Tema 12: Reinventando o Estado: a crise de

Gestão do Estado – Gerencialismo de Bresser

Pereira

Rafael Santos de Jesus

Disciplina: Sociedade
Civil, Governo, Estado e
Organizações no Brasil
Luiz Carlos Bresser Pereira
 Economista, cientista político, administrador de empresas,
e formado em direito
 Foi Ministro da Fazenda, ministro chefe da Secretaria da
Administração Federal (SAF), ministro de Reforma do
Estado em todo o 1° mandato presidencial de Fernando
Henrique Cardoso (1995–1999)
 Cursou a Faculdade de Direito/USP, é mestre em
Administração de Empresas pela Michigan State
University, doutor e livre docente em Economia pela USP.
Ensina na Fundação Getulio Vargas de São Paulo desde
1959
Sobre o desenho do Estado: uma
perspectiva agent x principal
Adam Przeworski
In Reforma do Estado e Administração
Pública Gerencial
Reforma do Estado

Significa construir instituições que possibilitem ao

Estado fazer o que ele deve fazer e impeçam de fazer o
que não deve.

Logo, o que deve o estado fazer ou não fazer?

Liberalismo x Keynesianismo x Neoliberalismo

Dilema é que o governo pode fazer coisas melhor do
que o livre mercado, mas não tem motivos para crer
que ele não excederá os limites da intervenção ótima

O Estado se fortalece e atrai para si interesses

privados. Logo, o motivo para o Estado agir acabam
sendo, no limite, interesses particulares

Mera possibilidade de intervenção já causaria danos

Porém, mesmo sem as falhas, a ideia de que o mercado é
eficiente já não é mais aceita - Falta de mercados e
informação imperfeita

Algumas formas de intervenção são inevitáveis, garantias,

propriedade, lei e ordem

O estado tem portanto um papel positivo. Mas será que o

Estado pode fazer o que deve fazer e não fazer o que não
deve fazer?

Noção de Estado vs. Mercado é enganosa. São instituições

específicas que podem induzir atores a agir de forma
benéfica ou não
Agent x Principal
Os agents tem as informações, e o principal não pode
observar diretamente todas as ações dos agentes.

Como induzir ao agente agir em nome do interesse do

principal?

Economia é rede de relações entre agents e principals,

cidadãos, políticos, burocratas, empresários,
trabalhadores. A economia depende da boa estrutura
dessas relações.
Políticos e agentes de mercado
Um problema usual é o compromisso. Compromissos
por governos futuros.

Bons e maus compromissos (exemplo dos sindicatos)

Aparelhar o Estado de modo que faça bons

compromissos (revisão judicial, leis detalhadas e
contratos bem estruturados)
A intervenção estatal pode ser melhor que a não
intervenção quando os governos dispõem de
informações, instrumentos legais para regular e
rede que permita bons compromissos
Políticos e Burocratas
Delegação é inevitável. Relação agent x principal na
qual a atuação do burocrata pode não coincidir nem
com o interesse da população nem do politico.
Problema do controle indireto.

Autonomia pela incapacidade da lei prever tudo.

Dificuldade em analisar a conduta de cada agente

(apenas da equipe). Critério financeiro na avaliação.
Propostas:
• Valorização do profissional
• Sistemas de monitoramento com perda do cargo em
caso de mau desempenho
• Recrutamento com avaliação de sinais de alto
desempenho
• Fiscalização institucional (possibilidade de um agente
bloquear outro quando ação puder causar dano)
• Múltiplos principal e agent com funções opostas
• Incentivar competição e descentralização
Políticos e Cidadão
Relação especial (agents determinam a conduta do
principal). Mas isto é justificado porque são eleitos.

Controle prospectivo e retrospectivo.

