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DEPARTAMENTO DE GEOCIÊNCIAS
GEOGRAFIA

DANILO MARCONDES DE ALCANTARA

POLÍTICA URBANA EM LONDRINA E IBIPORÃ:

O IPTU PROGRESSIVO NO TEMPO

LONDRINA
2010
 1

DANILO MARCONDES DE ALCANTARA

POLÍTICA URBANA EM LONDRINA E IBIPORÃ:

O IPTU PROGRESSIVO NO TEMPO

Trabalho de Conclusão de Curso do

bacharelado em Geografia, apresentado ao
Departamento de Geociências da
Universidade Estadual de Londrina.

Orientadora: Profª. Dra. Ideni Terezinha

Antonello.

LONDRINA
2010
 2

DANILO MARCONDES DE ALCANTARA

POLÍTICA URBANA EM LONDRINA E IBIPORÃ:

O IPTU PROGRESSIVO NO TEMPO

Trabalho de Conclusão de Curso do

bacharelado em Geografia, apresentado ao
Departamento de Geociências da
Universidade Estadual de Londrina.

COMISSÃO EXAMINADORA

____________________________________
Profª. Dra. Ideni Terezinha Antonello
Profª. Orientadora
Universidade Estadual de Londrina

____________________________________
Profª. Dra. Tânia Maria Fresca
Profª. Componente da Banca
Universidade Estadual de Londrina

____________________________________
Profº Dr. Edilson Luis de Oliveira
Profº Componente da Banca
Universidade Estadual de Londrina

Londrina, _____de ___________de _____.

 3

DEDICATÓRIA

À Deus, em primeiro lugar, por tudo;

Às pessoas, que de alguma maneira estiveram
envolvidas neste processo.
 4

AGRADECIMENTOS

Agradeço minha amiga Francielly, por todos estes anos de

convivência e dedicação;
Aos amigos Paulo e Pedro, pela colaboração e socorro em
tantos momentos, inclusive durante a pesquisa da monografia;
Ao Thiago, pela elaboração do Abstract;
À Profª Ideni, pela orientação e atenção à minha pesquisa e
também pela contribuição em sala de aula;
Às Profas. Tânia, Eliane e Katuta, pelo esforço em nos mostrar
o que é fazer Geografia;
À Profª Eloiza, pela contribuição acadêmica e acima de tudo
pela amizade;
A todos os meus amigos e colegas de curso;
Aos entrevistados, pela disponibilização de informações sem
as quais não seria possível a realização da pesquisa;
À minha mãe e minha irmã, por constituírem a minha família,
pilar de nossas vidas.
 5

[...] Sustar, no caminho da degradação, a vida

urbana ainda existente, inventar formas novas,
permitir que essas formas se desdobrem,
abram seu caminho aos germes da sociedade
urbana são objetivos que ultrapassam as
possibilidades do neocapitalismo e da
sociedade de consumo dirigido. A mais culta
burguesia não tem muitas condições de
conceber o lúdico como obra, a cidade lúdica, e
menos ainda de realizar-lhe as condições
espaço-temporais.

Henri Lefebvre (1991, p. 216)

 6

ALCANTARA, Danilo Marcondes de. Política urbana em Londrina e Ibiporã:

o IPTU progressivo no tempo. 2010. Trabalho de Conclusão de Curso
(Bacharelado em Geografia) – Universidade Estadual de Londrina, Londrina,
2010.

RESUMO

Este trabalho tem por objetivo a verificação e análise da aplicabilidade do IPTU

(Imposto Predial e Territorial Urbano) progressivo no tempo nos municípios de
Londrina e Ibiporã, localizados no norte do Paraná. Para tanto, busca-se
realizar uma contextualização histórica acerca da política de planejamento
urbano realizada no Brasil, focando os marcos deste processo, a saber, a
promulgação da Constituição Federal em 1988 e o Estatuto da Cidade em
2001. A política urbana de Londrina e de Ibiporã é apresentada a partir de
reflexões sobre os planos diretores e legislações municipais de ambos os
municípios, incorporando à discussão a problemática referente aos vazios
urbanos e às práticas de cunho especulativo, vinculando o debate ao conceito
de desenvolvimento urbano. O IPTU progressivo no tempo é entendido
enquanto instrumento de indução ao desenvolvimento urbano, sendo discutido
à luz da função social da terra.

Palavras-chave: Política urbana; IPTU progressivo no tempo; Função social da

terra; Londrina; Ibiporã.
 7

ALCANTARA, Danilo Marcondes de. Urban policy in Londrina and Ibiporã:

the municipal property tax progressive over time. 2010. Trabalho de Conclusão
de Curso (Bacharelado em Geografia) – Universidade Estadual de Londrina,
Londrina, 2010.

ABSTRACT

This work aims to verify and analyze the applicability of

municipal property tax progressive over time in
of Londrina and Ibiporã, located in northern Paraná. For this purpose, we intend
to achieve a historical context about the urban planning policy carried out in
Brazil, focusing on the milestones of this process, namely the promulgation of
the Constitution in 1988 and the City Statute in 2001. The urban policy in
Londrina and Ibiporã is presented based on reflections on the master plans and
municipal laws of both cities; issues concerning the urban voids and practices of
speculative nature are added to this discussion, linking it to the concept of
urban development. The municipal property tax progressive over time is
understood as a tool to induce urban development, being discussed regarding
the social function of land.

Keywords: Urban policy; Municipal property tax progressive over time; Social
function of land; Londrina; Ibiporã.
 8

LISTA DE ILUSTRAÇÕES

Figura 1 – MAPA DE LOCALIZAÇÃO DE LONDRINA E IBIPORÃ ........................... 26

Figura 2 – MAPA DOS VAZIOS URBANOS DE LONDRINA .................................... 39

 9

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 – ALÍQUOTAS PROGRESSIVAS PARA COBRANÇA DO IMPOSTO

PREDIAL E TERRITORIAL URBANO INCIDENTES SOBRE OS IMÓVEIS NÃO
EDIFICADOS EM LONDRINA................................................................................... 48

Tabela 2 – DISTRIBUIÇÃO DOS LOTES VAZIOS DE LONDRINA POR

CLASSE DE ALÍQUOTA ........................................................................................... 49

Tabela 3 - ALÍQUOTAS PROGRESSIVAS PARA COBRANÇA DO IMPOSTO

PREDIAL E TERRITORIAL URBANO INCIDENTES SOBRE OS IMÓVEIS NÃO
EDIFICADOS EM IBIPORÃ....................................................................................... 52
 10

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO ................................................................................................. 11
1. HISTÓRIA RECENTE DO PLANEJAMENTO URBANO NO BRASIL .......... 13
2.1. A Constituição de 1988 e os “novos planos diretores” ........................... 15
2.2. O Estatuto da Cidade e a renovação da política urbana para o século
XXI ................................................................................................................ 20
2. CARACTERÍSTICAS DE LONDRINA E IBIPORÃ: PLANOS DIRETORES E
VAZIOS URBANOS ......................................................................................... 25
2.1. Os Planos Diretores Municipais ............................................................. 27
2.2. Os vazios urbanos ................................................................................. 35
3. O IPTU PROGRESSIVO NO TEMPO E A RELAÇÃO ENTRE
PROPRIEDADE E COLETIVIDADE ................................................................. 43
3.1. O IPTU progressivo no tempo em Londrina e Ibiporã ............................ 43
3.2. Direito à propriedade e função social da terra na cidade ....................... 54
CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................................................. 59
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ................................................................. 61
 11

INTRODUÇÃO

O escopo do presente trabalho é a identificação e análise da

aplicabilidade do IPTU progressivo no tempo nas cidades de Londrina e
Ibiporã, componentes da Região Metropolitana de Londrina, segunda maior do
Paraná. Este instrumento não se constitui somente enquanto tributo, pois em
teoria não possui o objetivo de arrecadar, mas sim punir os proprietários de
terrenos vazios e subutilizados na área urbana, mitigando a especulação.
A política urbana brasileira sofreu profundas transformações na
história recente do país, resultado da luta de vários setores da sociedade civil
envolvidos com a questão urbana, historicamente desconsiderada pelo Poder
Público. No primeiro capítulo, busca-se esta contextualização histórica, focando
dois importantes momentos desse processo: a Constituição de 1988, que
inaugura a legislação específica sobre a política urbana; o Estatuto da Cidade
de 2001, que amplia o contexto dos instrumentos e determinações
anteriormente apresentados, abrangendo outros aspectos intrínsecos à
organização social da cidade.
As cidades de Londrina e Ibiporã foram construídas a partir de
um mesmo processo, este relacionado à expansão da cultura cafeeira, do
Estado de São Paulo para o norte do Paraná. Londrina acompanhou uma
dinâmica urbana muito mais intensa, se estabelecendo como maior centro do
Norte do Paraná, enquanto que Ibiporã assumiu outro papel em meio à rede
urbana, sendo polarizada pela cidade vizinha. Resguardadas as diferentes
escalas e os diversos contextos, ambas as cidades apresentam processos
espaciais que refletem uma realidade de segregação socioespacial, alimentada
por uma intensa dinâmica imobiliária, que redistribui os mais ricos e expulsa os
pobres. Nesse contexto, busca-se no segundo capítulo referências da política
urbana das duas cidades a partir dos planos diretores municipais, adentrando a
discussão sobre a existência de vazios urbanos em processo especulativo,
bem como o conceito de desenvolvimento urbano.
A motivação em trabalhar com tal temática surgiu da
efervescência do debate acerca do planejamento urbano nos dias de hoje,
sendo o IPTU progressivo no tempo um dos instrumentos mais discutidos. O
 12

estudo comparativo entre os dois municípios objetiva uma análise entre os

pontos comuns e divergentes da realidade urbana em diferentes escalas.
Partindo dessa perspectiva, busca-se discutir este instrumento no último
capítulo em meio ao debate acadêmico e político, apresentando os resultados
da pesquisa empírica realizada junto aos setores públicos municipais de
Londrina e Ibiporã. Por fim, a função social da terra é discutida enquanto direito
garantido pela legislação, mas desconsiderado pelos que exercem papel de
comando na sociedade capitalista.
 13

1. HISTÓRIA RECENTE DO PLANEJAMENTO URBANO NO

BRASIL

Este primeiro capítulo tem o intuito de contextualizar a

discussão proposta na pesquisa da monografia por meio de um panorama
histórico recente. Essa contextualização se mostra fundamental, uma vez que a
política urbana brasileira conheceu profundas modificações na segunda
metade do século XX, principalmente a partir da década de 1980, quando no
país se inicia o processo de redemocratização e é promulgada a nova
Constituição Federal.
A construção de cidades no mundo remonta a milhares de
anos antes de Cristo, sendo entendida como um estágio de evolução da
humanidade (SOUZA, 2003). Esse processo foi intensamente acelerado pelo
sistema capitalista, que nos últimos séculos induziu um crescente aumento e
aglomeração da população mundial, transferindo grande parcela das pessoas
do campo para a cidade; por sua vez, esse grande crescimento demográfico
pode ser entendido como pressuposto e também resultado da expansão
urbana.
Essa breve introdução histórica serve apenas para afirmar a
relevância do que se propõem a discutir no presente capítulo e no trabalho
como um todo. A cidade é o espaço onde vive a grande maioria da população
(IBGE, 2007), a qual continua aumentando tanto em números absolutos, como
em relação ao campo. É no urbano também onde ocorre a produção material e
imaterial e principalmente o controle e o exercício do poder, indispensável para
a reprodução do sistema capitalista; por fim, a cidade se constitui como “o
principal lugar dos conflitos sociais” (CORRÊA, 1989).
A cidade brasileira, inserida no contexto latino-americano,
conheceu um processo de intenso crescimento durante o século XX, advento
da industrialização maciça e concentrada. Inicialmente, poucos lugares
receberam investimento do capital industrial, provocando um grande volume de
migrações para essas áreas e ocasionando forte concentração populacional e
crescimento desordenado (SANTOS, 2005), os casos de São Paulo, Rio de
Janeiro e Belo Horizonte são exemplares. As conseqüências desse processo
 14

são visíveis no cenário urbano brasileiro, em que predominam o déficit de

infraestrutura física e social, o desemprego, a violência, a falta de moradia
adequada, em suma, a desigualdade socioespacial (SOUZA, 2010).
A partir da década de 1960, profissionais como arquitetos e
cientistas sociais e políticos engajados com a causa urbana começaram a se
organizar, inicialmente com o objetivo de garantir maior acesso das camadas
populares à moradia. O governo do presidente João Goulart (1961-1964) foi o
marco inicial desse movimento que ganhou o apoio de vários setores da
sociedade e ficou conhecido como Movimento Nacional Pela Reforma Urbana
(MNRU). Apesar do avanço em se constituir um movimento em prol da
melhoria da qualidade de vida na cidade, o mesmo perdeu visibilidade em
comparação com a Reforma Agrária – devido a fatores históricos de grande
mobilização na busca pela justiça no campo - e foi profundamente abafado pelo
golpe militar. Conforme Nygaard (2005), durante o governo ditatorial, a política
urbana esteve voltada à construção de moradias baratas para a população
mais pobre e crédito subsidiado de construção para a classe média, numa clara
intenção de contribuir para a reprodução do sistema capitalista, enquanto que
os problemas estruturais das cidades brasileiras se agravaram ainda mais
durante as décadas subseqüentes. É também durante o governo militar que
ocorre o apogeu na produção de planos diretores, sendo o mesmo entendido
como instrumento obrigatório para o planejamento e “modernização” das
cidades.

