1.

Tema: O papel da opinião pública na formulação e implementação da política

externa dos Estados: caso de Moçambique

1.1 Delimitação do tema no tempo e no espaço

O presente trabalho é sobre o papel da opinião pública na formulação e implementação

da política externa de Moçambique. a partir de 1990 a 2024. A escolha do ano de 1990
como referência para o trabalho torna-se relevante pelo facto da Constituição da
República de Moçambique de 1990 ter trazido valores pluralistas. Este pluralismo abriu
espaço, pelo menos teoricamente, para a possibilidade da participação de actores não
estatais nos assuntos de política domestica, assim como de política externa. 2024
Porque foi o ano em que a pesquisa foi levada a cabo.

2. Justificativa

A escolha do tema foi feita com o intuito de compreender o efeito da opinião pública na
formulação e implementação da política externa de Moçambique, com maior interesse
em analisar o que a teoria nos propõe e o que a prática nos mostra. O estudo vem
igualmente preencher um vazio nos estudos sobre a Política Externa de Moçambique,
com uma contribuição que procura perceber o efeito da opinião pública sobre a política
Externa. o papel da opinião pública na política de Moçambique começa a ganhar força a
partir de 1990 com a entrada em vigor da nova constituição que veio a proclamar
valores pluralistas, trazendo transformações de fundo não só para a arena política do
país, como também para a económica. É sabido que a opinião pública apenas tem
enquadramento em sociedades democráticas, onde se valoriza as liberdades essenciais e
direitos individuais. Portanto, para que haja democracia e opinião pública, é necessário
que exista certa homogeneidade social. Quando o povo está fragmentado em facções,
que partilham de ideias adversas sobre as linhas fundamentais e os problemas essenciais
do Estado, e não estão dispostas a se respeitarem mutuamente, não se pode formar a
opinião pública (Torres et al., 2003:263 citado por Manjate,Alves 2020: 115). Como
pudemos ver a o papel da opinião pública na política de Moçambique começa a ganhar
força a partir de 1990 com a introdução da CRM. A partir desse momento começamos a
observar manifestações de vários grupos políticos e organizações não-governamentais.
Alguns com ideias que se alinham às ideias do governo e outros com ideias contrarias
ao governo, mas todos em busca de melhorar o sistema político. De 1990 a 2024 vários
grupos foram formados e, varias manifestações da opinião publica aconteceram,

3. Problematização do tema

O debate sobre a participação da opinião pública na política externa não é de hoje, ela
vem sendo discutida desde a introdução do regime liberal no Estado moderno, de um
lado temos a visão dos liberais, que defendem que a opinião pública não só participa dos
assuntos da política externa como também é capaz de influenciar os tomadores de
decisões. Segundo Nogueira e Messari (2005:65) consideram que “Para os liberais, a
manifestação da opinião pública é um elemento crucial para tornar a política externa de
um Estado mais pacífica. A base desse argumento está na crença dos pensadores dessa
tradição na razão, ou seja, na capacidade de os seres humanos decidirem racionalmente
sobre o que é melhor para a sociedade em seu conjunto.” O argumento de Nogueira e
Messari pode ser reforçado pelo argumento de Mintz e Karl (2010:129) que consideram
que a “política domestica, condições económicas e opinião pública estão entre os
factores internos mais importantes que moldam a tomada de decisões da política
externa.” Como pudemos ver na visão dos liberais a opinião pública é um factor
determinante na definição de política externa racional e moderada o que contribui para a
redução de conflitos, é influenciando os representantes do governo que se influencia as
políticas públicas. Por outro lado temos a visão dos realistas que defendem que a
política externa é feita somente pelos estados e não sofre nenhuma influência da opinião
pública, assumem que a opinião pública não tem carácter emocional estável e racional
para expressar opiniões inteligentes sobre assuntos de política externa. Segundo
Figueira (2011: 170) A influência exercida pela opinião pública em processo de
tomadas de decisões é debate antigo entre cientistas políticos, que dividem opiniões a
respeito do verdadeiro papel que ela possui ou deve possuir em sistemas democrática de
representação. Embora um dos pressupostos da democracia seja a incorporação das
aspirações dos cidadãos nas decisões políticas, muitos autores consideram que a opinião
pública é irracional, volátil e apaixonada, sendo facilmente manipulada por interesses de
minoria organizadas e que portanto, não deve participar ou influenciar em processos
decisórios. O argumento do Figueira é reforçado pelo Pierre Bourdieu citado pelo
próprio Figueira (2011:171) ao assumir que “ A opinião pública é manipulada pelos
meios de comunicação de massa que fazem com que os interesses particulares se
sobreponham aos interesses e as demandas gerais das sociedades.”
Tendo em conta a visão dos liberais e a visão dos realistas sobre a participação da
opinião pública na formulação e implementação da política externa dos Estados, pode se
assumir que Moçambique teoricamente segue a visão dos liberais, como nos é proposto
pela Constituição da República nos artigos 73,74 e 75. Por exemplo segundo o artigo 73
o povo moçambicano exerce o poder político através do sufrágio universal, directo,
igual, secreto e periódico para a escolha dos seus representantes, por referendo sobre as
grandes questões nacionais e pela permanente participação democrática dos cidadãos na
vida da nação. Por sua vez segundo o artigo 74 Os partidos expressão o pluralismo
político, concorrem para a formação e manifestação da vontade popular e são
instrumento fundamental para a participação democrática dos cidadãos na governação
do país. E finalmente segundo o artigo 75 na sua formação e na realização dos seus
objectivos os partidos políticos devem contribuir para a formação da opinião pública,
em particular sobre as grandes questões nacionais.