Cumprimento de promessas de campanha? Liberdade

para deliberar, adaptar mudanças, capacidade de
governar
Responsabilização posterior – não reeleição.
Julgamento é prejudicado pela manipulação e falta de
informação

O atuar bem depende das condições em a decisão foi

tomada. Nem sempre o resultado por si só reflete se
um ato foi bom ou não. Então, avaliações posteriores
devem levar informações gerais sobre os políticos em
consideração

Papeis importantes: oposição, mídia, meios horizontais

entre os poderes (processo legislativo vs. decreto),
criação de ramos independentes
Conclusão
Intervenção pode ser melhor que não intervenção.
Objetivo da reforma não pode ser desaparelhar o
Estado

Exemplo: 40% dos subsídios a alimentação chegam

aos que precisam. Melhor continuar e melhorar do que
acabar com programa, mesmo que a eficiência perfeita
não seja factível
Gestão do setor público: estratégia e
estrutura para um novo Estado
Luiz Carlos Bresser Pereira
In Reforma do Estado e Administração
Pública Gerencial
Considerações iniciais
Década de 80: ajuste estrutural (endividamento)

Entretanto, o novo Presidente decidiu transformar a antiga e

burocrática secretaria da presidência, que geria o serviço
público, em um novo ministério, da Administração Federal e
Reforma do Estado.

Reforma administrativa incluída entre as reformas

constitucionais já definidas como prioritárias - reforma fiscal,
reforma da previdência social e a eliminação dos monopólios
estatais – aproximação do mercado de trabalho publico e
privado
À emenda seguiu-se a publicação de um documento
sobre a reforma administrativa - “Plano Diretor da
Reforma do Aparelho do Estado” - cuja proposta
básica é a de transformar a administração pública
brasileira, de burocrática, em administração gerencial.

A percepção generalizada de que o ajuste estrutural

não era suficiente para que houvesse a retomada do
crescimento. O pressuposto neoliberal foi irrealista:
estado mínimo não tem apoio político, e as falhas de
estado não são piores que as falhas de mercado.
Solução para crise é reformar o Estado (reduzir em
alguns pontos e ampliar em outros). Autonomia
financeira e tornar o serviço publico mais coerente,
corrigindo falhas sem causar falhas maiores

Otimizar o atendimento de demandas e proteção do

patrimônio público – interesses privados e rent seeking
 “O Estado deve ser público, as organizações não-estatais e
sem fins lucrativos (ou organizações não-governamentais)
devem ser públicas. Bens estritamente públicos, como um
meio ambiente protegido, devem ser públicos. Direitos
públicos são os direitos que nos asseguram que o
patrimônio público, a res publica, entendido em sentido
amplo, seja público - que seja de, e para, todos, em vez de
ser objeto de rentseeking, e de ser privatizada por grupos de
interesse.”

Duas instituições criadas para proteger o patrimônio

público tinham de mudar: a democracia e a
administração pública burocrática
Patrimonialismo e Burocracia
Sociedades pré-capitalistas: a privatização do Estado,
ou a interpermeabilidade dos patrimônios público e
privado.

Burocracia é a instituição administrativa que usa,

como instrumento para combater o nepotismo e a
corrupção - dois traços inerentes à administração
patrimonialista -, os princípios de um serviço público
profissional, e de um sistema administrativo
impessoal, formal e racional.
Apesar disto, quando o Estado ampliou seu papel social e
econômico, a estratégia básica adotada pela administração
pública burocrática - o controle hierárquico e formalista
sobre os procedimentos - provou ser inadequada.

Esta estratégia talvez pudesse evitar a corrupção e o

nepotismo, mas era lenta, cara, ineficiente. Fez sentido no
tempo do Estado liberal que só precisava garantir a
propriedade

Estado visto como forma de garantir excedentes por nova

classe de burocratas e políticos
Administração Pública Gerencial
Resposta à crise do Estado: redução de custos,
eficiência e proteção do patrimônio público.

