Cenário Fiscal Atual no Brasil:

implicações para governos subnacionais

José Roberto Afonso

Banco Interamericano de Desarrollo

Washington DC , 10/10/2017

1
 Crise fiscal & Conjuntura Recessiva
• Falência de alguns governos estaduais e cidades (com atrasos contínuos de pagamentos até de
salários) é simbólico da crise que assola o setor público brasileiro.

• Nova onda de endividamento estadual na virada da década, suportada (com garantias e até
financiamentos) pelo governo federal, disparou essa crise, agravada pela deterioração das receitas,
motivada pela recessão e quebra estrutural da carga tributária (como ICMS obsoleto).

• Análise das contas públicas revelam, porém, que a deterioração fiscal foi muito mais acentuada e
rápida no governo central, porém, como ele sempre pôde emitir (livremente) títulos, sua
deterioração foi menos perceptível, inclusive pela sociedade.
• Déficit atuarial do regime próprio de servidores federais é mais grave até do que estados
considerados falidos.
• Déficit primário se tornou também corrente e governo federal não consegue sequer cumprir
regra de ouro (dependente de resultados do Banco Central e retorno de crédito para BNDES),
enquanto maioria dos estado até cumpre.
2
 Dívida Bruta do Governo Geral
Dívida Bruta do Governo Geral
Em % do PIB

77,2%
75,0%

69,9%

65,5%

59,2%
56,7% 56,0% 56,3%
55,5%
53,7%
51,8% 51,3% 51,5%
2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017E

2018E
Fonte: Bacen e IBRE.
 Dívida Líquida do Setor Público

Fonte: BCB. Elaboração Própria.

4
 Resultado Primário do Setor Público

Fonte:BCB. Elaboração Própria.

(1) 2017 acumulado em 12 meses até ago. 5
 Resultado: primário x recorrente
Resultado Primário do Setor Publico Consolidado
Valores em % do PIB
Primário Recorrente Gov. Central Não Recorrente Primário das Empresas Estatais
Governos Regionais Primário do Setor Público Consolidado
4,0%
2,9%
3,0% 2,6%
2,2%
1,7%
2,0%

1,0%

0,0%

-1,0%

-2,0%
-0,6% -1,9%
-3,0%
-2,2%
-2,4%
-4,0% -2,5%

-5,0%
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017E 2018E

Fonte: BCB, BNDES, CEF, STN e RFB. Elaboração FGV/IBRE.

 Experiência não-recomendada
Coordinación Fiscal Intergubernamental para
avanzar en la descentralización
... hace un balance internacional y regional de
experiencias de coordinación
intergubernamental en las diferentes
dimensiones de la descentralización fiscal:
ingreso, gasto, deuda y fortalecimiento de la
capacidad institucional de los GSN. La discusión
gira en torno a las siguientes preguntas:
¿Qué lecciones podemos extraer de
experiencias relevantes de coordinación y
cooperación fiscal intergubernamental?
¿Qué elementos y arreglos institucionales
fortalecen o dificultan la coordinación fiscal
intergubernamental?
O Brasil é o caso clássico de federação muito descentralizada, de direito e
de fato, mas com descoordenação intergovernamental cada vez mais
acentuada.
Estruturalmente, possui competências tributárias próprias mas
importantes (como impostos sobre bens e serviços), os governos
estaduais e até os locais sempre competiram entre si, de forma intensa e
desleal, ignorando regras legais – notória ”guerra fiscal do ICMS”
(recentemente sacramentada e perdoada).
A recessão, que é a pior de sua história com crise fiscal sem precedentes,
e inclusive falência financeira de grandes governos, levou o governo
central a socorrer emergencialmente, porém sem assumir função
coordenadora. Os estados por sua vez não se reúnem em um colegiado
de governadores e ainda preferem negociar individualmente.
A qualidade da tributação se deteriorou pela falta de reformas e até pela
queda da carga tributária, o que levou as administrações fazendárias a
modernizarem gestão e se aproximarem para fiscalizar.
7
 Brasil, federação descentralizada
• State governments rely on own revenues
more than on federal transfers
• States of North and Northeast are more
dependent on inter-governmental transfers
• Municipalities are substantially dependent
on inter-governmental transfers
• There is substantial overlap of spending
responsibilities in the main functions of
government (e.g. education, healthcare,
social assistance)
• The federal level exercises significant
regulatory power in a number of areas of
state and local responsibility, and in doing so
imparts substantial rigidities on subnational
spending
Source: OECD/UCLG (2016), Subnational Governments around the world: Structure and finance
Fonte: Leonardo Ribeiro 8
 Cada vez mais competitivo/menos cooperativo
• O federalismo brasileiro não é cooperativo mas cada vez mais competitivo.

