KARLOS ALVES

GABRIELA GARCIA DAMASCENO

SIMONE SILVA PRUDÊNCIO

LEI DE ABUSO DE
AUTORIDADE
Comentada artigo por artigo
Lei n.º 13.869/2019

Londrina/PR
2021
 Dados Internacionais de Catalogação na
Publicação (CIP)

Lei de Abuso de Autoridade: Comentada

artigo por artigo (Lei n. 13.869/2019) /
Autores: Karlos Alves, Gabriela Garcia
Damasceno, Simone Silva Prudêncio. –
Londrina, PR: Thoth 2021.
238 p.
Referências: 233-238
ISBN 978-65-5959-166-4
1. Direito Processual Penal. 2. Lei de Abuso
© Direitos de Publicação Editora Thoth. de Autoridade. 3. Código de processo
Londrina/PR. penal. I. Alves, Karlos. II. Damasceno,
www.editorathoth.com.br Gabriela Garcia. III. Prudêncio, Simone
contato@editorathoth.com.br Silva.
CDD 341.43

Diagramação e Capa: Editora Thoth Índices para catálogo sistemático

Revisão: os autores. 1. Direito Processual Penal : 341.43
Editor chefe: Bruno Fuga
Coordenador de Produção Editorial: Thiago
Caversan Antunes
Diretor de Operações de Conteúdo: Arthur
Bezerra de Souza Junior

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obra sem autorização. A violação dos Direitos
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pela Editora Thoth. A Editora Thoth não se
responsabiliza pelas opiniões emitidas nesta
obra por seus autores.
 AUTORES

KARLOS ALVES
Graduado pela Faculdade de Direito Prof. Jacy de Assis, na Universidade
Federal de Uberlândia (2003). Especialista em Direito Público pela
FADIPA - Faculdade de Direito de Ipatinga e Mestre em Direito Público
pela Universidade Federal de Uberlândia (2012). Doutorando em Direito
Processual Coletivo pela UNAERP. Atualmente é professor de Direito
Penal e Processual Penal da Universidade Federal de Uberlândia/MG.
http://lattes.cnpq.br/5643625088283288. ID ORCID: 0000-0001-8470-
8142. E-mail: karlosalves@gmail.com

GABRIELA GARCIA DAMASCENO

Graduada em Direito pela Universidade Federal de Uberlândia (2005).
Especialista em Direito Público pela Universidade Gama Filho (2009).
Mestre em Direito Público pela Universidade Federal de Uberlândia
(2013). MBA em Liderança e Coaching na Gestão de Pessoas pela
Universidade Pitágoras Unopar (2019). Foi professora substituta
da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Uberlândia
(2006/2008). Coordenou e lecionou na Pós-graduação em Ciências
Criminais da Faculdade Pitágoras de Uberlândia (2013/2014). Professora
da Faculdade Politécnica de Uberlândia, hoje UNA Uberlândia,
nas disciplinas de Direito Penal, Processo Penal, Prática Penal e
Metodologia desde (2006/2018). Professora convidada da Academia de
Polícia Militar de Minas Gerais em Cursos de Formação de Soldado e
Cursos de Formação de Sargentos (2008/2013). Atua como Delegada
de Polícia Civil do Estado de Minas Gerais, nível especial, desde 2009
até a presente data, já tendo sido lotada na Delegacia de Plantão de
Uberlândia, 1º e 7º Distritos de Polícia, Núcleo de Corregedoria de Polícia
Civil de Uberlândia, Posto de Identificação, Delegacia Adida ao Juizado
Especial Criminal, Delegacia de Orientação e Proteção à Família e,
atualmente, responde pela Delegacia Especializada na Investigação de
Furtos e Roubos de Veículos Automotores. Possui conhecimentos nas
áreas de Direito Penal, Direito Processual Penal, Direito Constitucional,
Direito Ambiental e Legislação Infanto-juvenil, além de diversos cursos
técnicos e práticos, relacionados a atuação policial, precipuamente,
relacionados ao cargo de Delegada de Polícia. http://lattes.cnpq.
br/0808286853270317. E-mail: professoragabriela@yahoo.com.br

SIMONE SILVA PRUDÊNCIO

É professora Associada de Direito Processual Penal na Faculdade
Professor Jacy de Assis da Universidade Federal de Uberlândia,
Doutora em Direito das Relações Sociais pela Pontifícia Universidade
Católica de São Paulo. http://lattes.cnpq.br/3984779863929301. E-mail:
simoneprudencio@ufu.br
 PREFÁCIO

“L’autorité des lois ne repose que sur le crédit qu’on leur fait.
On y croit, c’est là leur seul fondement. Cet acte de foi n’est
pas un fondement ontologique ou retionnel. Encore faut-il
penser ce que croire veut dire.”

— JACQUES DERRIDA

(Force de loi: Le « Fondement mystique de l’autorité ».

Paris: Galilée, 1994, p. 30.

No mês de janeiro de 2020, entrou em vigor a Lei nº 13.869, de 05 de

setembro de 2019, que dispõe sobre os crimes de abuso de autoridade. Os
novos paradigmas trazidos pelo referido diploma legal produziram acalorados
debates sobre aspectos de constitucionalidade de alguns artigos, de conceitos
indeterminados, ônus argumentativo e probatório do dolo qualificado previsto
no §1º do artigo 1º e crime de hermenêutica, produzindo confusão nas diversas
ações diretas de inconstitucionalidade afeitas a artigos da contemporânea lei,
que “define os crimes de abuso de autoridade, cometidos por agente público,
servidor ou não, que, no exercício de suas funções ou a pretexto de exercê-las,
abuse do poder que lhe tenha sido atribuído”.
A evolução do ordenamento jurídico penal nacional, que se confunde
com a própria história do Direito brasileiro, a exemplo do Direito Sul-Americano
e Europeu está ocasionando, há alguns anos, o início de uma nova etapa.
Os motivos que têm atuado para conduzir referida renovação coincidem com
várias circunstâncias e tendências que vislumbram um perfeito equilíbrio para
a condução dos interesses coletivos e, nos bancos das academias de direito,
ocorre o mesmo: docentes e discentes, incomodados com o plano acadêmico
tradicional, aspiram por uma compreensão cultural do direito que se aprende
como instrumento de atividade profissional adequando as normas vigentes.
No Brasil, houve incontestável evolução do ordenamento jurídico a partir de
1988, com a promulgação da Constituição da República, a qual se tornou
paradigmática por consagrar princípios que norteiam as ações do Estado e dos
indivíduos em suas recíprocas relações, primordialmente a de ambos com os
denominados deveres de proteção jusfundamental no Estado de Direito.1

