UNIVERSIDADE CATOLICA DE MOÇAMBIQUE

FACULDADE DE DIREITO
LICENCIATURA EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

O sistema de governo municipal em Moçambique‫ ׃‬desafios e perspectivas

Cátia Raúl Chirilele

Nampula
2023
 Cátia Raul Chirilele

O sistema de governo municipal em Moçambique‫ ׃‬desafios e perspectivas

Trabalho de carácter avaliativo da

cadeira de Administração Autárquica,
leccionada pelo docente‫ ׃‬Aboochama
Vontade

Nampula

2023
Índice
1. O sistema de governo municipal em Moçambique‫ ׃‬desafios e perspectivas ..................... 5

1.1. Contextualização...................................................................................................... 5

2. Desafios e perspectivas ................................................................................................... 7

2.1. A tendência a recentralização ................................................................................... 9

2.1.1. A recentralização financeira .............................................................................. 9

2.1.2. A recentralização administrativa ....................................................................... 9

2.1.3. A recentralização do controlo: a introdução da tutela revogatória .................... 10

2.2. O reforço da autonomia local ................................................................................. 10

2.2.1. O reforço da autonomia local pela democracia ................................................ 10

2.2.2. O papel regulador do partido maioritário ......................................................... 11

Conclusão ............................................................................................................................ 12

Referências bibliográficas .................................................................................................... 13

Introdução

O presente trabalho com o subordinado tema “ O sistema de governo municipal em

Moçambique‫ ׃‬desafios e perspectivas ” circunscreve – se na cadeira de Administração
autárquica como requisito de avaliação da mesma.

O processo de autarcização em Moçambique iniciou-se há pouco mais de dez anos. Apesar de

se tratar de um processo jovem, ele possibilita já uma análise dos factores-chave que têm
permitido a sua consolidação como um processo já irreversível e a identificação de questões
fundamentais ao seu debate, considerando o muito que há ainda por fazer para que as nossas
autarquias possam ser, verdadeiramente, um pólo de desenvolvimento local.
No que tange à estruturação do trabalho, obedece a seguinte:

 Capa,
 Introdução;
 Desenvolvimento onde encontrar-se-á abordagens referentes ao tema;
 Conclusão onde é abordado o resumo ou a síntese no que se refere do assunto tratado;
 Referência bibliográfica onde está contido as obras usadas na elaboração do trabalho.

Como material fundamental para o efeito do trabalho, foram usadas obras disponíveis na
biblioteca da Faculdade e como fontes auxiliares, as diferentes plataformas digitais que
também oferecem um vasto conhecimento sobre acidentes de trabalho.

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 1. O sistema de governo municipal em Moçambique‫ ׃‬desafios e perspectivas

1.1. Contextualização
Segundo Zinocacassa (2019), O sistema de Governo Presidencial é originariamente
decorrente do sistema de governo instituído pela Constituição norte-americana de 1787, com
as seguintes características: eleição do chefe do Estado (Presidente) por sufrágio universal,
directo ou indirecto, o presidente é simultaneamente chefe do Estado e chefe de governo
como órgão de “pleno iure”; o executivo não responde politicamente perante o parlamento, o
presidente ou o governo não pode dissolver o parlamento).

No mesmo sentido, há quem afirme que o sistema de governo presidencial, se define

basicamente por contraposição ao sistema parlamentar: eleição do chefe do Estado não por
intermédio de um colégio de notáveis de base parlamentar, mas mediante sufrágio universal; a
impossibilidade do presidente eleito dissolver o parlamento; a não autonomização do governo
como órgão de pleno iure, que surge basicamente como um “pouvoir commis” do presidente;
a inexistência de responsabilidade política do executivo perante o legislativo.

O sistema de governo presidencial é fundado numa separação rígida ou absoluta dos poderes
do Estado, sendo que o poder legislativo se encontra separado e é independente do poder
executivo. Com feito, “nos Estados Unidos, o paradigma do Governo Presidencial, o
presidente não detém poderes legislativos, nem tão pouco lhe assiste o direito de dissolver o
Congresso. De igual modo, o Congresso não pode destituir o presidente a não ser em casos
muito graves pelo recurso ao chamado processo de impeachment..
Ou seja, no sistema Presidencial a Assembleia/ congresso permanece Assembleia e não
parlamento. O executivo é chefiado por um presidente eleito, directa ou indirectamente por
um voto popular. A razão da não evolução do sistema de governo norte – americano para o
parlamentarismo radica não apenas na eleição do chefe do Estado, em substituição do
monarca hereditário, mas inda na existência de uma constituição rígida.

