CAPÍTULO I

A nova governação e os instrumentos de ação pública: Uma

Introdução
Lester M. Salamon

Na vida econômica, as possibilidades de ação social racional, de planeamento,

para a reforma - em suma, para a resolução de problemas - não dependem da nossa escolha
entre grandes alternativas míticas, mas em grande parte da escolha entre técnicas sociais
particulares... as técnicas e não os e não "ismos" são o cerne da ação social racional no
mundo ocidental mundo ocidental.

-ROBERT DAHL E CHARLES E. LINDBLOM, 1953

Os desenvolvimentos de grande alcance na economia global obrigam-nos a rever

questões básicas sobre o governo: qual deve ser o seu papel, o que pode e não pode fazer,
e qual a melhor forma de o fazer.

- WORLD BANK, 1997

I. INTRODUÇÃO: A REVOLUÇÃO QUE NINGUÉM SE APERCEBEU

Atualmente, está em curso em todo o mundo sobre a forma de lidar com os problemas
públicos.
Estimulado pelas frustrações populares com o custo e a custo e eficácia dos programas
governamentais e por uma nova fé nas teorias económicas liberais, estão a ser levantadas
sérias questões sobre as capacidades, e mesmo as motivações, das instituições do sector
públic instituições do sector público. Durante muito tempo um elemento básico do
discurso político americano, esse questionamento estendeu-se também a outras partes do
mundo, desencadeando uma extraordinária torrente de reformas.
Como consequência, os governos dos Estados Unidos e do Canadá, Malásia e Nova
Zelândia estão a ser desafiados a reinventados, reduzidos, privatizados, devolvidos,
descentralizados, desregulamentados, atrasados, sujeitos a testes de desempenho e
contratados.
Na base de grande parte desta vaga de reformas está um conjunto de teorias que retrata
as agências governamentais como hierarquias rigidamente estruturadas hierarquias
fortemente estruturadas, isoladas das forças do mercado e da e da pressão efectiva dos
cidadãos e, portanto, livres para servir os interesses pessoais e interesses pessoais e
institucionais dos burocratas.5 Mesmo os defensores do governo defensores do governo
admitem que, na atualidade, estamos a braços com o "tipo errado "tipo errado de
governos" na atualidade, governos da era industrial industriais "com as suas burocracias
lentas e centralizadas, a sua preocupação com regras e regulamentos, e as suas cadeias
hierárquicas de comando.... "
No entanto, o facto de a estrutura do governo moderno até que ponto a estrutura do
governo moderno já incorpora muitas das características que estas reformas procuram
implementar. De facto De facto, nos últimos cinquenta anos, ocorreu uma revolução na
"tecnologia" da ação pública nos últimos cinquenta anos, tanto nos Estados Unidos
Estados Unidos e, cada vez mais, noutras partes do mundo.
O cerne desta revolução foi uma transformação fundamental transformação fundamental
não só no âmbito e na escala da ação mas também nas suas formas básicas. Verificou-se
uma proliferação maciça de ação pública, nos instrumentos ou meios utilizados para
instrumentos ou meios utilizados para resolver os problemas públicos. Enquanto
anteriormente a atividade governamental se restringia, em grande medida, à entrega direta
de bens ou serviços pelos burocratas do governo, atualmente abrange um conjunto
vertiginoso de empréstimos, garantias de empréstimos, subvenções, contratos,
regulamentação social, regulação económica contratos, regulação social, regulação
económica, seguros, despesas fiscais despesas fiscais, vales e muito mais.
O que torna esta evolução particularmente significativa é o facto de cada uma destas
ferramentas tem os seus próprios procedimentos operacionais, requisitos de de
funcionamento, requisitos de competências e mecanismos de "economia política". Por
conseguinte, cada um deles dá o seu próprio "toque" ao ao funcionamento dos programas
que os incorporam. Garantias de empréstimos, por exemplo, dependem dos bancos
comerciais para conceder crédito assistido a mutuários qualificados. Neste processo, os
agentes de crédito comerciais tornam-se os agentes implementadores dos programas de
empréstimos do governo. Uma vez que os banqueiros privados têm a sua própria visão
do mundo, regras de decisão e prioridades, deixados à sua própria dispositivos, é provável
que produzam programas que diferem marcadamente dos que resultariam de empréstimos
directos do governo, para não mencionar os subsídios governamentais directos. Talvez
mais importante, tal como as garantias de empréstimo, muitos destes instrumentos "mais
recentes" partilham uma caraterística comum significativa: são altamente indirectos.
Dependem fortemente de um vasto leque de de "terceiros" - bancos comerciais, hospitais
privados, agências de serviços sociais, empresas industriais, universidades, centros de dia,
outros níveis creches, outros níveis de governo, financiadores e empresas de construção
para prestar serviços financiados pelo sector público e prosseguir objectivos autorizados
pelo sector .
O resultado é um sistema elaborado de governo de terceiros de terceiros no qual
elementos cruciais da autoridade pública públicos são partilhados com uma série de
actores não governamentais ou outros, frequentemente em sistemas colaborativos
complexos que por vezes desafiam a compreensão, quanto mais uma gestão e controlo
eficazes. De certa forma, o "problema da administração pública pública" ultrapassou as
fronteiras do organismo público e abrange agora um vasto leque de "terceiros" que estão
que estão intimamente envolvidos na implementação, e muitas vezes na gestão da
atividade pública.
