Manual Objetivo de Direito Administrativ

MANUAL OBJETIVO
DE DIREITO
ADMINISTRATIVO
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7. CITAÇÕES
Saiba quando for citado em
publicações de outros
autores.
RAFAEL FREIRE FERREIRA
MANUAL OBJETIVO
DE DIREITO
ADMINISTRATIVO
4ª Edição
Londrina/PR
2024
Dados Internacionais de Catalogação na
Publicação (CIP)
Ferreira, Rafael Freire.
Manual Objetivo de Direito Admi-
nistrativo / Rafael Freire Ferreira –
Londrina, PR: Thoth, 4ª ed. 2024.
437 p.
Bibliografias: 429-437.
ISBN: 978-65-5959-745-1
1. Direito Administrativo. 2. Gestão Pública.

© Direitos de Publicação Editora Thoth. 3. Licitação. I. Título.
Londrina/PR.
www.editorathoth.com.br CDD 341
contato@editorathoth.com.br 341.3
Diagramação:Editora Thoth Índices para catálogo sistemático

Capa: O autor 1. Direito Público: 341
Revisão: Rosangela Aparecida Teixeira 2. Direito Administrativo: 341.3
Editor chefe: Bruno Fuga
Conselho Editorial (Gestão 2023)

Prof. Dr. Anderson de Azevedo • Me. Aniele Proibida a reprodução parcial ou total desta obra
Pissinati • Prof. Dr. Antônio Pereira Gaio Júnior • sem autorização. A violação dos Direitos Autorais é
Prof. Dr. Arthur Bezerra de Souza Junior • Prof. Dr. crime estabelecido na Lei n. 9.610/98.
Bruno Augusto Sampaio Fuga • Prof. Me. Daniel Todos os direitos desta edição são reservados
Colnago Rodrigues • Prof. Dr. Flávio Tartuce • Me. pela Editora Thoth. A Editora Thoth não se
Gabriela Amorim Paviani • Prof. Dr. Guilherme responsabiliza pelas opiniões emitidas nesta obra por
Wünsch • Dr. Gustavo Osna • Prof. Me. Júlio Alves seus autores.
Caixêta Júnior • Prof. Esp. Marcelo Pichioli da
Silveira • Esp. Rafaela Ghacham Desiderato • Profª.
Dr. Rita de Cássia R. Tarifa Espolador • Prof. Dr.
Thiago Caversan Antunes
SOBRE O AUTOR

Pai, Baiano e Flamenguista. Professor, Escritor e Advogado. Mestre em
Ciências Jurídicas pela Universidade Autónoma de Lisboa (com revalidação
pela UFBA). Especialista em Direito Público Material pela UGF.
Especialista em Ciência de Dados e Big Data Analytics pela FAMEESP.
Professor Universitário e de Cursos Preparatórios para Concursos.
Coordenador do Centro de Justiça e Cidadania da UNEX/Itabuna. Autor
do livro - Autodeterminação informativa e a privacidade na sociedade da
informação (5ª edição) e do livro – Fundamentos de Sustentabilidade na
Administração Pública. Coordenador, Organizador e Coautor de diversos
livros. Editor da Revista Graduação em Movimento - Ciências Jurídicas da
Rede UniFTC e Unesulbahia. Parecerista de Revistas Acadêmicas. Bacharel
em Administração de Empresa - UESC. Estudante de Licenciatura em
História..
No meu peito, amor eterno,
Minhas sementes do amanhã,
Meus filhos, joias e amuletos,
Da minha vida são tecelãs.
Embalam meus sonhos que tecem,
Crescem em meu jardim como flores,
Cada riso, um verso que enobrece,
Em seus olhos, encantos e sabores.
Na trama da existência entrelaçados,
Nossos dias se enchem de carinho,
No abraço, o abrigo tão desejado.
Filhos amados rotas do meu destino,
Em seus passos meu coração marcha,
Na vida, o amor mais divino.
A Théo, Malu e Maitê.
Região Cacaueira, verão de 2024.
Rafael Freire Ferreira
AGRADECIMENTOS
Agradeço:
especialmente, a minha família, alicerce da minha existência;
aos amigos, em especial Ramon de Freitas Ribeiro, líder do grupo
musical Ligação Arcana (www.palcomp3.com/ligacaoarcana), e ao meu
professor Dr. Guilhardes de Jesus Jr., por, respectivamente, revisarem as
duas primeiras edições desta obra;
aos meus alunos por confiarem neste conteúdo, possibilitando
chegarmos a quarta edição.

NOTA DO AUTOR (4ª ED
Caro leitor,
É com grande satisfação e entusiasmo que apresento a você esta
nova edição do livro “Manual Objetivo de Direito Administrativo”. Desde
a publicação da primeira edição, testemunhamos significativas mudanças
no cenário jurídico, com novas legislações, decisões judiciais relevantes e
evoluções no entendimento de importantes princípios do direito.
Nesta edição revisada, buscamos não apenas atualizar o conteúdo
para refletir as mudanças legais mais recentes, mas também aprimorar
a clareza e a acessibilidade do texto, tornando-o ainda mais útil para
estudantes, profissionais do direito e todos os interessados na compreensão
do sistema jurídico.
Buscamos proporcionar uma experiência de leitura ainda mais
envolvente, mantendo o compromisso de oferecer uma abordagem
abrangente e rigorosa dos fundamentos do direito.
Agradeço a todos os leitores pela confiança depositada na obra e espero
que esta nova edição continue a ser uma fonte valiosa de conhecimento e
reflexão sobre a Administração Pública.
Desejo a todos uma leitura proveitosa e enriquecedora.