• Ainda que seja uma federação constituída de cima para baixo, o governo central não assume
funções de coordenação e planejamento nas relações com e entre governos. Não há sequer um
órgão formalmente encarregado dessa consertação: imperam negociações governo a governo.

• Não existem mecanismos institucionais de articulação intergovernamental para aumentar e

melhorar as receitas dos governos subnacionais como um todo.

• O único e específico mecanismo é para o imposto estadual sobre circulação de mercadorias

(ICMS): um colegiado de secretarios de fazenda (CONFAZ) é responsavel por decidir a redução e a
isenção nas operações interestaduais.

 Mas justamente essa competência tem sido ignorada há décadas pelos estados, que sempre
concederam incentivos de forma indireta, mesmo depois que a Suprema Corte julgou
inconstitucionais alguns programas – guerra fiscal do ICMS.
9
 Participação Subnacional na Receita Tributária

Fonte:OECD. Disponível em: http://bit.ly/1tMGu9F Elaboração Própria.

10
Competição entre figuras tributárias
Como os impostos são repartidos entre governos mas
as contribuições não incidem apenas sobre salários
(também sobre vendas e lucros), são competência e
receita exclusiva do governo federal, logo, passaram a
ser arrecadados cada vez mais e assim reverteram
muito da descentralização da Constituição de 1988.

11
Impostos versus Contribuições

12
Divisão federativa da receita tributária

Governos subnacionais geram

35% da receita tributária
nacional.
Depois da repartição
constitucional obrigatória,
sobem para 46%, mas apenas
governos locais aumentam sua
participação relativa (de 7%
para 21%).

13
Crise estadual (mais que federativa)
Na divisão federativa das receitas
tributárias, os governos intermediários
(estados) perderam participação relativa,
em uma perspectiva histórica.

Os grandes ganhadores são os governos

locais (municípios), a tal ponto que fica
dúvida: se Brasil vira uma federação de
cidades!

14
Divisão Federativa da Receita Tributária
Entre 1960 e 2015, os estados
perderam 4,5 pontos de participação
(saíram de 34,1% para 25% da receita
nacional), enquanto os municípios
ganharam 2,5 pontos (se tornaram o
elemento crescente e dinâmico da
federação) e a União outros 2 pontos.

Desde o final da década passada, a

carga global parou de crescer e
começou a declinar. O tamanho do
orçamento estadual cresceu como
proporção do PIB, mas diminuiu sua
importância relativa na composição da
arrecadação do governo consolidado
brasileiro.
15
 Estados: Crise e Solução Estrutural
Contexto histórico de esvaziamento estrutural do papel dos Estados na Federação brasileira, a começar pelo decrescente
peso do ICMS.

Se os desafios são tantos, complexos e imensos, para cada estado, na verdade, caberia uma visão estratégica maior de
reconhecer que são comuns e, por mais desigual que seja o país, carece de união para serem equacionados.

Um ponto de partida ideal seria os estados firmarem pacto para criação de uma instância própria e específica para promover
uma articulação de interesses e integração de política e ações. Essa iniciativa que poderia (ou até deveria) prescindir do apoio
do governo federal.