Tomemos, por exemplo, o sistema de prestação de serviços de saúde mental serviços de
saúde mental financiados pelo sector público em Tucson, Arizona. O financiamento de
para esses serviços provém de uma variedade de programas programas governamentais
federais e estaduais. No entanto, nenhum burocrata federal ou estadual entra em contacto
com qualquer doente mental. De facto, nenhum burocrata federal ou estatal entra sequer
em contacto com qualquer funcionário do governo local ou funcionário de uma agência
privada que que efetivamente presta serviços aos doentes mentais. Pelo contrário, todo o
sistema é funciona a dois ou três passos de distância. O estado do Arizona não só contrata
a prestação de serviços de saúde mental, como também contrata a contratação de serviços
de saúde mental.
Fá-lo através de um "contrato principal" com uma autoridade local de saúde mental
privada, sem fins lucrativos sem fins lucrativos, chamada ADAPT Inc. A ADAPT, por A
ADAPT, por sua vez, trata de todas as negociações com mais de vinte outras que prestam
serviços de saúde mental na área de Tucson com fundos fornecidos por programas estatais
e federais. Embora este Embora este possa ser um caso extremo, o padrão que exemplifica
tem sido uma parte central das operações do sector público há mais de uma geração.
O que está aqui em causa, além disso, não é simplesmente a delegação de deveres
ministeriais claramente definidos a agentes a agentes do Estado estreitamente
regulamentados. Esta é uma caraterística de longa data das das operações governamentais
que se estendem por gerações. O que é O que distingue muitos dos novos instrumentos
de ação pública é o facto de é que eles envolvem a partilha com terceiros de uma função
governamental muito função governamental muito mais básica: o exercício do poder
discricionário sobre o uso da autoridade pública e o gasto de fundos públicos. Graças à
natureza de muitos destes instrumentos e à e à grande escala e complexidade das actuais
operações governamentais, uma grande parte - em muitos casos, a maior parte - do poder
discricionário sobre o funcionamento dos programas públicos é habitualmente atribuída
não com as agências governamentais responsáveis, mas com os actores mas com os
actores terceiros que efetivamente executam os programas.
Esta evolução foi particularmente acentuada nos Estados Unidos Estados Unidos, onde a
hostilidade ao governo tem sido desde há muito um vida política, e onde a expansão dos
programas governamentais governamentais teve, consequentemente, de proceder de uma
forma altamente tortuosa. Os acordos de contratação inventados para combater a Guerra
Revolucionária e mais tarde elaborados para lidar com as tarefas muito mais tarefas muito
mais complexas de desenvolvimento de produtos durante a Segunda Guerra Mundial
foram assim rapidamente alargados, no rescaldo dessa guerra, a para domínios tão
diversos como a agricultura, a saúde, a exploração espacial e os serviços sociais. Os
subsídios, as garantias de empréstimo, os regulamentos sociais, seguros e outros
instrumentos indirectos indirectos também se expandiram. Como Donald Kettl nos
recordou, "[C]ada grande iniciativa política lançada pelo governo federal desde a Segunda
Guerra Mundial - incluindo o Medicare e o Medicaid, limpeza e recuperação ambiental,
programas de combate à pobreza e formação profissional, auto-estradas interestaduais e
estações de tratamento de esgotos de tratamento de esgotos - tem sido gerida através de
parcerias público-privadas.
Reflectindo isto, um estudo de uma secção transversal de comunidades americano
efectuado pelo presente autor no início dos anos 1980, constatou que a maioria dos
serviços humanos financiados pelo governo serviços humanos financiados pelo governo
disponíveis a nível local já estava a ser a nível local já estava a ser prestada por
organizações privadas com e sem fins lucrativos e com fins lucrativos nessa data, e isto
muito antes de os defensores da "privatização", "contratualização" e "reinvenção do
governo" o tivessem proposto. Em particular, como mostra a Tabela 1-1, as agências
governamentais prestavam apenas 40 por cento destes serviços financiados pelo sector
público, enquanto as agências privadas – tanto privadas - tanto sem fins lucrativos como
com fins lucrativos - prestavam 60 por cento.
Em vez das agências hierárquicas centralizadas que prestam serviços padronizados que
são caricaturados em grande parte da atual literatura atual sobre reformas e na maior parte
da nossa retórica política, o que existe na maioria das esferas da política é um mosaico
denso de ferramentas políticas, muitos deles colocam as agências públicas em relações
complexas e interdependentes complexas e interdependentes com uma série de parceiros
terceiros. Quase nenhum dos mais de 300 mil milhões de dólares anuais do governo
federal biliões de dólares de envolvimento anual do governo federal no domínio da
habitação, por exemplo, tem muita semelhança com a imagem clássica de burocratas
burocratas a prestar serviços aos cidadãos. Em vez disso, cerca de 190 mil milhões de
dólares assumem de garantias de empréstimo para subscrever crédito hipotecário
concedidos por bancos comerciais privados; outros 114 mil milhões de dólares assumem
a forma de subsídios fiscais que vão para os proprietários de casas através do sistema de
imposto sobre o rendimento; e mais de 20 mil milhões de dólares assumem sob a forma
de vales de habitação administrados por autoridades semiautónomas semiautónomos de
autoridades locais de habitação para financiar habitação fornecida por privados (ver
Quadro 1-2).