NOTA DO AUTOR (3ª EDIÇÃO)
Estimado leitor, a terceira edição desta obra aperfeiçoou o capítulo
sobre a nova lei de licitações e contratos, pois na edição anterior ainda era
tudo novo.
Reformamos o capítulo referente à Improbidade Administrativa, em
razão da mudança radical da lei que teve quase duzentos pontos alterados e
superou diversos entendimentos jurisprudenciais antes consolidados.
Adicionamos um capítulo sobre o tratamento de dados pessoais
pelo Poder Público, pois a LGPD passou a ser cobrada na segunda fase do
Exame de Ordem na disciplina Direito Administrativo.
Além disso fizemos uma revisão e atualização geral dos demais
capítulos.
Espero de coração que este livro agrade àqueles que estiverem em sua
posse e desejo constante sucesso em vossas vidas.
Região Cacaueira, outono de 2022.

Caro amigo leitor, a segunda edição desta obra sofreu uma revolução.
Muitos tópicos receberam ampliação no sentido de acompanhar as novidades
jurisprudenciais e legislativas que, consequentemente, influenciam nas
questões de concurso público e exame de ordem.
Um novo capítulo foi inserido sobre o Processo Administrativo
Federal. Além disso, os capítulos sobre Licitação e Contratos Administrativos
foram amplamente modificados com o advento da Lei n.o 14.133/21.
Com essa nova Lei de Licitações e Contratos, estamos passando por uma
transição de regime jurídico na seara, com utilização das leis antigas em
concomitância com a lei nova, diante disso, respeitamos essa transição, pois
mantivemos os ensinamentos do regime anterior e acrescentamos o regime
atual. Desse modo, o livro praticamente dobrou seu tamanho, mas sem
perder a objetividade finalística da obra.
Desejo a todos uma boa leitura!
Região Cacaueira, outono de 2021.

O Direito Administrativo é uma paixão surgida da dificuldade em
compreender a disciplina quando eu era estudante do curso de Direito. Por
sua vez, este livro é fruto desse sentimento somado à singela experiência
adquirida em sala de aula na qualidade de professor de Direito Administrativo
e Direito Constitucional. A soma desses fatores constituiu este produto!
O título Manual Objetivo de Direito Administrativo foi escolhido em uma
tentativa de retratar ao leitor um conteúdo leve e descomplicado. Obviamente
que não há como se desvencilhar da literatura jurídica, sobretudo, de alguns
termos que para muitos são complicados; contudo, tentamos empregar o
máximo de objetividade na explanação dos conteúdos.
Dessa forma, estamos oferecendo um livro prático que
indubitavelmente auxiliará no estudo do Direito Administrativo para
concursos públicos e exame da Ordem dos Advogados do Brasil.
Incluímos ainda alguns conteúdos vinculados à Administração de
Empresas - especialmente no tocante à Gestão Pública - como forma de
enriquecer a discussão sobre o Princípio da Eficiência, demonstrando
inclusive a evolução histórica das reformas na Administração Pública do
Brasil.
O Direito Administrativo, sobretudo, após a Emenda Constitucional
n.º 19/1998, exige profissionais capacitados que entendam a minuciosa
engrenagem composta de um Governo Federal, vinte e seis Governos
Estaduais, um Governo Distrital e aproximadamente cinco mil e quinhentos
e setenta Governos Municipais. É um campo de atuação muito vasto que vai
além dos concursos públicos e exames de ordem.
Desejo uma excelente leitura e espero que goste deste trabalho o qual
foi feito com bastante carinho.
Primavera de 2019.

SUMÁRIO
SOBRE O AUTOR .....................................................................................................7