1. SILVA, Jorge Pereira da. Deveres do Estado de protecção de direitos jusfundamentais: fundamentação
e estrutura das relações jusfundamentais triangulares. Lisboa: Universidade Católica Editora, 2015,
p. 360. Destaca: “Quer isso dizer que, mesmo tomando por referência apenas as ditas posições
jusfundamentais de estrutura essencialmente negativa, nem sempre é possível deduzir deveres de
protecção em sentido próprio no tocante àqueles direitos que, atendendo à sua natureza, encontram
 Constitui para mim motivo de sincera satisfação poder prefaciar este livro,
de autoria dos brilhantes professores e pesquisadores Karlos Alves, Simone
Silva Prudêncio e Gabriela Garcia Damasceno, no qual comentam artigo por
artigo, a Lei de Abuso de Autoridade.
Em primeiro lugar, vêm à minha memória as gratas recordações da
relação científica e pessoal que mantenho com os autores, iniciada durante
a prazerosa e frutífera convivência nas lides acadêmicas e no Fórum de
Uberlândia, onde atuei à frente da 1ª Vara Criminal por mais de 22 anos. Não
se limitou ao marco estrito das relações acadêmicas e às afeitas à prestação
jurisdicional, que se seguiram com assiduidade, mas que se aprofundaram ao
longo de extensas conversas, motivadas fundamentalmente pelas insaciáveis
curiosidades intelectuais dos mesmos.
Trata-se de obra paradigmática, na qual os autores conseguiram
exteriorizar, de maneira simples, clara e objetiva, todos os conhecimentos de
que dispõem e que, agora, são lançados ao público.
Empreender estudos sobre o Abuso de Autoridade, analisando o
ordenamento jurídico próprio, traçando parâmetros do contexto brasileiro, não
é tarefa fácil, ante a evidente complexidade inerente ao tema, hodiernamente
objeto de profundo debate entre diversos autores que se debruçam sobre as
inquietações trazidas por esse diploma legal, notadamente a notável dificuldade
de fixação de parâmetros doutrinários e jurisprudenciais quanto a conceitos
indeterminados contidos na mesma.
As autoras e o autor enfrentam esta dificuldade apresentando
esclarecimentos objetivos, primordialmente quando analisam conceitos
indeterminados contido na lei de abuso de autoridade, tipificadores da
hermenêutica, por vezes, da própria função pública.2
Ademais, inserem no contexto da obra todas as adequações típicas, em
que pese a aparente abertura semântica dos mesmos, sob a ótica da melhor
interpretação constitucional no que concerne o alcance incriminador de funções
específicas de autoridades do Poder Público.
Merecem destaque as análises empreendidas no primeiro capítulo, no qual
discorrem sobre as disposições gerais da lei de abuso de autoridade, trazendo
luz à base estrutural da norma, o fundamento expressado pelo primeiro artigo,
que contém disposição limitadora e geradora de inúmeros debates ínsitos ao
poder emanador das leis – e às consequências decorrentes desse poder.
O diploma legal que cuida do abuso de autoridade, comentado pelos
autores, se imiscui na elucidação da conduta do agente público que incorrerá
no abuso de autoridade quando abusar do poder que se lhe for atribuído,
mediante o dolo específico de causar prejuízo a outrem ou de se beneficiar
ou beneficiar terceiro, além de atuar por mero capricho ou satisfação pessoal,
quando a sua conduta se amoldar aos elementos do fato típico. Ademais, foram
explícitos e claros ao demonstrarem que, com a vigência da lei de abuso de
o seu campo de aplicação exclusivo nas relações que se estabelecem entre os indivíduos e o Poder
Público e que, em consequência, só podem ser ameaçados pelo Estado e demais autoridades
públicas – eficácia vertical proprio sensu.
2. BOBBIO, Norberto; VIROLI, Maurizio. Direitos e deveres na república: os grandes temas da
política e da cidadania. Tradução de Daniela Beccaccia Versiani. Rio de Janeiro: Campus,
2007, p. 50.
autoridade, não haverá crime de hermenêutica, no comentário do art. 1º, § 2º.
Este aspecto é importantíssimo para o enfrentamento de todo o conteúdo da
norma comentada, haja vista que o interprete e o aplicador da mesma poderá
ter parâmetro inexistente até o presente momento de sua vigência, quando se
deparar com a necessidade de realizar a adequação do caso concreto ao tipo
penal, o que extirpa a argumentação de sua inconstitucionalidade.
Os 45 artigos da lei de abuso de autoridade foram bem analisados e
comentados pelos autores, que contribuem para uma perfeita atuação do
intérprete sob a égide do Estado de Direito no qual a mesma atua para impedir
que qualquer autoridade se posicione acima da ordem jurídica vigente no país.
Ressalte-se que do agente público moderno se exige probidade. E, nesse
compasso, convém lembrar que o artigo 37, §4º, da Constituição da República
é assertivo: “Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão
dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e
o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo
da ação penal cabível.”
Vasto repositório normativo já existe no ordenamento para tutelar os
desvios de conduta – inclusive por violação à principiologia de regência da
atividade pública – e há normas cogentes que vinculam a atuação de indivíduos
que exercem a função pública, sob diferentes facetas, a parâmetros de
probidade e adequação. Fala-se, no direito administrativo, na necessidade de
observância à finalidade pública do ato; igualmente, prima-se pelo atendimento
do interesse público na realização da atividade pública. Porém, a ausência de
limites acaba criando zonas cinzentas nas quais a falta de imposição normativa
conduz a repudiáveis excessos nos quais mesmo esse arcabouço já existente
não basta para conter abusos e ilícitos.
Tanto se fala na premência das boas práticas de governança, do combate
a atos de corrupção e, primordialmente, da introjeção da ética nas rotinas de
estado como vetores de verdadeira accountability pública, que têm o objetivo
primordial de impedir a prática de atos arbitrários, desviados da desejada
probidade administrativa preconizada no texto constitucional.
Fomentar “uma cultura de governança e efetivo combate aos atos de
corrupção é aspecto essencial para o fortalecimento de uma democracia”3. De
fato, atuando em sentido preventivo, a norma coíbe a deflagração de árduos
e onerosos processos disciplinares, ações de improbidade e ações penais ao
fomentar verdadeira atuação norteada por parâmetros de probidade e lisura.4
Se o tema, em si, não é novo, pode-se ressaltar que a proposta
apresentada pelos autores possui contornos inovadores, colhidos da descrição
profunda e densa sobre cada um dos artigos comentados que representam,
nada mais, nada menos, que uma valiosíssima evolução de cunho informativo e