Esse momento, que vai dos anos 60 até o começo ou meados

da década de 80, pode ser apelidado de „pré-história‟ da
reforma urbana, porquanto, ainda que o núcleo da idéia já
estivesse presente, com o seu conteúdo crítico de busca de
maior justiça social no espaço urbano, um ideário mais amplo,
que fosse bem além da questão da habitação e incluísse
reflexões sobre instrumentos, só viria a se constituir duas
décadas após o encontro de Petrópolis (SOUZA, 2010, p. 157).

O autor faz referência às primeiras reuniões que ocorreram na

década de 1960, consideradas o embrião da reforma urbana. Segundo o autor,
o movimento efetivo vai ganhar força na década de 1980, com o
enfraquecimento do regime militar e a perspectiva de uma nova Constituição
Federal.
 15

1.1. A Constituição de 1988 e os “novos planos diretores”

Apesar da pouca repercussão da reforma urbana até a década

de 1980, a mesma foi fundamental para garantir subsídios a uma organização
mais eficiente dos atores sociais envolvidos e uma participação ativa junto às
políticas públicas, como as assembléias constituintes que aconteceram após a
queda do governo militar. As propostas de emendas surgiam de todos os
cantos do país, de diversos setores da sociedade civil organizada, e visavam
políticas mais eficientes em meio à problemática urbana, não se restringindo
somente à questão da falta de moradia. O crescimento exacerbado das
cidades resultou em um cenário lastimável, permeado pela pobreza muitas
vezes extrema de parcela considerável da população urbana, o que repercutiu
através das mobilizações e pressões sociais.

As potencialidades desse novo arranjo de forças políticas

evidenciaram-se na imensa mobilização social prévia à
Constituição de 1988, que logrou inserir no texto constitucional
um viés marcado pelos direitos humanos e cidadania.
Especificamente na área da política urbana, a mobilização
resultou em uma proposta de reformulação da legislação
através da Emenda Popular da Reforma Urbana, encaminhada
ao congresso Constituinte em 1988 pelo movimento nacional
pela reforma urbana, que recebeu mais de 250 mil assinaturas,
logrando sua inclusão no texto constitucional. Após uma série
de negociações e concessões por parte dos atores da reforma
urbana, a emenda popular resultou no capítulo de política
urbana da Constituição (artigos 182 e 183) (CYMBALISTA,
2006, p. 31).

Mesmo com toda a mobilização em prol da reforma urbana nas

assembléias constituintes, foram aprovados somente dois artigos na nova
Constituição sobre a política urbana, a seguir:

Capítulo II – Da Política Urbana

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo

Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em
lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das
funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus
habitantes.
 16

§ 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal,

obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o
instrumento básico da política de desenvolvimento e de
expansão urbana.
§ 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando
atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade
expressas no plano diretor.
§ 3º As desapropriações serão feitas com prévia e justa
indenização em dinheiro.
§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei
específica para área incluída no plano diretor, exigir, no termos
da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado,
subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado
aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I – parcelamento ou edificação compulsórios;
II – imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana
progressiva no tempo;
III – desapropriação com o pagamento mediante títulos da
dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado
Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas
anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da
indenização e os juros legais.
Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até
duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos,
ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua
moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que
não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.
§ 1º O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos
ao homem ou à mulher, ou ambos, independente do estado
civil.
§ 2º Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor
mais de uma vez.
§ 3º Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.
(BRASIL, 1988)

Sendo considerado por muitos uma vitória, devido ao

ineditismo da questão urbana na legislação federal, foi inegável não admitir
esse resultado com um sentimento de perda, principalmente aqueles que se
empenharam tanto em função da reforma urbana. A grave situação da cidade
brasileira, resultado de séculos de segregação e desigualdade, não poderia ser
abarcada por meio de dois artigos.

Com a transferência das responsabilidades para os planos

diretores municipais e o esvaziamento de uma amarração da
reforma urbana em nível nacional, o que ocorreu foi, mais que
um simples revés tático, uma importante derrota estratégica
(SOUZA, 2010, p. 161, grifo do autor).
 17

Para Souza (2010) a nova legislação foi considerada uma

“derrota estratégica” ao modificar e diluir o conteúdo das emendas populares e
transferir toda a responsabilidade para os planos diretores municipais,
fragmentando a mobilização em busca da reforma urbana em nível nacional.
Ganhava-se no sentido de maior autonomia do poder local, mas por outro lado
se perdia em termos de integração com os movimentos nacionais. Sendo
assim, a partir da Constituição de 1988, as prefeituras passaram a agir mais
diretamente na política urbana orientadas pelo instrumento básico dessa
política, o plano diretor, agora obrigatório para todos os municípios com mais
de vinte mil habitantes. Os novos planos diretores, aqueles realizados após a
nova Constituição, foram assim referenciados porque traziam aspectos das
conquistas obtidas pela reforma urbana, apesar de ainda muito superficiais.

Uma certa euforia inicial com os “novos planos diretores” e

suas potencialidades teve lugar, pelo menos até a metade da
década de 90. Não que os planos e a leis não sejam
importantes, como referenciais técnicos e marcos jurídicos.
Contudo, ao mesmo tempo em que a atenção se voltava cada
vez mais para uma discussão técnica em torno dos
instrumentos de planejamento e, cada vez mais, também para
questões legais, o contexto social mais amplo, que é o que dá
sentido a todo o resto, era banalizado ou negligenciado. É
como se o aparelho de Estado, por si só, pilotado por forças
políticas esclarecidas e assessoradas por planejadores e
juristas progressistas, fosse realizar a reforma urbana; uma
espécie de reforma urbana, portanto, mais e mais com cara de
ser uma reforma “de cima para baixo” (SOUZA, 2003, p. 120,
grifo do autor).

A crítica do autor vai de encontro com a realidade do

planejamento urbano no Brasil neste período, marcado pelo cunho estritamente
técnico-jurídico, dos que acreditavam ser possível uma mudança por meio do
plano físico-territorial. Questões primordiais, defendidas pelo próprio Souza
(2010), como a participação popular enquanto medida de garantia para uma
mudança social positiva, foram praticamente desconsideradas.
O plano diretor passou então a ser considerado um “messias”,
como aponta Villaça (2005), devido à supervalorização denotada aos seus
objetivos. Em obra anterior, o autor discorre:
 18

Plano diretor é algo discutido no País, há várias décadas, em

câmaras municipais, em salas de aula de universidades, em
congressos e conferências, em inúmeros órgãos municipais,
estaduais e federais. Por que tanto empenho da sociedade em
debater algo que não existe? Por que tanta importância – afinal
o plano diretor foi parar até na Constituição da República –
atribuída a algo que não se sabe direito o que é e cujos efeitos
supostamente benéficos ninguém jamais experimentou?
(VILLAÇA, 1999, p. 239).

Os questionamentos foram apontados pelo autor há mais de

dez anos, mas ainda se fazem pertinentes. O plano diretor possui mecanismos
muitas vezes úteis e relevantes para se obter um maior desenvolvimento
socioespacial, mas têm sido submetidos a gestões políticas ineficazes, as
quais continuam desconsiderando o fator social. Com isso surgem equívocos
diversos, nos quais o mesmo autor discute:

As expressões „plano‟ e „planejamento‟ inevitavelmente nos

levam a expressões como „crescimento desordenado‟ ou
„crescimento caótico‟ ou ainda „crescimento anárquico‟ que são
lugar comum no linguajar de nossas elites e da classe média,
que delas usam e abusam. Insisto em dizer que nos interessa
especular sobre a idéia que a maioria da sociedade – pelo
menos a parcela mais esclarecida de nossa sociedade – faz
dessas expressões. Isso porque – e aqui introduzimos uma
questão fundamental que queremos abordar – essas
expressões têm sido utilizadas entre nós de uma forma
ideologizada e falsa. Essas expressões são utilizadas para
esconder e escamotear nossa realidade urbana (VILLAÇA,
2000, p. 2).

Essa transferência de responsabilidade somada ao depósito de

confiança nos planos urbanísticos deu uma característica “milagrosa” ao plano
diretor, como se o mesmo pudesse abarcar e solucionar toda a problemática
urbana, como discute Villaça (2000). Cabe ressaltar que o plano diretor nada
mais é que a sistematização de um amplo estudo sobre o tecido urbano, o qual
deve considerar aspectos físico-territoriais e também aspectos econômicos,
ambientais e, sobretudo, sociais. O plano em si não possui o “poder” de
solucionar problemas, como parecem fazer crer alguns, mas demandam uma
gestão eficiente e participativa, que abarque toda uma série de fatores
inerentes à vida dos cidadãos.
 19

Ao considerar esses aspectos e no que pese todo o prejuízo

com a minimização da política urbana na nova Constituição, pela primeira vez é
estabelecido um objetivo voltado à problemática social da cidade. O Artigo 182,
além de determinar o plano diretor como instrumento básico da política urbana,
dispõe dos mecanismos a serem utilizados pelo Poder Público municipal para
que seja cumprida a função social da propriedade, como o IPTU progressivo no
tempo, foco do presente estudo. No artigo 183, a lei trata dos critérios para a
usucapião urbana.

Com as normas dos arts. 182 e 183 a CF fundamenta a

doutrina segundo a qual a propriedade urbana é formada e
condicionada pelo direito urbanístico a fim de cumprir sua
função social específica: realizar as chamadas funções
urbanísticas de propiciar habitação (moradia), condições
adequadas de trabalho, recreação e circulação humana;
realizar, em suma, as funções sociais da cidade” (SILVA, 2008,
p. 77).

Vários debates e análises, como a proposta pelo jurista citado

José Afonso da Silva, discorreram acerca da Constituição com o intuito de
esclarecer o princípio da função social da propriedade. No entanto, a maior
parte dos teóricos de diversas áreas se reserva em considerar esse termo um
tanto quanto “vago”, como Souza (2010, p. 161). A carência de maior
esclarecimento sobre o assunto perpetuou discussões durante anos, chegando
aos dias de hoje. Na sociedade brasileira, a elite dominante briga e se apóia no
direito garantido de propriedade, sendo que do outro lado, exemplificando os
movimentos sociais, a função social de tal propriedade é enaltecida. Esse
ponto permeia toda a discussão do presente trabalho e será tratado
posteriormente.
A Constituição Federal de 1988, não pode ser considerada
menos do que um marco na política urbana brasileira, ou até mesmo um
referencial para aqueles que tanto lutaram pelo direito à cidade. No entanto, os
brados de vitória foram contidos e o que permaneceu foi o otimismo e a
esperança de progresso dessa política, para que assim fosse possível a
construção de uma cidade mais justa.
 20

1.2. O Estatuto da Cidade e a renovação da política urbana para o século

XXI

Nos anos que se seguiram após a promulgação da

Constituição Federal de 1988, o senado recebeu uma proposta de lei que
buscava esclarecer os termos apresentados pela Constituição, bem como
ampliar o alcance jurídico sobre a problemática urbana. Tal lei se apresentava
necessária e foi bastante aguardada, uma vez que a cidade possuía problemas
graves e estruturais, exigindo uma maior especificidade. Mas a resistência por
parte de alguns foi grande, atrasando a aprovação em mais de dez anos.
Finalmente em julho de 2001 é sancionada a Lei Federal nº 10.257, conhecida
como Estatuto da Cidade.

Os primeiros anos do século XXI marcaram um novo momento

no progressivo movimento de construção de uma nova
institucionalidade para as políticas urbana e habitacional no
País. Em 2001, foi aprovada em nível federal a Lei nº 10.257,
de 10 de julho de 2001, conhecida como Estatuto da Cidade,
de caráter marcadamente progressista, instituindo as diretrizes
e instrumentos de cumprimento da função social da cidade e
da propriedade urbana, do direito à cidade, da gestão
democrática das cidades. A produção técnica em torno do
Estatuto foi efervescente, tanto do ponto de vista jurídico
quanto do planejamento urbano, e a nova lei foi saudada como
uma grande conquista por uma série de autores, técnicos e
gestores comprometidos com a trajetória da reforma urbana
(CYMBALISTA, 2006, p. 31-31).

Nas palavras do autor, o Estatuto da Cidade é considerado um

novo marco na construção de uma política urbana de cunho progressista,
almejada por décadas pelos movimentos sociais. Cientistas e técnicos de
formações diversas como arquitetos-urbanistas, juristas e geógrafos, passaram
a se debruçar em cima dos vários pontos apresentados pela lei federal,
tecendo críticas e identificando as possibilidades de atuação em meio à
gigantesca problemática urbana.

Os princípios do Estatuto propiciam desvendar conflitos

relacionados ao planejamento, apropriação, propriedade,
gestão e uso do solo nas áreas urbanas. O Estatuto não
resolve, nem elimina os conflitos, mas os retira da sombra.
Reconhece o predomínio da população urbana e a falta de
 21

acesso da maioria aos padrões de urbanidade vigentes

(RODRIGUES, 2005, p. 91).

