8

Análise da Implementação
de Ações Intersetoriais: desafios e
alternativas metodológicas
Rosana Magalhães Célia Leitão Ramos Regina Bodstein Fábio Peres
Luciene Burlandy AngelaV. Coelho. Milena N. Ferreira
Monica de Castro M. Senna Carlos dos Santos Silva. Livia Cardoso Gomes

Tste capítulo tem por objetivo contribuir para a análise dos desafios metodo-
Llógicos da avaliação de ações intersetoriais. Nossa pesquisa, realizada entre
Os anos de 2008 e 2010 na região de Manguinhos, zona norte do município do
Rio de Janeiro, envolveu aanálise de documentos normativos dos programas
Bolsa Família (Brasil, 2010) e Estratégia Saúde da Famíilia (Brasil, 1998), além
de entrevistas em profundidade com coordenadores, gestores e profissionais.
A principal finalidade foi desenvolver uma ferramenta metodológica para a

ndlise da implementação de ações intersetoriais e sistematização de informações

Ievantes para a tomada de decisão no campo da promoção da saúde. Como
dnalisam Denis Allard, Bilodeaue Gendron (2008), o uso de matrizes no desenho
d t v o de programas sociais contribui para a hierarquização e sistematização
maçoes e favorece a discussão coletiva sobre como e por que os programas
aalcançar os efeitos pretendidos. Assim, a perspectiva é compartilhar
Cperiëncia e ampliar o debate sobre a avaliação da implementação de açoes
ldis com gestores, técnicos e demais atores-chave e, dessa maneira,
estimular novas agendas de pesquisa e reflexões sobre a área.

Desafio da Intersetorialidade
DesdeOnm
o fim dos anos 1970, o debate em torno da promoção da saúde e da redu-
dos:
ão das
desigualdades sociais têm trazido novas perspectivas para o desenho de

225
 intervenções na
área (Salazar & Anderson
políticas, programas e
dos governos locais
O8). Oreco
nhecimento do e da responsabilidade
papel Sobre os deter.
e

minantes econômicos,
sociais e ambientais da saude
riaram
forjaram nOvOS
novoe Consensos
urbano, da gestão social odenso Social
importâancia do planejamento e do
em torno da
intersetoriais sustentaveis convergindodesenvol.
em um
vimento de ações
áveis, construída
A perspectiva das cidades saudáveis, const açoendo
espaço
território delimitado.
comobase pressupostos e marcos reflexivos do campo da promocãnndo
aúde
o desenho de novas estratégias de intervencão c
tem contribuído para váriog
Nessa trajetória, questões
mais amplas como a pobreza, a violenct
países. 0u
o perfil associativo local passaram a integrar a agenda da saúde na da
em que repercutem, impactam ou mesmo conformam o perfil sanitárin da

população.Com isso as iniciativas e programas tendem a se tornar mais diná

micos e complexos, incorporando múltiplos parceiros, atores e contextos
O consenso é de que nenhuma organização agindo isoladamente pode agregar
recursos, conhecimento, redes de apoio e confiança necessários para a melhoria
das condições de saúde e bem-estar da população. A partir daí, profissionais e

pesquisadores na área veem-se engajados na construção de alianças, mecanismos

de cooperação e novas arenas de concertação. Nesse chamado redesenho do
espaço sociossanitário a intersetorialidade emerge como uma estratégia prioritária
para conferir padrão tradicionalmente fragmentado das
novos contornos ao
a
intervenções, garantir a convergência de práticas e saberes e, ainda, promover
integração entre recursos gerenciais, financeiros e humanos.

No entanto, existem várias barreiras para a implementação de ações conjuntas

Alem das diferenças profundas no que se refere à capacidade institucional da
ias
organizações e setores, as assimetrias e desigualdades de poder entre agen
ação
estatais, setor privado e associações civis podem dificultar a implementay
de
de parcerias. Outra barreira importante é o foco em objetivos imediatos. toriais

Curto pra20. Ainda que tais parcerias sejam bem-sucedidas, ações inte
e continuidade

envolvema criação de laços de confiança que demandam tempoe co diterenciados

Alem diss0, as ações intersetoriais tendem a envolver investimentos au ocia_öes

de acordocom cada realidade local. Diante da complexa cadeld

e compromissos que sustenta a ação intersetorial, é preciso det ara o

incentivos são prioritários. Na verdade, construir parcerias, conuyvera g o v e r n a n g

diálogo e caminhos para cooperação a fim de gerar novos padròes estrate

stratégi

devem ser considerados resultados encontran

a serem alcançados, mas tdi enContra
para alcançar mudanças efetivas. Nesse aspecto, processos eresulta ntes
se imbricados e atravessados pelas múltiplas influências de ca