Seria fundamental o suporte do governo federal, inclusive em caráter técnico e financeiro, talvez contando com organismos
multilaterais.
Órgãos do Executivo ou do Legislativo nacional poderiam disponibilizar espaço físico e ceder servidores para concretizar
algumas iniciativas.

Os investimentos necessários são ínfimos e o mais importante é a boa vontade política e administrativa dos Governadores e
de seus governos. A firme e efetiva adesão aos ideais e ideias contam mais que os custos financeiros, certamente marginais
para levar à frente tais iniciativas.
16
 ICMS obsoleto
O imposto que mais arrecada no
Brasil está ficando obsoleto. Ele
incide apenas sobre mercadorias
em uma economia que é cada vez
baseada em serviços.

É um imposto de competência
estadual, logo, sua obsolescência
contamina também o equilíbrio
federativo, revelando a face mais
marcante da inegável e profunda
crise desse nível de governo.

O ICMS foi criado em 1965 como

um IVA apenas de mercadorias e
sem insumos chaves (combustíveis,
energia elétrica, comunicações),que
foram incorporados em 1988.

Fontes primárias: Afonso e Castro (2016), STN, RFB, CEF e IBGE. Elaboração própria.
 ICMS falido
• A melhor expressão de sua decadência pode ser traduzida em números: a comparação entre o quanto
arrecadava quando foi criado e o quanto arrecada atualmente é a síntese de sua inépcia como fonte de
recursos

• A antiga versão do ICMS , que era menos abrangente e tinha uma alíquota genérica de 17%, arrecadou em
1968 o equivalente a 7,28% do PIB, e gerou sozinho 31% da carga tributária bruta global.

• Ampliado pela Constituição de 1988 com novas, sólidas e crescentes bases de cálculo (combustíveis, energia
elétrica e telecomunicações) e submetido a alíquotas internas diversificadas e muito maiores (de até 25% ou
30%), o ICMS arrecadou em 2015 o equivalente a 6,64% do PIB, e mal respondeu por 20% da mesma carga
nacional.

• Mais de quatro décadas depois de criado, com base mais ampla e maiores alíquotas, o ICMS arrecada
relativamente menos na economia brasileira. Essa evolução contribuiu sensivelmente para uma trajetória de
desequilíbrio no federalismo fiscal brasileiro: o peso relativo dos estados na divisão da receita tributária
nacional passou a ser cada vez menos relevante
18
 ICMS - Guerra fiscal entre estados (race to the bottom)
Apesar da crise
financeira generalizada,
com falência de alguns
estados, e decisões
judiciais contrárias, foi
mantida e intensificada
a concessão irregular de
incentivos fiscais.

Lei nacional autorizou o

CONFAZ a perdoar o
passado e manter
programas por mais 15
anos.

Renúncia acima de 10%

do imposto.
19
 Custo tributário do empregador comparado: alta renda

Encargos
trabalhistas
(campeão mundial
na tributação de
altos salários)

Fonte: UHY
 Destruição do emprego: acima do teto previdenciário

Destruição rápida e
intensa do emprego
privado e de alta
renda, e quebra do
subsídio cruzado da
Previdência Social....
Simultâneo à
proliferação de
firmas individuais,
sem ou com raros
funcionários
(pejotização).
Transfiguração (crescente) de trabalho em capital
Consolidação DIRPF 2015 – Ano-base 2014

Fonte: RFB. Elaboração: própria

 Tributo/PIB, quebra estrutural de tendência
O Pós-guerra registrou tendência expansionista,
com saltos nas reformas tributárias.
Desde a crise global de 2008, a tendencia se
inverteu e já se registra perda de 2.1 pontos do
PIB, com carga global em 2016 de 32.7% do PIB
(igual a 2003).

Fonte: Afonso e Castro. Elaboração Própria.