A geógrafa Arlete Rodrigues discute o impacto do Estatuto da

Cidade em meio à política urbana brasileira, fazendo considerações quanto o
seu alcance e limitações. É imprescindível, como aponta a autora, reconhecer
que a lei por si só não possui o poder de eliminar conflitos ou resolver
problemas, mas se estabelece como parâmetro para o poder público e a
população urbana buscarem alternativas de intervenção na cidade, tanto na
melhoria da infraestrutura física, como também nos âmbitos econômico,
ambiental e social1. Em seu texto, a autora conclui:

Assim, o Estatuto reafirma a propriedade privada/individual,

impõe limites à especulação, induz o reconhecimento da
cidade como produção coletiva, cria novos instrumentos
jurídicos e participativos que permitem ao poder público tomar
providências para que as propriedades cumpram sua função
social, em prol do bem coletivo, da segurança e do bem estar
dos cidadãos (RODRIGUES, 2005, p. 92).

O Estatuto da Cidade apresenta um conjunto de leis baseadas

nos artigos 182 e 183 da Constituição Federal de 1988, especificando e
ampliando diversos aspectos. Em relação à obrigatoriedade da execução de
planos diretores, que até então era restrita a municípios com mais de vinte mil
habitantes, passa a valer para outras categorias de municípios, como
integrantes de regiões metropolitanas, de especial interesse ambiental ou
turístico, independente do tamanho da população. Além do plano diretor, vários
instrumentos são expostos visando o objetivo primordial da Lei Federal, o
cumprimento da função social da cidade.

A grande novidade trazida por esta lei está exatamente na

criação de instrumentos que possibilitarão uma intervenção
mais concreta e efetiva do Poder Público no desenvolvimento
urbano. Com isto espera-se alcançar, pelo menos, dois
objetivos: mitigar a especulação imobiliária e fazer com que a

1
No âmbito da cidade, Souza (2010) classifica a infraestrutura física enquanto bens materiais, como
moradia, saneamento básico, espaços para lazer; por sua vez, a infraestrutura social abarca a educação,
a saúde etc.
 22

propriedade imobiliária urbana cumpra sua função social.

(DALLARI & FERRAZ, 2002, p. 19)

Os instrumentos da política urbana, agora detalhados pelo

Estatuto da Cidade, estabeleceram um suporte maior para o poder público
municipal agir sobre o tecido urbano. Souza esclarece que “[...] Não basta, para
contribuir para o desenvolvimento urbano, ter princípios, objetivos e uma
estratégia; é preciso munir-se de instrumentos adequados para implementar as
propostas” (2003, p. 123, grifo do autor). Os vários instrumentos possuem
objetivos diversos, dentro do intuito maior da lei, por exemplo: a especulação
imobiliária pode ser contida mediante o parcelamento, edificação ou utilização
compulsórios, que nada mais é que a obrigatoriedade de uso do solo urbano
pelo proprietário, podendo ser aplicado também, caso não haja o cumprimento
de tal determinação, o IPTU progressivo no tempo; em relação à exaustão da
infraestrutura urbana, comum em áreas de densa verticalização, a outorga
onerosa do direito de construir – também conhecida como “solo criado” e que
funciona como um tributo pago pelo incorporador pelo direito de construir além
do determinado no plano diretor conforme o zoneamento – pode ser aplicada
com o intuito de arrecadar além do IPTU, justamente porque o Estado possui
custos excessivos em tais localidades.
Conforme exposto, os instrumentos da política urbana devem
visar o cumprimento das funções sociais da cidade, ou em outras palavras, o
desenvolvimento urbano. Por sua vez, o conceito de desenvolvimento urbano
tem sido excessivamente utilizado pelo senso comum e até mesmo por alguns
cientistas de forma errônea. No cotidiano, seja pela mídia, seja nas escolas ou
universidades, seja nos ambientes profissionais, se discute a questão do
desenvolvimento da cidade enquanto a expansão físico-territorial do tecido
urbano, modernas construções de usos cada vez mais diversos, o avanço da
tecnologia nos transportes e outros serviços. Esse assunto será tratado com
maior profundidade posteriormente, mas cabe ressaltar agora, conforme
defende Souza:

Um desenvolvimento urbano autêntico, sem aspas, não se

confunde com uma simples expansão do tecido urbano e a
crescente complexidade deste, na esteira do crescimento
econômico e da modernização tecnológica. Ele não é,
 23

meramente, um aumento da área urbanizada, e nem mesmo,

simplesmente, uma sofisticação ou modernização do espaço
urbano, mas, antes e acima de tudo, um desenvolvimento sócio
espacial na e da cidade: vale dizer, a conquista de melhor
qualidade de vida para um número crescente de pessoas e de
cada vez mais justiça social (2003, p. 101, grifo do autor).

Qual deve ser o objetivo primeiro do planejamento urbano,

independente da cidade, se não a busca por melhor qualidade de vida e maior
justiça social? Os envolvidos com a reforma urbana buscaram isso por
décadas, mas sempre com inúmeros obstáculos, impostos pelos que dominam
as atividades urbanas, entre elas o comércio de terrenos e a construção de
moradias. O conjunto de leis do Estatuto da Cidade ampliou a discussão e o
suporte jurídico para a sociedade e o poder público, mas por si só não
resolveria problema algum. O discurso foi ampliado, mas os problemas
continuaram.
Os anos que se seguiram à promulgação da Lei nº 10.257/01
foram de intensas mudanças na política nacional. O arquiteto-urbanista Renato
Cymbalista faz uma retrospectiva das transformações ocorridas no que ele
chama de “planejamento territorial” e em relação a esse período “pós-Estatuto”,
o autor discorre:

A eleição de Lula para a Presidência em 2002 significou a

continuidade da construção de uma institucionalidade para a
política urbana no País, nos moldes propostos pelo campo da
reforma urbana. Logo após a eleição, foi acionada uma equipe
de transição, com a finalidade de desenhar estratégias de
governo para o mandato que se iniciaria em 2003. [...] Logo no
início de 2003 foi implementado o Ministério das Cidades,
seguindo diretrizes propostas pela equipe de transição e
atendendo a uma antiga demanda da articulação pela reforma
urbana (2006, p. 32).

A mudança da base governamental em nível federal,

anteriormente embasada no neoliberalismo, e a criação de novos mecanismos
de atuação por meio da União, como o Ministério das Cidades, deram um novo
fôlego para a política urbana no país. Muitos municípios foram obrigados a se
adaptar rapidamente, passando a ser exigência dos órgãos federais de
financiamento de moradias o plano diretor municipal e a participação da
população na elaboração do mesmo. Sendo estes aspectos positivos, por outro
 24

lado, muitos planos foram desenvolvidos “às pressas”, com fraqueza de

conteúdo e desconsideração com questões primordiais, muitas vezes por
técnicos de outros lugares, que quase nada conhecem da realidade local.
Ao se analisar a história recente do país, não se pode
desconsiderar os avanços obtidos pelos movimentos sociais, no que concerne
o estabelecimento de mecanismos jurídicos para um planejamento urbano mais
amplo e justo. Ainda assim, no plano concreto, o desenvolvimento urbano e o
direito à cidade permanecem muito distantes daqueles que há tanto tempo
lutam e são obrigados a se contentar, no máximo, com migalhas.
 25

2. CARACTERÍSTICAS DE LONDRINA E IBIPORÃ: PLANOS

DIRETORES E VAZIOS URBANOS

No presente capítulo pretende-se apresentar algumas

características de Londrina e Ibiporã, dando ênfase a atuação do poder público
nesses espaços urbanos por meio da análise dos planos diretores dos referidos
municípios. Partindo dessa perspectiva, buscar-se-á discutir questões inerentes
ao escopo da presente pesquisa, como a existência de vazios urbanos em
áreas dotadas de infraestrutura e a especulação imobiliária, considerados aqui
como entraves para o desenvolvimento urbano.
O norte do Paraná, área onde estão localizadas as cidades
estudadas, conheceu um processo de ocupação mais intenso a partir da
primeira metade do século XX devido a expansão da cultura cafeeira, que até
então se encontrava concentrada no estado de São Paulo (MULLER, 2001, p.
89-118). A história de Londrina e Ibiporã, salvo suas particularidades, está
diretamente ligada a esse processo, que foi acompanhado por migrações
nacionais e internacionais, desenvolvimento econômico e expansão da mancha
urbana dos municípios do entorno.
Londrina é a segunda maior cidade do Paraná e a terceira
maior da Região Sul. Segundo estimativas do IBGE (2009), ultrapassou os 500
mil habitantes no ano de 2009, dos quais a imensa maioria (quase 97% em
2000, conforme IBGE) residem na área urbana. Próspera no crescimento
econômico e expansão urbana, a cidade se destaca no comércio, do mais
básico ao especializado e de luxo; com presença de importantes instituições de
ensino superior e escolas, atrai estudantes de diversos municípios da região
norte do estado, de outras regiões do Paraná e até mesmo de outros estados,
principalmente São Paulo; na área da saúde, conta com modernos hospitais e
serviços especializados; por fim, é uma cidade pólo que atrai pessoas e
investimentos de diversos lugares, do agronegócio as indústrias multinacionais,
constituindo assim uma rede urbana de grande complexidade, a qual não se
pretende aprofundar.
Ibiporã, por sua vez, é uma cidade polarizada pela vizinha
Londrina, com cerca de 47.514 habitantes (IBGE, 2009), a grande maioria
 26

(cerca de 92% em 2000, segundo IBGE) também vivendo no perímetro urbano.

Sua economia está voltada principalmente ao setor de serviços e as indústrias
de pequeno e médio porte, setores que mais empregam conforme dados do
Ministério do Trabalho e Emprego (2009), sendo estas indústrias localizadas
principalmente na área de expansão urbana da cidade, sentido Londrina, onde
se observa um princípio de conurbação.

Figura 1 – MAPA DE LOCALIZAÇÃO DE LONDRINA E IBIPORÃ

Ambos os municípios integram a Região Metropolitana de

Londrina, criada após delegação da Constituição de 1988, que transferiu para
os estados essa função de institucionalizar os aglomerados urbanos. A
confusão conceitual realizada pelos legisladores e outros autores acabou por
enquadrar realidades diferentes e inadequadas à proposta de
institucionalização, o que resultou no surgimento de inúmeras regiões
metropolitanas pelo território nacional, bastante desproporcionais entre si.
 27

A inexistência de critérios definidos pela lei maior ou por

normas específicas que traduzam conceitualmente as novas
categorias institucionais e instruam demarcações e
classificações regionais têm levado à criação de unidades
bastante distintas e, até certo ponto, incomparáveis. Também
permanecem ausentes projetos de regionalização, por parte
dos estados, o que ajuda a induzir distorções no âmbito da
classificação e delimitação dessas categorias (MOURA;
LIBARDI; BARION, 2006, p. 132).

O caso da RM de Londrina é exemplar em relação ao equívoco

conceitual dessa institucionalização, o qual seria ainda válido se houvesse uma
gestão eficaz e integradora, que dispusesse de um planejamento regional que
visasse o desenvolvimento de todos os municípios integrantes. É importante
lembrar que o objetivo do trabalho não é analisar a região metropolitana e suas
implicações, mas cabe ressaltar o grau de relação entre as duas cidades
estudadas.

2.1. Os Planos Diretores Municipais

O plano diretor de Londrina de 1998 apresentou alguns

aspectos relativos à região metropolitana, que no período estava em processo
de implementação. Segundo a proposta do plano, observado a partir da leitura
realizada pelo Plano Diretor Participativo de Londrina de 2008, a prefeitura
deveria “[...] promover, em caráter de urgência, seminários entre os municípios
envolvidos, com o objetivo da elaboração de uma „carta de intenções‟, ponto de
partida para uma política de ação integrada da região pré-metropolitana”
(LONDRINA, 2008a, p. 12). Existe sim, hoje, um órgão metropolitano com
representantes dos municípios integrantes, mas a política de intervenção em
nível intermunicipal passa despercebida, confirmando o que Cunha (2002)
intitulou de “metrópole de papel”, fazendo referência ao problema da gestão.
Esse panorama da RM de Londrina serve para o presente
estudo como base para se identificar fenômenos que ultrapassam os limites
político-administrativos dos municípios, como a ocorrência de conurbação entre
Ibiporã e a zona leste de Londrina, uma área de expansão distante da porção
já urbanizada e dotada de infraestrutura de Ibiporã, resultando em grandes
 28

vazios urbanos e crescente especulação imobiliária, assunto este que será

tratado posteriormente.
O primeiro plano diretor do município de Londrina, construído a
partir dos critérios estabelecidos pela Constituição Federal de 1988, foi
desenvolvido principalmente a partir de estudos realizados pelo Instituto de
Pesquisa e Planejamento Urbano de Londrina (IPPUL), este criado em 1993. O
próprio processo de revisão desse plano, intitulado Plano Diretor Participativo
do Município de Londrina (PDPML), faz uma leitura do documento promulgado
em 1998, por meio da Lei Municipal nº 7.482, estabelecendo considerações
relevantes a fim de esclarecer alguns aspectos e compará-los com o cenário
atual. Segundo essa leitura, o plano de 1998 buscava uma mudança de cenário
num horizonte de dez anos, em que as leis repercutissem sobre o crescimento
e desenvolvimento ordenado do município, permitindo transformações
consideráveis. Certamente, no que pesem as conquistas, muitos problemas
levantados ainda carecem de soluções, mas nesse plano já é observado um
amadurecimento quanto à leitura da cidade, sendo a produção do espaço
urbano entendida por meio de “múltiplos agentes”, dos quais são reconhecidos
os incorporadores, proprietários de terras, o Estado e a população, agentes
estes estudados profundamente por Roberto Lobato Corrêa (1989).