Com efeito, no sistema de governo parlamentar o “presidente assume simultaneamente a

chefia do Estado e a chefia do governo. A ele compete nomear os chefes dos departamentos –
Secretários de Estado ou ministros – que são os seus colaboradores ou auxiliares. O
presidente sozinho assume a chefia e responsabilidade do executivo. O presidente e os seus
colaboradores não fazem parte da Assembleia, o que se traduz numa separação rígida do

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poder legislativo e do poder executivo. O chefe do Estado e todo o seu executivo são
responsáveis perante a Constituição.

Mas adiante Zinocacassa (2019), fala das vantagens e desvantagens do modelo de governo
moçambicano. As desvantagens do sistema de governo presidencial advêm – lhe:

 da possibilidade de paralisação (deadlock) da relação executivo-legislativo em caso de

conflito, o que conferiria ao presidencialismo uma nota de instabilidade ao dotar dois
poderes – presidente e Assembleia- de uma mesma legitimidade eleitoral,
 de uma temporária rigidez no funcionamento do sistema e que se traduziria na sua
falta de elasticidade, estando dele ausente a reserva revolucionária de que todo o
governo necessita, da construção de um sistema no qual o vencedor domina a
totalidade da acção governativa sem dependência ou partilha de poderes, traduzindo-se
esta numa ausência de divisão de responsabilidades.

Quanto as vantagens podemos referenciar as seguintes: uma maior estabilidade do executivo,

uma maior democratização do sistema pela eleição do chefe do Estado por voto popular e,
uma mais forte limitação dos poderes do governo.

De acordo com Cistac (2012), O modelo de governação municipal aproxima-se, em termos de

comparação, do sistema presidencial dos Estados Unidos da América. Encontra-se algumas
características do sistema presidencial norte-americano no modelo de governação municipal
moçambicano. Por um lado, o presidente do conselho municipal ou de povoação não pode
dissolver a assembleia municipal ou de povoação, e por outro lado, a assembleia municipal ou
de povoação não pode aprovar uma moção de censura contra o presidente do executivo local.
Esta ausência de responsabilidade encontra a sua justificação na necessidade de evitar que
mudanças políticas ou alianças pessoais fragilizem o executivo local.

Do mesmo modo, pode-se observar semelhanças a nível das responsabilidades dos dois
presidentes nos diferentes sistemas; nos dois casos, os presidentes são investidos como
responsável do executivo e da direcção do conjunto dos serviços administrativos da autarquia
local.

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 2. Desafios e perspectivas
De acordo com Noronha e Brito (2010), Partimos da premissa de que o desenvolvimento
municipal está intimamente ligado a dois factores: o desenvolvimento urbano e a gestão dos
espaços e serviços urbanos. A nível de desenvolvimento urbano, estima-se que nos próximos
anos haja um crescimento dramático da percentagem da população que viverá em zonas
urbanas, prevendo-se inclusivamente que esta ultrapasse a percentagem que viverá em zonas
rurais.

Esta dinâmica, associada à ausência de emprego, formal e informal, que se observa e se

estima que continuará a observar – se nas zonas urbanas, coloca uma grande pressão sobre a
efectiva capacidade de gerir o espaço e os serviços urbanos e poderá contribuir para o
aumento da pobreza urbana, que é uma pobreza mais impiedosa que a rural, pois é uma
pobreza com menos recursos para a sua superação.

A pobreza urbana tem por base, não a falta de serviços básicos, mas sim a falta de emprego e
fontes de rendimento, pois nas zonas urbanas o acesso a recursos e meios de produção é muito
limitado. Na análise desta dinâmica também se torna necessário repensar o modelo de
desenvolvimento rural e em que medida é que este não passará também pela urbanização dos
espaços rurais, como forma de facilitar as dinâmicas económicas, a prestação de serviços e a
organização das pessoas.