3. FALEIROS JÚNIOR, José Luiz de Moura. Administração Pública digital: proposições para o
aperfeiçoamento do Regime Jurídico Administrativo na sociedade da informação. Indaiatuba:
Foco, 2020, p. 110.
4. LORENZETTI, Ricardo Luis. A arte de fazer justiça: a intimidade dos casos mais difíceis da
Corte Suprema da Argentina. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2015, p. 185. Anota: “O termo
‘boa governança’ (‘good governance’) é um padrão de governança que pode ser usado para
examinar a eficácia das instituições.”
pedagógico para evitar, prevenir e dirimir possíveis práticas de injustos, de uma
forma amistosa no âmbito do Poder Público, devendo imperar a impessoalidade.5
Esta obra propiciará ao leitor e pesquisador, às autoridades públicas, a
certeza de que o abuso de autoridade causador de injusto penal, adquiriu corpo
no Brasil e os artigos, incisos e parágrafos analisados os levarão à convicção de
que a realidade brasileira é marcada pela presença de indivíduos de múltiplas
determinações e personalidades fragmentadas6, tornando-se instrumento de
auxílio na condução do aprimoramento cultural, educacional e com um corpo
de servidores públicos respeitáveis e capazes de edificação da cidadania,
ante o avanço civilizatório que a mesma representa para o sistema jurídico
penal pátrio, acentuando as análises e reflexões frente aos contornos e limites
punitivos decorrentes do Estado de Direito.
Se, como expressa Jacques Derrida na epígrafe deste prefácio, é a
confiança no ordenamento jurídico que exprime e fomenta a lisura de seus
agentes, conhecer os limites existentes e impostos pelo próprio ordenamento
para a contenção de abusos e arbitrariedades é caminho virtuoso e necessário
rumo à consolidação de um novo paradigma. Cientes disso, sabemos que
conhecer as nuances de novas leis como a que os autores se dedicaram
a comentar é fundamental e esse livro contribuirá para a solidificação do
conhecimento de todos os que o manusearem.

Belo Horizonte, junho de 2021.

JOSÉ LUIZ DE MOURA FALEIROS

Magistrado de carreira. Desembargador Substituto no Tribunal de
Justiça do Estado de Minas Gerais. Professor de Direito Penal e Direito
Processual Penal. Mestrando em Direito nas Relações Econômicas e
Sociais pela Faculdade Milton Campos (FDMC), Belo Horizonte. Especialista
em Direito Penal e Direito Processual Penal, e MBA Executivo, pela UFU
– Universidade Federal de Uberlândia, e Direito Processual Civil, pela
Faculdade de Direito Prof. Damásio de Jesus, São Paulo. Bacharel em Direito
pela Faculdade de Direito de Franca. Membro associado do Instituto Brasileiro
de Ciências Criminais – IBCCrim.

5. JUSTEN FILHO, Marçal. Conceito de interesse público e a “personalização” do direito

administrativo. Revista Trimestral de Direito Público, São Paulo, n. 26, p. 115-136, 1999. p.
118.
6. SCHMIDT-AßMANN, Eberhard. La teoria del derecho administrativo como sistema. Tradução
do alemão para o espanhol de Mariano Bacigalupo et al. Madri: Marcial Pons, 2003, p. 304.
 SUMÁRIO

AUTORES................................................................................................7
PREFÁCIO...............................................................................................9

Capítulo I
Disposições gerais................................................................................................................15
ART. 1º................................................................................................17

Capítulo II
Dos sujeitos do crime..........................................................................................................23
ART. 2º................................................................................................23

Capítulo III
Da ação penal ........................................................................................................................27
ART. 3º................................................................................................27

Capítulo IV
Dos efeitos da condenação e das penas restritivas de direitos ...........................31
ART. 4º................................................................................................31
ART. 5º................................................................................................40

Capítulo V
Das sanções de natureza civil e administrativa .........................................................51
ART. 6º................................................................................................51
ART. 7º................................................................................................54
ART. 8º................................................................................................56