QUADRO 1-1 Percentagem de serviços humanos financiados pelo governo prestados

por entidades sem fins lucrativos, com fins lucrativos e gências governamentais em
dezasseis comunidades, 1982 (média ponderada)
De um modo mais geral, tal como refletido no Quadro 1-3, o fornecimento direto
fornecimento direto de bens ou serviços por burocratas do governo representa apenas 5
por cento da atividade do governo federal dos EUA. Mesmo com transferências de
rendimentos, empréstimos directos e pagamentos de pagamentos de juros contabilizados
como "governo direto", as ctividades directas do governo federal ascendem apenas a 28
por cento das suas actividades. Muito maiores em escala são outros instrumentos de de
ação pública - contratação, subsídios, vales, despesas fiscais despesas fiscais, garantias
de empréstimos, empresas patrocinadas pelo governo empresas patrocinadas pelo
governo, seguros e regulamentação, para citar apenas alguns.

Incluindo apenas os 376 mil milhões de dólares de acréscimos líquidos ao seguro de

depósitos em 1999 e não os montantes muito maiores de pensões, colheitas e seguros de
catástrofes, uma estimativa aproximada uma estimativa aproximada colocaria o valor
monetário total destas atividades na 2,5 biliões de dólares no ano fiscal de 1999, duas
vezes e meia duas vezes e meia mais do que os cerca de 1 trilião de dólares em atividades
diretas em que o governo federal está envolvido, e uma vez e meia vezes mais do que os
montantes registados como despesas no orçamento federal nesse ano. Este facto realça
outra caraterística interessante caraterística interessante de muitos destes instrumentos
mais indirectos: muitas vezes não aparecem no orçamento do Estado, o que ajuda a
explicar o que ajuda a explicar o seu atrativo.

QUADRO 1-2 Programas federais de habitação dos EUA por tipo de

ferramenta, ano fiscal de 1999
QUADRO 1-3 Escala da atividade do governo federal dos EUA, por
instrumento de ação pública, ano fiscal de 1999
Esta dependência de terceiros para prestar serviços financiados pelo sector público
serviços financiados pelo Estado não é, no entanto, um fenómeno exclusivamente
americano.
Também tem sido uma caraterística clássica - embora largamente ignorada – dos Estados-
providência europeus, pelo menos fora da Escandinávia. Nos Holanda, por exemplo, um
conflito feroz entre as comunidades seculares e seculares e religiosas, no final do século
XIX, sobre o controlo sobre o controlo do ensino público foi resolvido no início do século
XX século XX, através de um compromisso segundo o qual o Estado era chamado ao
Estado foi chamado a financiar o ensino básico e secundário, mas a deixar a mas deixar
a oferta efectiva nas mãos de escolas privadas, muitas delas escolas privadas, muitas delas
com filiação religiosa. O Estado foi chamado a ajudar na prestação de na prestação de
cuidados de saúde, serviços sociais e mesmo assistência humanitária no estrangeiro, este
mesmo modelo foi mesmo modelo foi replicado nestas outras esferas, produzindo um um
padrão generalizado conhecido como "pilarização", segundo o qual os recursos do Estado
são utilizados para financiar serviços prestados por instituições privadas organizadas
segundo linhas religiosas e, mais tarde, ideológicas.
Um fenómeno semelhante é também visível na Alemanha, onde a a doutrina católica da
"subsidiariedade" foi consagrada na lei fundamental que obriga o Estado a recorrer, em
primeiro lugar, às "associações associações de assistência social" para responder às
necessidades sociais antes de recorrer às instituições estatais.12 A Bélgica, a Irlanda,
Israel e outras nações também apresentam um padrão semelhante. Mesmo a França, há
muito conhecida pela sua pela sua estrutura governamental centralizada e pelo seu e pelo
desenvolvimento da proteção social estatal, aumentou dramaticamente a sua contratos do
governo com instituições privadas sem fins lucrativos durante a sem fins lucrativos
durante a década de 1980, para implementar uma grande descentralização das
descentralização das funções de proteção social.13 O resultado é que muitos países da
Europa Ocidental têm sectores não lucrativos bastante maiores do que do que nos Estados
Unidos, financiados em grande parte por subsídios e financiados em grande parte por
subvenções e contratos do Estado, como se reflete na Figura 1-1 abaixo.14