É orientada para o cidadão e para a obtenção de

resultados; pressupõe que os políticos e os
funcionários públicos são merecedores de um grau
limitado de confiança; como estratégia, serve-se da
descentralização e do incentivo à inovação; o
instrumentos de controle sobre os gestores públicos
com base em resultados
Burocracia: controle de processos, controle preventivo.

A administração gerencial: descentralização, delegação

de autoridade e de responsabilidade ao gestor público,
rígido controle sobre o desempenho, aferido mediante
indicadores acordados e definidos por contrato.
Eficientes na gestão do Estado, e são recursos muito
mais efetivos na luta contra as novas modalidades de
privatização do Estado.

Não é mais necessário afirmar o poder do Estado e

necessidade de confiança
Reforma Neoliberal?
 O enfoque gerencial sobre a administração pública
emergiu com vigor na Grã- Bretanha e nos EUA
depois de Governos conservadores terem assumido o
poder em 1979 (Governo Thatcher) e em 1980
(Governo Reagan), o que levou alguns analistas a
verem, neste enfoque, uma visão intrinsecamente
conservadora.

Na Inglaterra isto até é válido, mas em diversos outros

países o governo da reforma era social-democrata.
Mas a relação que é feita tem outra justificativa. Quase
sempre a reforma passa por um ajuste fiscal,
preocupação com o gasto

Reação forte dos servidores e alusão ao

neoliberalismo. Apesar de ter explicação histórica, não
faz sentido. Para ter um estado forte é preciso ter um
orçamento equilibrado

O risco é não obter apoio dentro do funcionalismo

Reformando a estrutura do Estado
A nova gestão precisa de uma estrutura administrativa
reformada

Os Estados modernos contam com quatro setores: o

núcleo estratégico, as atividades exclusivas, os
serviços não-exclusivos, e a produção de bens e
serviços para o mercado
Nas atividades exclusivas, a administração deve ser
descentralizada; nos serviços não-exclusivos, a
administração deve ser mais que descentralizada - deve
ser autônoma: a sociedade civil dividirá, com o
governo, as tarefas de controle.

No núcleo estratégico e nas atividades exclusivas a

propriedade será estatal. Ao contrário, na produção de
bens e serviços há hoje consenso cada vez maior de
que a propriedade deva ser privada. Nas atividades
exclusivas surge o público não estatal.
Serviços não exclusivos:

Burocratismo Neoliberalismo Social-democrata

Controle do Estado Privatização Financiamento estatal
e controle da
sociedade

No domínio das atividades exclusivas, a ideia é a

criação de “agências autônomas”; e as atividades não-
exclusivas deverão se transformar em “organizações
sociais”. As atividades de produção de bens para o
mercado será regulada.
Reforma do Estado para Cidadania

Luiz Carlos Bresser Pereira

Reforma Gerencial no Brasil
O Plano Diretor da reforma do Aparelho do Estado,
aprovado em 1995, contou com 3 dimensões:
institucional, cultural e de gestão

Qualidade como estratégia de gestão - Dois programas

principais são criados: Programa de Qualidade e
Participação, mais geral, e o Programa de
Reestruturação e Qualidade dos Ministérios
Programa de Qualidade e Participação: Mudança de
cultura burocrática para gerencial. Para todos os órgãos
da Administração Federal.

Programa de Reestruturação e Qualidade dos

Ministérios: Focado nos Ministérios, adesão
voluntária, verificação de boas medidas já implantadas
em cada setor e analisar a descentralização em dois
aspectos

Importância do planejamento e gestão caminhar junto

com a reforma institucional
Agências Executivas
Pelo Plano Diretor são dois tipos de agências que
executam atividades exclusivas do Estado: agências
executivas e reguladoras. Em comum, ambas são
autarquias dotadas de autonomia especial

Agência reguladora é mais autônomas por executar

políticas permanentes, independente do governo.
Função é dada na lei de criação
Agência executiva é dotado de maior autonomia de
gestão e responsabilização por resultados,
possibilitando adaptação às expectativas dos usuários