226
 Análise da
Implementação de Ações Intersetoriais
Assim, como verificar em que medida as
ações
catisfatoriamente implementadas: Como identificar osintersetoriais estão sendo
acão intersetorial?O que contribui principais obstáculos para
para intersetorialidade?
a
O que inviabiliza
cooperação? Como perceber nexos signifncativos entre a
ações intersetoriais e maior
efetividade dos programas no campo da promoção da saúde?
Para responder a tais questoes e
fundamental avançar no desenho de
forramentas metodológicas e estrategias avaliativas. novas
Como analisam
Champagne e colaboradores (2009), François
a
avaliação de
intervenções complexas
impõe abordagens conceituais e metodológicas capazes de promover o diálogo
interdisciplinar. Para Huey-Tsyh Chen
(1990), é importante ampliar a reflexão
sobre a natureza dos
programas buscando articular objetivos,
processos de
implementação e resultados. Com esse deslocamento, torna-se possível avaliar se
ofracasso do programa resulta de falhas na implementação ou de inconsistências
nateoria entendida aqui comoo conjunto de concepções, e princípios proposições
que explicam e orientam cada atividade ou componente da intervenção. Como
ressaltam Leonard Rutman e George Mowbray (1983), programas expressam
convicções sobre como alcançar mudanças. Compreender como tais ideias são
implementadas e quais seus impactos tornam-se as principais tarefas para o
avaliador. Esse esforço deve ser combinado com a percepção de deslocamentos
e efeitos não previstos, favorecendoo uso de estratégias para contornar limites e

obstáculos.
De acordo com Carol Weiss(1998), as teorias que orientam os programas não
revelar ambi-
sao necessariamente corretas ou consensuais, ao contrário, podem
desenho avaliativo do programa,
guidades, contradições e efeitos perversos. No
Além disso, para a autora é preciso
porem, tais questões devem ser privilegiadas.
atividades na dinâmica
em
Aplorar o processo de tradução dos objetivos
entre o
existem discrepäncias
pEracional da intervenção. Frequentemente
e os interesses
incentivos, e
previsto no desenho original do programa
Ao privilegiar a base
implementação das ações.
d o s atores envolvidos na é possível analisar incon-
com o contexto,
do programa relacão
d e sua
desenho da implementaçao.
sistèn ia na formulação dos objetivos e/ou
no

sociais e
culturais que podem
issa elementos cognitivos,
aproximação
estar ser
com os
das ações permite
compreender
desenvolvimento
se como
lODilizados n o e
não previstas
mo os efeitos consequências
alcançados, quais as
Sustentam osamodelos
0
causais adotados.
227
 A Abordagem Metodológica
Como dito anteriormente, as ações intersetoriais envolvem
vem com
complexa redes
de parcerias e, em geral, estão marcados pela di
imersas em contextos
pela diversidadeedede
interesses e demandas. Partindo dessas constatações, o principal.
desafio dada
pesquisa foi desenvolver uma ferramenta metodológica capaz do i
tanto a teoria do programa e a teoria de implementação, como tar incorpora
referências adotadas pelos atores envolvidos e os deslocamentos e ada
imbém as
ntos e adaptações
realizadas no curso das atividades. Nessa direção, buscou-se sistematizar as
dos programas e respectivas teorias de implementação
teorias
mediante a leitura de
instrumentos normativos e documentos oficiais.

Para a
pesquisa de campo, realizada entre 200O8 e 2009 e aprovada no Comitë
de Ética da Escola Nacional de Saúde Pública
Sergio Arouca (Ensp/Fiocruz.
desenvolveram-se roteiros semiestruturados dirigidos a 23
coordenadores dos
programas, gestores locais, membros das equipes e profissionais envolvidos com
o
processo de implementação das ações intersetoriais previstas nos
Bolsa Família e Estratégia Saúde da programas
Família, em Manguinhos. Os roteiros foram
organizados de acordo com os seguintes tópicos temáticos: percepções sobre a
ação intersetorial; processo de
implementação; resistências e mecanismos de
adesão no curso das ações (e não apenas ao final dos programas) e identificaçao
de mudanças de direção (positivas ou negativas). O
OS
objetivo era acompanhar
"programas em ação", ou seja, identificar a rede de atores e de arranjos
institucionais concretos presentes no curso da
Vista, mais do que descrever o implementação. Desse ponto u