II. A NECESSIDADE DE UM NOVO PARADIGMA

A proliferação destes novos instrumentos de ação pública criou novas oportunidades para
adaptar a ação pública à natureza dos problemas públicos. Tornou também possível a
participação de um vasto de diferentes actores - tanto governamentais como
governamentais e não governamentais - na satisfação das necessidades públicas. Ao
mesmo tempo, Ao mesmo tempo, porém, este desenvolvimento complicou enormemente
a tarefa da gestão pública. Em vez de uma única forma de ação, os gestores públicos de
ação, os gestores públicos têm de dominar um conjunto de diferentes "tecnologias" de
de ação pública, cada uma com as suas próprias regras de decisão, ritmos, agentes e
desafios, e desafios. Os decisores políticos devem igualmente ponderar um conjunto
muito mais um conjunto muito mais elaborado de considerações para decidir não só se,
mas como atuar e, depois, como conseguir alguma responsabilização pelos resultados.
pelos resultados. E o público em geral tem de encontrar formas de encontrar formas de
dar sentido às acções díspares que são tomadas em em seu nome por redes complexas de
actores públicos e privados.
Uma das conclusões centrais do novo domínio dos "estudos de implementação" que
surgiu durante os anos 70, de facto de facto, foi que a estrutura complicada de muitos
programas públicos de muitos programas públicos era a fonte de muitos dos problemas
que que levam os programas públicos a ficarem aquém do prometido.

Infelizmente, porém, os conceitos actuais de administração pública administração pública

e de políticas públicas oferecem pouca ajuda para para lidar com estes dilemas. A
administração pública tradicional continua preocupada com as operações internas das
agências públicas - os seus procedimentos de recrutamento de pessoal, orçamentação e e
realização de tarefas. De facto, um princípio fundamental deste campo tem sido que a
gestão dos assuntos públicos é melhor deixada a profissionais neutros organizados em
organismos públicos que estão hierarquizados e, portanto, capazes de alcançar a
necessária a necessária especialização de funções tão crucial para operações eficazes e o
controlo democrático.
Estes conceitos deixam pouco espaço espaço para a proliferação de novas formas de ação
pública que se caracterizam pela renúncia total a elementos-chave da discricionariedade
no exercício da autoridade pública e na e a utilização de fundos públicos a uma série de
actores não governamentais ou outros actores governamentais. "Na maior parte das vezes,
quando o quando o 'governo' faz alguma coisa, são os funcionários [do governo] que são
os funcionários [do governo] que realmente agem", diz um texto recente, ignorando
convenientemente o facto de que, na era atual, são que, na era atual, são sobretudo os
parceiros terceiros do governo que agem em vez disso.
 FIGURA 1-1 Percentagem do emprego total das organizações sem fins lucrativos, por
país; 22 países; 1999. Fonte: Lester
M. Salamon et al, Global Civil Society:
Dimension of the Nonprofit Sector
(Baltimore: Johns Hopkins Institute for
Estudos Políticos, 1999), p. 14.