Exemplo de diferença – nomeação dos dirigentes

Separação da prestação do serviço e formulação de

políticas dentro de um ministério. Conversão de
Secretaria que preste o serviço em Agência Executiva,
evitando a criação de novas instituições.
Fortalecimento do núcleo estratégico
Contrato de gestão precedido de plano estratégico de
estruturação, aprovado pelo Ministério, com indicação
de metas e controle de resultado, indicadores de
desempenho

Autonomia de orçamento (agregado e sem cortes), de

recursos humanos (adaptação de estruturas) e outros
serviços e contratações

Problema é que órgãos queriam celebrar o contrato por

maior autonomia sem estarem minimamente
preparados
Organizações Sociais
Papel central dentro da reforma

Os serviços sociais e científicos (não exclusivos) que eram

prestados diretamente pelo estado podem ser transferidos
para entidades públicas não estatais

Espaço entre o Estado e o Mercado

Crescimento do número de entidades pela melhor

qualidade e maior eficiência, além de auxiliar no
desenvolvimento econômico da região
Publico é diferente de estatal. O publico não estatal
pode ser visto como forma de controle social. Papel de
intermediação.

Divisão bipartite do direito.

Por que não deve ser privado? Serviços básicos,

subsidiados pelo Estado, incompatíveis com a busca
pelo lucro.

Mas isto é um dever do Estado? E se não for?

Publicização como alternativa ao estatismo e a
privatização.

Extinção da entidade estatal para dar origem a essa

nova organização, após decisão ministerial ou criação
de nova entidade

Risco de “feudalização”

Participação do popular nos Conselhos, e controle de

resultados através do contrato de gestão.
Reforma Gerencial na Saúde
Municipalização = porta de entrada

Responsabilização e proximidade dos usuários.

Mesmo com recursos federais, os gestores e Conselhos
Municipais cuidarão efetivamente da saúde local, o
que é mais efetivo

Controle sobre a demanda (ao invés da oferta de

leitos). Competição entre prestadores e hospitais
Nova política de recursos humanos
Pressão por alterações no trabalho dentro do setor
público

Aumentar eficiência (amarras)

Cortar custos (mesmo com capacitação e recompensa

por resultados)
Atividades exclusivas do Estado – “Carreiras”

Recrutar profissionais de excelência

Remuneração compatível

Programas de capacitação – maior adaptação

Eliminação de privilégios e redução de
custos
Primeira e principal medida foi a adoção de folha
única para o Poder Executivo Federal
Economia de 40 milhões no primeiro mês
Erros, fraudes e gratificações sem amparo legal
(ausência de controle)
Dificuldade em interpretar leis e pressão sobre
dirigentes de recursos humanos
Auditoria SIAPE
Fim da indexação de salários e efeitos em cascata

Regime Jurídico Único, criado após CF/88, era muito

protecionista

Substituição no caso das férias, licença-prêmio,

afastamento com remuneração para exercer cargo em
comissão, incorporação, tetos, melhoras no PAD e
mera aplicação da lei.
Simplificação das compras
Necessidade de nova lei de licitações

Lei 8.666/93 – muito burocrática

Ausência de autonomia e responsabilidade do

administrador, com culto muito alto para coibir
corrupção, sem no entanto tratar da possibilidade de
conluio entre fornecedores
Utilizou como padrão obras e serviços de engenharia

Processo caro e lento, o que representa aumento médio de

10 a 20% dos preços quando se trata de compras pelo
poder público

Critério do menor preço

Propostas
Reduzir a lei pela “metade”

Classificar o objeto da contratação

Simplificação de compras menores; unificação e

aumento do limite de dispensa

Maiores garantias de que a obra ou serviço sejam

realizados nos prazos pactuados
Terceirização
Política de terceirizar atividades de apoio

Possibilidade de focar em suas áreas de atuação

Vedar a execução indireta para suprir falta de pessoal e

coibir manipulação de custos (Decreto 2.271/97)