Como podemos observar Moçambique tem elementos que nos rementem a visão dos
liberais, embora as práticas têm-nos remetido a realidade da visão dos realistas. Com
esta reflexão a pesquisa pretende compreender: como a opinião pública pode influenciar
na formulação e implementação da política externa de Moçambique?

Política Externa

Política externa, ou política exterior, em sentido restrito, é a actividade por intermédio

da qual os Estados se relacionam entre si. Confunde-se, portanto, com o conceito
diplomacia. Em sentido amplo, representa o canal através do qual as políticas e
estratégias internacionais de um Estado são formuladas, executadas e avaliadas. Nesse
sentido, a política externa é a estratégia da diplomacia. Dito de outra forma, a
diplomacia reflecte o principal meio pacífico para o exercício da política externa. Silva
e Gonçalves (2010:216 e 217)

Segundo Sousa (2005:144) A política externa pode ser definida como a actividade pela
qual os Estados agem, reagem e interagem. A política externa é uma actividade de
fronteira cruzando dois ambientes o interno e o externo. Acção dos decisores políticos
situa-se, por isso, na junção destes dois meios, devendo, por isso, gerir os interesses e
oportunidades de ambos. O meio doméstico/interno constitui o pano de fundo, com base
no qual as diretrizes da política externa são delineadas.
Segundo (Rosati,1994:225) citado por Ferreiri, “politica externa é o conjunto de
objectivos, estratégias e instrumentos escolhidos pelos responsáveis governamentais
pela formulação política para responder ao ambiente externo actual e futuro”.

Segundo figueira (2011:24) politica externa é uma resultante da interação entre as

arenas domesticas e internacional, ou seja, as preferências dos países manifestas nas
negociações internacionais, não apenas consideram a interação com as demais unidades
no sistema internacional e as possibilidades e os constrangimentos que estas oferecem,
mas também as preferências internamente, sendo estas conjugadas por diversos actores
e estrutura.

Opinião publica

Segundo Azambuja (2005: 260), define, primeiro, opinião como um juízo ou

sentimento, que se manifesta em um assunto sujeito a deliberação. Por seu turno,
público quer dizer “do povo, de uma sociedade, comum, geral”.

Segundo Herbert blumer (1971: 184) citado por ruivo, mariana (2015:27). A opinião
publica deve ser entendida como um produto colectivo, porem não constitui uma
opinião unanime com a qual cada membro do publico esta de acordo, não sendo
também, forçadamente a opinião da maioria

Segundo Segundo Boniface (2001) citado por Manjate (2020:117) “a noção de opinião
pública não tem sentido real senão num regime democrático, em que a legitimidade
provém de uma adesão popular expressa nas urnas”.

Segundo Burke e Bentham citados por Figueira (2011:171) consideram a opinião

publica um instrumento de participação politica fundamental na manifestação de
interesses de cidadãos e no próprio dialogo entre eleitores e partidários.

Relação entre a opinião publica e a politica externa de Moçambique

Para melhor compreensão da relação entre a opinião publica e a politica externa de

Moçambique, iremos recorrer a definição da politica externa que nos foi apresentada
pelo burke e betham citados por figueira (2011:171), que consideram a opinião publica
um instrumento de participação politica fundamental, na manifestação do interesse dos
cidadãos, e no próprio dialogo entre eleitores e parlamentares. Essa citação, por vez, nos
remete aos artigos 74 e 75 da constituição da Republica de Moçambique, pois os
partidos políticos concorrem para a formação e manifestação da vontade popular e
devem contribuir para a formação da opinião pública, em particular sobre as grandes
questões nacionais.