Capítulo VI
Dos crimes e das penas ......................................................................................................57
ART. 9º...............................................................................................57
ART. 10º..............................................................................................83
ART. 11º..............................................................................................89
ART. 12º..............................................................................................89
ART. 13º..............................................................................................98
ART. 14º............................................................................................105
 ART. 15º............................................................................................105
ART. 16º............................................................................................112
ART. 17º.............................................................................................116
ART. 18º.............................................................................................117
ART. 19º............................................................................................120
ART. 20º............................................................................................125
ART. 21º............................................................................................129
ART. 22º............................................................................................133
ART. 23º............................................................................................142
ART. 24º............................................................................................145
ART. 25º............................................................................................149
ART. 26º............................................................................................165
ART. 27º............................................................................................167
ART. 28º............................................................................................171
ART. 29º............................................................................................176
ART. 30º............................................................................................181
ART. 31º............................................................................................184
ART. 32º............................................................................................190
ART. 33º............................................................................................197
ART. 34º............................................................................................202
ART. 35º............................................................................................203
ART. 36º............................................................................................204
ART. 37º............................................................................................208
ART. 38º............................................................................................211
ART. 39º............................................................................................214
ART. 40º............................................................................................223
ART. 41º............................................................................................227
ART. 42º............................................................................................229
ART. 43º............................................................................................230
ART. 44º............................................................................................231
ART. 45º............................................................................................231

REFERÊNCIAS ..................................................................................................................... 233

 LEI Nº 13.869, DE 5 DE SETEMBRO DE 2019

Dispõe sobre os crimes de abuso de autoridade; altera a Lei

nº 7.960, de 21 de dezembro de 1989, a Lei nº 9.296, de 24
de julho de 1996, a Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990, e a
Lei nº 8.906, de 4 de julho de 1994; e revoga a Lei nº 4.898,
de 9 de dezembro de 1965, e dispositivos do Decreto-Lei nº
2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Código Penal).

O PRESIDENTE DA REPÚBLICA
Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte
Lei:

Capítulo I

Disposições gerais
A previsão normativa de instrumentos jurídicos que seriam capazes de
combater os excessos e arbitrariedades praticadas por agentes públicos sempre
foi considerada uma das preocupações com o exercício da função pública.
No contexto brasileiro, a questão relativa ao abuso de autoridade era
tratada pela Lei 4.898/65, editada durante o governo militar, que descrevia os
crimes por ela tipificados como infrações de menor potencial ofensivo. Assim,
parte da doutrina brasileira reclamava de suas disposições afirmando que
estávamos diante de uma proteção deficiente do bem jurídico por ela tutelado.
Em linhas gerais, podemos afirmar que o bem jurídico tutelado pelo
presente instrumento normativo seria não só os direitos fundamentais do
cidadão, mas também a tutela do interesse geral no normal funcionamento da
administração pública e seu prestígio, resguardando o regular exercício de suas
atividades e funções.
Para o exercício da função pública, a nossa Constituição de 1988
estabeleceu que a administração pública deve obedecer aos seguintes
princípios:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer
dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência
e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 19, de 1998)
 LEI DE ABUSO DE AUTORIDADE
14 Comentada artigo por artigo
Esses princípios espelham o ideário de uma época e definem-se como
um corpo de normas jurídicas que devem ser compreendidas como regras
impositivas e preceitos obrigatórios a todos os órgãos de poder e cidadãos.
Além disso, a Constituição não deve ser compreendida como um simples corpo
de normas igual a qualquer outro, ela representa algo qualificado pela posição
suprema que ocupa no conjunto normativo.
À Constituição todos devem obediência: o legislativo, o judiciário e o
executivo, por todos os seus órgãos e agentes, sejam eles de ocupantes de
qualquer escalão, bem como todos os membros da sociedade1.
Como todos devem obediência as normas constitucionais, os excessos
e as arbitrariedades não devem ser tolerados pois maculam os preceitos
constitucionais e geram um desprestígio à função pública. Nesse sentido, o
agente público deve zelar para que sua conduta seja ilibada, ao cumprir
regularmente os deveres que lhe foram confiados pelo povo, evitando assim
que, com um comportamento diverso, venha a macular a imagem do Estado.
A nova lei de abuso de autoridade, Lei n. 13.869/19, nasce com o objetivo
de modernizar a prevenção e a repressão às condutas que atentem contra as
garantias fundamentais do cidadão em relação aos agravos praticados pelos
agentes públicos.
Para tanto, foram criados novos tipos penais, reformulados outros e
incrementadas as penas. A reformulação e o incremento das penas se deram
em virtude da proteção deficiente do bem jurídico tutelado que vozes da doutrina
bradavam sob a égide da lei anterior, já que era difícil aceitar que os crimes
dessa natureza eram, sem exceção, de menor potencial ofensivo!2
Renée do Ó Souza afirmou, ao comentar a Lei n. 4.898/65, que a lei
revelava um efeito meramente simbólico e promocional. Ela é incapaz
de combater adequadamente os ilícitos perpetrados em face dos direitos
fundamentais, já que suas penas são quase que insignificantes e facilmente
alcançáveis pela prescrição3. A nova lei procura corrigir esse tipo de problema.
Mas, como o tema é marcado pela controvérsia a Lei n. 13.869/19 nasce com a
mácula do revanchismo, algo que ficou evidente nos discursos de boa parte dos
parlamentares que debateram e aprovaram suas disposições.
Esse revanchismo deriva de uma polarização radicalizada que encerrou
um ciclo político o qual organizou nosso presidencialismo de coalização nos
últimos 25 anos. Assim, rompeu-se um eixo político partidário e se estabeleceu
um progressivo desalinhamento do sistema de partidos através de uma ruptura
eleitoral decorrente do encerramento desse ciclo4.

1. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Eficácia das normas constitucionais e direitos sociais.
São Paulo: Malheiros, 2009. p. 11.
2. CUNHA, Rogério Sanches; GRECO, Rogério. Abuso de autoridade: Lei 13.869/2019:
comentada artigo por artigo. Salvador: Juspodivm, 2020. p. 12.
3. CUNHA, Rogério Sanches; SOUZA, Renée do Ó Souza. Et al. Leis penais especiais
comentadas artigo por artigo. Salvador: Juspodivm, 2019. p. 270.
4. ABRANCHES, Sérgio. Democracia em risco? 22 ensaios sobre o Brasil de hoje. São Paulo:
Companhia das letras, 2019. p. 11.
Karlos Alves
Gabriela Garcia Damasceno
Simone Silva Prudêncio 15

DESTAQUES
 De forma geral, a Lei n. 13.869/2019 tutela os direitos fundamentais do cidadão,
o normal funcionamento da administração pública e seu prestígio, bem como o
regular exercício de suas atividades e funções.

