inferior a
11: 500, acompanhada de memorial que
justificará as razões de convicção";
"IV - A planta de que trata o item
anterior poderá ser elaborada com ele-
mentos de outras já existentes, orga-
nizadas pela repartição ou por outro
órgão, desde que merecedoras de con-
fiança quanto aos requisitos técnicos";
"V - No caso de inexistência de
plantas naquelas condições, a reparti-
ção deverá providenciar o levantamen-
to da zona objeto de demarcação";
x - Para posterior apreciação dos
trabalhos, o memorial exporá minucio-
samente as razões em que se fundamen-
tou a determinação da linha fazendo
remissão a posição dos elementos de
convicção que, identificados por núme-
ros ou letras, deverão ser assinalados
em cópia da planta";
·XI - O edital pelo qual, na forma
do art. 13, será dado conhecimento da
determinação da linha, mencionará ex-
plícita e discriminadamente os imóveis
que, em conseqüência, estejam localiza-
 483 -
dos em terrenos de marinha e de acres-
cidos" ;
"XII - As impugnações, porventura
apresentadas na forma do art. 13, deve-
1'3.0 ser minuciosamente apreciadas, ob-
servado o disposto no item X".
Desnecessário se tornava expedir no-
vas normas técnicas para a realização
dêsses trabalhos, tendo à vista já exis-
tirem as Instruções n.O 9, da D. C. R.
da D. D. U., de 1943, aprovadas pelo
então diretor do Serviço, Engenheiro
Ulpiano de Barros, as quais por certo
deveriam S[l' entendidas em consonân-
cia com a norma legal vigente.
Em 1942, o Ministério da Fazenda
já havia exposto ao Exmo. Sr. Presi-
dente da República que não há razão
para que se determinem tecnicamente
os preamares médio e máximo atuais,
e não se faça, também com a mesma
técnica e a mesma precisão, a deter-
minação dos de 1831" (E. M. n.o 1. 775-
42).
Por outro lado, não existe razão al-
guma para que não se fixe com a mes-
ma precisão e a mesma técnica a po-
sição da linha do preamar médio de
1831.
É intuitivo que ° vulto e a extensão
dos estudos e trabalhos técnicos para
a determinação da posição desta linha
não serão os mesmos, para cada em-
preendimento, mas dependerão, princi-
palmente, da existência ou não de ater-
ros naturais ou artificiais e do maior
ou menor número de documentos ou
elementos técnicos a qu~ poderá recor-
rer o órgão, em cada caso particular.
O estudo deve comprovar a recons-
tituição, a mais rigorosa possível, das
condições locais existentes em 1831, ou
pelo menos, em data posterior àquele
ano e o mais recuado possível, aten-
dendo aos relevantes interêsses da Fa-
zenda.
Constituirão a documentação básica,
para todos os efeitos legais, documen-
tos e plantas de autenticidade ir recusá-
vel. Como documentos, compreende-se os
estudos técnicos proceàidos em relação
à previsão das marés, à natureza do
solo, à vegetação, à localização de edi-
fícios ou obras públicas antigas, etc., e
ainda, com fundamento em títulos, me-
mórias, monografias e concesStÕes. E
servirão como documentos, também, não
só as plantas antigas propriamente di-
tas, como os estudos realizados para o
~ ~,: aproveitamento.
Após examinada a documentação bá-
sica, obtida pelo órgão ou fornecida pe-
los interessados, verificada a legahdade
dos mesmos e executados 05 trabalhos
prévios de campo ou escritório que se
fizerem necessários, o chefe do órgão
local >do S.P.u., determinará a posição
da linha demarcada, que deverá ser
locada em planta, e fundamentará, mi-
nuciosemente, as razões de convicção
para posterior apreciação dos trabalhos.
A determinação da linha do preamar
médio constitui trabalho de engenharia
e é da competência privativa e indele-
gável do chefe do órgão local, segundo
preceito legal, entendimento, aliás, COD-
6Ubstancia>do no item 111 da Ordem dt.
Serviço do S.P.U. n.o 2, de 1948, já
citada.
