ll Congresso Brasileiro de Gestão Governamental:

Possíveis Caminhos para a Simplificação e Eficiência do

Sistema Tributário Nacional

Gilberto Silva Ramos

Possíveis Caminhos para a Simplificação e Eficiência do Sistema Tributário Nacional

1 - Introdução;

2 – Histórico do sistema tributário nacional na república;

3 – Como se formou o manicômio tributário;

4 - Aspectos positivos e negativos da reforma sobre o consumo;

5 - Conclusões.
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1 - Introdução
B- Numa federação os estados-membros não gozam de soberania, mas autonomia. Aludida autonomia deve existir, nos
campos legislativo, administrativo e judiciário. Daí a necessidade de o ente federado do possuir recursos financeiros
para se manter, a pretendida autonomia só haverá se o ente possuir independência econômica.​
​
C – Ocorre que em virtude da continua, elevação de despesas, os recursos repassados aos estados e munícipios. Aliados
a receita própria, não tem sido suficientes para assegurar a sua propalada autonomia, o que vem trazendo sérios
reflexos no sistema federativo atual.​
​
D - Por isso, não se pode cogitar uma reforma tributária que não seja adaptada ao federalismo brasileiro, o único no
mundo estruturado em três níveis de poder.​
​
E – Uma questão importante que toda sociedade brasileira deve compreender é que, dificilmente o estado brasileiro,
por mais eficiente que seja a sua administração, será capaz de produzir ações relevantes para a sociedade caso não
possa dispor a cada ano, de aproximadamente 1/3 do PIB, que é o que se arrecadou em média na última década.
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F – O regime federativo que prezamos a ponto de assegurar que não possa ser abolido nem mesmo mediante reforma
constitucional patrocinada pela unanimidade dos parlamentares, exige muitas estruturas de governo, acarretando custo
ao setor público bem mais elevado que o de estados unitários e que ser assim em um regime democrático.

G – Uma carga tributária inferior levaria o setor público à paralisia, transformando toda a despesa de sua manutenção
em mero peso morto para a sociedade. Por outro lado, dado o nível, a distribuição de renda e a organização econômica
o país, o governo não conseguira extrair da sociedade de forma contínua, financiamento para suas ações, valores acima
de 35% do PIB. A consequência seria a informalização, aumento da sonegação, ou, pior, reações que poriam em risco a
democracia.

H- A chave para o sucesso de um processo de reforma tributária reside em lastrear um intenso esforço de negociação
política com avaliações confiáveis das perdas e ganhos das unidades da federação.

I – Diante da carência de dados, temos o argumento a favor de conceber a reforma tributária como um processo onde o
modelo desejável de sistema tributário seja implementado progressivamente, adaptando-se o desejável ao possível ao
longo do processo.
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J – As expectativas das perdas por parte de algumas das unidades ou mesmo, a mera incerteza quanto ás variações de
receitas resultantes das alterações propostas, geração resistentes ás mudanças. Estas resistências são empecilhos
à criação de um sistema tributário de boa qualidade.

K – O processo de evolução do sistema tributário brasileiro ao longo de mais de um século, contém um grande número
de ensinamentos que não convém apenas deixar guardados em gavetas de um arquivo histórico. Precisam estar vivos
nas mentes dos que por ofício ou circunstâncias dedicam-se ao aprimoramento da tributação.

L – Um reforma tributária afeta todos os agentes econômicos e alterações radicais, que provocam instantaneamente
enormes mudanças de preços relativos da economia e/ou variações abruptas na carga tributária, são capazes de gerar o
caos econômico e/ou falência do estado.

M- A natural lentidão da evolução do sistema tributário é a barreira criada pelos próprios agentes econômicos, que os
protege contra, este risco.