 A Lei n. 13.869/2019 está em consonância com a ordem constitucional, na

medida em que os excessos e as arbitrariedades não devem ser tolerados em
uma ordem constitucional democrática como a nossa.

 O objetivo da nova lei de abuso de autoridade é modernizar a tolerados prevenções

e a repressão às condutas que atentem contra as garantias fundamentais do
cidadão em relação aos agravos praticados pelos agentes públicos.

 Para atingir seus objetivos a Lei n. 13.869/2019 criou novos tipos penais,
reformulou outros e estabeleceu novos patamares punitivos.

 A doutrina afirma que, a Lei n. 4.898/65 apresentava-se como algo simbólico

e promocional, já que suas penas eram quase que insignificantes e facilmente
alcançáveis pela prescrição.

ART. 1º

Art. 1º Esta Lei define os crimes de abuso de

autoridade, cometidos por agente público,
servidor ou não, que, no exercício de suas
funções ou a pretexto de exercê-las, abuse do
poder que lhe tenha sido atribuído.
§ 1º As condutas descritas nesta Lei constituem
crime de abuso de autoridade quando
praticadas pelo agente com a finalidade
específica de prejudicar outrem ou beneficiar
a si mesmo ou a terceiro, ou, ainda, por mero
capricho ou satisfação pessoal.
§ 2º A divergência na interpretação de lei ou
na avaliação de fatos e provas não configura
abuso de autoridade.

Essa lei se aplica ao agente público, servidor ou não, que abusa do poder
no exercício da função pública. A expressão “agente público” é ampla, pois
engloba todos aqueles que exercem funções públicas.
Para Matheus Carvalho, agente público é qualquer pessoa que age em
nome do Estado, independentemente de vínculo jurídico, ainda que atue sem
remuneração e transitoriamente5.
O art. 2º da Lei de improbidade administrativa define agente público como
sendo:
Art. 2º Reputa-se agente público, para os efeitos desta
Lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente

5. CARVALHO, Matheus. Manual de direito administrativo. 4. ed. Salvador: Juspodivm, 2017. p.

769.
 LEI DE ABUSO DE AUTORIDADE
16 Comentada artigo por artigo
ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação,
contratação ou qualquer outra forma de investidura ou
vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades
mencionadas no artigo anterior.
Segundo Rafael de Carvalho Rezende Oliveira, os agentes públicos
podem ser divididos em dois grupos: os agentes públicos de direito e os agentes
públicos de fato.
• Os agentes públicos de direito: são pessoas que
possuem vínculo jurídico formal com a administração,
ou seja, são agentes investidos validamente nos
cargos, empregos e funções públicas. Por exemplo,
os agentes políticos, os servidores públicos, os
particulares em colaboração (v.g. jurados, mesários
nas eleições etc.).
• Os agentes públicos de fato: são particulares que
não possuem vínculo formal com o Estado, mas que
exercem de boa-fé a função pública com o objetivo de
atender ao interesse público. São agentes putativos
e necessários. São exemplos de agentes putativos
aqueles que não foram investidos regularmente
nos cargos, empregos e funções públicas, mas
que desempenham função pública. São exemplos
de agentes necessários os particulares que,
espontaneamente, auxiliam vítimas de um desastre
natural6.
No campo do direito administrativo discute-se e necessidade de
convalidação dos atos praticados pelos agentes públicos de fato e a
responsabilização civil do Estado advinda dos danos causados a terceiros.
Como não é o objeto do presente trabalho, não entraremos nesse aspecto.
O Código Penal também trouxe uma definição marcada pela amplitude,
ao definir “funcionário público” como sendo:
Funcionário público

Art. 327 - Considera-se funcionário público, para os

efeitos penais, quem, embora transitoriamente ou sem
remuneração, exerce cargo, emprego ou função pública.

§ 1º - Equipara-se a funcionário público quem exerce

cargo, emprego ou função em entidade paraestatal, e quem
trabalha para empresa prestadora de serviço contratada
ou conveniada para a execução de atividade típica da
Administração Pública.

§ 2º - A pena será aumentada da terça parte quando

os autores dos crimes previstos neste Capítulo forem
ocupantes de cargos em comissão ou de função de direção
ou assessoramento de órgão da administração direta,

6. NEVES, Daniel Amorim Assumpção; OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Improbidade

administrativa: direito material e processual. 8. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2020. p. 44.
Karlos Alves
Gabriela Garcia Damasceno
Simone Silva Prudêncio 17