Fonte: Afonso e Castro. Elaboração Própria.

 Arrecadação Federal

Fonte: Tesouro Gerencial. Elaboração FGV-IBRE.

 Arrecadação Federal: IRPJ + CSLL

Fonte: Tesouro Gerencial. Elaboração FGV-IBRE.

 Arrecadação Federal: IPI + PIS + COFINS

Fonte: Tesouro Gerencial. Elaboração FGV-IBRE.

 Tributo/PIB pós-crise, pior no governo central
Receita central é a
mais afetada com
desonerações e efeito
recessivo em lucros,
vendas e emprego.

A crise forçou
governos subnacionais
a aumentar esforço
fiscal, explorando mais
serviços (ISS),
substituição tributária
(ICMS) e outras
receitas (taxas,
impostos
patrimoniais).
Fonte: Afonso e Castro. 27
Elaboração Própria.
 Carga Tributária Federal: queda pós-crise global

Fonte: Afonso e Castro.

Elaboração Própria.
 Evolução muito diferenciada setorialmente

Fonte: RFB. Elaboração IBRE/FGV

Imposto velho é bom, para quem? Para nova economia
Reformar: modernização da administração
 Implantar CF, art. 37, XXII
”XXII - as administrações tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, atividades essenciais ao funcionamento do Estado, exercidas por servidores de
carreiras específicas, terão recursos prioritários para a realização de suas atividades e atuarão
de forma integrada, inclusive com o compartilhamento de cadastros e de informações fiscais,
na forma da lei ou convênio.”

 Ações integradas e nacionais:

o identidade única (PF, PJ, veículos, imóveis, ativos financeiros);
o NF eletrônica universal;
o cadastro integrado (SPED), entre fiscos e entre bases de dados públicas;
o órgão coordenador nacional.

 Separar administração (autônoma, Estado) da formulação da política (governo).

 Premência Modernização de Gestão
Investimentos em
programas de
modernização de gestão
parecem ter perdido a
prioridade:

• Componentes residuais
de créditos.
• Grandes programas:
PNAFE/BID
PNAFEM/BID
PMAT/BNDES

Ainda se deve investir

muito para tirar o Brasil
da liderança mundial de
compliance.
32
 Medidas administrativas proativas

• Unificação ou no mínimo o compartilhamento de cadastros de empresas e sócios entre todos os

governos: deveria ser automático, quando atualmente governos subnacionais precisam firmar
convênios e ainda (sic) comprar cadastros na receita, por vezes desatualizados.

• O Cadastros de imóveis com valor venal dos governos locais deveria ser compartilhado entre
governos: on line sem burocracia. Isso resolve Ir, itcd e execução fiscal de todos.

• Operações tributárias de fiscalização conjunta na aduana: a Receita Federal se isolou e não tem
efetivo para fiscalizar a aduana, poderia utilizar os estados em operação conjunta para a base de
tributação de ambas e para preenchimento da declaração de importação.

33
Reformar: revisitar política tributária
Exportações
 REINTEGRA – elevação imediata da alíquota (por decreto) e revisão do sistema;
 COMPENSAÇÃO –
o Contribuintes: facultar pagamento de contribuição previdenciária;
o Estados: harmonizar estados e créditos para exportadores e investidores (art.91/ADCT);
 SECURITIZAÇÃO – emissão de certificados registrados, longo prazo, mas negociáveis.

Investimentos
 POUPANÇA – tratamento compatível com aplicação longa (não bitributar previdência complementar);
 INVESTIMENTO FIXO – substituir guerra fiscal do ICMS por crédito compartilhado entre governo federal e
estaduais e prêmio ao esforço fiscal;
 SIMPLES MM – simplificar com e-NF/SPED e modernizar cobrança (faturamento líquido).
 Agenda debates tributários: Brasil fora de cenário
MUNDO BRASIL

 Mais IVA e menos taxação da folha. Ideal mínimo...