Tambem iremos recorrer a definição do figueira (2011:24) onde considera a politica

externa como uma resultante da interação entre as arenas domesticas e internacional, ou
seja, as preferências dos países manifestas nas negociações internacionais, não apenas
consideram a interação com as demais unidades no sistema internacional e as
possibilidades e os constrangimentos que estas oferecem, mas também as preferências
internamente, sendo estas conjugadas por diversos actores e estrutura.

Nessa definição podemos perceber que o autor reconhece que a politica externa é feita
não só pelos estados, mas por vários actores do sistema internacional, considera as
preferências internas, conjugadas por diversos actores e estruturas, nessa definição
podemos perceber que o autor reconhece que a politica externa é feita por diversos
actores e que a politica externa reconhece a importância das preferências internas,
nessas preferências podemos incluir a opinião publica que segundo Segundo Boniface
(2001) citado por Manjate (2020:117) “a noção de opinião pública não tem sentido real
senão num regime democrático, em que a legitimidade provém de uma adesão popular
expressa nas urnas”. E Moçambique é segundo a constituição da republica um estado
democrático, Segundo Guilamba (2009:16) Do ponto de vista jurídico, Moçambique é
um país cuja Constituição da República garante ser este, um Estado de Direito, baseado
no pluralismo de expressão e organização política democrática; no respeito e garantia
dos direitos e liberdades fundamentais do homem.

Teoria two level games ( jogos dos dois níveis), Robert D.putnam

A politica domestica e as relações internacional estão sempre entrelaçadas de alguma

forma. Por essa razão escolhemos a teria de Robert putnam denominada teoria de jogo
dos dois níveis, originalmente introduzida em 1988, por Robert D. Putnam, em
“Diplomacy and domestic politics: the logic of two-level games” para melhor explicar o
nosso tema. A base do jogo dos dois níveis é que negociações internacionais podem ser
apresentadas como uma soma de jogos disputados por um líder nacional em duas
arenas, nacional e internacional: no Nível I, negociações internacionais entre líderes
nacionais buscam chegar a um acordo e no Nível II, negociações internas entre grupos
constituintes sobre a ratificação do acordo (Putnam, 1988: 436). A ratificação dos
acordos de Nível I é dependendo do acordo ser aceito pelo grupo Nível-II instituição.
Putnam define o conjunto de todos os possíveis acordos de Nível I que serão aceitos
pelos constituintes de Nível II como um conjunto de vitorias.

Principais Pressupostos da Abordagem de Putnam segundo ( Leukavets, Victoria :

44 e 45)

A abordagem do jogo de dois níveis é baseada em duas suposições principais. Primeiro,

implica um comportamento racional por parte dos atores e, em segundo lugar, considera
um processo específico de formação de preferências nacionais.

 A primeira suposição sugere que os atores perseguirão essas preferências que

maximizarão sua utilidade com base nas racionais escolhas que eles fazem.
Tanto o ambiente doméstico quanto o sistêmico influenciam suas escolhas, e os
atores se comportam de maneira avessa ao risco ao tentar alcançar e promover
seus objetivos com base as informações que lhes estão disponíveis.
 O segundo pressuposto básico da abordagem de Putnam diz respeito o processo
no qual vários atores nacionais formulam preferências políticas. Segundo
Putnam, os interesses nacionais são os produtos da competição entre diferentes
grupos sociais por questões políticas. que por sua vez influencia a política
externa de um país. Portanto, analisar a política interna de um país é uma pré-
condição para compreender a interação estratégica entre estados. . Nesse
sentido, uma característica importante que influencia o jogo é o regime político,
que afeta o ambiente onde as negociações acontecem. Os principais
negociadores - que podem assumir, por por exemplo, a forma dos presidentes,
primeiros-ministros ou chefes de ONGs, - podem ter capacidades diferentes
dependendo do extensão da sua influência a nível interno. Negociadores-chefes
dos países democráticos são limitados pelas suas restrições internas
constituintes em um grau muito maior do que seus homólogos de países
autoritários (Putnam, 1988: 449).

A politica externa, no jogo dos dois níveis segundo figueira( 2011: 23 e 24)
A interação dinâmica entre os ambientes domestico e o internacional, na compressão da
politica externa foi sistematizada e teorizada de forma percursora por robert putman.
Nessa analise o autor busca tratar de elementos-chave para explicação de como os
negociadores internacionais jogam nas duas arenas (domestica e internacional), tentando
garantir e responder de forma equilibrada aos interesses de autores domésticos ao
mesmo tempo que tem de lhe dar com os constrangimentos e incentivos gerados pelo
sistema internacional.