sociedade de economia mista, empresa pública ou fundação

instituída pelo poder público.
Segundo Luiz Regis Prado, o legislador penal ao estabelecer um conceito
abrangente de funcionário público tinha o objetivo de assegurar o pleno
interesse da administração pública ao não deixar margem de dúvida quanto ao
seu alcance normativo7.
Em princípio, a Lei n. 13.869/19 abrange todos os conceitos acima
mencionados, ou seja, abrange todas as pessoas físicas incumbidas de alguma
função estatal. Para evitar qualquer dúvida, o parágrafo único do art. 2º define
agente público:
Parágrafo único. Reputa-se agente público, para os
efeitos desta Lei, todo aquele que exerce, ainda que
transitoriamente ou sem remuneração, por eleição,
nomeação, designação, contratação ou qualquer
outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo,
emprego ou função em órgão ou entidade abrangidos
pelo caput deste artigo.
O agente público recebe do Estado poderes administrativos necessários
à persecução do interesse coletivo. Tais poderes (leia-se: poderes-deveres) são
uma prerrogativa conferida à Administração Pública e seus agentes que deve
ser exercida em conformidade com a lei e voltada em benefício da coletividade.
Como destaca Hely Lopes Meirelles, toda função pública é atribuída e
delimitada por uma normal legal. Quando o agente ultrapassa essa limitação
imposta pela lei, ele atua com abuso ou excesso de poder8.
No mesmo sentido, Fernanda Marinela afirma que se o exercício dos
poderes que são conferidos pela administração ao servidor ultrapassar o caráter
da instrumentalidade - persecução do interesse coletivo – ou seja, caso sejam
praticados além dos limites do estritamente necessário à busca do interesse
público, ocorrerá o abuso de poder.
Assim, o exercício dos poderes administrativos está condicionado aos
limites legais, devendo o agente público ser responsabilizado pelos abusos,
sejam eles decorrentes de condutas comissivas ou omissivas9.
Importante frisar que, doutrinariamente, o abuso de poder é um gênero
que comporta duas espécies: o desvio de poder (ou desvio de finalidade) e o
excesso de poder.
O desvio de poder (ou desvio de finalidade) ocorre quando o agente
pratica o ato dentro dos limites da competência a ele conferida, mas visando
alcançar outra finalidade que não aquela prevista em lei.

7. PRADO, Luiz Regis. Comentários ao código penal: jurisprudência e conexões lógicas com os
vários ramos do direito. 7. ed. São Paulo: Revista dos tribunais, 2012. p. 911.
8. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 19. ed. São Paulo: Malheiros, 1994.
p. 72.
9. MARINELA, Fernanda. Direito administrativo. 4. ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2010. p. 210.
 LEI DE ABUSO DE AUTORIDADE
18 Comentada artigo por artigo
Temos excesso de poder quando o agente público atua fora dos limites
de sua competência, ou seja, ele extrapola a competência que lhe foi atribuída
praticando atos que não estão previamente estipulados em lei10.
DESTAQUES
 Agente público todos aqueles que exercem função pública ou que agem em
nome do Estado, independentemente do tipo de vínculo jurídico, da forma de
investidura, ainda que atue sem remuneração ou transitoriamente.

 A definição de “Funcionário Público”, para efeitos penais, encontra-se no art. 327

do Código Penal.

 A Lei n. 13.869/2019 define agente público no parágrafo único do art. 2º. O

objetivo é evitar que surjam dúvidas sobre a incidência das suas disposições.

 Toda a atuação dos agentes públicos é marcada por poderes-deveres delineados

pela legislação.

 Abuso de poder é gênero que comporta duas espécies: o desvio de poder (desvio
de finalidade) e o excesso de poder.

 Desvio de poder: o agente atua dentro dos limites da sua competência, mas visa
alcançar finalidade não prevista em lei.

 Excesso de poder: o agente extrapola a competência que lhe foi atribuída por lei.

§ 1º As condutas descritas nesta Lei constituem

crime de abuso de autoridade quando praticadas
pelo agente com a finalidade específica de
prejudicar outrem ou beneficiar a si mesmo
ou a terceiro, ou, ainda, por mero capricho ou
satisfação pessoal.

Esse parágrafo estabelece que o agente deve agir com a finalidade

específica de prejudicar a outrem ou beneficiar-se a si próprio ou a terceiro,
por meio de capricho ou satisfação pessoal. O que temos nesse dispositivo é
o elemento subjetivo específico do tipo, também denominado dolo específico.
O lado subjetivo do ilícito não consiste na verificação do que passa na
cabeça do autor do agente, mas sim na afirmação axiológica derivada de uma
das garantias do princípio da culpabilidade: a afirmação que todo ilícito penal
depende de aspectos objetivos e subjetivos. Não existe responsabilidade penal
objetiva, daí decorre a necessidade de demonstrarmos a contribuição do agente
com o dolo para a produção do resultado.
Nessa valoração não podemos adentrar aos processos mentais ou
psíquicos para descobrir o que se passava na cabeça do sujeito que realizou o
fato, já que o julgador não terá acesso a esse processo mental. Toda valoração

10. CARVALHO, Matheus. Ob. Cit. p. 120.

Karlos Alves
Gabriela Garcia Damasceno
Simone Silva Prudêncio 19

se dá ex post e deve ter como critério de imputação subjetiva as regras sociais

que identificam e reconhecem as intenções e relações entre o autor e a ação11.
Concordamos com Rogério Sanches Cunha e Rogério Greco que a Lei n.
13.869/19 afasta a possibilidade de dolo eventual ao dispor sobre a necessidade
de finalidade específica de prejudicar a outrem ou beneficiar-se a si próprio ou
a terceiro por meio de capricho ou satisfação pessoal.
Trata-se de uma finalidade específica do dispositivo que deve ser
apontada na inicial da ação penal, sob pena de inépcia da peça acusatória, nos
termos dos arts. 41 e 395, inciso I ambos do Código de Processo Penal:
Art. 41. A denúncia ou queixa conterá a exposição do fato
criminoso, com todas as suas circunstâncias, a qualificação
do acusado ou esclarecimentos pelos quais se possa
identificá-lo, a classificação do crime e, quando necessário,
o rol das testemunhas.

(...)

Art. 395. A denúncia ou queixa será rejeitada quando:

I - for manifestamente inepta;

Portanto, podemos sumariamente afirmar que, ao definir o elemento
subjetivo específico, a referida lei trabalha com três expressões distintas,
aceitas em caráter alternativo, para demonstrar o especial fim de agir do agente,
quais sejam:
a) para prejudicar outrem,

b) para beneficiar a si mesmo ou a terceiros ou

c) por mero capricho ou satisfação pessoal.

Destaca-se que, nessa última hipótese, o termo capricho relaciona-se a
ideia de vontade desprovida de qualquer razão anterior e, a segunda expressão,
a satisfação pessoal, representa a prática de um comportamento que visa
agradar aos interesses pessoais do agente12.