O sistema tributário brasileiro de 1891 até agora reflete esta lentidão em sua evolução.
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2 -Histórico do sistema tributário nacional na republica

N- Constituição de 24/02/1891 a república, herdou do império boa parte da estrutura tributária, porém, era necessário
dotar estados e municípios de receitas que lhes permitissem a autonomia financeira.

O – Com a república foi adotado o regime de separação de fontes tributárias, governo centralizado, imposto de
importação, direitos de entradas, saídas e estadias de navios, taxas de selos e correios.
Estados: impostos de exportação, imóveis rurais e urbanos, transmissão de propriedades, indústrias e profissões e
algumas taxas, os estados ficaram sobrecarregados de fixar impostos municipais de forma a assegurar a autonomia dos
municípios. O imposto de importação correspondia á época a metade da receita pública do governo federal.

P – Em 1922 foi enviado o imposto sobre o consumo, mais tarde denominado imposto de vendas e consignações e
transferido para a órbita estadual.

Em 1923, o governo instituiu o imposto de renda geral a constituição de 1934 e diversas leis da época promoveram
importantes alterações na estrutura tributária tais como: municípios passaram a ter competência privativa para decretar
alguns tributos, outra inovação foi a repartição de receitas de impostos.
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Ética
Q – A partir da segunda guerra mundial o imposto de importação foi perdendo importância e ao final da década de 30
foi superado pelo imposto de consumo. A constituição de 10/09/1946, mostra a intenção de aumentar os recursos dos
municípios. Como exemplo, podemos citar imposto de industrias e profissões que saiu da gama estadual para a
municipal, instituiu um sistema ampliado em transferências de impostos, no início da década de 1960, através da EG
N°05, o imposto de transmissão de propriedades intervivos, passou da esfera estadual para a municipal.

R – Em 1945no Brasil, continha cerca de 1669 municípios que se transformaram em 3924 em 1966, as transferências
financeiras não acompanharam esta evolução. Apesar dos impostos internos terem crescido substancialmente, eles não
foram suficientes para cobrir as necessidades de dispêndio dos 03 níveis de governo, lembrando que o apoio à
industrialização e ao desenvolvimento regional gerou um crescimento anormal das despesas.

S – Para fazer frente a crise econômica e política que o país atravessa formava-se uma consciência desnecessidade de
reorganização de quase todos os setores da vida nacional.
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T – As chamadas "reformas de base" iniciaram pela reestruturação do aparelho arrecadador, da união,

depois dos estados e grandes municípios. A construção do código tributário nacional, que se iniciou em
1953, mas só se concretizou , com a publicação da lei 5172, de 20/10/1966. Outro marco fundamental
para a organização do sistema financeiro foi a publicação da lei 4320/64, um novo sistema tributário foi
paulatinamente implantado entre 1964 e 1966, sem dúvidas a reforma tributária mais técnica já
concebida no Brasil.

U – O IR sofreu revisões que resultariam em grande crescimento na arrecadação, o imposto sobre

consumo foi reformulado com a criação do IPI (federal) e o ICM (estadual). As unidades subnacionais
tiveram seu grau de autonomia severamente restringidos, para não interferirem no processo de
crescimento das receitas.

V - Após completada a reforma, os estados sofreram limitações adicionais ao seu poder de tributar, tais
como reduzir o FPE e o FPM de 10 para 5%. Com a crise na década de 1980, houve uma grande
quantidade de alterações na tributação, com o objetivo de manter a arrecadação em torno de 25% do PIB.
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3 – Como se formou o manicômio tributário

X – A partir de 1984, final do regime militar, observa-se um forte processo de desconcentração de
recursos, a partir da EC23/83. A participação da união na arrecadação tributária dos três níveis caiu cerca
de 5% entre 1984 e 1988. Foi nesse ambiente que se deu início ao processo de elaboração da nova
constituição (1° trimestre de 1987).