 Robo tax.  Melhorar diagnóstico.
 Proposta IRPJ+IVA (DBCFT).  Consolidar legislação: Código Tributário
 Renda global. (nacional) (por governo e por tributo).
x  Lipoaspirar texto constitucional.
 Desemprego maciço.
 Menor carga horária de trabalho.
 Nova educação.
 Programas sociais “inteligentes”.
Brasil, sistema 1.0 (de 1965) virou 0.1 (novo século)

 Sistema de 1965 com mais de 52 anos

o Sistema nacional e estruturado: primeiro IVA em escala
nacional no mundo – diferentes impostos e maior no
governo estadual; concentrou arrecadação e repartiu via
FPE/FPM;

 Outra economia e sociedade…

o Fechada (exterior); industrialização tardia;
o Mudança profunda da economia – não uma economia de
bens: indústria de transformação caiu de 32% em 1965
para 12% do valor adicionado nacional em 2014; incluída
agricultura, de 48% para 17%
Mundo, sistema 3.0 (atual)

Brasil precisa reformar e se aproximar do que

resto do mundo, inclusive países
subdesenvolvidos, já adotam há anos (mas já
se saber que ficarão ultrapassados):

 Impostos com bases amplas e alíquotas

reduzidas;
 IVA nacional;
 Único e integrado imposto de renda;
 Contribuição moderada sobre salários.
Futuro, sistema 4.0

Inevitável e inexorável novos tributos e novos

arranjos como decorrência de outra economia
e outra sociedade:

 Quarta revolução industrial ou segunda era das

máquinas;
 Nova manutafura - sob encomenda, robôs;
 Nova economia compartilhada e baseada na
cessão de direitos;
 Sociedade conectada – internet das coisas,
inteligência artificial, big data…
 Estratégias tributárias

 suicídio: nada mudar

 conservadora: mudar só um imposto atual (ICMS, Pis, Cofins)
 focada: reformar um tributo-chave (IVA)
 sistêmica: construir novo sistema
o proposta Câmara – sistema 3.0 (ousada mas insuficiente)
o debate mundial – sistema 4.0 (incertezas)
 Reforma tributária
• O Brasil possui um sistema altamente complexo, composto por tributos em demasia, com concentração excessiva sobre o
consumo, e que exige um alto custo administrativo tanto por parte do contribuinte, quanto da Administração Tributária.

• No âmbito do ICMS, a existência de 27 legislações é um complicador para contribuintes, que só aumenta o chamado “custo Brasil”.
Além disso, a prática de atração de investimentos por meio da concessão de benefícios fiscais indevidos (“guerra fiscal”), embora
eficaz até determinada época, tornou-se predatória e trouxe uma série de consequências danosas para a economia nacional, para
as finanças dos Estados e para os contribuintes.

• Destacam-se ainda a existência de diversos tributos cumulativos, que permite a incidência de tributo sobre tributo, assim como
falhas na apuração dos não-cumulativos, em especial pela dificuldade na utilização de créditos relativos às operações com bens e
serviços empregados, usados ou consumidos na atividade econômica, bem como na apropriação dos créditos relativos a bens e
direitos do ativo imobilizado e intangível.

• Na tributação da renda, as diferenças entre o imposto aplicado às pessoas físicas e às jurídicas, com significativas vantagens para as
últimas, têm gerado o fenômeno da “pejotização”, onde pessoas físicas se organizam como pessoas jurídicas com o objetivo de,
além de diminuir sua carga tributária, burlar a legislação previdenciária e trabalhista.