DESTAQUES
 A Lei n. 13.869/2019 estabelece as seguintes finalidades específicas para as
condutas descritas como crimes de abuso de autoridade: 1. Prejudicar a outrem;
2. Beneficiar a si mesmo; 3. Beneficiar a terceiro; 4. Mero capricho; 5. Satisfação
Pessoal.

 Essas finalidades específicas devem ser apontadas na inicial da ação penal, sob
pena de inépcia da peça acusatória.

 A inserção desses elementos subjetivos afasta a possibilidade de dolo eventual

nos tipos penais presentes na Lei 13.869/2019.

11. BUSATO, Paulo César. Direito penal: parte geral, v.1. São Paulo: Atlas. 2017. p. 375-377.
12. CUNHA, Rogério Sanches; GRECO, Rogério. Ob. Cit. p. 13-15.
 LEI DE ABUSO DE AUTORIDADE
20 Comentada artigo por artigo
Por fim, a lei dispõe que:

§ 2º A divergência na interpretação de lei ou

na avaliação de fatos e provas não configura
abuso de autoridade.
Houve uma tentativa de se criminalizar o que a doutrina chama de crime
de hermenêutica, mas ela foi afastada pelos parlamentares.
Crime de hermenêutica, segundo Cleber Masson, são aqueles que
resultam unicamente da interpretação dos operadores de Direito, pois na
situação concreta não existem indícios ou provas da prática do fato descrito
como criminoso13.
A proposta de se tipificar os crimes de hermenêutica não contribui em
nada com o debate sobre o tema, ao contrário ela foi objeto de severas críticas.
Como adverte Tercio Sampaio Ferraz Júnior, ao expor diversas teorias sobre
um problema jurídico qualquer, o jurista não se limita a levantar possibilidades
e, em certas circunstâncias, a suspender o juízo, mas é forçado a realizar uma
verdadeira opção decisória. Isso se dá porque a sua intenção não é apenas
conhecer, mas também conhecer tendo em vista as condições de aplicabilidade
da norma enquanto modelo de comportamento obrigatório14.
Tal colocação, em que pese parecer óbvia, mostrou-se necessária
para possibilitar aos operadores do Direito o respeito a sua discricionariedade
decisória. Como exemplo, podemos citar diversas situações em que Delegados
de Polícia foram chamados a prestar esclarecimentos sobre prisões não
ratificadas, por entenderem se tratar de casos indiscutíveis de aplicação do
princípio da insignificância e haver discordância do Judiciário ou do representante
do Ministério Público. Nessas hipóteses, o Delegado, enquanto operador do
Direito, desde que exercite esse poder de forma fundamentada e razoável,
possui a discricionariedade para decidir pela ratificação ou não da prisão para
ele apresentada. E essa decisão, não sendo um manifesto esdrúxulo jurídico,
necessita ser respeitada pelos demais operadores da Justiça, ainda que tenham
um posicionamento divergente. Assim, determinar instauração de sindicâncias
por tais razões, com a nova exegese expressamente descrita no referido §2º
representa uma infundada perseguição.
Por fim, a natureza jurídica do § 2º do art. 1º da nova lei de abuso de
autoridade está ligada à exclusão da tipicidade penal, já que ele exclui o
elemento subjetivo caracterizador do crime: dolo. Ademais, topograficamente o
dispositivo está colocado após o parágrafo relativo à finalidade específica que
anima o agente. Logo, a divergência na interpretação da lei ou na avaliação dos
fatos e provas exclui a tipicidade subjetiva (leia-se: exclui o dolo do agente) do
crime de abuso de autoridade15.

13. MASSON, Cleber. Direito penal esquematizado v.1. 11. ed. São Paulo: Método, 2017. p. 235.
14. FERRAZ JÚNIOR, Tercio Sampaio. A ciência do direito. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2006. p.15.
15. CUNHA, Rogério Sanches; GRECO, Rogério. Ob. Cit. p. 17.
Karlos Alves
Gabriela Garcia Damasceno
Simone Silva Prudêncio 21

DESTAQUES
 A Lei n. 13.869/2019 afastou expressamente a possibilidade da existência do
crime de hermenêutica.

 Crime de Hermenêutica  são aqueles derivados exclusivamente da interpretação

dos operadores do Direito.

 Natureza jurídica do § 2º do art. 1º da Lei n. 13.869/2019  causa de exclusão

da tipicidade penal.

Capítulo II

Dos sujeitos do crime

ART. 2º

Art. 2º É sujeito ativo do crime de abuso de

autoridade qualquer agente público, servidor
ou não, da administração direta, indireta ou
fundacional de qualquer dos Poderes da União,
dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios
e de Território, compreendendo, mas não se
limitando a:
I - servidores públicos e militares ou pessoas a
eles equiparadas;
II - membros do Poder Legislativo;
III - membros do Poder Executivo;
IV - membros do Poder Judiciário;
V - membros do Ministério Público;
VI - membros dos tribunais ou conselhos de
contas.
Parágrafo único. Reputa-se agente público,
para os efeitos desta Lei, todo aquele que
exerce, ainda que transitoriamente ou sem
remuneração, por eleição, nomeação,
designação, contratação ou qualquer outra
forma de investidura ou vínculo, mandato,
cargo, emprego ou função em órgão ou
entidade abrangidos pelo caput deste artigo.