Z – O sistema tributário criado pela CF de 1988, ao contrário do originado pela reforma de 1966,
elaborado por uma equipe técnica em gabinetes, foi fruto de um processo participativo em que os
principais atores eram políticos, com assessoria técnica a ampliação do seu grau de autonomia fiscal dos
estados e municípios (agora ente subnacional), resultou de diversas alterações na tributação.

AA – Os estados passam a ter competências para fixar alíquotas internas do ICMS, a união não pode
mais conceder isenções de impostos estaduais e municipais. Outras profundas alterações foram feitas
com o objetivo de transferir receitas aos entes subnacionais.
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AB – A constituição de 1988, trouxe uma transferência rápida de receitas, mas não houve a transferência
de encargos na mesma velocidade, além disso, manteve-se em vigor um tributo cumulativo de péssima
qualidade quanto a seus efeitos econômicos que era confins cumulativa.

AC – Outros fatores que explicam todas as dificuldades da união: estagnação econômica que a vésperas
do plano real já durava 14 anos quase ininterruptos, aceleração da inflação. Estados deplorável a que se
deixou chegar a administração fazendária , lembro que ela foi modernizada na década de 1960.

AD – No período pós-constituição, o governo federal para enfrentar o seu desequilíbrio fiscal e

financeiro adotou sucessivas medidas para compensar suas perdas, que pioravam demais a qualidade da
tributação e dos serviços prestados na área tributária.

AE – Naquela época foram criados novos tributos e elevação de alíquotas dos já existentes, em particular
daqueles não sujeitos â partilha com estados e municípios. Alguns exemplos: CSLL, alíquota da confins
de 0,5 para 2%, IOF, IPMF e outros.
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AF – Em suma, a CF de 1988, além de consolidar uma situação de desequilíbrio do setor público ,

concentrou a insuficiência de recursos na união e não promoveu os meios, legais e financeiros para que
houvesse um processo ordenado de descentralização dos encargos.

AG – Com o plano real de julho de 1994, conseguiu-se conter a inflação em níveis baixos para padrões
brasileiros. Como consequência a economia experimentou um crescimento que contribuiu para o
aumento da receita, entretanto, o outro lado da conta fiscal, principalmente a folha salarial, também,
reagiu à queda da inflação e com maior gasto.

AH – Em 1995, a aberta a cortina de inflação, fica nítido o desajuste do setor público brasileiro. Os entes
públicos chegaram a pagar 02 meses de folha com a inflação, e após o plano real, tiveram que buscar
outras soluções.
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AI - O desequilíbrio das contas do governo provoca a insuficiência, em qualidade e quantidade, dos

serviços públicos que avilta mais a qualidade de vidas soa mais pobres. As frequentes alterações
introduzidas no sistema tributário, com o objetivo de aumentar a receita, que não raro, pioram a sua
qualidade e perturba o funcionamento dos mercados.

AJ – Assim, a disfunção do estado rapidamente contamina toda a sociedade, esta é claramente a situação
do país, daí a necessidade e urgência de uma nova reforma do Estado, inclusive da tributação que
financia uma prop.

AK – Em agosto de 1995, o poder executivo encaminha uma proposta de emenda à constituição para a
reforma do sistema tributário brasileiro. Esta, é a primeira de muitas PEC's, após a CF de 1988, foi
sepultada em agosto de 2000.
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AL – PEC 42/2003 transformada na EC 42/2003 aprovada sem o núcleo principal da PEC original, qual
seja a reforma do ICMS que não foi aprovada no senado, também, a PEC 233/2008, não foi aprovada por
falta de consenso.​
​
AM – Enquanto não se consegue consenso para uma nova reforma tributária o governo federal, para
aumentar sua arrecadação, continua a criar tributos no pedido pós CF de 1988, IPMF implementado em
1994 com alíquota de 0,25% até 12/1994, CPMF com alíquota de 0,2% em 1997 e 1998, CPMF com
alíquota de 0,38% em 1999 e 0,3% de 2000 a 2002 e CDMF de 2003 a 2007 com alíquota de 0,38%.​
​
AN- Em 1994 iniciou-se a desvinculação dos recursos da união (DRU), com o nome do fundo social de
emergência, depois reeditada, com o nome de fundo de estabilização fiscal. A DRU foi ampliada para
estados (DRE) e municípios (DREM), encontra-se vigente até o final de 2023 mas tem a previsão na
reforma tributária aprovada na câmara sua prorrogação até 2027.
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AO – Na CF de 1988 as demandas de estados e municípios por descentralização das receitas foram