O espaço urbano capitalista – fragmentado, articulado, reflexo,

condicionante social, cheio de símbolos e campo de lutas – é
um produto social, resultado de ações acumuladas através do
tempo, e engendradas por agentes que produzem e consomem
espaço. São agentes sociais concretos, e não um mercado
invisível ou processos aleatórios atuando sobre um espaço
abstrato. A ação destes agentes é complexa, derivando da
dinâmica de acumulação de capital, das necessidades
mutáveis de reprodução das relações de produção, e dos
conflitos de classe que dela emergem (CORRÊA, 1989, p. 11).

Quanto aos objetivos gerais do plano, cabe transcrevê-los

conforme exposto pelo Art. 5º da Lei Municipal nº 7.482/98:

I - promover a ordenação dos espaços habitáveis do

Município;
II - ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da
cidade, garantindo o bem - estar de seus habitantes;
III - dar cumprimento à função social da propriedade urbana;
IV - atualizar e compatibilizar as leis de ordenamento
 29

municipal, visando à organização do espaço, seu uso e sua

ocupação;
V - promover a integração das políticas setoriais;
VI - dar cumprimento às determinações da Lei Orgânica do
Município de Londrina.

Nas seis metas estabelecidas pelo plano são observados

aspectos primordiais que devem conduzir a política urbana de forma mais justa
e democrática, sendo referenciadas questões como a função social da
propriedade e o bem estar dos habitantes da cidade. Segundo o PDPML, tais
considerações foram influenciadas, além das legislações existentes, pela lei
federal que ainda se encontrava em tramitação, a saber, o Estatuto da Cidade.
O Plano Diretor de 1998 fez um diagnóstico da cidade a partir
de aspectos de ordem: econômica, social, ambiental, institucional e urbanística.
Considerou fatores inerentes à qualidade de vida como acesso à moradia,
educação e saúde, bem como a descentralização das atividades comerciais e
de prestação de serviços e a geração de renda nos bairros. Ao considerar a
influência das leis do Estatuto da Cidade na construção do Plano Diretor de
1998, verifica-se também a existência de instrumentos de planejamento e
gestão urbanos descritos na legislação federal, como o solo criado e o IPTU
progressivo no tempo.
Quase dez anos após a elaboração do primeiro plano, de 1998,
o IPPUL inicia o processo de revisão, então intitulado Plano Diretor
Participativo do Município de Londrina. É nesse processo que passam a serem
incorporadas as determinações do Estatuto da Cidade, em vigência desde
2001. De acordo com a Lei Federal nº 10.257/01, a cidade precisa atender aos
interesses públicos e coletivos, visando sua função social e atendendo à
melhoria de qualidade de vida da população e o equilíbrio ambiental. Nesse
sentido, é importante conceituar o plano diretor do ponto de vista técnico-
jurídico:

O plano diretor, em seu aspecto técnico, é um documento de

base que se apresenta sob a forma gráfica, compreendendo
relatório, mapas e quadros, que consubstanciam o retrato da
situação existente e as projeções da situação futura,
transformada. A formulação desse documento é uma tarefa
técnica multidisciplinar. Embora predominem, aqui, os aspectos
técnicos, revela-se ainda como um procedimento jurídico,
dadas as exigências legais que impõem a ele a observância de
 30

determinadas regras de conduta (SILVA, p. 143, 2008, grifo do

autor).

O autor denota à atividade de elaboração do plano diretor uma

tarefa multidisciplinar, em que desempenham funções diversas técnicos
envolvidos com o plano físico, o social, o econômico e o jurídico. Souza (2010),
por sua vez, defende o planejamento e a gestão urbanos enquanto ciência
social aplicada, cabendo saberes interdisciplinares, que para o autor vão além
da multidisciplinaridade, pressupondo “[...] uma cooperação intensa e
coordenada, sobre a base de uma finalidade (e de uma problemática) comum”
(2010, p. 100). O IPPUL é composto por um corpo técnico formado
principalmente por arquitetos-urbanistas e engenheiros, com a colaboração de
geógrafos, advogados, sociólogos, economistas, entre outros. Em Ibiporã, no
entanto, a diretoria de planejamento é formada por arquitetos e engenheiros
somente, o que poderia limitar o trabalho em relação a aspectos que exijam
uma leitura interdisciplinar ou multidisciplinar.
No presente momento, estão sendo realizados estudos e
diagnósticos da atual realidade do Município de Londrina, bem como
conferências e propostas de leis complementares, de acordo com as
exigências das leis federal e estadual. Cabe discutir no presente trabalho o
relatório de aspectos urbanísticos e sócioespaciais, que em sua introdução
apresenta:

Através de um planejamento territorial responsável e

comprometido, é possível converter a cidade em benefício para
todos os cidadãos, promover oportunidades para todos os
moradores e viabilizar condições satisfatórias para financiar o
desenvolvimento municipal, além de democratizar as condições
de uso dos recursos disponíveis, de forma democrática e
sustentável [...] Neste contexto, o objetivo deste relatório é
diagnosticar a realidade municipal quanto a aspectos físico-
territoriais e quanto as relações sócio-espaciais que o mesmo
comporta, de forma a subsidiar um planejamento eficiente que
corresponda às necessidades de organização do espaço físico
e aos anseios dos cidadãos (LONRINA, 2008b, p. 04).

O objetivo do estudo de revisão do plano diretor é claro quanto

aos preceitos verificados no Estatuto da Cidade, visando a possibilidade de
uma intervenção mais eficaz por parte do poder público municipal a partir de
 31

um diagnóstico bem elaborado. O relatório inicia pela caracterização histórica

da ocupação urbana de Londrina, apontando os fatos mais relevantes nesse
processo, como o surgimento de inúmeros “vazios urbanos”, fato que será
abordado na segunda parte do presente capítulo. Em seguida são
apresentados dados referentes à aprovação e formação de loteamentos e
posteriormente aspectos do patrimônio arquitetônico, urbano-paisagístico,
natural e artístico.
Pelo relatório de revisão do plano diretor, Londrina já é inserida
no contexto metropolitano, fato que ocorreu institucionalmente em 1998. Os
fenômenos urbanos extrapolam os limites municipais, não apenas por se tratar
de uma região metropolitana legalmente constituída, mas por ser essa uma
característica marcante dos aglomerados urbanos, sendo necessária grande
interação entre as políticas de todos os municípios incorporados, como afirma o
relatório:

No planejamento das Regiões Metropolitanas é importante que

as cidades envolvidas sejam entendidas como um território
único, existindo unidade político-administrativa [...] Não há
desenvolvimento sustentável se, dentro de um aglomerado
urbano, as cidades tomem decisões isoladas. Existem
deslocamentos diários intermunicipais, as bacias de
contribuição dos mananciais de abastecimento frequentemente
ultrapassam os limites municipais, os aterros sanitários muitas
vezes recebem resíduos de municípios vizinhos e assim por
diante [...] Neste contexto, a elaboração de forma desarticulada
de Planos Diretores em municípios que mantém fortes relações
sociais e econômicas entre si, dificilmente irá gerar bons
resultados, nem para a região e nem para cada um dos
municípios. A construção de um pacto que articule processos
locais de elaboração de planos municipais depende
essencialmente da vontade política dos atores envolvidos no
processo de planejamento e de seu comprometimento com
esses processo supra locais (LONDRINA, 2008b, p. 17).

Com essa visão, o PDPML demonstra em seu diagnóstico

grande importância com os fenômenos metropolitanos, partindo de aspectos
como a mobilidade urbana e a utilização e preservação de recursos naturais,
que estão distribuídos espacialmente por vários municípios da área de
influência de Londrina. Certamente, no plano concreto, as políticas de “boa
vizinhança” não acontecem como descrito, pelo menos não entre todos os
municípios da RM de Londrina.
 32

Para caracterizar a cidade segundo o uso do solo, o PDPML

propõe a divisão em regiões do espaço urbano de Londrina (Norte, Sul, Leste,
Oeste, Central) por meio de bacias hidrográficas. Essa caracterização busca
uma análise mais abrangente, que envolva os aspectos ambientais e sociais,
mas possui deficiências teóricas e empíricas, pois a divisão por bacias
hidrográficas não comporta a complexidade do tecido urbano. São
representados a partir de dados e mapas a distribuição de estabelecimentos
comerciais e industriais e domicílios, demonstrando a permanência de uma
forte densidade comercial e também populacional na região central, apesar de
já ser apontado um processo de descentralização. Ao comparar o uso do solo
atual com o zoneamento vigente, são observadas áreas com usos bastante
disformes, principalmente áreas de preservação permanente, como os fundos
de vale, ocupados irregularmente por residências de uma população
marginalizada. Em relação a ocupação, o estudo do PDPML aponta uma
tendência de densificação para o futuro no eixo norte-sul, tanto residencial
como comercial e industrial, algo que já vem se confirmando nos últimos anos.
Dentre as exigências do Estatuto da Cidade para os planos
diretores, uma das mais importantes diz respeito à participação popular nos
processos decisórios, tanto na elaboração do plano quanto na gestão dos
instrumentos. Como o próprio nome informa, o Plano Diretor Participativo do
Município de Londrina tem sido realizado com base em novos levantamentos e
diagnósticos da atual realidade do município, incorporando, em cada
procedimento, a participação de representantes da sociedade civil, como
líderes de bairros e associações, estando aberto a toda a sociedade.
Nos últimos anos têm sido realizadas consultas, reuniões e
conferências, sendo o IPPUL o órgão intermediador entre o poder público
municipal e a população. Apesar de se valer de um avanço da política urbana,
a participação em Londrina, como na grande maioria das cidades brasileiras,
enfrenta grandes dificuldades de se consolidar. O Ministério das Cidades e a
Caixa Econômica Federal exigem dos municípios brasileiros a elaboração do
plano diretor com a participação popular, conforme o Estatuto da Cidade, para
que os mesmos obtenham recursos para o financiamento de moradias
populares entre outros projetos de infraestrutura urbana. A prefeitura de
Londrina dispõe de um recurso para a divulgação e esclarecimento junto à
 33

população dos processos decisórios, mas a atuação do público tem sido ainda
inexpressiva, salvo a forte presença dos grandes incorporadores imobiliários,
que atuam por meio de seus interesses diretos junto ao ordenamento do
espaço urbano da cidade. Segundo o relatório de Leitura Comunitária (2006)
do PDPML, em termos proporcionais a população dos distritos rurais participou
muito mais que a população do distrito sede, demonstrando as exigências dos
moradores do campo quanto a ação do poder público2. Esse panorama
apresenta uma deficiência crônica da sociedade, que desestimulada pelos
processos históricos que denotaram poderes decisórios a uma minoria, sente-
se incapaz de participar diretamente na transformação do seu próprio espaço.

A participação [...] proporciona ou pode proporcionar melhores

chances de um exercício mais pleno de cidadania, que
equivale a uma maior e melhor integração na sociedade. [...]
Parece pouco discutível que aumentar as chances de
integração dos pobres, no sentido de construir as condições
materiais e institucionais para um acesso menos desigual aos
meios de satisfação de necessidades nos marcos da própria
sociedade existente, é, ainda, um dos desafios mais
importantes e básicos a serem vencidos em um país capitalista
semiperiférico como o Brasil. Mais e melhor acesso a
alimentação, vestuário e moradia, a informações e a instrução
formal, a serviços de saúde etc., tudo isso visto como base
para o aumento de auto-estima e das possibilidades de
participar conscientemente da vida política do país, são
requisitos elementares e indispensáveis para uma existência
digna (SOUZA, 2010, p. 335-336).