Também conhecida como modelo dos “jogos dos dois níveis”, a tese de Putman, com a
finalidade de compreender o complexo jogo que envolve as negociações internacionais
e apresenta as variáveis a serem consideras para a avaliação dos dois níveis, no nivel
dois (plano domestico), as preferências dos jogadores, as coalizões domesticas, e as
instituições ganham destaque. Já no nível um (plano externo), a relevância central é
atribuída a estratégia e a barganha dos negociadores no sistema internacional.

O tamanho de win set assim denominada pelo autor a estrutura de ganhos esperados
pelos interlocutores domésticos durante o processo de negociação de acordos
internacionais, depende da distribuição do poder, das preferências dos autores, e das
possíveis coalizões, entre os constituintes do nível dois, alem do tamanho da forca
isolacionista(opositoras a cooperação internacional) e das universalistas que oferecem
suporte aos negociadores em processos internacionais). As coalizões domesticas
reforçam a posição do negociador em âmbito internacional, tornando o acordo mais
vantajoso. Mas há também situações em que acontecimentos internacionais podem
influenciar de maneira significativa a alteração das preferências internas, denominadas
concetualmente pelo autor como linkages cinergeticos. No entanto, ressalta-se a não
sobreposição de um nível sobre ao outro, pois ambos influenciam e são influenciados
mutuamente.

Nesse modelo putnam alem de introduzir uma serie de conceitos fundamentais,

incorpora também na analise actores antes desconsiderados, em estudos relativos aos
assuntos internacionais. Esses elementos inspiraram outros autores a desenvolverem
analises mais especificas sobre o papel atores estatais burocracias e poder legislativo), e
não estatais (ONGs, grupos de interesses e opinião publica) na participação e na
influencia sobre os processos decisórios da politica externa, considerando o caracter
“intermestico” dessas questões. Nessa logica, alguns estudos necessitam ser destacados
em virtude da contribuição para o avanço das pesquisas na área.
A opinião publica no jogo dos dois níveis

A opinião publica nesse contexto é muito importante, porque o líder se preocupa em

saber o que as pessoas pensam no seu país antes de tomar uma decisão no cenário
internacional. Desse modo o negociador busca oferecer uma negociação que seja
benéfica tanto no cenário domestico assim como no cenário internacional. O autor
explica que essa negociação é feita em dois estágios que são; acordo provisório e
estagio de ratificação. Estagio de acordo provisório é quando o negociador consegue
convencer os outros negociadores no cenário internacional, e o estagio de retificação é
quando o negociador leva esse acordo provisório para o cenário domestico podendo ou
não passar por uma votação no parlamento, e só então o acordo ser ou não ratificado.
No cenário internacional é muito importante que o líder tenha uma boa reputação na sua
gerência do cenário domestico, ele precisa provar que consegue executar as suas ações,
o que acaba servindo de vantagem na hora de negociar, entre tanto, num cenário onde os
interesses internacionais não vão de acordo com os interesses do cenário domestico o
líder do estado ou o agente principal precisa dar preferência ao que se espera no seu
cenário domestico. Ate porque o líder precisa fortalecer as suas relações no nível II
(nível domestico), mudar o cenário de equilíbrio de poder dentro do seu cenário
domestico, trazendo assim algum beneficio no seu país, e, perseguir o seu interesse
nacional no cenário internacional. Nessa perspetiva o interesse nacional é que motiva
também o líder a fazer relações internacionais. Assim, segundo Manjante, Alves
(2020:103), a opinião pública irá incidir no nível II, isto é, a influência da opinião
pública é exercida sobre os actores da mesa doméstica, acredita-se que num Estado
democrático, há sempre espaço para acomodar a opinião pública. Uma vez que a
opinião pública representa a opinião geral de uma sociedade, espera-se que os decision
makers tomem sempre decisões para o benefício dessa sociedade. A opinião pública
poderá pressionar os actores da mesa doméstica para ver as suas opções reflectidas na
decisão levada para a mesa internacional.

Contudo, o importante a reter é que todo tipo de interação entre os actores de relações
internacionais envolve um constante processo de escolhas, ou seja, um processo de
tomada de decisão. Em Estados democráticos, é direito do povo influenciar e/ou
participar em todo processo decisório; e sendo a Política Externa a área mais sensível da
política pública, pois é a projeção da política doméstica no meio externo, a participação
do povo deve ser sempre tomada em consideração. ( Manjante, Alves 2011:103)