conjunto de atividades e recursos utilizaaoS a

O alcance dos
objetivos de cada programa, a ênfase maior foi dada à analise das
relações entre atividades, recursos, atores e u
o contexto local.
Se a analise dos
documentos e instrumentos normativos
modelos causais adotados permitiu 1den
em
nos
respectivos programas, a realizaçao IE c istas
profundidade favoreceu a
aproximação com as percepçoes, "
motivações dos profissionais envolvidos.
sses

ular duas
dimensões que
Assim, a
perspectiva to
interagem
associada aos modelos permanentemente no curso dos pi6 gramas:
uma

ligada aos
lógicos e
componentes estruturais das
sentidos e
significados atribuídos pelos atores no intei ano das ações.
cotud
As Teorias dos
rias dos Programas Bolsa Família e
Estratégia Saúde da
Familia

a DroOrama Bolsa Familia dusca

garantir beneficios monetários para
indivíduos
lias definidas como pobres e extremamente pobres, tendo por base critério
d
de
a No entanto, o pressuposto e que apenas a transferência de renda não
7 a DObreza de maneira sustentavel. Com isso, medidas de curtoe longo prazo
raltadas à melhoria da educaçao e acesso a serviços básicos de saúde devem ser
combinadasà transferência do recurso monetário. Condicionalidades, definidas
como contrapartidas sociais, devem ser cumpridas pelo núcleo familiar para que
seia mantido o auxílio financeiro. A execuço das ações deve ser descentralizada
e conjugar as diversas instäncias federativas. A intersetorialidade, assim como a
participação comunitária e o controle social, so aspectos ressaltados na estrutura
do programa.

Já no âmbito da Estratégia Saúde da Família, a territorialização e a vinculação

comunitária das equipes de saúde - as quais incluem médicos, enfermeiras,

odontólogos e agentes comunitários - são apontadas como estratégias para

a reorientação do modelo assistencial. Embora a intersetorialidade não possa

ser considerada um eixo estruturante do desenho original do programa, esta
presente na teoria de implementação na medida em que as ações de saúde devem
responder às múltiplas demandas das famílias em cada contexto. Por exemplo,
ELldndas como o acesso ao saneamento básico, ao transporte ou à habitação
a0 incorporadas à agenda de saúde dos profissionais das equipes da Estraté-

gia Saúde da Família.

Saúde da Família no nível
drdculação entre os programas Bolsa Família e
das
local na teoria, sobretudo no processo de acompanhamento
da ESE e vista como
apartidas sociais e condicionalidades pelas equipes
degia-chave efetividade das ações no territorio.
para mais

nersetorialidade: teoria e prática

nos
conceito inescapável
Embora a intersetorialidade tenha
d se tornado
um

mpos c social, sua operacional2agad

promoção da saúde e do desenvolvimento de cada
é dificil. Nem e responsabilidades
sem estão evidenciados os papéis colaboração
parceiro oup
setor e construir processos
de pactuação
e

envolve to Alem disso, novos

investimentos.
Alem

ptempo, esforço e,e, nnaa maioria das

o , esforço
vezes,
programas podem
disso, l a s informações e dados coletados
sobre os

229
suscitar reações negativas, constrangimentos ou mesmo representar an

aos profissionais envolvidos. Conhecendo de antemão tais barreiras, aal ameaças

propósito da avaliação de ações intersetoriais? Após concluir processo avalia
quais serão os avanços possíveis? De que forma os resultados poderão ivo,
ntar
substantivas no desenvolvimento dos programas?
mudanças
Para equacionar tais dilemas, as estratégias avaliativas devem ser legitimadas
mediante a discussão coletiva de pontos fortes e fracos. Se a perspectiva é utilizar
os resultados da avaliação para a tomada de decisão, tal objetivo deve ser pactuad
desde o início. Evidências de açöes intersetoriais bem-sucedidas ou de fragilidades
na condução das atividades devem ser reinterpretadas, de maneira contínua, pelos
gestores, técnicos e profissionais. E preciso lembrar que os bancos de dados não
falam por si mesmos. Neste sentido, a matriz organizada em dimensões e níveis
considerados prioritários na dinâmica intersetorial pode contribuir para alimentar
a cultura avaliativa local na medida em que as informações e dados produzidos
no cotidiano sejam permanentemente articulados, debatidos e reincorporados
aos processos decisórios.