O autor defende o conceito de autonomia da população, onde

os planejadores devem atuar como mediadores e não definidores das políticas
de interesse coletivo. Apesar disso, cabe aos profissionais envolvidos com a
atividade do planejamento urbano e também as universidades, a função de
trabalhar em prol da construção de uma educação participativa, pois essa se
constitui como fundamental para a garantia de uma mudança de fato.
Em relação aos instrumentos jurídicos e urbanísticos, o IPPUL
e toda a equipe envolvida com a revisão do plano diretor têm trabalhado para
adequar tais instrumentos aos parâmetros do Estatuto da Cidade, realizando

2
Segundo o relatório de Leitura Comunitária do PDPML, um total de 423 pessoas participaram das duas
audiências públicas, 266 participaram dos fóruns de participação popular e 306 da 1ª conferência.
 34

conferências e elaborando as leis complementares. O IPTU progressivo no

tempo será ilustrado nessa perspectiva no próximo capítulo.
O Plano Diretor Municipal de Ibiporã, instituído a partir da Lei
Municipal nº 2.167/08, foi revisado com base no primeiro plano do município,
promulgado em 1999. Por se tratar de um estudo embasado na legislação
federal, desempenha uma abordagem semelhante ao plano diretor de Londrina
no que diz respeito às diretrizes gerais. Nos artigos 1º, 2º e 3º é apresentada a
finalidade e a abrangência da lei:

Art. 1º - Esta Lei, com fundamento na Constituição Federal, em

especial no que estabelecem os artigos 30 e 182; na Lei
Federal nº 10.257/01 – Estatuto da cidade, na Constituição do
Estado do Paraná e na Lei Orgânica do Município, institui o
Plano Diretor Municipal de Ibiporã e estabelece as normas, os
princípios básicos e as diretrizes para sua implantação.
Art. 2º - Plano Diretor Municipal aplica-se a toda extensão
territorial do Município de Ibiporã.
Art. 3º - Plano Diretor Municipal é parte integrante do processo
de planejamento municipal e o instrumento básico da política
de desenvolvimento urbano, devendo o Plano Plurianual, as
Diretrizes Orçamentárias e o Orçamento Anual incorporar as
diretrizes e as prioridades nele contidas (IBIPORÃ, 2008a).

Como determinado pelo Estatuto da Cidade, o plano abrange

todo o município e é apresentado como o instrumento básico para as políticas
públicas municipais, visando o desenvolvimento urbano. Por sua vez, o
conceito de desenvolvimento urbano é muitas vezes entendido
equivocadamente e será pormenorizado no próximo subcapítulo. O Art. 6º do
Plano Diretor Municipal de Ibiporã traz os objetivos da lei em busca do
desenvolvimento do município:

Art. 6º - A política de desenvolvimento municipal deve se pautar

pelos seguintes princípios:
I – a função social da cidade e da propriedade;
II – justiça social e redução das desigualdades sociais;
III – preservação e recuperação do ambiente natural;
IV – sustentabilidade;
V – gestão democrática e participativa (IBIPORÃ, 2008a).

Como defendido por Souza (2010), a lei estabelece como

princípio básico a busca pela justiça social, a função social da propriedade,
assim como a preservação ambiental e a gestão democrática. A participação
 35

popular nas políticas de interesse coletivo é detalhada ao longo do Art. 25 e no

Art. 57 são descritos os instrumentos de indução ao desenvolvimento
municipal, segundo o determinado pela Lei nº 10.257/01, Capítulo II. O plano
diretor busca esclarecer que adotará os instrumentos relacionados quando
necessário, em acordo com a Lei Federal e as diretrizes da política nacional do
meio ambiente. São mais de vinte instrumentos apresentados, dos quais são
detalhados no Capítulo Único do Título III: outorga onerosa do direito de
construir; direito de preempção; operações urbanas consorciadas;
parcelamento, edificação ou utilização compulsórios; IPTU progressivo no
tempo; estudo de impacto de vizinhança (EIV); fundo municipal de
desenvolvimento.
O Plano Diretor Municipal de Ibiporã afirma, nos moldes da lei,
a aplicação dos instrumentos em busca do pleno desenvolvimento da cidade e
de sua população. Certamente, o plano deve especificar uma série de outros
pontos, como o faz o Plano Diretor Municipal de Ibiporã e o Plano Diretor
Participativo do Município de Londrina, mas sempre norteados pelo objetivo
geral da lei: o cumprimento das funções sociais da cidade. A grande diferença
entre os dois planos está no processo de elaboração, sendo que Londrina
possui um órgão com profissionais da área de planejamento, que conhecem
bem a realidade da cidade; Ibiporã, por sua vez, terceirizou a elaboração do
plano diretor para uma empresa de fora, podendo comprometer um estudo
aprofundado sobre as necessidades da população da cidade. As dificuldades
para a efetivação do que foi planejado são incontáveis, mas utilizando as
palavras de Arlete Rodrigues (2005, p. 91): “Uma lei não garante, como
afirmam os participantes dos movimentos de reforma urbana, o Direito à
Cidade, mas é importante para sua construção.” Como já discutido, o plano
diretor nada mais é que a sistematização do planejamento, se fazendo
necessária uma gestão eficiente e participativa.

2.2. Os vazios urbanos

As cidades brasileiras foram historicamente marcadas por um

intenso processo de segregação espacial, que continua a impedir o acesso de
milhões de pessoas ao solo urbano e aos serviços básicos. Nesse sentido, a
 36

terra é entendida como o recurso mais precioso do sistema capitalista, pois se

constitui em base, substrato material para todo tipo de produção. No caso do
espaço urbano, diferente do campo, não se aufere uma renda direta, mas a
mesma é um produto que confere valorização contínua, mesmo sem estar
sendo utilizada.

Pode-se considerar então que a terra é um bem permanente,

as edificações sobre ela e as benfeitorias em seu entorno é
que geram o acúmulo de riqueza, dando a ela um preço
diferenciado. Assim, a partir desta constatação a terra se torna
um equivalente de capital na medida em que pode ser mais ou
menos valorizada independente de estar sendo utilizada, pois
se constitui em uma mercadoria (ALVES; ANTONELLO, 2009,
p. 130).

Por ser entendida como uma mercadoria, a terra se torna de

difícil acesso para grande parcela dos habitantes das cidades brasileiras. A
moradia é um direito básico, garantido pela Constituição, mas ainda assim
inatingível para muitos, que para sobreviverem se alocam em áreas
inadequadas, as vezes perigosas.

Na cidade de Londrina a proliferação das ocupações

irregulares intensificou-se acentuadamente a partir dos anos
1990 em detrimento da redução da oferta de moradias via
conjuntos habitacionais para as famílias de baixo poder
aquisitivo (POSTALI; FRESCA, 2009, p. 114).

As autoras fazem uma análise do processo de ocupação

irregular em várias áreas da cidade de Londrina, apontando a década de 1990
como o período em que esse problema se intensificou. É justamente nesse
período, mais especificamente de 1987 a 2000, que Fresca (2002) verifica a
ação de diversos agentes em prol da expansão físico-territorial do perímetro
urbano, enquanto que ao mesmo tempo houve relativa queda na oferta de
moradias populares. Isso se explica, em parte, pelo fato de que a expansão
urbana nesse período se deu mediante os interesses dos grandes
incorporadores imobiliários da cidade, que a partir da instalação do Catuaí
Shopping Center (1990) em uma área relativamente distante do centro, fora do
perímetro urbano, visualizavam grandes oportunidades de valorização no
 37

imenso vazio decorrente desse evento, se estabelecendo como marco na

história da especulação imobiliária em Londrina.
O processo de ocupação da cidade de Londrina, como tem se
estabelecido em todo país, foi marcado pela desigualdade e pela crescente
ação especulativa desde a construção do seu núcleo urbano. A ação dos
agentes modeladores do espaço urbano, a saber, os proprietários de terras, os
incorporadores imobiliários e como intermediador o Estado (CORRÊA, 1989),
se dá em vias de se extrair a maior renda possível da valorização do solo.

Para o capital imobiliário, especificamente, a cidade não se

constitui apenas no local para obtenção da renda, ela traduz-se
no próprio objeto da extração de renda. Prevalece
consequentemente, uma profunda oposição de interesses na
cidade, pois de um lado está o trabalhador que a identifica não
somente como o lócus de seu trabalho, mas acima de tudo
como local de vivência, necessitando, portanto de uma moradia
digna – que inclui localização, dimensão, durabilidade, entre
outros – a um preço que consiga pagar; enquanto do outro
lado, encontra-se o capital imobiliário, para o qual a cidade
constitui-se num negócio cuja exploração busca a máxima
extração da renda (POSTALI; FRESCA, 2009, p. 114, grifo das
autoras).

A expressão máxima da ação do capital imobiliário é a

especulação, cruel e dispendiosa para a coletividade, que se reflete no espaço
principalmente na forma de vazios urbanos.

Em Londrina, muitos terrenos ficaram ociosos no processo de

ocupação da área urbana aguardando valorização. Ocuparam-
se terrenos distantes do centro deixando grandes vazios que
atualmente vêm sendo incorporados em grandes
empreendimentos imobiliários verticais e horizontais,
destinados a classe média-alta da população (ALVES;
ANTONELLO, 2009, p. 127).

O relatório de aspectos urbanísticos e sócioespaciais do

PDPML, em seu diagnóstico sobre os fenômenos urbanos da cidade de
Londrina, busca caracterizar os imóveis não utilizados, subutilizados e vazios,
denotando a importância desse procedimento à mitigação do processo de
segregação sócioespacial. Nesse sentido, esclarece:
 38

O cadastro imobiliário não possui entre suas variáveis aquela

que se refere às „edificações vazias e/ou abandonadas‟ e a
identificação dos „imóveis subutilizados‟ só poderá ser
realizada no momento em que o Plano Diretor Municipal estiver
com o conceito de subutilizado, para a realidade urbana de
Londrina, definido. Reiteramos a importância da identificação
de tais imóveis, pela Prefeitura Municipal, em período correlato
à elaboração do Plano Diretor, uma vez que será nele onde
deverão estar delimitadas as áreas que estejam descumprindo
a função social da propriedade (LONDRINA, 2008b, p. 75).

O relatório afirma a importância da identificação dos imóveis

subutilizados, dependendo no presente momento da definição dos mesmos
junto à realidade londrinense por meio do plano diretor, enfatizando o
descumprimento da função social da propriedade. Por sua vez, o Cadastro
Imobiliário de 2007 serviu de base para a identificação dos lotes sem uso na
cidade, sendo os imóveis não utilizados com área superior a 2 ha localizados
principalmente nas porções periféricas do perímetro urbano, tanto na divisa
com outros municípios quanto na faixa de transição rural-urbana. Para efeito de
justificativa, muitos estão em processo de parcelamento ou foram parcelados
há pouco tempo. O estudo considera como vazios de fato, as glebas não
parceladas, grandes áreas inertes em processo de especulação.

Pela análise de dados de 2007, o conjunto de lotes vagos

urbanizados com oferta de infra-estrutura pode representar
espaços ociosos com potenciais de ocupação [...] sendo assim
[...] foram identificados os lotes sem uso somados aos lotes
não parcelados que podem ser considerados para a aplicação
dos instrumentos do Estatuto da Cidade, principalmente em
locais estratégicos de indução ao desenvolvimento econômico
(LONDRINA, 2008b, p. 79-80).

Alves e Antonello (2009, p. 120), informam que um

levantamento realizado no processo de revisão do Plano Diretor Participativo
do Município de Londrina, identificou cerca de 30% de terrenos vazios na área
urbana do município. O mapa a seguir, confeccionado em setembro do
presente ano, parte de uma metodologia embasada em dados da Cohab –
Londrina e do IPPUL e no tratamento de imagem de satélite, na busca de
melhorar a identificação dos vazios urbanos.
 39

Figura 2 – MAPA DOS VAZIOS URBANOS DE LONDRINA

 40

Como já explanado, a maior parte destes vazios, em especial

os grandes vazios, se encontram concentrados nas áreas periféricas do
perímetro urbano, sem considerar a área de expansão urbana. Todavia, nas
áreas mais próximas ao centro, permanece uma quantidade expressiva de
lotes pequenos e médios.
A identificação e mapeamento dos lotes sem uso é
fundamental para criar os subsídios necessários para aplicação dos
instrumentos jurídicos previstos na lei federal. Nesse caso, podem ser
aplicados o parcelamento, edificação e utilização compulsórios e o IPTU
progressivo no tempo, a ser detalhado no próximo capítulo.
O município de Ibiporã, por sua vez, não conta com um instituto
de pesquisa e planejamento urbano, portanto não existe um estudo
aprofundado em relação aos vazios urbanos da cidade. No entanto, em
entrevista realizada no mês de agosto do presente ano, o arquiteto e diretor de
planejamento da prefeitura municipal Marcelo Orlando Elisson aponta a
ocorrência crescente de vazios em meio ao tecido urbano, resultantes de um
processo de especulação que tem provocado constantes alterações no
perímetro urbano. Para Elisson, esse fenômeno se mostra de forma perversa,
pois exige gastos excessivos em infraestrutura por parte da prefeitura, que
poderia aplicar tais recursos em benefício da população. O arquiteto
exemplifica o caso da Fazenda Itaúna, localizada no limite da expansão urbana
sentido Londrina, que passou por um processo de parcelamento
desconsiderando-se a lei de zoneamento do município. Para tanto, foi realizada
a alteração necessária no zoneamento, na forma da lei nº 1.692/2001:

Art. 49 – Parágrafo Único – A área de terras denominada

Fazendo Itaúna, para efeito desta Lei, será considerada como
Z. E. T. (Zona de Exploração Turística), com a finalidade
específica de parcelamento do solo, na forma de condomínio
residencial fechado (IBIPORÃ, 2001).