Segundo Cistac (2001), o grande desafio para os municípios, nos próximos anos, será, por
um lado, aumentar a arrecadação tirando partido de todo o potencial de receitas e, por outro,
mobilizar outros recursos para fazer face aos avultados investimentos, em particular em infra-
estruturas que possibilitarão o desenvolvimento urbano e protecção ambiental, já que muitos
destes investimentos estão acima da capacidade real ou potencial dos municípios e mesmo do
próprio Governo. Para que isto seja possível, é fundamental repensar não só a capacidade de
pagar, como a vontade de pagar, ligando esta análise às políticas fiscais.
A título de exemplo, com a recente alteração à Lei das Finanças Autárquicas, algumas
autarquias (como Maputo e Beira) viram reduzida a sua capacidade de arrecadar receitas com
os imóveis (através do imposto predial autárquico) de 0,7% a 1% do valor do imóvel para
0,4% do valor do imóvel e isenção dos imóveis novos, por um período de cinco anos.

De acordo com Noronha e Brito (2010), a sustentabilidade é um processo complexo,

dinâmico e evolutivo que passa necessariamente por entender as interdependências dos vários
7
componentes de um sistema, sejam elas relações endógenas ou relações entre este e o
contexto em que está inserido. É pois necessário começar por entender as dinâmicas de
crescimento e os factores de mudança presentes no próprio sistema, para compreender como
as diferentes sustentabilidades se interpenetram e explicar a importância de se utilizar, em vez
de uma única abordagem, um conjunto de abordagens que, no seu todo, permitem que os
municípios se desenvolvam de forma harmoniosa.

As dinâmicas de crescimento são influenciadas pelos movimentos sociais dentro e em torno

dos espaços urbanos. Assim sendo, um primeiro passo para o desenho de políticas e
programas públicos é o estudo e compreensão destes movimentos, procurando entender como
as dinâmicas sócio – culturais e económicas se relacionam com a demográfica, espacial e de
serviços aos cidadãos. A sustentabilidade política passa necessariamente por uma evolução da
forma como os vários poderes se relacionam e reconfiguram os modelos mentais dos vários
actores dessa interacção.

O grande desafio num processo de autarcização que se pretende sustentável e

verdadeiramente democrático reside no entendimento dos vários modelos mentais possíveis e
da escolha estratégica daquele que mais sentido faz para aos objectivos finais do processo. A
maior parte das vezes, o desafio é encontrar o equilíbrio entre modelos que parecem à partida
excludentes mas que, em função do contexto existente e dos serviços que se pretendem
oferecer, acabam por ser complementares. Há três modelos mentais básicos associados ao
Estado: o Estado Implementador, o Estado Regulador e o Estado Promotor-Desafiador.

Um processo de autarcização irreversível, e que se pretende politicamente sustentável,

pressupõe uma mudança clara do Estado Implementador para um Estado Regulador. Este
pressuposto é sustentado pelo pacote legislativo autárquico que, como já mencionado
anteriormente, abre espaço para a busca de uma autonomia verdadeira dos municípios.
A sustentabilidade financeira é a elaboração de cenários financeiros de médio e longo prazo,
para a gestão municipal, à semelhança do que já é feito a nível do Governo Central e
Provincial. Esta cenarização permitirá avaliar o potencial de receitas, definindo objectivos de
colecta, bem como avaliar o comportamento da despesa e a possibilidade de optimização da
mesma.

8
Permitirá ainda identificar os impostos e taxas a privilegiar e suas implicações em termos de
reajustamento dos mecanismos e práticas de gestão e plataformas tecnológicas associadas.

A sustentabilidade dos serviços públicos temos por um lado de considerar as características

intrínsecas de cada serviço e, por outro, os possíveis agrupamentos em termos de estratégia de
melhoria e aumento de cobertura. Uma primeira abordagem ao agrupamento destes serviços
poderia ser a da sustentabilidade financeira. Existem serviços com maior autonomia
financeira, ou seja, com a capacidade de serem geridos apenas como recurso às receitas
provenientes de taxas de prestação de serviços. Exemplos destes serviços são a Gestão de
Resíduos Sólidos Urbanos, a Gestão dos Mercados e Feiras e, ainda, a Gestão dos Transportes
Urbanos.

De acordo com Cistac (2012), O processo de descentralização moçambicano deverá fazer face
a dois desafios opostos. Por um lado, as autarquias locais deverão fazer face a um processo
rasteiro de recentralização empreendido pelo Estado desde o começo dos anos 2000, e lutar
pelo reforço da sua própria autonomia.