Com base nessa perspectiva, apontou-se as seguintes dimensões avaliativas

para o desenho da matriz: teoria do programa; processo de implementação
local; reflexividade avaliativa; concepção de intersetorialidade; contexto da
ação intersetorial e organização da relação entre os atores. E essencial ressaltar
que a matriz pode e deve ser adaptada perante os objetivos da avaliação e as

singularidades locais. Nesse exercício de adaptação é oportuno conciliar pontos

de vista e avançar na combinação de diferentes técnicas como a observação
local, a aplicação de questionários ou o desenvolvimento de grupos focais. No
ambito da pesquisa, as dimensöes foram organizadas conforme se observa na
Figura 1, a seguir.
Cada dimensão incluiu aspectos e
informações específicas. Na dimensao ie
do Programa e Mecanismos de Ação foram privilegiados dados que perm itissem

a compreensão do modelo lógico dos programas. Ao destinar recursoy defi

ou
nir os objetivos, conceber la
mudança pretendida sera alcaiy
como a
estabelecer cargos de gerência e
coordenação, o desenho do programd i
o que
institucionalização formal no caso dos programas pesquisados portan
os e, portanto,
fões
Ihe atribui legitimidade e consistência.
Dessa forma, o conjunto de intorua
teoria dos
sistematizadas nessa dimensão subsidiou a construção e a anallSe
programas Bolsa Família e Estratégia Saúde da Família. No exemplo
u iinte
s*s
(Quadro 1) são apresentadas questões avaliativas presentes nessa a
respectivas fontes de informação.

230
O
m m z
processo de tomada de decisão, além de sistematizar aprendizados, ada
e inovações no decorrer da implementação das iniciativas. adaptações
Quadro 3 - Dimensão Reflexividade Avaliativa

Questoes avaliativas Fontes de informação

Exemplo: Considerandoo contexto eo processo de implementação, Análise das relações entre as
a teoria do programa é consistente? subdimensões
As mudanças contribuíram para a sustentabilidade das ações Entrevistas e grupos focais
intersetoriais no âmbito dos programas? (gestores, técnicos, profissionais
e usuários)
Observação direta
Análise documental (pautas,
relatórios etc.)

Na dimensão Concepção da Intersetorialidade (Quadro 4), o objetivo

foi caracterizar como a intersetorialidade é
apreendida e, também, o grau
de centralidade no desenho e
implementação do programa. Apesar de a
intersetorialidade ter se tornado uma diretriz recorrente nos
programas e
iniciativas no campo da promoção da saúde, seu
significado pode ser distinto
em cada iniciativa. E razoável
supor que a falta de clareza ou concepções
conflitantes sobre a ação intersetorial impactam
negativamente o alcance dos
objetivos previstos.
Quadro 4- Dimensão Concepção de Intersetorialidade

Questões avaliativas Fontes de informação

Exemplo: Como a ação intersetorial contribui para a mudança da
Entrevistas semiestruturadas
situação-problema? Observação direta
Análise documental (relatórios,
atas de reunião, portarias, normas
e dispositivos legais)

Na dimensão Contexto da
Ação Intersetorial (Quadro 5), a aproximaçao co
a realidade local permitiu
compreender quando e como os mecanismos utillzau
podem ser associados aos resultados pretendidos, considerando as
do contexto. especificidaue
Quadro 5-
Dimensäo Contexto da Ação Intersetorial
Questoes avaliativas5
Fontes de informação
Exemplo: Quais são os aspectos locais e fatores contextuais Entrevistas semiestruturadas
tendem a favorecer ou difñicultar a ação intersetorial? que
Observação direta
Análise documental (pautas,
atas de
relatórios, comunicados,
reunião etc.)