Para que tal trabalho e documenta-
ção técnica tenham valor jurídico ou
possam ser submetidos a julgamento das
autoridades competentes, deverão ser de
autoria de profissional habilitado, con-
soante mandam o Decreto n.o 23.560,
de 1933, Decreto-lei n.o 8.620, de 1946,
e atos complementares. (Decisão da
CFEA de 14-7-58, Diário Oficial de
29-7-58, ac. n.o 122, do C.T.U., de 21
de novembro de 1958, in D. O. de 5 de
dezembro de 1958).
Aliás, há dois séculos, início da le-
gislação sôbre terrenos de marinha, tais
encargos já eram de competência dos
profissional da engenharia, nada ino-
vando a citada legislação quando pas-
sou a vigorar.
 484 -
Não cogitou, nem autoriza assim, o
diploma legal vigente - D.L. n. o 9.760,
citado - para que se procedesse, como
ocorreu no caso vertente, à prévia de-
terminação da linha, por engenheiro da
Delegacia, para ser submetida à apro-
vação (ratificação ou sanção) do che-
fe do órgão local do S.P.U., em São
Paulo, cabendo, apenas, ao referido au-
xiliar a "realização dos serviços topo-
gráficos que se fizeram necessários"
nêles compreendidos, quer trabalhos de
campo ou de escritório, quer os "estu-
dos prévios" de que fôsse incumbido
por aquela autoridade, para que a mes-
ma procedesse, então, àquela determi-
nação.
Atende-se que o "visto" ou "aprova-
ção" em trabalho feito por subordina-
dos implica em responsabilidade solidá-
ria, da chefia, inclusive sob o ponto de
vista técnico, uma vez que, para o exer-
cício do cargo é exigioda habilitação pro-
fissional (Decisão do CFEA, cit.).
A determinação da posição da linha
do preamar médio, quando reconheci-
da a inexistência de aterros naturais
ou artificiais, nenhuma dificuldade téc-
nica oferece. Deverá e~sa linha corres-
ponder à interseção da superfície de
nível do preamar médio com o terreno
que existir na época de sua determi-
nação.
Duas hipóteses se apresentam: as
Instruções -da D.D.U., de 1943 e a Or-
dem de Serviço n. o 2, de 1948, indicam
os processos a serem seguidos.
Obtida a altura do preamar médio,
torna-se indispensável se obtenha tam-
bém a superfície do terreno, dada por
levantamento terrestre preciso.
Desde que existam plantas locais, em
escala de redução de grandezas do ter-
reno na proporção de 1: 1000, com cur-
vas de nível espaçadas de metro e meio,
podem essas piantas servir d2 fixação
de linha, mediante trabalhos de escri-
tório, de,de que mereçam fé pela per-
feição de sua elaboração técnica, de
acôrdo com os preceitos da Topografia
e que se faça a justa equivelência en-
tre as quotas do preamar médio e aque-
las que serviram de base à preparação
dessas plantas, a partir de zeros de
nivelamento perfe:tamente re!acioná-
veis.
As determinações das linhas que se
fizerem pelo processo direto, no terre-
no, obedecerão, de um modo geral, ao
princípio da transferência de uma quo-
ta constante, equivalente à do preamar
médio local, em curva de nível marca-
da por pontos topográficos.
Quando se tratar de zonas edifica-
das, para as quais se torna impraticá-
vel qualquer marcação corrida da linha
no terreno, pode ser adotado o método
da utilização de perfís sucessivos, le-
vantados no terreno ou em plantas que
contenham dados de nivelamento, espa-
çados no máximo de 250 metros, com a
interpolação dos elementos topográficos
necessários à determinação (le linha no
espaço intermediário (desde que. nesse
espaço, tôdas as inidicações aparentes
comprovem o desenvolvimento regular
do terreno de uma seção até a seguin-
te), a qual deverá constar de plantas
e ser oportunamente amarra'do a pontos
fixos do terreno, de acôrdo com as in-
dicações já mencionadas.
Reconhecida a existência de aterros
naturais ou artificiais formados depois
de 1831, a fixação da posição da linha
do preamar médio torna-se mais com-
plexa.