Segundo Elisson, a modificação de leis como o plano diretor,

realizadas a partir de um amplo estudo, é prática comum na Câmara de
Vereadores do município. Altera-se deliberativamente, com o único intuito de
atender a interesses particulares, em detrimento dos interesses coletivos. O
caso da Fazenda Itaúna tem sido acompanhado pela promotoria pública do
 41

município devido a várias irregularidades, com o processo chegando na esfera

estadual, denotando a gravidade da situação.
Ambas as cidades, apesar de diferentes em porte e escala,
apresentam fenômenos semelhantes por meio da ação do capital no espaço
urbano. Os planos diretores, em conformidade com o Estatuto da Cidade,
objetivam o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade,
possibilitando o acesso de todos à moradia e aos recursos básicos para sua
sobrevivência. Mas conforme exposto em relação à ação do capital na
manutenção de vazios para fins especulativos, de que forma garantir esses
preceitos? Qual o real significado do desenvolvimento urbano?
Em meio ao senso comum e até mesmo nos meios
profissionais e universidades, é normal o uso do termo desenvolvimento urbano
para designar mudanças “significativas” na cidade. É muitas vezes entendido
como sendo a expansão físico-territorial do tecido urbano, construções
modernas e imponentes, serviços de alta tecnologia. Souza aponta como
equívoca essa constatação, vai além e defende outra conotação:

Como entender, então, alternativa e criticamente o

desenvolvimento urbano? Para sistematizar, pode-se assumir
que o desenvolvimento urbano, o qual é o objetivo fundamental
do planejamento e da gestão urbanos, deixa-se definir com a
ajuda de dois objetivos derivados: a melhoria da qualidade de
vida e o aumento da justiça social (2010, p. 75 – grifo do autor).

No livro ABC do desenvolvimento urbano, o mesmo autor

reitera:

Sob um ângulo social abrangente, ou seja, que leve em conta

os interesses legítimos de toda a sociedade, o
desenvolvimento que importa não é ou deve ser meramente
econômico, mas sim sócio-espacial (SOUZA, 2003, p. 96, grifo
do autor).

Entendido como o pleno acesso da população à cidade, o

desenvolvimento urbano dar-se-á na garantia de qualidade de vida e justiça
social para todos. A manutenção de vazios urbanos em números absurdos
para fins especulativos, como é o caso de Londrina, surte um entrave no
 42

desenvolvimento socioespacial, atendendo os interesses de grupos específicos

em detrimento do acesso justo e coletivo da população mais pobre.
 43

3. O IPTU PROGRESSIVO NO TEMPO E A RELAÇÃO ENTRE

PROPRIEDADE E COLETIVIDADE

O IPTU progressivo no tempo é discutido no presente capítulo

a luz da função social da terra, enquanto mecanismo para um acesso mais
democrático a cidade e suas funções. Dessa forma, buscar-se-á apresentar tal
instrumento de planejamento e gestão em uma perspectiva histórica, focando o
debate acerca da relevância deste tributo e a polêmica ressaltada por alguns
setores da sociedade, que têm impedido a implantação do mesmo.
Londrina e Ibiporã constituem o estudo de caso, no qual se
pretendeu verificar a aplicação ou não do tributo sobre os terrenos vazios e
subutilizados de ambos os municípios. Essa verificação é apresentada por
meio de entrevistas realizadas com profissionais envolvidos com a área de
planejamento dos dois municípios, dados das respectivas Secretarias
Municipais da Fazenda, além da legislação municipal de ambos. Por fim, a
discussão se remete à questão fundamental do direito à propriedade e a função
social da terra, direitos garantidos pela Constituição Federal, mas que
permanecem em conflito sob a égide de um embate de interesses particulares
em detrimento da coletividade.

3.1. O IPTU progressivo no tempo em Londrina e Ibiporã

O Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) é caracterizado

primeiramente por sua função arrecadatória, se constituindo na principal fonte
de recursos a nível municipal em grande parcela dos municípios brasileiros 3.
Essa arrecadação tributária é destinada primeiramente à infraestrutura física do
município, o que justifica a priori a cobrança da mesma, sendo também
investida em setores de responsabilidade municipal, como educação, saúde,
meio ambiente.

3
O Perfil dos Municípios Brasileiros de 2009, divulgado pelo IBGE, afirma a importância do IPTU no
orçamento dos municípios brasileiros, sendo este tributo responsável pela maior parcela dos recursos
obtidos.
 44

A progressividade do IPTU é apresentada pela Constituição de

1988, não só por meio do art. 182 que especifica a política urbana, mas
também nos artigos 145 e 156 do título VI intitulado Da Tributação e do
Orçamento, conforme aponta Pessôa (2005). O autor faz referência ao debate
que surge após a promulgação da referida Constituição, quando duas posições
são tomadas em relação à progressividade do IPTU, defendendo ou não tal
progressividade. Essa, sem dúvida, é uma discussão jurídica, baseada nos
dispositivos da legislação brasileira e internacional, mas se apresenta enquanto
referência histórica para a discussão que se pretende realizar neste capítulo.
O processo de urbanização no Brasil, como já apontado, sofreu
profundas transformações ao longo do século XX. A problemática urbana,
exponenciada com o advento do maciço incremento populacional nas cidades,
passou a exigir medidas incisivas, principalmente do Estado. A Constituição de
1988, em seu art. 182, apresenta o IPTU progressivo no tempo enquanto
medida punitiva para o proprietário do solo urbano não edificado, até que o
mesmo aproveite o espaço “vazio”. Para a realidade brasileira, em que uma
grande parcela da população se encontra a margem da cidade, ocupando
áreas irregulares e de risco4, em contrapartida com a grande quantidade de
lotes vazios e subutilizados dotados de infraestrutura, mecanismos jurídicos a
serviço do Estado podem contribuir para uma mudança positiva. Continuam
sendo apenas leis, normas, sem dúvida, mas iluminam uma questão que se
manteve escondida durante toda a história brasileira.
O Estatuto da Cidade de 2001 vem esclarecer as medidas
apresentadas pela Constituição de 1988. Em relação ao IPTU progressivo no
tempo, a lei federal determina:

Art. 7º Em caso de descumprimento das condições e dos

prazos previstos na forma do caput do art. 5º desta Lei [do
parcelamento, edificação ou utilização compulsórios], ou não
sendo cumpridas as etapas previstas no § 5º do art. 5º desta
Lei, o Município procederá à aplicação do imposto sobre a
propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no
tempo, mediante a majoração da alíquota pelo prazo de cinco
anos consecutivos.

4
Segundo informações do Perfil Municipal de Londrina – ano base 2008, existem no município 15.371
pessoas vivendo em ocupações irregulares.
 45

§ 1º O valor da alíquota a ser aplicado a cada ano será fixado

na lei específica a que se refere o caput do art. 5º desta Lei e
não excederá a duas vezes o valor referente ao ano anterior,
respeitada a alíquota máxima de quinze por cento.
§ 2º Caso a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar não
esteja atendida em cinco anos, o Município manterá a
cobrança pela alíquota máxima, até que se cumpra a referida
obrigação, garantida a prerrogativa prevista no art. 8º.
§ 3º É vedada a concessão de isenções ou de anistia relativas
à tributação progressiva de que trata este artigo (BRASIL,
2001, grifo nosso).

A aplicação do IPTU progressivo no tempo é uma medida a ser

aplicada caso não seja cumprido o determinado no art. 5º sobre a divisão,
edificação e utilização compulsórios, que notifica o proprietário do terreno não
utilizado ou subutilizado. O mesmo não cumprindo as exigências, obterá uma
cobrança progressiva anual sobre o IPTU de sua propriedade. No entanto,
essa sequência de aplicações dos instrumentos expressa pelo Estatuto da
Cidade, pode surtir um efeito de prejuízo quanto a eficácia das medidas
jurídicas, conforme aponta Leonetti (1998). Segundo o esse autor:

Com efeito, o parcelamento e a edificação compulsórios, além

de serem providências nem sempre viáveis (jurídica ou
economicamente falando), demandam algum (ou muito) tempo
para sua concreção, seja por questões meramente burocráticas
(o procedimento de desmembramento envolve a
Municipalidade e o Ofício do Registro de Imóveis; a construção
exige prévia aprovação do projeto pelos órgãos competentes,
etc.), seja de ordem material (prazos a serem observados no
desmembramento; tempo necessário para a construção) [...]
De se lamentar, talvez, que o constituinte tenha previsto o uso
da progressividade, no tempo, do IPTU, apenas, como uma
segunda medida a ser tomada pelo Município, quando o
parcelamento ou edificação compulsório não se revelarem
viáveis ou não surtirem os efeitos colimados (LEONETTI, 1998,
p. 23).

A legislação federal incumbe aos municípios a tarefa de

ordenar e normatizar os vários aspectos referentes à cidade e sua população.
Por meio do plano diretor, o poder público municipal deve estabelecer de que
forma serão aplicados os diversos instrumentos de indução ao
desenvolvimento urbano expressos pelo Estatuto da Cidade. Dentre esses
instrumentos, um dos mais “polêmicos”, segundo Ferreira (2003), é o IPTU
progressivo no tempo. Essa polêmica se deve às implicações da aplicação
 46

desse mecanismo, que se estabelece como tributário, mas sem o objetivo

principal da arrecadação, e sim a “punição” àqueles que promovem a
especulação predatória às cidades já caracterizadas por uma imensa
desigualdade socioespacial.

Poucos instrumentos são tão necessários à tarefa de promover

o desenvolvimento urbano quanto o Imposto Predial e
Territorial Urbano (IPTU) progressivo no tempo, notadamente
nas cidades de países periféricos – ou semiperiféricos, como o
Brasil. Ele é, como poucos, capaz de colaborar decisivamente
para a tarefa de imprimir maior justiça social a cidades
caracterizadas, simultaneamente, por fortíssimas disparidades
sócio-espaciais e uma especulação imobiliária desenfreada.
Ele é, enfim, graças às suas potencialidades de coibição da
atividade especulativa de larga escala e de geração de
recursos direcionáveis para a dotação de infra-estrutura e
regularização fundiária de áreas residenciais segregadas,
capaz, como poucos, de colaborar tanto para evitar a formação
de vazios urbanos e o problema da „urbanização em saltos‟,
quanto para superar ou, ao menos, minorar a espoliação
urbana [...] (SOUZA, 2010, p. 226-227).

O autor consegue abordar de forma bastante clara as funções

do IPTU progressivo no tempo. Ele defende o caráter extrafiscal do tributo, pois
o mesmo não tem somente o intuito de arrecadar, mas também mitigar a
especulação imobiliária desenfreada, comum à maioria dos centros urbanos no
Brasil e que castiga uma grande parcela da população marginalizada, que
devido à sua renda insuficiente, ou por vezes inexistente, não possui acesso à
moradia digna na cidade.
A cidade de Londrina, como foi apresentada no capítulo
anterior, possui uma série de características comuns às grandes cidades
brasileiras. Seu papel de destaque na rede urbana do Norte do Paraná,
somado às amenidades físicas e sociais presentes no perímetro urbano e na
área de expansão urbana, tem possibilitado à cidade a recepção de um grande
volume de investimentos do mercado imobiliário. Em relação à produção
vertical do espaço urbano da cidade, Mendes discorre:

O relevante processo de verticalização produzido em Londrina,

iniciado desde os seus primórdios e que a destacou no cenário
nacional e internacional, teve suas origens nas mudanças na
estrutura político-econômica a partir de 1960, estimulando o
crescimento urbano-industrial e gerando uma renovação
 47

urbana muito dinâmica atrelada aos interesses da classe

dominante (2009, p. 25-26).

A verticalização se constituiu em um mercado extremamente

lucrativo na cidade, baseado principalmente no processo da especulação, a
qual possibilita auferir uma renda maior da terra. Além da produção de
edifícios, Londrina tem se destacado também na produção de condomínios
horizontais, grande parte deles localizados na área de expansão do perímetro
urbano, nas imediações do Catuaí Shoping Center. Muitos destes espaços,
conhecidos como glebas e já dotados de toda a infraestrutura necessária, têm
sido mantidos vazios, aguardando uma crescente e ininterrupta valorização.
Ribeiro (2006), em seu estudo sobre centralidade e loteamentos fechados em
Londrina, aponta:

Percebe-se a complexidade das estratégias imobiliárias que

acompanham as diferentes expressões de centralidade,
conforme anteriormente discutido sobre o importante papel de
articulação do Catuaí Shopping Center, de modo que seus
empreendedores atuaram como proprietários fundiários,
incorporadores, construtores e captadores de financiamentos, o
que lhes garantiu oportunidades de projetar os processos
futuros e auferir grandes vantagens (RIBEIRO, 2006, p. 231).

Todas estas estratégias do capital imobiliário visam,

evidentemente, a máxima obtenção do lucro. A existência de vazios no espaço
urbano, aguardando valorização, é uma das mais conhecidas estratégias do
mercado imobiliário e, ao considerar o IPTU progressivo no tempo como
medida coibitiva desse processo, verifica-se a imensa dificuldade em aplicá-lo
nesses casos, devido ao poder financeiro e de articulação dos grandes
empreendedores.
Em Londrina, a progressividade do IPTU foi apresentada pela
primeira vez no Código Tributário – Lei nº 7303/97, conforme transcrito abaixo:

Art. 175. Independente da atualização anual dos valores

venais, a alíquota que for aplicada aos imóveis não
construídos, localizados na zona urbana, quando pertencerem
ao mesmo proprietário, sofrerá progressividade de acordo com
a Tabela III.
§ 1º Ocorrendo a transmissão da propriedade do imóvel nas
condições mencionadas no "caput" deste artigo, a alíquota
incidente retornará à inicial, obedecido o princípio da
anualidade e utilizando-se como prova a escritura pública
 48

devidamente registrada ou guia de ITBI quitada.