232
 Análise da Implementação de Ações Intersetoriais

A
dimensão Organização das Relações entre os Atores (Quadro 6) buscou
Dapéise atribuições, mecanismos de participação social e contornos
explora
eNpmica decisória, além das estratégias para a promoção de mais adesão e
da dinâmica decisór

atores envolvidos.
entre os
apoio

Quadro 6-Dimensão Organização das Relações entre os Atores

Fontes de informação
Questóesavaliativas

uais são os papéis e as atribuiçöes de cada ator na ação Entrevistas semiestruturadas

Exemplo:
intersetorial?
Observação direta
tavorecer o diálogo entre os Análise documental (relatórios
Existem canais permanentes para
relevantes?
atores atas de reunião, portarias, normas
gestores,
profissionaise
as controvérsias e conflitos? e dispositivos legais)
Como são resolvidas

Em linhas gerais, cada

dimens ão da matriz permite caracterizar a relaço entre
favorecendo a aproximação com a dinâmica da implementação
atores e recursos,
intersetoriais no contexto local. Pontos positivos e
dos programas e ações
fragilidades são identificados dos programas e no fluxo
no desenho lógico
cotidiano das atividades, permitindo uma maior reflexão sobre as alternativas
adotadas, escolhas e mnecanismos de responsabilização dos atores locais. A análise
relacional das dimensões, dispostas em colunas e linhas, geram subdimensões,
como pode ser visto na Figura 2.

Figura 2- Matriz avaliativa de açôes intersetoriais

Teoria do Programa Reflexividade
e dos Mecanismos Processo (PR)
Avaliativa (RA)
N de Ação (TPMA)
Concepção de
Intersetorialidade C
Contexto Contexto de Ação VII
Intersetorial

Organização das
Relações entre os VI X
Atores

ldentihcar e compreender Compreender o process0 Analisar a relação

entre o desenho e o
o desenho do programa de implementação
do programa processo de implantação

Avaliação de Ações Intersetoriais

233
CIDADES SAUDÁVEIS? ALGUNS OLHARES SOBRE O TEMA
Cada subdimenso foi estruturada tendo por base questões
favorecendo a compreensão das especificidades locais, como pode ser obsero
nos Quadros 7 a 15.
Quadro 7-Concepção da Intersetorialidade na Teoria do Programa
Subdimensäão Pontos de referència
(0) Concepção da 1.1. A presença e a centralidade da
Intersetorialidade na intersetorialidade no programa
Teoria do Programa
1.2. Situação-problema que a ação
intersetorial busca resolver
1.3. Atores previstos
Quadro 8- Contexto da Ação Intersetorial na Teoria do Programa
Subdimensão Pontos de referência
(I) Contexto da Ação 2.1.Adequação ao contexto como
Intersetorial na Teoria algo previsto no desenho lógico do
do Programa programa
Quadro 9-0rganização e Dinämica da Relação entre Atores na Teoria do Programa
Subdimensão Pontos de referência
(11) Organização e 3.1.Definição de atribuições de
Dinamica da Relação
cada ator
entre os Atores na
Teoria do Programa
3.2. Definição da participação social
3.3. Previsão de novas parcerias
3.4. Definição de mecanismos para
aproximação de setores e/ou níveis
avaliati.
bservado
Questoes avaliatívas
Como éafirmado o
princípio da
intersetorialidade para o programa?
O programa identifica a ação
intersetorial como estratégia
fundamental para o alcance dos
objetivos do programa? Como?
Qualis) o(s)problema(s) que o
programa procura resolver através da
ação intersetorial?
Como a ação intersetorial contribui
para a mudança prevista no programa?
As ações previstas no programa
envolvem quais setores, áreas e níveis?
Questoes avaliativas
A teoria do programa prevê adequação
ao contexto?
Questoes avaliativas
programa prevê a organizaço
Como o
das relações entre os atores e das
parcerias?
Quais são as atribuiçoes de cada
parceiro definidas no programa?
Quais os mecanismos de participaçao
social previstos na ação intersetorial
Quem está previstoa participar
programa prevé a possibilidade
O novas ao longo da
de parcerias
implementação?
mecanismos
institucionais
Quais os
previstos no âmbito do programa
e/ou nivels
os setores
para aproximar intersetoriais, grupos
(e.g. comissões institucionais
de trabalho, espaços
intersetoriais)?
 Análise da
Implementação de Ações Intersetoriais
Ouadro 9 (cont.) -Organização e
Dinâmica da
Relação entre Atores
Subdimensão Pontos de referência na Teoria do
3.5. Questoes avaliativas
Programa
(11) Organização e
Definição de espaços de
Dinamica da Relaço concertação entre os parceiros O
programa prevê a existência
entre os Atores na de
espaços de
Teoria do Programa os concertação entre
parceiros (espaços
intersetoriais etc.)? decisórios
Quem faz parte desses
3.6. Compartilhamento de decisórios? espaços
informações O
programa prevê o
compartilhamento de informações
(banco de dados unificado e
meios de
3.7. Estratégias previstas para divulgação)?
promover adesão e apoio dos Quais as estratégias
parceiros para promover adesãoprevistas
ea
sustentabilidade da e
apoio dos
ação intersetorial parceiros ea sustentabilidade da
intersetorial? ação
As
no
atribuições de cada setor
previstas
programa colocam exigências
concretas de gestão que
podem
favorecer (facilitar) o diálogo?