Inexistindo plantas com a superfície
do terreno dada por levantamentos ter-
restres precisos e, por outro lado, re-
gistro e observações regula:-es ode ma-
rés, o Ministério da Fazenda procurou
harmonizar sempre as recomendações
da L'~i com a realidade, sem qualquer
preter.são absolutista, dl> procurar mar-
car, ainda hoje, no litoral, a linha teó-
rica, ideal do preamar médio de 1831,
isto é, a que corresponderia ao traço
ela superfície de nível de quota igual
à do preamar médio (como média das
 - 485
altura" dos val'!OS preamares de todo
o ano de 1831), com a superfície do ter-
reno que existia naquela época no lo-
cal (in Revista de Direito Administra-
tivo, junho de H145, pág. 291 (parecer
do Diretor da DCR-DDU, Engenheiro
Armando Godói Filho).
O intuito do Ministério da Fazenda
foi sempre de encontrar uma linha tan-
to quanto possível próxima da reco-
mendada pelas leis, e harmonizar, sen-
satamente, as recomendações da lei com
a realidade numa matéria que, pela sua
natureza, não pooe comportar soluções
rígidas (víde parecer cit.).
Os documentos constituídos por me-
mórias, monografias e eSCrIturas rela-
tivas ao ano de 1831, ou que do mes-
mo se aproximem, quando obtidos, são,
em geral, imprecisos. Subsídios valio-
sos, como cartas de aforamento de ter-
renos de marinha, outorgados no tem-
po do Império, são encontrados com re-
lativa facilidade apenas nas Capitais
ou grandes cidades litorâneas.
As plantas relativas ao ano de 1831,
ou que do mesmo se aproximem, pas-
sam a constituir, em geral, a documen-
tação "básica" para a fixação da li-
nha do preamar médio daquele ano,
Ora, naquele tempo poucos e defi-
cientes eram os levantamentos do lito-
ral, feitos por processos expeditos, pou-
co precisos e desenhados em pequena
escala, com o fim especial de navega-
ção, indicando tão-somente o contôrno
do litoral, sem levantamento hipsomé-
trico e, por outro lado, a superfície do
litoral vem sofrendo contínuas transfor-
mações, alterando completamente o re-
lêvo topográfico.
Assim, a orla marítima indicada em
plantas antigas ou modernas pode não
corresponder à do preamar médio re-
lativo ao ano de sua feitura, mas po-
derá, no entanto, como ob3ervado ini-
cialmente, a vír representar, em últi-
ma hipótese, a linha do preamar médio
de 1831 quando esta por prova técnica
ou documental não po~sa ser restabele-
ci·da.
E isso porque não está o c:lefe do
órgão regional adstrito à aceitação
pura e simples do indicado em planta,
porquanto, pela obtenção dêsses e de
"outros documentos", que se esforçará
por conseguir, determinará a posição da
citada linha (Decreto-lei n.O 9.760, cit.,
no seu art. 13).
f; com êsse sentido, entendo, terem
sido emanadas as determinações ou pro-
nunciamentos do órgão ou de seus téc-
nicos.
Para a utilização de plantas antigas,
de épocas próximas do ano de 1831,
que façam referência ao contôrno ma-
rítimo do litoral dêss3 tempo e, como
tal, possam servir de compl"ovação da
formação de acrescidos, a partir dessa
época, devem ser atendidas as seguin-
tes condições, consoante instruções já
citadas:
a) pela redução ou ampliação des-
sas plantas para a escala padrão dese-
nhadas em papel vegetal, e superposi-
ção respectiva de plantas modernas,
tecnicamente perfeitas, da mesma re-
gião, desenhadas nessa escala, devem os
pontos fixos do terreno, nelas repre-
sentados (pontos êsses que, indiscuti-
velmente, não possam ter sofrido alte-
rações de posição durante o tempo de-
corrido entre os levantamentos que ser-
viram de base, respectivamente, à pre-
paração dessas plantas) coincidir, exa-
ta ou aproximadamente, com uma mar-
gem de tolerância de 1/20 da distância
entre êles, tendo-se em vista, por ana-
logia, o que estabelece o parágrafo
único do art. 1.136 do Código Civil;
b) reconhecida a validade dessas
plantas antigas, por êsse processo, deve
o contôrno do litoral que elas indica-
rem, devidamente amarrado aos pontos
fixos já referidos, ser tecnicamente
t"ansferiojo para as plantas recentes,
ela mesma região, elaboraras pela re-
partiç20 ou por outro órgão, desde que
merecedores de confiança quanto aos
rcc;uisitos técnicos;
c) essa linha do litoral, assim tra-
çada, desde que, em relação à situação
2tual do preamar médio e do terreno
 - 486
existente, se coloque em posição tal
capaz de indicar a formação de acres-
cidos, dEve ser tida como linha -do prea-
mar médio de 1831, para todos os efei-
tos legais.