atendidas, mas as dificuldades para fazer com que a descentralização das receitas fosse acompanhada de
um concomitante descentralização das responsabilidades públicas, em especial das políticas sociais,
provocou desequilíbrios que tinham que ser corrigidos a partir de 1989.

AP – A preferência do governo federal em optar pelas contribuições socias para elevar sua arrecadação
trouxe diversas consequências ao sistema tributário nacional, em sua maioria negativos. A única tentativa
do governo federal em tornar o sistema tributário mais justo, foi a implementação do pis e cofins não
cumulativo, mas não funcionou, pois, trouxe aumento de carga tributária e aumento da complexidade do
sistema.

AQ – Complementando para o que se chama manicômio fiscal: constituição e ampliação do simples

nacional, cobrança de ICMS para a grande maioria dos produtos, implementação por todos os estados, da
guerra fiscal do ICMS, guerra fiscal no ISS, por vários municípios, conflitos de competência, medidas
tópicas e improvisadas adotadas para lidar com problemas específicos agravam as distorções.
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Vantagens e desvantagens de reforma proposta

AR – O que deveria ser priorizado numa reforma tributária? O maior problema do sistema tributário brasileiro é a
complexidade, precisa-se buscar a simplificação, a desburocratização e a compreensão do papel que cada imposto deve
cumprir dentro do sistema tributário.

AS – PEC 45/2019
1.Tributos extintos:
• Federais: PIS/ COFINS E IPI
• Estaduais: ICMS
• Municipais: ISS

2. Tributos criados ( iva dual):

• Federal: Contribuição sobre bens e serviços - CBS (substitui PIS E COFINS) - instituição por lei complementar,
para assegurar a simetria normativa com o IBS;
• Estadual/Distrital/Municipal: Imposto sobre bens e serviços - IBS (substitui ICMS E ISS)
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AT – PEC 45/2019

Características do IBS:

• Base ampla (operações com bens materiais ou imateriais e operações com serviços);*

• Não-acumulativo plena (crédito financeiro e não físico, com ressarcimento ágil);

• Princípio do destino (arrecadação pertencente ao ente federativo onde ocorrer o consumo);

• Desoneração dos investimentos;

• Desoneração das exportações;

• Regulamento único e nacional.

*Obs: necessário introduzir mecanismo de proteção contra eventual invasão da base econômica do IBS, mediante
limitação da base de incidência da CBS e do Imposto Seletivo.
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AU – PEC 45/2019
Gestão do IBS

• Conselho federativo do IBS – Natureza jurídica

1. Entidade pública de regime especial, dotada de independência técnica, administrativa, orçamentária e

financeiro.

• Conselho federativo do IBS - Composição paritária

1. 26 Estados + Distrito Federal= 27 membros no nível estadual;

2. 26 Estados + Distrito Federal= 27 membros no nível municipal, sendo 14 votos com valor igual para
cada município e 13 votos ponderados pelas respectivas populações

3. Total de 54 votos
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AV – PEC 45/2019
Características do IBS, cont:

• Alíquotas uniformes em cada ente federativo (cada Estado e cada Município) não inferiores à alíquota
de referência , definida pelo Senado Federal, durante a transição;

• Vedação a benefícios fiscais, salvo exceções previstas na constituição:

1. Devolução a contribuintes de baixa renda ( "cashback")

2. Alterações no IPVA
3. Alterações no IPTU