Quadro 10- Concepção da Intersetorialidade no Processo de

Implementação
Subdimensão Pontos de referência
Questoes avaliativas
(IV) Concepção de 4.1 Mudanças na composição das Houve alguma mudança em relação
Intersetorialidade equipes aos atores previstos? Quais as principais
no Processo de
motivações para as mudanças
Implementação adotadas?
4.2. Importância do Para os atores-chave, qual a
compartilhamento de interesses, importancia da intersetorialidade para a
valores e objetivos no que se refere realização dos objetivos do programa?
à ação intersetorial Os atores-chave compartilham
interesses, valores e objetivos em
relação à ação intersetorial?

Quadro 11 - Contexto da Ação Intersetorial no Processo de Implementação

Subdimensão Pontos de referência Questoes avaliativas

Contexto da
Ação Intersetorial 5.1. Mudanças na ação intersetorial
avaliam a ação
Como os atorescontexto local?
intersetorial no
no Processo de em função do contexto (local ou de
no processo
O que mudou
politico-institucional)
Implementação implementação
principais
intersetorial? Quais as

influências do contexto
local
alternativas de
a adoção de
novas
para
ação?
Quadro 12-Organização e Dinâmica da Relação entre Atores no Processo de Implementacão

Pontos de referência Questoes avaliativas

Subdimensöes
6.1. Atribuições de cada ator e Como são organizadas as relações
(VI) Organização e

Dinamica da Relação mudanças nas parcerias entre os parceiros (setores e niíveis de

entre os Atores
colaboração)?
Foram estabelecidas novas
no Processo de
incorporados novos atores? parcerias e
Implementação Quais sao as atribuições de cada
parceiro?
Como são definidas as atividades e
atribuiçoes de cada parceiro? Quais as
principais mudanças adotadas?
6.2. Concepções dos atores sobre Qual a concepção dos atores sobre seu
seu papel na sustentabilidade da papel no processo de implementação
ação intersetorial das ações intersetoriais?

6.3. Existência de atividades de Existe capacitação para o

capacitação desenvolvimento das ações
intersetoriais? Quem participa?
Como as estratégias de capacitação
são desenvolvidas no contexto local?
6.4. Participação social Quais ols) mecanismofs) de
participação existentes no contexto
local?
Quem participa e quais são as
principais motivações e incentivos?
6.5. Mecanismos de aproximação Quais os mecanismos institucionais
entre setores e/ou níveis utilizados para aproximar os setores e/
ou níveis?
Quem participa desses espaços de
concertação e diálogo?
6.6. Espaços de concertação entre Quem participa dos espaços
os parceiros decisórios?
Quais foram as principais decisões
tomadas a partir de pactos entre
setores?
Como os setores desenvolvem
estratégias para solução dos conflitos?
6.7. Compartilhamento de
informações
Há compartilhamento de informações
(banco de dados unificado, meios de
divulgação, atas periódicas)? Comoe
realizada a análise e sistematização das
informações?
6.8. Adesão apoio dos parceiros
e
Quais são as principais estratégias
ea sustentabilidade da ação utilizadas para promover adesão e
intersetorial
apoio dos parceiros?
Quais as principais motivações para
dinámica
a participação dos atores na
intersetorial?
 Deentaçao de Ações
Intersetoriais
Oadro 13- Concepção da
Intersetorialidade na
Subdimensão Pontos de referência
Reflexividade Avaliativa
(VIl) Concepção da 7.1.Avaliação da adequaçãoe do
Questöes avaliativas
grau de compartilhamento de A
Intersetorialidade
ação
na Reflexividade interessses, valores objetivos
e
em adequadaintersetorial
à
mudança
adotada éé
Avaliativa relação à ação intersetorial programa? Como a almejada pelo
contribui para a ação intersetorial
mudança
Como os
atores objetivos e proposta?
interesses dos
envolvidos afetam
intersetoriais? ações
as
7.2. Repercussões da ação
intersetorial no que se refereà Considerando o que estava
dinâmica dos atores envolvidos quais são as previsto
negativas) repercussões (positivas
para ações
as
e
intersetoriais?
Como os resultados obtidos
influenciam as
atores-chave emexpectativas
relação
dos
às ações
intersetoriais?