AGRADECIMENTOS ............................................................................................11
NOTA DO AUTOR (4ª EDIÇÃO) ......................................................................13
NOTA DO AUTOR (1ª EDIÇÃO).......................................................................19
CAPÍTULO 1
O DIREITO ADMINISTRATIVO .........................................................................33
1.1 Conceitos ................................................................................................................33
1.2 Fontes ......................................................................................................................35
1.3 Histórico do Direito Administrativo ..................................................................36
1.3.1 O surgimento do Direito Administrativo .......................................................36
1.3.2 A formação burocrática da Administração Pública brasileira .....................37
CAPÍTULO 2
A ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA ...........................................................53
2.1 Notas introdutórias do Estado ............................................................................53
2.1.1 Elementos essenciais do Estado ......................................................................53
2.1.2 A personalização do Estado e suas funções ...................................................55
2.2 Desconcentração e descentralização administrativa .........................................55
2.3 Órgãos Públicos .....................................................................................................56
2.3.1 Noções gerais ......................................................................................................56
2.3.2 Classificação ........................................................................................................58
2.4 Administração Pública Direta ..............................................................................60
2.4.1 União ....................................................................................................................62
2.4.2 Estados-Membros ..............................................................................................62
2.4.3 Distrito Federal ...................................................................................................62
2.4.4 Municípios ...........................................................................................................63
2.5 Administração Pública Indireta ...........................................................................63
2.5.1 Autarquias ............................................................................................................64
2.5.2 Agências Públicas ...............................................................................................66
2.5.3 Fundações Públicas ............................................................................................68
2.5.4 Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista ..................................70
2.5.5 Consórcios Públicos...........................................................................................72
CAPÍTULO 3
PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA .............................................75
3.1 Princípio basilar do interesse público .................................................................75
3.1.1 Princípio da supremacia do interesse público ................................................76
3.1.2 Princípio da indisponibilidade do interesse público......................................77
3.2 Princípios constitucionais explícitos ...................................................................77
3.2.1 Princípio da legalidade .......................................................................................78
3.2.2 Princípio da impessoalidade..............................................................................79
3.2.3 Princípio da moralidade .....................................................................................80
3.2.4 Princípio da publicidade ....................................................................................80
3.2.5 Princípio da eficiência ........................................................................................81
3.3 Princípios constitucionais e infraconstitucionais implícitos............................82
3.3.1 Princípio da participação ...................................................................................82
3.3.2 Princípio da celeridade processual ...................................................................83
3.3.3 Princípio do devido processo legal ..................................................................84
3.3.4 Princípio do contraditório e princípio da ampla defesa ...............................85
3.3.5 Princípio da razoabilidade e princípio da proporcionalidade ......................86
3.3.6 Princípio da finalidade .......................................................................................86
3.3.7 Princípio da responsabilidade civil ...................................................................87
3.3.8 Princípio da segurança jurídica .........................................................................88
3.3.9 Princípio da motivação ......................................................................................88
3.3.10 Princípio da autotutela .....................................................................................89
3.3.11 Princípio do controle judicial dos atos administrativos ..............................90
3.3.12 Princípio da obrigatoriedade da função administrativa ..............................92
3.3.13 Princípio da continuidade do serviço público .............................................92
3.3.14 Princípio da presunção de legitimidade ........................................................93
3.3.15 Princípio da isonomia ......................................................................................94
CAPÍTULO 4
DEVERES E PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA .......................95
4.1 Deveres da Administração Pública .....................................................................95
4.1.1 Dever de juridicidade .........................................................................................95
4.1.2 Dever de agir .......................................................................................................96
4.1.3 Dever de probidade ............................................................................................96
4.1.4 Dever de eficiência .............................................................................................96
4.2 Poderes da Administração Pública ......................................................................96
4.2.1 Poder vinculado ..................................................................................................96
4.2.2 Poder discricionário............................................................................................97
4.2.3 Poder regulamentar ............................................................................................98
4.2.4 Poder hierárquico ...............................................................................................99
4.2.5 Poder disciplinar .............................................................................................. 100
4.2.6 Poder de Polícia ............................................................................................... 101
CAPÍTULO 5
ATOS ADMINISTRATIVOS ................................................................................ 107
5.1 Conceitos e distinções........................................................................................ 107
5.2 Elementos ou requisitos dos atos administrativos ........................................ 108
5.2.1 Competência..................................................................................................... 109
5.2.2 Finalidade .......................................................................................................... 110
5.2.3 Forma ................................................................................................................ 110
5.2.4 Motivo ............................................................................................................... 110
5.2.5 Objeto ............................................................................................................... 111
5.3 Atributos dos atos administrativos .................................................................. 111
5.3.1 Presunção de legitimidade .............................................................................. 112
5.3.2 Autoexecutoriedade......................................................................................... 112
5.3.3 Imperatividade ................................................................................................. 113
5.3.4 Tipicidade ......................................................................................................... 113
5.3.5 Exigibilidade ..................................................................................................... 113
5.4 Mérito dos atos administrativos ....................................................................... 114
5.5 Silêncio dos atos administrativos...................................................................... 115
5.6 Classificação dos atos administrativos ............................................................. 115
5.6.1 Quanto ao grau de liberdade ......................................................................... 115
5.6.2 Quanto ao exercício das prerrogativas (ou objeto) .................................... 116
5.6.3 Quanto aos destinatários (ou estrutura) ....................................................... 116
5.6.4 Quanto ao alcance ........................................................................................... 117
5.6.5 Quanto à formação da vontade ..................................................................... 117
5.6.6 Quanto à manifestação da vontade............................................................... 118
5.6.7 Quanto aos efeitos gerados (resultados) ...................................................... 118
5.6.8 Quanto ao conteúdo ....................................................................................... 118
5.7 Espécies de atos administrativos ...................................................................... 118
5.7.1 Atos normativos .............................................................................................. 118
5.7.2 Atos ordinatórios ............................................................................................. 119
5.7.3 Atos negociais .................................................................................................. 120
5.7.4 Atos enunciativos ............................................................................................ 121
5.7.5 Atos punitivos .................................................................................................. 122
5.8 Ciclo de formação e produção de efeitos dos atos administrativos............ 122
5.9 Extinção dos atos administrativos ................................................................... 123
5.9.1 Pelo cumprimento integral dos seus efeitos (extinção natural) ................ 123
5.9.2 Desaparecimento do sujeito (extinção subjetiva) ou objeto (extinção
objetiva) ...................................................................................................................... 123
5.9.3 Renúncia............................................................................................................ 123
5.9.4 Retirada do ato em razão da edição de outro ato ....................................... 124
5.9.5 Convalidação .................................................................................................... 125
CAPÍTULO 6
AGENTES PÚBLICOS .......................................................................................... 127
6.1 Conceito e espécies de agentes públicos ......................................................... 127
6.1.1 Agentes Políticos ............................................................................................. 127
6.1.2 Agentes Administrativos ................................................................................ 128
6.1.3 Agentes particulares em colaboração com o Estado ................................. 132
6.2 Diferença entre cargo, emprego e função pública ......................................... 132
6.2.1 Acesso ............................................................................................................... 134
6.2.2 Reserva de vagas para pessoas com deficiência .......................................... 134
6.2.3 Reserva de vagas para negros ........................................................................ 134
6.3 Diferença entre estabilidade, efetividade e vitaliciedade ............................... 135
6.3.1 Perda do cargo na vitaliciedade ..................................................................... 135
6.3.2 Perda do cargo na estabilidade ...................................................................... 135
6.4 Provimento no cargo público de provimento efetivo................................... 136
6.4.1 Provimento originário ..................................................................................... 137
6.4.2 Provimento derivado....................................................................................... 137
6.4.2.1 Provimento derivado vertical.......................................................................137
6.4.2.2 Provimento derivado horizontal..................................................................137
6.4.2.3 Provimento derivado por reingresso...........................................................138
6.5 Disponibilidade do servidor público ............................................................... 139
6.6 Remoção do servidor público........................................................................... 140
6.7 Redistribuição do cargo público de provimento efetivo .............................. 141
6.8 Cessão do servidor público ............................................................................... 141
6.9 Vacância do cargo, emprego ou função pública ............................................ 141