2.1. A tendência a recentralização

De acordo com Cistac (2012), A recentralização não é um fenómeno próprio de Moçambique,
em vários países, pode-se observar esta tendência. Em Moçambique, pode-se aperceber os
efeitos aos níveis financeiros, administrativo e do controlo.

2.1.1. A recentralização financeira

Na perspectiva de Cistac (2012), o financiamento das transferências de competências é
realizado por dotações orçamentais e não pela criação de receitas fiscais próprias às autarquias
locais. Este mecanismo institui uma verdadeira dependência material das autarquias locais em
relação ao Estado para o exercício das competências transferidas. O Estado conserva, por
conseguinte, o controlo sobre a actividade das autarquias locais por meio do seu
financiamento orçamental.

2.1.2. A recentralização administrativa

De acordo com Cistac (2012)

A recentralização administrativa tomou várias formas das mais mesquinhas

(por exemplo, a supressão da competência atribuída às autarquias locais de
determinar ou alterar o nome de novas ruas, praças e avenidas) as mais
9
 preocupantes. Para se concentrar nestes últimos, o Estado por decreto em
Conselho de Ministros (Decreto n.º 51/2004, de 1 de Dezembro) impôs os
modos de organização dos serviços técnicos e administrativos das autarquias
locais. Por outras palavras, a autonomia administrativa das autarquias viu-se
amputada da sua liberdade se auto-organizar. A principal justificação aparece,
dissimuladamente, no n.º 4 do Artigo 2 do decreto supracitado que dispõe que:
A organização dos serviços técnicos e administrativos municipais reflecte a
interligação funcional entre os órgãos da administração da autarquia e a
administração central e local do Estado.

Por outras palavras, para facilitar a vida dos órgãos centrais e desconcentrados do Estado, as
autarquias locais têm a obrigação de organizar-se de acordo com um modelo predeterminado
integrando, no seu organigrama, estruturas administrativas de que não terão, talvez, nenhuma
utilidade94. Além disso, o artigo 8, introduzido pela Lei n.º 6/2007, de 9 de Fevereiro,
consagra a participação das entidades de tutela nas sessões dos órgãos autárquicos, com
direito a palavra mas sem direito a voto. Sem dúvida, esta medida pode afectar o
desenrolamento das sessões dos órgãos autárquicos nos casos de tentativa de imposição dos
pontos de vista das entidades de tutela e de auto – censura dos próprios membros desses
órgãos no que concerne a sua liberdade de opinião num sistema com partido dominante.

2.1.3. A recentralização do controlo: a introdução da tutela revogatória

De acordo com Chiziane (2010), a tutela revogatória pressupõe a faculdade para a entidade
tutelar revogar os actos administrativos praticados pelos órgãos das autarquias locais96. Esta
forma de tutela não existia na legislação aprovada na origem do processo de descentralização.
Foi introduzida pela Lei n.º 6/2007, de 9 de Fevereiro que prevê um recurso junto dos órgãos
de tutela … das decisões dos órgãos autárquicos (n.º 3 do Artigo 4 nova redacção). Questiona-
se sobre a constitucionalidade de tal disposição legislativa face a autonomia das autarquias
locais consagrada pela Lei Fundamental.

2.2. O reforço da autonomia local

Qualquer acção que conduziria ao reforço da autonomia local deverá ter em conta o papel
regulador do partido no poder

2.2.1. O reforço da autonomia local pela democracia

De acordo com Cistac (2012), O processo de descentralização é um verdadeiro projecto de
sociedade democrática e, é apenas um contexto democrático que pode favorecer um processo
de descentralização.

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Como é referenciado Forquilha citado por Cistac (2012), as reformas de descentralização
exigem a existência dum quadro democrático efectivo capaz de promover práticas e valores
democráticos, tais como pluralismo político, garantia de liberdades individuais e colectivas,
inclusão e participação políticas. Isto implicará, sem nenhuma dúvida, um esforço em termos
de criação de mecanismos que têm como objectivo a participação sempre mais activa dos
munícipes nos processos de decisões das autarquias locais. Esta participação mais activa dos
cidadãos pode contribuir para o reforço da responsabilidade política do Governo nas suas
relações com a sociedade e uma melhor tomada em conta, pelo Estado, das instituições onde
se exerce.