Juarez Tavares afirma que a discussão sobre os sujeitos do crime

constitui-se como uma condição essencial para o aprofundamento das questões
penais. Isso se dá em virtude da busca por um discurso penal legitimador das
normas penais incriminadoras, na medida em que raramente se discute, de
forma mais ampla, a relação entre o sujeito e o poder punitivo. Parece que,
 LEI DE ABUSO DE AUTORIDADE
22 Comentada artigo por artigo
diante do Estado, o sujeito não existe, ele é algo secundário. Nada mais que
isso. Todavia, ele representa um pressuposto indeclinável de um conceito de
ação.
A identificação de quem seja o sujeito do crime é um conceito normativo,
porque só tem significado em uma relação jurídica configurada a partir da
garantia de liberdade diante das proibições ou permissões da ordem jurídica. É
a partir dessa relação com as normas jurídicas que o conceito de sujeito passa
a ter relevância para a ordem jurídica16.
A Lei n. 13.869/19 estabelece nesse dispositivo quem são seus potenciais
sujeitos ativos do crime, ou seja, quem são as pessoas que praticam a conduta
descrita na norma penal incriminadora, apresentando, para tanto, inclusive um
rol exemplificativo de possíveis sujeitos.
No dispositivo verifica-se uma preocupação do legislador em demonstrar
o seu caráter geral, já que o caput estabelece um âmbito de aplicação
abrangente o suficiente para contemplar qualquer agente público, servidor ou
não, da administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos poderes
dos entes federativos.
A enumeração, meramente exemplificativa, que se encontra nos incisos
que se seguem ao caput se mostra algo redundante e desnecessário!
Para reafirmar o que já havia sido afirmado e explicar o que já havia sido
explicado, o legislador insere um parágrafo único com a definição de agente
público.
Mais uma vez, parece que o contexto em que a norma foi editada
influenciou na necessidade de explicitação dos conceitos nos mínimos
detalhes. Isso nos mostra que todas as valorações, normas e expectativas de
comportamento devem ser filtradas através de processos decisórios antes de
poder adquirir a validade17. Ou seja, nós – como sociedade – fizemos a opção
de tutelar os direitos e garantias individuais e regular o exercício de uma função
pública ou da administração pública em um momento histórico que coloca em
dúvida a finalidade da norma.
Segundo Renée do Ó Souza, a regra para se estabelecer quem é o sujeito
ativo do abuso de autoridade é a conduta ilícita ter sido cometida em razão do
cargo18. A partir dessa afirmação algumas situações especiais podem surgir: .
• A Lei de abuso de autoridade pode ser aplicada ao agente público que
está de férias? Como as férias não se desliga o vínculo jurídico entre o agente
público e o Estado, ele pode praticar as condutas descritas pela lei desde que
se valha do cargo para a prática da conduta abusiva.
• Ao agente público aposentado pode ser aplicada a Lei e abuso de
autoridade? Não, nesse caso inexiste o vínculo com o Estado. Logo, não
teremos a incidência da Lei n. 13.869/19. Poderão cometer o crime nos casos
de concurso de pessoas, como coautores ou partícipe.

16. TAVARES, Juarez. Fundamentos da teoria do delito. Florianópolis: Tirant lo Blanch, 2018. p.
135-136.
17. LUHMANN, Niklas. apud FERRAZ JÚNIOR, Tercio Sampaio. A ciência do direito. 2. ed. São
Paulo: Atlas, 2006. p.41.
18. CUNHA, Rogério Sanches; SOUZA, Renée do Ó Souza. Et al. Ob. Cit. p. 271.
Karlos Alves
Gabriela Garcia Damasceno
Simone Silva Prudêncio 23

• Ao agente público demitido aplica-se a lei de abuso de autoridade?

Mais uma vez não. Também nesse caso houve um rompimento do vínculo
entre o agente e o Estado, por isso não teremos a incidência da Lei 13.869/19.
Poderão cometer o crime nos casos de concurso de pessoas, como coautores
ou partícipe.
• É possível o concurso de pessoas nos crimes definidos na nova lei
de abuso de autoridade? Sim, a admissão da coautoria e da participação nos
crimes de abuso de autoridade encontra-se disposta no art. 30 do Código Penal,
ou seja:
Circunstâncias incomunicáveis

Art. 30 - Não se comunicam as circunstâncias e as condições

de caráter pessoal, salvo quando elementares do crime.
Uma vez que a qualidade de agente público é elementar do tipo penal,
ela se comunicará entre os demais agentes, nos termos do citado dispositivo,
desde que os agentes tenham conhecimento da condição pessoal do autor19.
Ou seja, basta que um dos autores seja agente público e que os demais
coautores conheçam dessa condição para que, mesmo não sendo classificados
como agentes públicos, possam ser responsabilizados pela nova lei de abuso
de autoridade.
• As disposições da nova lei aplicam-se aos abusos de autoridade
praticados por militares? Antes da Lei n. 13.491/17, o crime de abuso de
autoridade praticado por militar era da competência da justiça comum. Trata-se
do entendimento consolidado na Súmula n. 172 do STJ:
SÚMULA 172. Compete a justiça comum processar e
julgar militar por crime de abuso de autoridade, ainda que
praticado em serviço
A súmula tinha o entendimento de que o abuso de autoridade era um
crime comum, já que ele não tinha previsão do Código Penal Militar. Com a Lei
n. 13.491/17 houve uma mudança nesse entendimento, pois foi alterado o art.
9º do Código penal militar que define os crimes militares:
Antes da Lei no 13.491/17 Depois da Lei no 13.491/17
Art. 9º Consideram-se crimes
militares, em tempo de paz: Art. 9º Consideram-se crimes
militares, em tempo de paz:
II - os crimes previstos neste
Código, embora também o sejam com II – os crimes previstos neste
igual definição na lei penal comum, Código E os previstos na legislação penal,
quando praticados: quando praticados:

Com a nova redação do art. 9º, inciso II do Código Penal Militar houve
uma ampliação dos crimes de natureza militar e perdeu sentido uma divisão
na conceituação do crime em militar próprio (aquele definido no Código penal
militar impróprio) e crime militar impróprio (aquele também definido no restante
da legislação penal. Com a redação do art. 9º inciso II passa a ser considerado

19. CUNHA, Rogério Sanches; SOUZA, Renée do Ó Souza. Ob. cit. p. 271.
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