§ 2º Com o início da construção de edificação licenciada, o
contribuinte terá direito à exclusão da progressividade da
alíquota, com a retificação do imposto pela alíquota prevista no
item II da Tabela II, até a conclusão da obra ou sua paralisação
pelo período de doze meses, quando a alíquota retornará à do
início da obra.
§ 3º Os imóveis enquadrados nos incisos V e VI do artigo 167
não sofrerão progressividade na alíquota desde que
comprovada a sua efetiva utilização.
§ 4º Não sofrerá progressividade na alíquota o imóvel cujo
valor venal seja inferior a R$ 7.000,00 (sete mil reais) ou
localizado em rua não pavimentada.
§ 5º Cessadas as causas impeditivas da progressividade, esta
observará a alíquota imediatamente superior àquela que estava
sendo aplicada na data da cessação do benefício (LONDRINA,
1997).

A lei municipal dispõe dos critérios em que a progressividade

do imposto deve ser aplicada5, devendo ocorrer sobre os proprietários de
imóveis não edificados, salvo algumas exceções, como a propriedade em que
o valor venal seja inferior a R$ 7.000,00 (sete mil reais) ou localizada em rua
não pavimentada. No Art. 167, incisos V e VI, determina que a progressividade
não deverá incidir sobre terrenos com edificações precárias ou provisórias e
também sobre o proprietário que venha a edificar imóveis que não ultrapassem
a vigésima parte do valor venal do terreno. As alíquotas a serem cobradas pela
Prefeitura do Município de Londrina, conforme exposto na Tabela III da referida
lei sobre os lotes não edificados, são as seguintes:

Tabela 1 - ALÍQUOTAS PROGRESSIVAS PARA COBRANÇA DO IMPOSTO PREDIAL E

TERRITORIAL URBANO INCIDENTES SOBRE IMÓVEIS NÃO EDIFICADOS EM LONDRINA

I - IPTU . 3% s/ Valor Venal até 05 anos

II - IPTU . 4% s/ Valor Venal até 07 anos
III - IPTU . 5% s/ Valor Venal até 10 anos
IV - IPTU . 6% s/ Valor Venal até 15 anos
V - IPTU . 7% s/ Valor Venal após 15 anos
Fonte: Câmara Municipal de Londrina

5
Souza (2010, p. 230), alerta sobre a necessidade de se estabelecer parâmetros adequados e justos para
a cobrança do IPTU progressivo no tempo, como a definição do tamanho mínimo dos lotes a serem
cobrados a alíquota progressiva.
 49

A progressividade na cobrança do IPTU, como se pode

observar, se dá sem uma ordem específica, sofrendo alterações na alíquota
após 5 anos, 7 anos, 10 anos e 15 anos. Inicia com um acréscimo de 3% sobre
o valor venal do imóvel, chegando à alíquota máxima de 7%. Essa cobrança
permanece até os dias de hoje, conforme verificado junto a Secretaria
Municipal da Fazenda. A Lei Federal nº 10.257/01 esclarece como deve ser
cobrada a progressividade do IPTU, delegando ao município, por meio do
plano diretor, as especificidades e critérios da cobrança. Determina que a
alíquota deve progredir por até cinco anos, chegando ao máximo de 15% sobre
o valor do imóvel.

Tabela 2 – DISTRIBUIÇÃO DOS LOTES VAZIOS DE LONDRINA POR CLASSE DE

ALÍQUOTA.
Alíquotas Nº de imóveis
3% 21.433
4% 2.423
5% 3.615
6% 5.247
7% 956
Total 33.674

Fonte: Secretaria Municipal da Fazenda de Londrina

Em Londrina, a cobrança da alíquota progressiva incide sobre

33.674 terrenos não edificados, de um total de 222.000 imóveis incluídos no
cadastro municipal, o que equivale a 15% de terrenos ociosos, sendo que mais
da metade se mantém concentrado na alíquota inicial de 3%. No capítulo
anterior, foi exposto que um levantamento do IPPUL constatou cerca de 30%
de vazios urbanos em Londrina. De qualquer forma, o próprio instituto afirma
ser necessário um levantamento mais preciso e atualizado desses lotes
ociosos, ficando impossível, até o momento, afirmar dados concretos dessa
situação.
Fabiano Nakanishi, Diretor de Tributos Imobiliários da
Secretaria Municipal da Fazenda, em entrevista realizada no presente ano,
informou que o embate acerca da possível inconstitucionalidade da cobrança
progressiva do IPTU tem feito com que a prefeitura busque uma alternativa
 50

para este tributo. Segundo Nakanishi, quando for aprovada a nova Planta de
Valores do Município, que busca uma atualização da cobrança sobre várias
áreas da cidade, a alíquota progressiva deve deixar de ser cobrada. Isso não
acontece agora, pois a prefeitura não pode perder essa arrecadação, o que
viria a comprometer o orçamento do município.
O engenheiro civil Henrique Ayres Dias, da Secretaria
Municipal de Obras, é um dos colaboradores do processo de revisão do Plano
Diretor Participativo do Município de Londrina, atuando inclusive com questões
referentes à tributação. Segundo Dias, em entrevista realizada no presente
ano, tem sido realizado um grande esforço por parte de todo o pessoal
envolvido com o plano na readequação da cobrança progressiva do IPTU,
conforme as determinações do Estatuto da Cidade. Para ele, é fundamental a
cobrança do IPTU progressivo no tempo sobre os terrenos vazios e
subutilizados da cidade, sendo a função social da propriedade a justificativa
primeira desse instrumento. Até o momento, no processo de revisão do plano
diretor da cidade, já foram realizadas as conferências públicas e as minutas de
algumas leis, como a lei de zoneamento, que tem sofrido profundas mudanças
ao longo das audiências na Câmara dos Vereadores. O projeto de lei
complementar do IPTU progressivo no tempo ainda não foi proposto, mas
tomando por base o que vem ocorrendo com a lei de zoneamento 6, em que
tem prevalecido interesses de grupos particulares em detrimento da
coletividade, não se deve criar muitas expectativas.
No que diz respeito a Ibiporã, município componente da Região
Metropolitana de Londrina, com um tamanho bastante inferior à cidade núcleo
da RM, várias características semelhantes são observadas. É evidente que o
processo de urbanização e produção do espaço urbano de Ibiporã deve ser
compreendido sob uma escala diferente, mas são verificados fenômenos
comuns entre ambas, inclusive em relação à dinâmica imobiliária.

6
O zoneamento consiste na divisão espacial para fins de separação e controle de usos da terra (Souza,
2010, p. 250). Em Londrina, a Câmara Municipal tem modificado constantemente o Projeto de Lei de
Zoneamento para que a mesma seja aprovada. Nesse sentido, observa-se a predominância de interesses
de grupos particulares que exercem grande influência sobre o poder público local, como os grandes
incorporadores imobiliários, gerando prejuízos a população do município.
 51

O novo Plano Diretor Municipal de Ibiporã, promulgado em

2008, apresenta no Art. 57 os instrumentos de indução ao desenvolvimento
municipal, segundo o determinado pela Lei nº 10.257/01, Capítulo II. O plano
diretor busca esclarecer que adotará os instrumentos relacionados quando
necessário, em acordo com a Lei Federal e as diretrizes da política nacional do
meio ambiente. São mais de vinte instrumentos apresentados, dentre os quais
o IPTU progressivo no tempo:

Art. 66. Em caso de descumprimento das condições e dos

prazos previstos na seção anterior, o Município procederá à
aplicação do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial
Urbana - IPTU progressivo no tempo, mediante a majoração da
alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos.
§ 1º O valor da alíquota a ser aplicado a cada ano é fixada no
Código Tributário Municipal ou em lei específica, e não
excederá a duas vezes o valor referente ao ano anterior,
respeitada a alíquota máxima de quinze por cento.
§ 2º Caso a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar não
esteja atendida em cinco anos, o Município manterá a
cobrança pela alíquota máxima, até que se cumpra a referida
obrigação (IBIPORÃ, 2008a).

Em conformidade com o Estatuto da Cidade, a lei determina

que o IPTU progressivo no tempo seja aplicado sobre os lotes vazios caso não
se cumpra o parcelamento, edificação e utilização compulsórios. A base de
cálculo é apresentada pelo Código Tributário Municipal – Lei nº 2.247/08:

Art. 198. O Imposto Predial e Territorial Urbano será devido

anualmente e calculado mediante a aplicação sobre o valor
venal dos imóveis respectivos, das alíquotas estabelecidas no
Anexo II.
§ 1º As alíquotas de tributação poderão ser progressivas,
conforme previsto na Lei do Plano Diretor, por não cumprir a
função social do bem imóvel urbano.
§ 2º Independente da atualização anual dos valores venais, a
alíquota que for aplicada aos imóveis não construídos,
localizados na zona urbana, quando pertencerem ao mesmo
proprietário, sofrerá a progressividade de acordo com o Anexo
II (tabela de alíquotas progressivas – representada em
seguida).
§ 3º Ocorrendo a transmissão da propriedade do imóvel
previsto no § anterior, a alíquota incidente retornará à inicial,
obedecido o princípio da anualidade e utilizando-se como prova
a escritura pública registrada.
§ 4º A construção de edificação no terreno exclui
automaticamente a progressividade,
passando o imposto a ser calculado, nos exercícios seguintes
pela alíquota inicial, até a conclusão da obra ou sua
 52

paralisação pelo período de 12 meses, quando a alíquota

retornará a do início da obra.
§ 5º Os imóveis não sofrerão progressividade na alíquota
desde que comprovada a sua efetiva utilização (IBIPORÃ,
2008b).

A legislação municipal de Ibiporã, no que diz respeito à

cobrança progressiva do IPTU, é bem semelhante à legislação de Londrina,
sem especificar também o tamanho mínimo dos lotes passíveis da cobrança
progressiva. A grande diferença, é que Ibiporã já apresenta as determinações
quanto à aplicação do IPTU progressivo no tempo no plano diretor. As
alíquotas apresentadas pelo Código Tributário são as seguintes:

Tabela 3 - ALÍQUOTAS PROGRESSIVAS PARA COBRANÇA DO IMPOSTO PREDIAL E

TERRITORIAL URBANO INCIDENTES SOBRE IMÓVEIS NÃO EDIFICADOS EM IBIPORÃ

I - IPTU . 3% s/ Valor Venal até 03 anos

II - IPTU . 4% s/ Valor Venal de 04 a 06 anos
III - IPTU . 6% s/ Valor Venal de 07 a 09 anos
IV - IPTU . 8% s/ Valor Venal de 10 a 15
anos
V - IPTU . 10% s/ Valor Venal após 15 anos
Fonte: Câmara Municipal de Ibiporã

A progressividade das alíquotas ultrapassa o máximo

determinado pela legislação de Londrina, chegando a 10% sobre o valor venal
do imóvel não edificado. Nesse ponto é observada uma divergência entre o
plano diretor e o código tributário; no primeiro é determinado que a
progressividade da cobrança ocorra em até cinco anos, em conformidade com
o Estatuto da Cidade, sendo posteriormente cobrada a alíquota máxima até
que o lote seja edificado; no segundo, conforme exposto pela tabela, a alíquota
máxima é aplicada após quinze anos sem edificar.
De acordo com Juarez Afonso Ignacio, da Secretaria Municipal
da Fazenda de Ibiporã, existem 17.469 constribuintes na cidade, dos quais
cerca de 6.200 pagam a alíquota progressiva. O número é alarmante,
equivalendo a mais de um terço do total de contribuintes. Se comparado à
Londrina, em relação ao total de imóveis das duas cidades, é mais que o dobro
do número de imóveis territoriais em que incide a cobrança progressiva.
 53

O diretor de planejamento da Secretaria Municipal de Obras e

Planejamento de Ibiporã, o arquiteto Marcelo Orlando Elisson, em entrevista,
informou que considera o IPTU progressivo no tempo muito importante para
conter a especulação imobiliária na cidade e acrescenta que a prefeitura
destina muitos recursos na implantação de infraestrutura, se fazendo
necessária a utilização dos lotes vazios para que se cumpra a função social da
propriedade. Segundo Elisson, é bastante difícil para a prefeitura adquirir esses
terrenos por meio de desapropriação, conforme proposto pelo Estatuto da
Cidade, para fins de habitação com interesse social. Nesse sentido, de acordo
com Elisson, a prefeitura tem dado maior atenção à implantação da outorga
onerosa do direito de construir7, visando criar um fundo social para habitação
popular. Conforme exposto por ele, o IPTU progressivo no tempo é aplicado na
cidade desde 1999, por meio de determinação apresentada no primeiro plano
diretor do município. A cobrança é efetuada, de acordo com a Secretaria
Municipal da Fazenda, sobre todos os terrenos vazios da cidade, conforme
determinado no plano diretor do município, sendo que muitos contribuintes
desconhecem a progressividade, apenas reclamam do valor do imposto.
O que a legislação e as entrevistas concedidas demonstram é
que o IPTU progressivo no tempo é aplicado em Londrina e Ibiporã, no entanto
o caráter extrafiscal do tributo, proposto por Souza (2010, p. 225),
simplesmente não surte efeito. Conforme exposto por Fabiano Nakanishi, a
cobrança progressiva realizada em Londrina, atualmente, representa
basicamente uma arrecadação “extra” para o município. Por outro lado, muitos
dos proprietários de lotes vazios das duas cidades parecem preferir os custos
referentes ao imposto a construir ou se desfazer da propriedade, sendo a
utilização da terra enquanto reserva de valor prática ainda muito comum nas
cidades brasileiras. Se entre os proprietários de lotes com tamanho médio isso
já acontece com freqüência, é importante ressaltar que o grande setor de

7
Mais conhecida pelo termo “solo criado”, a outorga onerosa do direito de construir diz respeito a
criação de áreas adicionais de piso utilizado, ou seja, aumento do coeficiente de aproveitamento do
imóvel para uma determinada área, em troca de um pagamento determinado pela prefeitura no plano
diretor. É comumente aplicada sobre edifícios que ultrapassam o limite do gabarito determinado na Lei
de Zoneamento e os valores, teoricamente, são aplicados em um fundo social destinado, em suma, à
habitação de interesse social.
 54

incorporação imobiliária depende da manutenção de grandes áreas vazias para

a valorização constante de seu produto. Em Londrina as grandes
incorporadoras, maioria de capital local8, possuem uma grande quantidade de
terrenos ociosos em processo de especulação. Em Ibiporã não existem
empreendimentos da dimensão dos edifícios e condomínios horizontais
encontrados em Londrina, mas a dinâmica do mercado imobiliário, em uma
escala menor, se mostra igualmente perversa.