6.10 Direitos e vantagens dos servidores públicos .............................................. 142
6.10.1 Conceituação de vencimentos, remuneração e subsídio ......................... 142
6.10.2 Fixação, alteração e revisão da remuneração e do subsídio .................... 143
6.10.3 Limites à remuneração e subsídio ............................................................... 144
6.10.4 Proibição de acumulação remunerada de cargos, empregos e funções
públicas ....................................................................................................................... 145
6.10.5 Indenizações ................................................................................................... 146
6.10.6 Retribuições, gratificações e adicionais ...................................................... 147
6.10.7 Férias ............................................................................................................... 148
6.10.8 Licenças........................................................................................................... 149
6.10.9 Afastamentos e concessões.......................................................................... 150
6.10.10 Direito de petição e de greve ..................................................................... 151
6.10.11 Aposentadoria .............................................................................................. 152
6.11 Regime disciplinar do servidor público ......................................................... 154
6.11.1 Deveres e proibições ..................................................................................... 154
6.11.2 Responsabilidades e penalidades ................................................................. 156
6.11.3 Sindicância ...................................................................................................... 159
6.11.4 Processo Administrativo Disciplinar .......................................................... 160
6.11.5 Procedimento sumário ................................................................................. 162
CAPÍTULO 7
A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO ............................................ 163
7.1 Previsões legais.................................................................................................... 164
7.2 Teorias .................................................................................................................. 165
7.3 Responsabilidade civil objetiva ......................................................................... 166
7.3.1. Elementos da responsabilidade civil objetiva ............................................. 166
7.4 Responsabilidade civil subjetiva........................................................................ 167
7.5 Excludentes de responsabilidade...................................................................... 168
7.6 Ação regressiva.................................................................................................... 169
7.7 Prescrição ............................................................................................................. 170
CAPÍTULO 8
SERVIÇOS PÚBLICOS.......................................................................................... 171
8.1 Conceitos e elementos definidores .................................................................. 171
8.2 Princípios afetos ao serviço público ................................................................ 172
8.2.1 Princípio da obrigatoriedade .......................................................................... 172
8.2.2 Princípio da adequação ................................................................................... 172
8.2.3 Princípio da continuidade............................................................................... 173
8.2.4 Princípio da atualidade .................................................................................... 173
8.2.5 Princípio da modicidade ................................................................................. 173
8.2.6 Princípio da regularidade ................................................................................ 174
8.2.7 Princípio da generalidade ou universalidade ............................................... 174
8.2.8 Princípio da segurança .................................................................................... 174
8.2.9 Princípio da eficiência ..................................................................................... 175
8.2.10 Princípio da cortesia...................................................................................... 175
8.2.11 Princípio da transparência ............................................................................ 175
8.2.12 Princípio da igualdade ................................................................................... 176
8.3 Classificação dos serviços públicos.................................................................. 176
8.3.1 Serviços Públicos ............................................................................................. 176
8.3.2 Serviços de utilidade pública.......................................................................... 177
8.3.3 Serviços próprios do Estado ......................................................................... 177
8.3.4 Serviços impróprios do Estado ..................................................................... 177
8.3.5 Serviços administrativos ................................................................................. 177
8.3.6 Serviços industriais .......................................................................................... 177
8.3.7 Serviços uti universi ou gerais .......................................................................... 178
8.3.8 Serviços uti singuli ou individuais ................................................................... 178
8.4 Formas de execução dos serviços públicos .................................................... 179
8.4.1 Centralizada (Administração Pública Direta) .............................................. 179
8.4.2 Descentralizada ................................................................................................ 179
8.4.2.1 Por outorga (Administração Pública Indireta)..........................................179
8.4.2.2 Por delegação ou por colaboração (Particulares)......................................179
8.5 Formas de remuneração do serviço público .................................................. 185
CAPÍTULO 9
LICITAÇÃO ............................................................................................................. 189
9.1 Regras de transição para a nova Lei de Licitações ......................................... 189
9.1.1 Regras de utilização concomitante das leis nova e antiga.......................... 189
9.1.2 Proibição de utilização do Regime antigo na transição ............................. 191
9.1.3 Prazo para adaptação dos Municípios com até 20 mil habitantes ........... 191
9.2 Definições: conceitos, natureza jurídica, finalidade, objeto, sujeitos e
competências legislativas .......................................................................................... 191
9.3 Dever de licitar .................................................................................................... 193
9.4 Princípios da licitação......................................................................................... 194
9.4.1 Legalidade (previsto na Lei nova e na anterior) .......................................... 195
9.4.2 Impessoalidade (previsto na Lei nova e na anterior) ................................. 195
9.4.3 Moralidade e probidade administrativa (previstos na Lei nova e
na anterior) ................................................................................................................. 196
9.4.4 Publicidade dos atos (previsto na Lei nova e na anterior)......................... 196
9.4.5 Eficiência (previsto apenas na nova Lei)...................................................... 197
9.4.6 Igualdade (previsto na Lei nova e na anterior)............................................ 197
9.4.7 Vinculação ao edital (a antiga Lei denomina como vinculação ao instrumento
convocatório) ............................................................................................................ 198
9.4.8 Julgamento objetivo (previsto na Lei nova e na anterior) ......................... 198
9.4.9 Desenvolvimento Nacional Sustentável (previsto na nova Lei) e Licitação
Verde ........................................................................................................................... 199
9.4.10 Competitividade (previsto na nova Lei) ..................................................... 200
9.4.11 Interesse público (previsto na nova Lei) .................................................... 200
9.4.12 Planejamento (previsto na nova Lei) .......................................................... 200
9.4.13 Transparência (previsto na nova Lei) ......................................................... 201
9.4.14 Eficácia (previsto na nova Lei) .................................................................... 201
9.4.15 Segregação de Funções (previsto na nova Lei) ......................................... 201
9.4.16 Motivação (previsto na nova Lei)................................................................ 202
9.4.17 Segurança Jurídica (previsto na nova Lei) .................................................. 202
9.4.18 Razoabilidade e proporcionalidade (previsto na nova Lei) ..................... 203
9.4.19 Celeridade (previsto na nova Lei) ............................................................... 203
9.4.20 Economicidade (previsto na nova Lei) ...................................................... 203
9.4.21 Sigilo das propostas (princípio implícito, não consta na nova e na antiga
Lei)............................................................................................................................... 204
9.4.22 Procedimento formal (princípio implícito, não consta na nova e na antiga
Lei)............................................................................................................................... 205
9.4.23 Adjudicação compulsória (princípio implícito, não consta na nova e na
antiga Lei) ................................................................................................................... 205
9.4.24 Parcelamento (implícito na nova Lei) ......................................................... 205
9.4.25 Padronização (implícito na nova Lei) ......................................................... 206
9.4.26 Responsabilidade fiscal (implícito na nova Lei) ........................................ 206
9.5 Procedimentos Licitatórios ............................................................................... 206
9.5.1 Fase interna....................................................................................................... 206
9.5.1.1 Fase interna com base na Lei n.o 8.666/93................................................206
9.5.1.2 Fase interna (preparatória) com base na Lei n.o 14.133/21.....................207
9.5.2 Fase externa ...................................................................................................... 216
9.6 Modalidades de licitação .................................................................................... 226
9.6.1 Modalidades de licitação (Regime antigo).................................................... 226
9.6.1.1 Concorrência..................................................................................................227
9.6.1.2 Tomada de preço (revogada pela nova Lei)...............................................228
9.6.1.3 Convite (revogada pela nova Lei)................................................................229
9.6.1.4 Concurso.........................................................................................................230
9.6.1.5 Leilão................................................................................................................230
9.6.1.6 Pregão...............................................................................................................231
9.6.2 Modalidades de licitação (Regime novo)...................................................... 233
9.6.2.1 Pregão..............................................................................................................233
9.6.2.2 Concorrência..................................................................................................235
9.6.2.3 Concurso.........................................................................................................236
9.6.2.4 Leilão................................................................................................................237
9.6.2.5 Diálogo competitivo......................................................................................239
9.6.3 Procedimentos auxiliares ................................................................................ 241
9.6.3.1 Credenciamento.............................................................................................242
9.6.3.2 Pré-Qualificação.............................................................................................243
9.6.3.3 Procedimento de manifestação de interesse (PMI)..................................244
9.6.3.4 Sistema de Registro de Preços......................................................................245
9.6.3.5 Registro cadastral...........................................................................................249
9.7 Processo de contratação direta ......................................................................... 250
9.7.1 Licitação dispensável (Regime antigo).......................................................... 251
9.7.2 Licitação dispensada (Regime antigo)........................................................... 256
9.7.3 Inexigibilidade de licitação (Regime antigo) ................................................ 258
9.7.4 Dispensa de licitação (Regime novo) ............................................................ 258
9.7.5 Inexigibilidade de licitação (Regime novo) .................................................. 264
9.8 Critério de julgamento das propostas .............................................................. 267