• O sistema tributário brasileiro impede o crescimento econômico, estabelece a concorrência predatória, obstrui o Poder Judiciário
com ações tributárias infindáveis, e ainda acaba por estimular a corrupção, a sonegação, a elisão, o subemprego e o déficit da
Previdência. Podemos perceber que existe a urgente necessidade de uma reforma tributária profunda como remédio inescapável
para ajudar o Brasil a retomar o crescimento. 40
 Proposta em debate no Congresso
• O objetivo da proposta de reforma tributária é simplificar o sistema, em especial a tributação sobre o consumo e,
ao mesmo tempo, garantir que todos os entes federativos preservem, nos primeiros anos após a mudança, sua
arrecadação tributária, líquida de transferências, sem aumento de carga tributária.

• O sistema proposto é similar ao adotado pela maior parte dos países europeus, baseado em um imposto de renda,
um imposto sobre valor agregado incidente sobre bens e serviços e um imposto seletivo monofásico sobre itens
específicos.

• Diante das peculiaridades do sistema federativo nacional, o imposto de renda e o imposto seletivo ficariam na
esfera federal, e o imposto sobre valor agregado na estadual, mas com legislação unificada nacionalmente. O
resultado da tributação sobre a propriedade seria transferido, em sua quase totalidade, para a esfera municipal,
ainda que deixando a competência de cobrança de alguns deles com outros entes federativos por questão de
eficiência administrativa.

• Se busca, também, garantir que os entes federados partilhem suas arrecadações, para que todos participem do
sucesso da economia brasileira

41
 Para um rearranjo federativo
Algumas sugestões e recomendações de mudanças institucionais que tornassem mais eficientes
e eficazes as articulações dos Estados com o Congresso Nacional, sem contar os demais poderes.

É importante rever e aperfeiçoar os mecanismos de articulação intergovernamental no Brasil de

forma a tornar o seu federalismo realmente cooperativo e coordenado.

Antes de equacionarem uma melhor articulação com outras esferas de governo e assim se adotar
uma boa coordenação na federação brasileira, os estados devem primeiramente resolver uma
questão interna à esfera intermediária de governo: é premente melhorarem a relação entre os
próprios, de modo que possam se unir institucional e nacionalmente, acima das questões
regionais, partidárias ou setoriais.

Uma mudança de cultura será transformar os problemas de cada estado em um problema do

conjunto deles, porque, na maioria dos casos, ou melhor, dos programas de governo, se tratam
exatamente dos mesmos desafios, ainda que com intensidade e importância diferenciada.
42
 José Roberto Afonso é economista e contabilista,
doutor pela UNICAMP, pesquisador do IBRE/FGV e professor do programa de mestrado do IDP.

Suporte de pesquisa prestado por Juliana Damasceno.

Foi elaborado com base em informações disponíveis até 20/08/2017.

Mais trabalhos, próprios e de terceiros, no portal:

www.joserobertoafonso.com.br

43
 EXO N ERA Ç Ã O D E RES PO N S A BILID A D E (DIS C LA IM ER)

Este relatório foi elaborado para uso exclusivo de seu destinatário, não podendo ser reproduzido ou retransmitido a qualquer pessoa sem prévia autorização.
As informações aqui contidas tem o propósito unicamente informativo.
As informações disponibilizadas são obtidas de fontes entendidas como confiáveis.
Não é garantida acurácia, pontualidade, integridade, negociabilidade, perfeição ou ajuste a qualquer propósito específico das fontes primárias de tais informações, logo não se aceita qualquer encargo,
obrigação ou responsabilidade pelo uso das mesmas.
Devido à possibilidade de erro humano ou mecânico, bem como a outros fatores, não se responde por quaisquer erros ou omissões, dado que toda informação é provida "tal como está", sem
nenhuma garantia de qualquer espécie.
Nenhuma informação ou opinião aqui expressada constitui solicitação ou proposta de aplicação financeira.
As disposições precedentes aplicam-se ainda que venha a surgir qualquer reivindicação ou pretensão de ordem contratual ou qualquer ação de reparação por ato ilícito extracontratual, negligência,
imprudência, imperícia, responsabilidade objetiva ou por qualquer outra maneira.

44