Desde que existam plantas locais an-
tigas, com o relêvo do solo, e pelas
quais possa ser reconhecida a inexis-
tência de aterros naturais ou artificiais,
a fixação da linha não oferece dificul-
dade, como já exposto: deverá a mes-
ma corresponder à interseção da linha
do preamar médio com o terreno, obser-
vando-se as demais disposições antes ci-
tadas.
Finalmente: quando não fôr possí-
vel o justo reconhecimento técnico dos
aterros, naturais ou artific'lis, forma-
dos depois de 1831 nas zonas antes atin-
gidas pelas marés, e assim não possa
ser comprovada a sua existência, de-
verá a linha do preamar médio de 1.831
corresponder à interseção da superfí-
cie de nível do preamar méodio com o
terreno que existir na época de sua de-
terminação.
Os processos suscetíveis de emprêgo
serão os já indicados, mediante traba-
lhos de escritório ou de campo.
Quanto ao caso dos v.utos, cumpre-nos
por derradeiro, frisar que, segundo apu-
rado nos mesmos, a planta mais anti-
ga do local é a de 1.876, do Almirante
Barão de Teffé, existindo, porém, plan-
ta -de 1.903, da Comissão de Saneamen-
to de Santos e da qual foi engenheiro
Chefe o Dr. José Pereira Rebouças,
apresentando esta última a situação ri-
gorosa das condições locais em 1831, isto
é, inexistência de acrescidos até aquela
data no local demarcando, com levan-
tamento terrestre preciso, curvas de ní-
vel de 20 em 20 cms., que permitem lo-
car com a devida precisão a linha do
preamar médio de 1831.
Não oferecendo a citada planta hi-
drográfica de 1.876 tais condições técni-
cas, passou a de 1.903, evidentemente, a
constituir a ., documentação básica" para
o procedimento.
Em tôrno dessa planta e da linha do
litoral nela figurado, o Engenheiro-Che-
fe da Seção de Cadastro da D. S. P . U.
em São Paulo, Eng. Eduardo Batista da
Costa, teceu longas considerações (fls.
249) .
Ante o trabalho do S. P . U. e o con-
teúdo do recurso dos interessa-dos, tive
ocasião de me pronunciar em justifica-
ção de voto que acompanha o acórdão
n. O 43, de 9 de maio de 1958, pelo qual
êste Conselho converteu o julgamento
em diligência, para que oS. P . U. (Diá-
rio Oficial de 7 de julho de 1958):
a) fizesse "no processo uma demons-
tração pormenorizada, gráfica e do-
cumentadamente, da maneira pela qual
foram extraroos das plantas antigas os
elementos básicos para fixação da linha
do preamar médio de 1.831, bem como
da correlação existente entre as referên-
cias de nível consideradas";
b) informasse .• se são exatos ou não
os elementos numéricos citados pelos re-
correntes, nas fls. 184 (item 17) e 301
do processo, com relaçãl) à cota da linha
do preamar médio traçada pela Compa-
nhia Docas de Santos e a cota obtida
com os dados coligados no Observatório
Nacional, com referência ao zero hidro-
gráfico, e in-dicasse .• a cota correspon-
dente à linha do preamar médio de 1.831,
na demarcação atual e anteriormente
aprovada para a Ponta da Praia, to-
dos com referência ao mesmo zero hidro-
gráfico".