9.8.1 Tipos de licitação (Regime antigo) ................................................................ 267
9.8.2 Critério de julgamento das propostas (Regime novo)................................ 268
9.8.2.1 Menor preço...................................................................................................269
9.8.2.2 Maior desconto...............................................................................................269
9.8.2.3 Melhor técnica ou conteúdo artístico.........................................................270
9.8.2.4 Técnica e preço...............................................................................................271
9.8.2.5 Maior lance, no caso de leilão......................................................................272
9.8.2.6 Maior retorno econômico.............................................................................273
9.9 Regime diferenciado de contratação (Regime antigo)................................... 274
9.10 Sanções administrativas ................................................................................... 275
CAPÍTULO 10
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS ................................................................ 279
10.1 Contratos administrativos (Regime antigo) .................................................. 279
10.1.1 Conceito e características ............................................................................. 279
10.1.2 Formalização, alteração, execução e duração contratual ......................... 281
10.1.3 Cláusulas exorbitantes e mutabilidade ........................................................ 285
10.1.4 Diferença entre contratos e convênios ...................................................... 286
10.1.5 Modalidades ................................................................................................... 287
10.1.5.1 Contrato de Concessão de serviço público (com inserção da nova
Lei)................................................................................................................................287
10.1.5.2 Contrato de concessão de serviço público precedido de obra pública ou
concessão de obra pública (com inserção da nova Lei)........................................288
10.1.5.3 Contrato de Concessão de uso de bem público......................................289
10.1.5.4 Contrato de permissão de serviço público..............................................290
10.1.5.5 Contrato de parceria público-privada (com inserção da nova Lei) 290
10.1.5.6 Contrato de Fornecimento.........................................................................292
10.1.5.7 Contrato de gerenciamento........................................................................292
10.1.5.8 Contrato de gestão.......................................................................................293
10.1.5.9 Contrato de consórcio público..................................................................293
10.1.6 Equilíbrio econômico-financeiro e inexecução contratual...................... 295
10.1.7 Extinção .......................................................................................................... 296
10.2 Contratos administrativos (Regime novo) .................................................... 298
10.2.1 Formalização dos contratos administrativos ............................................. 299
10.2.2 Garantias nos contratos administrativos.................................................... 304
10.2.3 Alocação de riscos ......................................................................................... 306
10.2.4 Prerrogativas da Administração .................................................................. 307
10.2.5 Duração dos contratos administrativos ..................................................... 307
10.2.6 Execução dos contratos administrativos ................................................... 309
10.2.7 Alteração dos contratos e dos preços......................................................... 312
10.2.8 Hipóteses de extinção dos contratos .......................................................... 315
10.2.9 Recebimento do objeto do contrato........................................................... 318
10.2.10 Pagamentos .................................................................................................. 320
10.2.11 Nulidade dos contratos .............................................................................. 321
10.2.12 Controle das contratações.......................................................................... 322
10.2.13 Meios alternativos de resolução de controvérsias .................................. 324
10.2.14 Sanções administrativas .............................................................................. 325
CAPÍTULO 11
BENS PÚBLICOS ................................................................................................... 327
11.1 Disposições gerais ............................................................................................ 327
11.2 Classificação ...................................................................................................... 329
11.3 Espécies.............................................................................................................. 330
11.3.1 Terras devolutas ............................................................................................. 330
11.3.2 Faixa de fronteira ........................................................................................... 331
11.3.3 Terrenos de marinha ..................................................................................... 331
11.3.4 Terrenos reservados ...................................................................................... 331
11.3.5 Terras tradicionalmente ocupadas pelos índios ........................................ 332
11.3.6 Ilhas ................................................................................................................. 332
11.4 Formas de uso ................................................................................................... 333
11.4.1 Uso comum .................................................................................................... 333
11.4.2 Uso especial .................................................................................................... 333
CAPÍTULO 12
INTERVENÇÃO ESTATAL NA PROPRIEDADE PRIVADA ................... 337
12.1 Considerações gerais ........................................................................................ 337
12.2 Desapropriação ................................................................................................. 338
12.2.1 Disposições gerais ......................................................................................... 338
12.2.2 Modalidades ................................................................................................... 338
12.2.3 Procedimentos ............................................................................................... 341
12.2.4 Imissão na posse ............................................................................................ 342
12.2.5 Desistência da desapropriação .................................................................... 342
12.2.6 Retrocessão..................................................................................................... 343
12.3 Requisição administrativa ................................................................................ 343
12.4 Servidão administrativa.................................................................................... 344
12.5 Limitação administrativa.................................................................................. 345
12.6 Tombamento ..................................................................................................... 346
12.6.1 Considerações gerais ..................................................................................... 346
12.6.2 Espécies de tombamento ............................................................................. 348
12.6.3 Efeitos do tombamento ............................................................................... 349
12.6.4 Procedimentos do tombamento ................................................................. 349
12.7 Ocupação temporária....................................................................................... 350
CAPÍTULO 13
TERCEIRO SETOR................................................................................................ 353
13.2 Espécies de entes de cooperação ................................................................... 354
13.2.1 Serviços Sociais Autônomos........................................................................ 354
13.2.2 Entidades de apoio ........................................................................................ 355
13.2.3 Organizações sociais ..................................................................................... 355
13.2.4 Organizações da sociedade civil de interesse público .............................. 357
CAPÍTULO 14
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA............................................................... 361
14.2 Atos de improbidade administrativa .............................................................. 367
14.2.1 Enriquecimento Ilícito.................................................................................. 367
14.2.2 Danos ao erário ............................................................................................. 368
14.2.3 Afronta aos Princípios .................................................................................. 370
14.3 Penalidades ........................................................................................................ 371
14.4 Declaração de Bens .......................................................................................... 374
14.5 Aspectos Processuais ....................................................................................... 374
14.5.1 Processo Administrativo .............................................................................. 374
14.5.2 Processo Judicial ............................................................................................ 375
14.6 Prescrição para proposição da ação de improbidade .................................. 383
CAPÍTULO 15
PROCESSO ADMINISTRATIVO....................................................................... 385
15.1 Disposições Gerais ........................................................................................... 385
15.2 Modalidades de processos administrativos ................................................... 386
15.3 Princípios do processo administrativo .......................................................... 387
15.3.1 Princípios da Lei n.o 9.784/1999................................................................. 387
15.3.2 Outros princípios aplicáveis......................................................................... 392
15.4 Direitos e deveres dos administrados ............................................................ 397
15.5 Fases do processo administrativo................................................................... 398
15.5.1 Instauração ..................................................................................................... 398
15.5.2 Instrução ......................................................................................................... 399
15.5.3 Relatório .......................................................................................................... 401
15.5.4 Decisão............................................................................................................ 401
15.5.5 Recurso............................................................................................................ 401
15.5.6 Revisão ............................................................................................................ 402
15.6 Competência...................................................................................................... 403
15.7 Impedimento e suspeição................................................................................ 403
15.8 Forma, tempo e lugar dos atos processuais.................................................. 404
15.9 Comunicação dos atos processuais ................................................................ 404
15.10 Desistência e extinção do processo administrativo ................................... 405
15.11 Anulação, revogação e convalidação ........................................................... 405
15.12 Prazos ............................................................................................................... 406
15.13 Sanções............................................................................................................. 407
15.14 Trâmite prioritário .......................................................................................... 407
CAPÍTULO 16
MODELOS DE GESTÃO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.................. 409
16.1 O desafio de aprimoramento da gestão pública .......................................... 409
16.2 Administração Pública Patrimonialista.......................................................... 410
16.3 Administração Pública Burocrática................................................................ 411
16.4 Administração Pública Gerencial ................................................................... 413
16.5 Administração Pública Societal ...................................................................... 415
16.6 Administração Estratégica............................................................................... 416
CAPÍTULO 17
O TRATAMENTO DE DADOS PESSOAIS PELO PODER PÚBLICO .. 419
17.1. Disposições Gerais .......................................................................................... 419
17.2. O tratamento de dados pessoais pelo Poder Público ................................ 421
17.3. A transferência internacional de dados ........................................................ 426
17.4. As sanções administrativas ............................................................................. 427
REFERÊNCIAS..................................................................................................... 429
CAPÍTULO 1
O DIREITO ADMINISTRATIVO
1.1 CONCEITOS
A ciência jurídica - didaticamente, pois o Direito é uno - subdivide-se,