A colaboração das populações facilita e condiciona, em alguns casos, o sucesso da

implementação das políticas municipais. Assim uma gestão local mais participativa102 pode
reforçar a autonomia das autarquias locais. Deve-se, também, olhar para o movimento
associativo. As associações de autarquias locais têm, geralmente, um peso muito forte nas
negociações com as administrações do Estado do que uma autarquia isolada. A
internacionalização das acções das autarquias locais através da celebração de acordos de
cooperação descentralizada pode, também, constituir um importante reforço da autonomia
local criando sinergias transfronteiriças. Em todo caso, a consolidação do processo de
descentralização depende de uma consciente adopção dos mecanismos de planificação
participativa e da existência de procedimentos para a monitoria sistemática da acção
governativa.

2.2.2. O papel regulador do partido maioritário

De acordo com Cistac (2012), não deve ser negligenciado; no caso contrário, pode-se correr o
risco de não captar não só a dinâmica da mudança e desenvolvimento das instituições, como
também o papel dos actores, suas representações e importância no curso das próprias reformas
de descentralização.

Nesta perspectiva, deve-se estar consciente de que a lógica que leva as autarquias locais a
afirmar e proteger a sua autonomia pode ser perturbada pela presença do partido maioritário –
partido dominante no poder. Os responsáveis autárquicos terão muitas dificuldades em criticar
a acção governamental se forem membros do mesmo partido e as legítimas reivindicações das
autarquias locais permanecerem letras mortas. Paradoxalmente, uma oposição construtiva
pode constituir um elemento essencial para o reforço das liberdades autárquicas.

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Conclusão
Chegados ao término da elaboração do presente trabalho constatei alguns aspectos
importantes que são a nível de desenvolvimento urbano, estima-se que nos próximos anos
haja um crescimento dramático da percentagem da população que viverá em zonas urbanas,
prevendo-se inclusivamente que esta ultrapasse a percentagem que viverá em zonas rurais.
Esta dinâmica, associada à ausência de emprego, formal e informal, que se observa e se
estima que continuará a observar- se nas zonas urbanas, coloca uma grande pressão sobre a
efectiva capacidade de gerir o espaço e os serviços urbanos e poderá contribuir para o
aumento da pobreza urbana, que é uma pobreza mais impiedosa que a rural, pois é uma
pobreza com menos recursos para a sua superação.

Torna – se necessário repensar o modelo de desenvolvimento rural e em que medida é que

este não passará também pela urbanização dos espaços rurais, como forma de facilitar as
dinâmicas económicas, a prestação de serviços e a organização das pessoas. O exercício da
democracia é, já hoje, um exercício real e tende a consolidar-se pelo escrutínio social e pela
dinâmica institucional, sustentados numa base legal sólida e abrangente. O fortalecimento
deste exercício passa essencialmente pelo modelo de governação, em particular nas suas
vertentes de ligação aos munícipes, ligação com outros órgãos do poder central e relação com
o legislativo, mas é um processo irreversível e com um alcance muito importante,
principalmente se considerarmos que decorreram cerca de dez anos desde as primeiras
eleições autárquicas.
os desafios que ficam para a sustentabilidade política são o aumento da credibilidade dos
órgãos municipais que leve a uma maior adesão às eleições autárquicas, uma maior
operacionalização do quadro legal autárquico e consequentes implicações no quadro legal do
Estado e, por parte deste, uma capacidade de, estrategicamente, desenvolver e implementar
políticas que reforcem a autonomia dos municípios nas suas várias vertentes.

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Referências bibliográficas
Cistac, G. (2012). Moçambique‫ ׃‬Institucionalização, organização e problemas do poder
local. Lisboa‫ ׃‬UEM
Zinocacassa, Z. F. (2019). O sistema de governo das entidades descentralizadas e as medidas
tutelares sancionatórias na ordem jurídica moçambicana. Nampula.
Noronha,J. Brito, L. (2010). Desafios da gestão municipal ‫׃‬de uma lógica administrativa e
institucional para uma lógica de desenvolvimento organizacional e sustentabilidade.
Chiziane E. (2010)., O Retorno à Concentração e Centralização do Poder Administrativo em
Moçambique. Maputo.
Cistac, G. (2001). Manual de Direito das autarquias. Maputo‫ ׃‬Livraria Universitária.

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