Nem o novo domínio da análise política, que recentemente ganhou proeminência oferece
muita ajuda. A preocupação central preocupação central deste domínio tem sido a
aplicação de técnicas sofisticadas da microeconomia à análise de problemas públicos. De
longe menos preocupante tem sido o pormenor das operações reais do programa
operações. De facto, a implementação de programas públicos tem sido tem sido, desde há
muito, o "elo perdido" na visão do mundo da análise política.
Mesmo a "nova gestão pública" e o movimento de "reinvenção do reinventar o governo"
que ajudaram a criar não conseguiram melhorar muito este registo. É certo que esta linha
de pensamento tornou a utilização de instrumentos alternativos um dos principais
objectivos da da reforma do sector público.19 No entanto, para justificar esta prescrição,
como No entanto, para justificar esta prescrição, como vimos, os entusiastas da
reinvenção abraçaram uma caricatura do funcionamento atual do Estado que não tem em
conta a que ignora a medida em que tais instrumentos já foram adoptados. No que já
foram adoptados, minimizam as imensas dificuldades que dificuldades que esses
instrumentos implicam e a forte possibilidade de as reformas que defendem podem ser a
fonte, e não a cura, dos problemas que dos problemas que estão a tentar remediar.

O que isto sugere é que o governo não precisa de ser "reinventado", como sugere a nova
gestão pública. Esse processo já está bem avançado. O grande desafio agora é encontrar
uma forma de compreender e gerir o governo reinventado que governo reinventado que
produzimos. Para isso, porém, é necessária uma nova para isso, é necessária uma nova
abordagem, que reconheça a existência e e a provável persistência do "governo de
terceiros", e que se centre e que se concentre de forma mais coerente e explícita nos
desafios que ele coloca.
Felizmente, foram feitos alguns progressos no desenvolvimento essa abordagem. Há meio
século, por exemplo, Robert Dahl e Charles Lindblom chamaram a atenção para a rápida
inovação nas técnicas de intervenção social já em evidência, referindo-se a ela como
"talvez a maior revolução política dos nossos Frederick C. Mosher voltou a este tema no
início da década de 1980 no início dos anos 80, sublinhando a nossa incapacidade de ter
não ter suficientemente em conta a medida em que o governo federal nos Estados Unidos
tinha mudado o seu papel de fazer para um papel de organizar. O presente autor, mais ou
menos na O presente autor, por volta da mesma altura, propôs um enfoque totalmente
novo para a pública, concentrando-se nas ferramentas ou instrumentos ferramentas ou
instrumentos distintivos através dos quais o sector público o sector público opera cada
vez mais.
Apesar de alguns progressos úteis na formulação desse "quadro de instrumentos de
instrumentos "23 e da maior proliferação da utilização de diversos instrumentos políticos,
no entanto, a maior parte da nossa retórica política e a maior parte da nossa retórica
política e grande parte da nossa formação em administração pública continua dominada
a maior parte da nossa retórica política e grande parte da nossa formação em
administração pública continua dominada pela imagem do Estado burocrático
centralizado, como recente sobre os manuais de administração pública. O objetivo deste
livro é remediar esta situação, para trazer trazer para o centro da atenção pública e
profissional os novos instrumentos de ação pública e profissionais. Para o efeito, a para
isso, a discussão baseia-se num volume anterior que desenvolveu o conceito de
instrumentos de governação.25 No entanto, enquanto esse volume se centrava em apenas
seis instrumentos, este alarga a análise a muitos a muitos mais. Além disso, o presente
volume complementa a de ferramentas individuais com uma análise de algumas das
questões abrangentes que a proliferação de instrumentos de ação de ação governamental.
Neste processo, este livro sugere uma nova abordagem à resolução de problemas públicos
para a resolução de problemas públicos na era do "governo de terceiros" em que nos
encontramos. Chamo a esta abordagem "a nova governação" para sublinhar as suas duas
características definidoras. A primeira delas A primeira delas, que significa a utilização
do termo "governação" em vez de "governo", é uma ênfase no que é talvez a realidade
central realidade central da resolução de problemas públicos no futuro previsível –
nomeadamente nomeadamente, a sua natureza colaborativa, a sua dependência de uma
vasta gama de terceiros, para além do governo, para resolver problemas públicos públicos
e na prossecução de objectivos públicos.26 Esta abordagem é necessária,
argumentaremos, porque os problemas se tornaram demasiado complexos para o governo
resolver sozinho, porque existem existem desacordos sobre os fins adequados da ação
pública, e porque o governo carece cada vez mais de autoridade para impor a sua vontade
a outros actores cruciais sem lhes dar um sem lhes dar um lugar significativo à mesa. A
segunda caraterística, assinalada pelo utilização do termo "novo", é o reconhecimento de
que estas colaborativas, embora não sejam novas, devem agora ser abordadas de uma
nova e mais coerente, uma que reconheça mais explicitamente mais explicitamente os
desafios significativos que colocam, bem como e as importantes oportunidades que criam.