no seu aspecto positivo, em Direito Público e Direito Privado. O Direito
Administrativo destaca-se como um ramo (autônomo) do Direito Público,
um arcabouço de regramentos e princípios que doutrinam a função
administrativa do Estado, organizando a Administração Pública sempre
com vistas à supremacia do interesse público. O comprometimento com o
bem público, o zelo pela ética, a observância da transparência e o respeito
ao cidadão são alicerces desse conjunto normativo.
Podemos afirmar, portanto, que o Direito Administrativo se rege
pelo Regime Jurídico de Direito Público, comportando exceções, como
está disposto no capítulo em que falamos das entidades da Administração
Indireta que se sujeitam ao Regime do Direito Privado, assemelhando-se,
no que couber, à iniciativa privada.
Esse conjunto de regras e princípios alcança as entidades
personalizadas (pessoas jurídicas) e despersonalizadas (órgãos), os agentes
públicos (mão de obra) e todas as atividades (serviços) desempenhadas na
função administrativa. É dever do Estado cumprir os comandos legais, pois
só assim realiza as finalidades públicas.
Dessa última afirmação, infere-se que o objeto de estudo do Direito
Administrativo é a Administração Pública, especificamente sua estrutura
(direta e indireta - entidades), os seus serviços e a sua mão de obra.
O artigo 2o da Constituição da República Federativa do Brasil de
1988, a qual chamaremos ao longo deste livro de CF/881, dispõe que nosso
Estado se divide em três poderes independentes e harmônicos entre si.
Dentre esses, o que possui a função típica de administrar o país através
1. BRASIL. CF/88. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.