Quadro 14-Contextoda Ação Intersetorial na

Reflexividade Avaliativa
Subdimensão Pontos de referência
Questões avaliativas
(VIll) Contexto da 8.1. Repercussões das mudanças Quais foram os fatores contextuais
Ação Intersetorial na ação intersetorial em função
na Reflexividade do contexto (local ou quefavoreceram e que dificultaram a
Avaliativa
político implementação das ações intersetoriais?
institucional) Como esses
fatores afetaram a
implementação do programa?
Quais estratégias utilizadas para
neutralizar os fatores contextuais
negativose potencializar os fatores
positivos?

Quadro 15- Organização e Dinâmica da Relação entre Atores na Reflexividade Avaliativa

Subdimensões Pontos de referência Questöes avaliativas
(DX) Organização e 9.1. Relações entre os parceiros e a Como as relações entre os parceiros
Dinamica da Relação ação intersetorial afetam as ações intersetoriais?
entre os Atores Quais säo as repercussões (positivas e/
na Reflexividade
ou negativas) das mudanças em relação
Avaliativa às parcerias previstase às atribuições de
cada parceiro para a dinâmica das ações
intersetoriais?
Em relação à participação social, quais
são os principais obstáculos?
Em relação aos mecanismos
os
institucionais para aproximar
setores e/ou níveis,
como as mudanças
intersetoriais? Quais
afetam as ações
obstáculos para a
são os principais
setores e/ou
níveis? Os
aproximação dos
mecanismos
utilizados para aproximar
bem-sucedidos? Por
os setores
foram

que?
Quadro 15 (cont.) - Organização e Dinâmica da Relação entre Atores na Reflexividade
dade Avaliativa
Subdimensöes Pontos de referência Questöes avaliativas
(IX) Organização e 9.1. Relaçöes entre os parceiros ea Em relação aos espaços de diálogo.
Dinâmica da Relação ação intersetorial como as
mudanças afetam a
entre os Atores entre os atores? Quais são os relação
na Reflexividade obstáculos para o principais
Avaliativa desses espaços? funcionamento
Como o fluxo de
ação intersetorial?
informações afeta a

Os incentivos para a
adesão são
adequados? De que forma as
estratégias
adotadas afetaram a relação entre os
atores?

9.2. Lições aprendidas Quais são as lições aprendidas?

Quais estratégias têm sido utilizadas
para neutralizar os fatores negativos e
potencializar os fatores positivos?
O que poderia
ser transformado para
garantir maior sustentabilidade das
ações intersetoriais?

Discussão
Um dos maiores desafios
metodológicos
para a avaliação de intervenções
complexas no campo da promoção da saúde é estender o alcance das lições
apreendidas em um dado contexto local
sem perder seu
Para enfrentar significado
e coerência.
esse dilema, ferramentas
estratégias avaliativas devem buscar
e
reconstruir o processo de
implementação dos programas e intervenções e
descobriro quanto existe de
adaptaçãoe de fidelidade ao desenho originalem
cada realidade (Patton,
2008). Também é importante reconhecer e discriminar
quais são os componentes do programa que tendem a
revelar maior dependencd
do contexto local de
tarefa no é trivial. Além das
implementação (Potvin, Haddad & Frohlich, 2001). ESDa

próprias comunidades
grupos interese
e de
instituiçöes e arenas decisórias aparentemente estáveis
também são recontorndanto,
ou
podem reagir a circunstâncias específicas de
maneira não prevista. No enla
a
avaliação de possíveis discrepâncias em das
relação ao desenho
origra
intervenções seus efeitos nos diferentes cenários
e

Contribuir efetivamente institucionais e soclais ppode

para orientar decisões sobre a idade
das ações de expansão ou conun
promoção da saúde e desenvolvimento
nesse caminho é preciso confrontar os social. Mas, para dva
componentes teóricos dos dos programas
quais sustentama
plausibilidade dos resultados esperados co progjes
os
padrðes

concretos de
-

interação entre instituições, recursos e atores no cal

Como aponta Peter cotidiai
Dahler-Larsen (2001), a relevância do estudo da do
teo
238
 no processo avaliativo reside na
ograma
com o contexto.
possibilidade de captar sua relrelação
A construçã
.ão de acordos e a negociaçao sobre as alternativas
a serem
adotadas
para a implementação de ações intersetoriais deve ser permanentemente valo-
rizada..Nesse aspecto, é importan1 garantir mais conhecimento sobre os limites e
ssibilidadesades de cada iniciativa. Em
algumas experincias
focos em territórios os
morupos
ou em
grupos especificOs
específi muneres ou
-