Prestadas as informações e comprova-
dos o trabalho e a documentação pelo
S. P. U., o aspecto técnico da relevante
matéria objeto de exame e julgamento
foi a seguir perquerido sob 0<; mais va-
riados ângulos, pelo Relator Sr. Con-
selheiro Engenheiro José Soares de Ma-
tos, dispensando-nos, assim, de maiores
comen tários.
Essa, as razões que sustentam nosso
voto, secundando não só as conclusões
do emitido pelo Sr. Conselheiro Relator,
como ainda guardando conformidade cOm
as próprias -diretrizes técnicas sôbre a
 - 487-

matéria traçadas pelo Serviço do Patri- tido desta nossa justificação de voto.
mônio da União, qual se infere do sen- Francisco Behrensdorf Júnior.

ACôRDO INTERNACIONAL - ADMINISTRAÇÃO

- A entidade mista executiva de acôrdo entre o Govêrno
brasileiro e o de outro país não se confunde com os serviços
administrativos da União.

PRESID~NCIA DA REPúBLICA

PROCESSO P. R. N.o 8.140-59

Presidência da República. Consulto- Agricultura (E. T .A.), chefiada conjun-

ria-Geral da República. E. M. n.o 200,
de 6 de outubro de 1959. Encaminha
o Parecer n.O 572-Z, da mesma data,
sôbre contratos entre serviços do Minis-
tério da Agricultura e o Escritório Téc-
nico de Agricultura (Brasil-Estados
Unidos). - .• Aprovo o parecer do Con-
sultor-Geral da República. Publique-se
na Íntegra. Em 23-10159 (Rest. Froc.
ao M. Ag. em 24-10-59).
* Alega a Divisão de Orçamento do Mi-
PARECER
I - A presente consulta visa ao exa-
me de certos aspectos jurídicos de con-
tratos avença dos entre dependências do
Ministério da Agricultura e o Escritó-
rio Técnico de Agricultura (Brasil-Es-
tados Unidos), cuja ilegalidade foi ar-
güida pela Divisão de Orçamento da-
quela Secretaria de Estado.
Em conformidade com o Acôrdo Ge-
ral de Cooperação Técnica, firmado por
troca de notas entre os Governos bra-
sileiro e norte-americano, os dois países
concluíram, em 26 de junho dp 1953, o
Acôrdo para o Programa de Agricultu-
ra e Recursos Naturais aprovado pelo
Congresso Nacional at! avés do Decreto
Leg:slativo n.O 20, de 8 de mélio de 1956.
O Acôrdo instituiu, como órgão admi-
nistrador do referido Programa, uma
entid2.de mista de cooperação internacio-
nal denominada Escritório Técnico de
tamente por um co-Diretor brasileiro e
um co-Diretor americano.
O Escritório, nos têrmos do Acôrdo,
possui patrimônio próprio, fornecido pe-
los dois Governos, e sua atuação se pro-
cessa por intermédio de uma série de
projetos, cujo objeto, recursos e nor-
mas reguladoras constam de cada con-
tra to assinado pelo E. T . A. com o ór-
gão da Administração pública brasileira
interessado.
nistério da Agricultura que a aplicação
das contribuições daquele Ministério
para o E. T. A. se regem pela Lei n.o
1.489, de 10-12-51, sendo, portanto, ile-
gais, e suscetíveis de revisão, diversas
normas constantes do Acôrdo, das Di-
retrizes, e dos contratos, no que tange
à designação do Executor do Projeto
estranho aos quadros ministeriais, à
prestação de contas e à fiscalização da
execução do projeto.
Em bem elaborada exposição de mo-
tivos, o Departamento Administrativo
do Serviço Público, chamado a opinar,
n[(o só acentua a difere!lça entre o Fun-
do Conjunto Geral do E.T.A. e o Fun-
do Conjunto do Projeto, como também
espanca as dúvidas suscitadas, concluin-
do no sentido 'de que basta à quitação,
aludida na citada Lei n.O 1.489, a decla-
ração de recolhimento da contribuição,
fornecida pelo E. T .A. ao servidor que
expedir a ordem de pagamEnto.