34 MANUAL OBJETIVO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
da execução das leis é o Poder Executivo, atuando direta e de forma

imediata na função administrativa em todos os níveis de governo, contudo,
atipicamente, o Poder Legislativo e o Poder Judiciário também possuem a
função administrativa como atividade de apoio às suas funções principais.
No sentido objetivo, funcional ou material, a administração pública
(grafia minúscula) abrange a atividade administrativa - o desempenho da
função administrativa -, atividade-fim para consecução do bem comum.
No sentido subjetivo, orgânico ou formal, a Administração Pública
(grafia maiúscula) compõe-se das pessoas (físicas e jurídicas) e dos órgãos
administrativos que integram a Administração Pública Direta e Indireta.
A seguir, colacionamos o conceito de Direito Administrativo na visão
de alguns autores:
como ramo do Direito Público que consiste num conjunto
articulado e harmônico de normas jurídicas (normas-
princípios e normas-regras) que atuam na disciplina da
Administração Pública, de seus órgãos e entidades, de
seu pessoal, serviços e bens, regulando uma das funções
desenvolvidas pelo Estado: a função administrativa
(CUNHA JUNIOR, 2016, p. 23-24).
é o ramo do Direito Público que disciplina o exercício da
função administrativa, bem como pessoas e órgãos que a
desempenham. Cumpre, portanto, ainda que sucintamente,
buscar identificá-la, cotejando-a com as demais funções
estatais. Comece-se por dizer que a função pública, no
Estado Democrático de Direito, é a atividade exercida no
cumprimento do dever de alcançar o interesse público,
mediante o uso dos poderes instrumentalmente necessários
conferidos pela ordem jurídica (MELLO, 2011, p. 29).
um ramo do Direito Público Interno que tem como objeto
a busca pelo bem da coletividade e pelo interesse público.
A coletividade, nessa seara, deve ser compreendida como
uma entidade dotada de interesse, de direitos e deveres, de
pretensões e obrigações. Daí por que se fala em direitos
difusos e coletivos, ações públicas, interesse público,
utilidade pública e outros (MARINELA, 2013, p. 2).
o conjunto de normas e princípios que, visando sempre
ao interesse público, regem as relações jurídicas entre as
pessoas e órgãos do Estado e entre estes e as coletividades
a que devem servir (CARVALHO FILHO, 2015, p. 8-9).
é ramo do Direito Público que estuda princípios e
normas reguladores do exercício da função administrativa
(MAZZA, 2016, p. 44).
o ramo do Direito Público que tem por objeto os órgãos,
agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a
Administração Pública, a atividade jurídica não contenciosa
que exerce os bens e os meios de que se utiliza para a
Rafael Freire Ferreira 35
consecução de seus fins, de natureza pública (DI PIETRO,