Jovens, por exemplo -, ou ainda em

bhlemáticas especificas como violencia ou desemprego, favorecem o
diálogo
entre diferentes
entre diferentes institu
instituiçoes, setores, especialistas, técnicos e comunidades. Porém,
osSe Caso é importante compreender como permanecem ou são resolvidas
ness
ossiveis superposições hierárquicas ou, ainda, de que maneira aprendizados
e experiências anteriores infuenciam a percepção sobre a natureza das ações
intersetoriais. Por exemplo, a questäo da alimentação saudável nas escolas implica
desenvolvimento de ações conjurntas envolvendo o comércio local, professores,
familias, agentes da saúde, a fim de ampliar os efeitos positivos a longo prazo.
O trabalho intersetorial tendo por base um problema ou questão em um espaço
social definido deve buscar garantir maior afinidade entre gestores, profissionais,
vertical e
famílias múltiplos atores. Ações intersetoriais envolvem colaboração
e
favorecer
horizontal. A aproximação entre instituições estatais privadas pode
e

de recursos, práticas e saberes.

um circuito virtuoso capaz de mobilizar redes

vezes os gestorese agentes implementadores

têm clareza
No entanto, poucas e a
consistência entre as atividades
SODre o desenho lógico dos programas ou a
antes que a intervençao
frequentemente
atureza das metas previstas. Além disso, da aloca-
em torno
definidos, contlitos
vance em rotinas, atribuiçõese papéis podem emergir
recursos ou do fluxo de
informações, por exemplo, uma
ue de confiança
necessarios para
cuitando o fortalecimento de
lacos
razoavel supor que
intersetoriais é
e ações
dComum. Nos p r o g r a m a s erm
queavança proporção
crescer na m e s m a
dSe controvérsias tendem a

complexidade das parceriase alianças exigidas.contribuem para anallsar e

tc
ferramentas que O ntru-
matrizes são
e sentido, sistemnatização
de
informações.
sobre
rientar o pro
POCess0 de hierarquizacão e
a
investigação
avaliativas, apóia que
mento, ociado às demais estratégias pretendidos. Assim1, considera-se

efeitos informação e
como e por os fontes de
que as ações alcançam múltiplas as contornos

matriz
àà matriz avaliativa, considerando Os
v a , construída roteiro
útil para captar validade
a
locais, é
um
pesquisa qualita
duva
com atores
da saúde. No
entanto,

das iSetoriais no campo

da
promoção

239
 OLHARES SOBRE O TEMA
CIDADES SAUDÁVEIS? ALGUNS

ea consistência interna da matriz apresentada neste capítulo estãa

cada realidade.
sua aplicação e adaptação em

Considerações Finais

A intersetorialidade pode ser entendidacomo uma articulação estratésico

a convergência e integração de recursos gerenciais, financeiros e humanos para
m
o objetivo de dar novos contornos ao padrão tradicionalmente fragmentado da
o das
intervenções públicas. Essa natureza complexa das ações intersetoriais anoiada.
necessariamente em laços de confiança, canais de colaboração e negociacän
permanente envolve conflitos de interesse, incertezas e controvérsias em relacãa
às possíveis mudanças no processo decisório. Assim, a intersetorialidade é um
alvo e ao mesmo tempo um desafio.

Considerando a análise das teorias e dos processos de implementação local

de programas voltados à ampliação da atenção básica, promoção da saúde e
redução da pobreza, desenvolvemos uma matriz com questões que julgamos
plausíveis diante da dinâmica e complexidade das ações intersetoriais locais
A ferramenta proposta aqui não é suficiente para a avaliação dos resultados finais
das intervenções. No entanto, a matriz contribui para reconhecer os limites
para a integração vertical e horizontal das ações, a relevância da perspectiva
intersetorial para atores-chave e os obstáculos a serem enfrentados no cuUrso
os
das iniciativas, estimulando a a
apropriação coletiva de informações releva
revisão de estratégias e mudanças incrementais.
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