3.2. Direito à propriedade e função social da terra na cidade

A questão fundiária no Brasil, desde o período colonial, é um

dos maiores problemas enfrentados pela sociedade. A política de segregação
se perpetuou por séculos, excluindo primeiramente aqueles que viviam e
dependiam da terra para obtenção de renda e reprodução de suas vidas. Além
do campo, no século XX, a terra permanece enquanto nó na sociedade
brasileira, também nas cidades (MARICATO, 1999).
Como já discutido no presente trabalho, a Constituição de 1988
foi o marco inicial de um recente processo de redemocratização no país. No
início dos anos 1960, em especial no governo João Goulart, se projetava a
possibilidade de um país construído a partir de um planejamento pautado no
desenvolvimento dos seus habitantes, focando questões primordiais como
educação, distribuição de renda e de terra. O golpe militar interrompeu essa
possibilidade, tornando distante a perspectiva de formação de um país mais
justo e igualitário.
Os artigos 182 e 183, da política urbana na Constituição de
1988, foram resultados de décadas de lutas de vários setores da sociedade
que buscavam uma política voltada aos problemas das cidades brasileiras,
locais onde já viviam a imensa maioria da população. A função social da
propriedade é expressa pela Constituição de 1988, como uma conseqüência do
direito garantido de propriedade, seja material ou intelectual. Conforme
apresentado pelo artigo 5º da referida Constituição:

8
Fresca (2002), Ribeiro (2006).
 55

Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer

natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros
residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à
liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos
termos seguintes (BRASIL, 1988).

O direito de propriedade se constitui enquanto cerne do

sistema capitalista, é a característica primordial das relações deste modo de
produção. No Brasil, a elite dominante se faz valer desse direito como se o
mesmo fosse absoluto, ou seja, a propriedade é apropriada da forma que o
proprietário achar conveniente, independente das repercussões que isto pode
trazer a sociedade como um todo. Adentrando o caso da cidade, conforme
aponta Silva (1997), a terra nem sempre foi uma mercadoria no Brasil, sendo
de utilização conforme a posse pelos “homens livres” nos primeiros séculos de
história das cidades brasileiras.

O sistema de concessão de terras constituía-se num estímulo à

fixação de população e estava ligado aos interesses da política
de ocupação do território, de produção agrícola e aos de
consolidação dos núcleos urbanos (SILVA, 1997, p. 14).

Essa política de concessão de terras fazia parte das

estratégias do poder público local, visando a expansão urbana. Cabe ressaltar,
no período exposto, que a posse era dirigida aos homens livres brancos, sendo
que existia uma grande parcela de escravos negros, despossuídos de qualquer
direito. No século XIX esse sistema de distribuição de terras, tanto no rural
quanto no urbano, entrou em crise, prevalecendo então a propriedade privada
da terra. No caso da cidade, essa crise dizia respeito à valorização dos
terrenos, decorrente da instalação de novos equipamentos urbanos e aumento
da concentração do capital, que por não serem propriedades particulares
surtiam como obstáculo à reprodução capitalista (SILVA, 1997, p. 15). O solo
urbano enquanto mercadoria já surgiu extremamente concentrado e seu reflexo
é observado até os dias de hoje em muitas cidades brasileiras, onde poucos
dominam grandes porções de terra e muitos não têm nem onde morar. O poder
público, que atua enquanto intermediador das relações conflituosas entre as
classes, acaba por privilegiar quase sempre a elite dominante, como discute
Maricato:
 56

As obras de infra-estrutura urbana alimentam a especulação

fundiária e não a democratização do acesso à terra para
moradia. Proprietários de terra e capitalistas da área de
promoção imobiliária são um grupo real de poder e de definição
das realizações orçamentárias municipais. A valorização das
propriedades fundiárias ou imobiliárias é o motor que move e
orienta a localização dos investimentos públicos especialmente
na área dos transportes. Há uma simbiose entre a abertura de
grandes vias e a criação de oportunidades para o investimento
imobiliário (1999, p. 9).

Essa constatação apresentada pela autora esclarece de forma

contundente a ação do Estado e do mercado imobiliário na cidade de São
Paulo. Em Londrina, Ribeiro (2006) também discute a ação do Estado nos
elevados investimentos de infraestrutura nas áreas de moradia da classe de
alta renda, exemplificando as áreas próximas ao Catuaí Shopping Center, em
especial os grandes condomínios fechados, como o Alphaville e o Royal Golf, e
a Gleba Palhano, local de referência de edifícios de médio e alto padrão.
A terra, na cidade, é uma mercadoria para os incorporadores
imobiliários e todo o tipo de agente envolvido com esse setor. No entanto, pra
imensa maioria da população, o solo urbano se constitui enquanto substrato
material para uma das condições básicas e insubstituíveis da vida humana, o
habitar. Nesse sentido, tal conotação justifica a utilização do termo função
social da terra no presente trabalho, ao invés do comumente usado função
social do direito de propriedade, baseado no texto de Alfonsin (2006). O autor
discute a questão da coletividade em meio a propriedade, devido o fato da
função social da terra presumir isto, uma divisão de direitos coletivos junto a
direitos individuais:

O princípio constitucional que mais diretamente diz com a

responsabilidade do Estado é da eficiência; com a
responsabilidade do exercício de direitos sobre latifúndios
rurais e urbanos é o da função social da terra; com a
responsabilidade de toda a sociedade civil é o da cidadania.
Todos os três podem ser sintetizados no respeito devido à
dignidade humana (ALFONSIN, 2006, p. 166).

O respeito à dignidade humana é responsabilidade de toda a

sociedade segundo o autor. Por sua vez, o acesso a moradia e aos recursos
básicos são primordiais para que as pessoas tenham dignidade. A função
 57

social da terra, no caso estudado, se traduz no direito a cidade (RODRIGUES,

2005).
A legislação é o parâmetro para uma maior atuação do Poder
Público e da sociedade organizada em meio ao tecido urbano. Por meio da Lei,
deve se estabelecer os critérios para o cumprimento da função social da terra
na cidade e os limites ao direito de propriedade, conforme exposto na
Constituição Federal e no Estatuto da Cidade. O IPTU progressivo no tempo,
enquanto mecanismo jurídico e instrumento de indução ao desenvolvimento
urbano, tem a função primordial de conter a especulação exacerbada que
ocorre com tanta freqüência nas cidades brasileiras, excludente na medida que
impede o acesso de muitos à terra urbana. É um instrumento a serviço do
Estado, capaz de garantir com que a propriedade cumpra sua função social,
respeitando os direitos da coletividade. Apesar disso, a realidade que
permanece é outra:

A aplicação do IPTU poderia, dependendo de seu formato,

significar um forte impacto no preço e na retenção de terras
urbanas. Mas como é tradição no Brasil, imposto sobre a
propriedade dificilmente é aplicado. A relação entre terra e
poder se mantém estreita. [...] A lei se aplica conforme as
circunstâncias numa sociedade marcada pelas relações de
favor e privilégios (MARICATO, 1999, p. 11).

As cidades brasileiras esperaram quase cinco séculos por uma

legislação específica, que determinasse o acesso da população aos recursos
básicos e a cidade como um todo. O Estatuto da Cidade é considerado modelo
para vários países do mundo, mas continua sendo uma lei, não passa de uma
referência. Como observado no estudo de caso, a legislação voltada a questão
urbana é desconsiderada, como se não existisse, todos os dias. Em Londrina e
Ibiporã o poder público, em especial o legislativo, atua em benefício de grupos
particulares, provocando uma série de prejuízos para a população das duas
cidades. Principalmente em Londrina, as construtoras e incorporadoras
imobiliárias gozam de um poder e influência inquestionável e utilizam desse
fator para direcionar o crescimento físico da cidade, o zoneamento das áreas
do perímetro urbano e os investimentos em infraestrutura em seu benefício.
Nesse sentido, a aplicação do IPTU progressivo no tempo, bem como o
 58

cumprimento da função social da terra urbana, se mostra uma utopia ainda

muito distante para a realidade de ambas as cidades.
 59

CONSIDERAÇÕES FINAIS

As cidades brasileiras, inseridas no contexto latinoamericano,

enfrentam historicamente problemas dos mais diversos, que atingem grande
parcela da população. No Brasil, mais de 80% da população reside em
cidades, exigindo grande atenção para a problemática urbana. O planejamento
e a gestão urbanos são formas de intervir na realidade das cidades, com
possibilidades de nortear e induzir o desenvolvimento e melhoria nas condições
de vida das pessoas. Todavia, as práticas exercidas em todo o país não têm
demonstrado tal significado.
O IPTU progressivo no tempo foi apresentado pela primeira vez
na Constituição de 1988, sendo mais bem especificado posteriormente, no
Estatuto da Cidade, em 2001. É a princípio um instrumento técnico e jurídico a
serviço do Estado, no entanto tem o objetivo de coibir a especulação
imobiliária, em vias de garantir o cumprimento da função social da propriedade,
como determinado pela legislação. Nesse sentido, a conotação do instrumento
é muito mais ampla, na medida em que pode obrigar os proprietários de lotes
ociosos a aproveitarem estes espaços, desobstruindo os gastos do Poder
Público com infraestrutura e possibilitando a construção de cidades mais
justas.
Em Londrina e Ibiporã, foram verificadas junto as prefeituras a
aplicabilidade deste instrumento sobre os vazios urbanos. Em Londrina, a
progressividade incide sobre os terrenos vazios da cidade desde 1997, ano de
promulgação do Código Tributário Municipal, não obtendo ainda lei específica,
como determina o Estatuto da Cidade. Em Ibiporã, a cobrança progressiva
acontece desde 1998, sendo que o instrumento em si é detalhado no plano
diretor de 2008. A dinâmica imobiliária, atualmente em ambas as cidades, tem
percorrido práticas comuns as cidades brasileiras em geral, em que a
manutenção de lotes ociosos se constitui em regra. Conforme exposto pelos
entrevistados, infere-se que a cobrança progressiva não chega a exercer
grande impacto, no sentido de obrigar os proprietários a dar uso aos seus lotes.
Ao que parece, muitos destes preferem os custos do tributo, considerando que
 60

após determinado tempo a valorização do imóvel pode garantir uma renda bem
mais elevada da terra.
O planejamento e a gestão urbanos desenvolvido em ambos os
municípios, como em todo o país, está amarrado a questões políticas
norteadas pelos interesses de uma minoria. Além disso, as políticas de
planejamento e desenvolvimento urbano não incorporam efetivamente os
anseios e necessidades dos cidadãos por meio de sua participação, mantendo
o rigor técnico stricto sensu dos ambientes profissionais. Souza (2010),
defende maior autonomia da população em meio aos processos decisórios,
confiando a mudança da cidade pelas políticas de planejamento. Villaça (2005),
por sua vez, discute o planejamento urbano como prática inexistente nas
pautas do poder público, algo nunca efetivamente realizado no país.
Parece evidente que não há como acabar com as diferenças
sociais na cidade, sendo estas inerentes à reprodução do sistema capitalista.
No entanto, a busca por melhores condições de vida e justiça social para um
grande número de marginalizados deve nortear todo tipo de política de
desenvolvimento urbano. O IPTU progressivo no tempo, como os outros
instrumentos de planejamento e gestão, são apenas ferramentas ao dispor do
Estado, se fazendo necessário um autêntico envolvimento dos cidadãos e de
toda a sociedade na busca pelo desenvolvimento, prezando em primeiro lugar
pela coletividade.
 61

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