2017, p. 78-79).
é o ramo do Direito Público que tem por objeto as regras e os
princípios aplicáveis à atividade administrativa preordenada
à satisfação dos direitos fundamentais (OLIVEIRA, 2017,
p. 3).
Depreende-se, tanto da nossa exposição inicial quanto das
citações dos renomados autores brasileiros, que os conceitos de Direito
Administrativo divergem em poucos pontos, porém convergem no mesmo
sentido doutrinário.
1.2 FONTES
Preliminarmente, destacamos que o Direito Administrativo não

é codificado, o que dificulta conhecermos todas as leis que formam
seu arcabouço. As suas fontes são a Lei, a Doutrina, os Costumes e a
Jurisprudência. A lei é uma fonte primária e principal, as demais são fontes
secundárias.
Dentre as leis se destaca a maior, a Constituição Federal, com
destaque para o artigo 37 e seguintes, abrangendo todos os normativos
existentes, desde os legislados (sentido estrito) até os atos administrativos
regulamentares ou normativos expedidos pela Administração Pública. É
importante frisar que apenas a Constituição Federal e as leis em sentido
estrito são fontes primárias, as demais expedições normativas são fontes
secundárias.
A doutrina integra todos os livros, artigos científicos, pareceres e
demais decisões administrativas.
A jurisprudência é uma orientação emanada de órgãos Judiciários
e Administrativos (ex. Tribunais de Contas), após reiteração de julgados
sobre o mesmo tema - conjunto de decisões no mesmo sentido. Torna-se
obrigatória quando emitida de forma vinculante pela Suprema Corte (STF),
sendo defendido por alguns doutrinadores, que nesses casos, deixa de ser
fonte secundária e passa a ser fonte primária, pelo caráter modificador da
norma.
Os costumes são as práticas da Administração Pública, regras
informais, porém constantes e uniformes ao longo do tempo, pouco usada
após a CF/88 dada a obrigatoriedade de cumprimento do princípio da
legalidade, mas ainda aceita em casos de omissão legislativa. Jamais poderão
ser utilizados em contradição a lei.
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RAFAEL FREIRE FERREIRA

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SOBRE O AUTOR .....................................................................................................7

A ciência jurídica - didaticamente, pois o Direito é uno - subdivide-se,

1. BRASIL. CF/88. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.

da execução das leis é o Poder Executivo, atuando direta e de forma

consecução de seus fins, de natureza pública (DI PIETRO,

Preliminarmente, destacamos que o Direito Administrativo não

ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1967. Disponível em:

______. Lei Complementar n.º 116, de 31 de julho de 2003.

______. Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015.

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