REFORMA TRIBUTÁRIA (EC 132/2023)

Guillherme Sperandini Costa

Thiago Alves Ribeiro da Costa
Leonardo Galante
Heitor Perazzini

RESUMO

Durante mais de três décadas, a reforma do sistema tributário esteve em discussão no país,
revelando a complexidade e os desafios na busca por consenso devido aos diversos interesses
em jogo.

A Emenda Constitucional nº 132/2023, originada da Proposta de Emenda à Constituição nº

45/2019, trouxe mudanças significativas ao Sistema Tributário Nacional, marcando um
momento de transformação. A principal alteração foi a simplificação da tributação sobre
consumo, com a criação do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) em âmbito
estadual/municipal e da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) em nível federal,
substituindo o ICMS, ISSQN, IPI, PIS e Cofins.

Essa reforma visa reduzir conflitos tributários, mas sua implementação depende da aprovação
de leis complementares pelo Congresso Nacional. Além disso, há a expectativa de um fim na
guerra fiscal entre os Estados, com a arrecadação do IBS no local de consumo, o que pode
eliminar incentivos fiscais por unidades federativas. Para compensar perdas, está previsto o
Fundo de Compensação de Benefícios Fiscais ou Financeiro-Fiscais, com recursos da União.
Nesse contexto de mudanças, o campo jurídico terá um papel crucial, e este documento busca
contribuir para a compreensão do tema no Direito Público, incentivando estudos e debates
mais aprofundados

Palavras-chave: Reforma, Proposta, Emenda, Tributação, Conflitos, Complexidade, Desafios,

CBS, IBS, ICMS, ISSQN, IPI, PIS, Cofins, Estudos, Debates.

1 PEC 45/2019

A reforma tributária empreendida pelo Congresso Nacional do Brasil começou

com um enfoque nas alterações dos impostos sobre o consumo de bens e serviços. Esse
esforço incluiu revisões específicas em diversos tributos, destacando-se inicialmente a
modernização dos critérios para o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana
(IPTU), que incide sobre a propriedade urbana. Também houve discussões sobre o Imposto
sobre Transmissão Causa Mortis e Doação (ITCMD), que é aplicado às heranças e doações.
Paralelamente, o Imposto Sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) recebeu
atualizações para abranger veículos de todos os meios de locomoção, incluindo terra, ar e
água, diversificando sua aplicação para além do escopo tradicional.
A complexidade de avançar simultaneamente em todos os fronts do sistema
tributário fez com que a reforma da tributação sobre renda e patrimônio, bem como as
mudanças no financiamento da seguridade social, fossem adiadas. Contudo, a aprovação da
PEC (Proposta de Emenda à Constituição) 45/2019 na Câmara dos Deputados, relatada por
Aguinaldo Ribeiro, foi um marco ao indicar a intenção de reformar a tributação da renda no
futuro. Este documento sugere que os ganhos adicionais de arrecadação obtidos com a
reforma dos impostos sobre a renda poderiam ser usados para compensar a redução dos
impostos sobre consumo e folha de pagamento, um indicativo da busca por um sistema
tributário menos regressivo.

2 EMENDA CONSTITUCIONAL 132/2023

A Emenda Constitucional (EC) 132/2023, resultante da reforma, visa simplificar a

tributação no Brasil, eliminando a cumulatividade dos impostos e encerrando a guerra fiscal
entre os entes federados. Busca-se, com isso, a transparência para o contribuinte e a redução
dos regimes especiais e dos incentivos fiscais, além da criação de um IVA dual, composto pela
Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) e pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS),
administrado de forma compartilhada pelo governo federal, estados e municípios. Essa
reestruturação procura estabelecer regras unificadas e conceitos nacionais para o sistema
tributário, mantendo a autonomia dos entes federativos para definir alíquotas específicas.
Adicionalmente, a reforma promove a justiça social por meio do mecanismo de
"cashback", devolvendo impostos para os contribuintes de menor renda, e mantém a
autonomia local na definição das alíquotas do Imposto sobre Bens e Serviços, com referência
à Alíquota Padrão Nacional fixada anualmente. A reforma também introduziu fundos de
desenvolvimento regional e medidas de incentivo à Zona Franca de Manaus, buscando apoiar
a transição para um novo modelo de desenvolvimento regional e setorial.
 Apesar da transição para o novo sistema tributário ser longa e desafiadora, com a
substituição completa de impostos como o ICMS e o ISS prevista para 1933, a reforma
tributária é vista como um projeto de médio a longo prazo, que requer persistência e
coordenação entre os diferentes níveis de governo. Seu objetivo é simplificar o sistema
tributário brasileiro, tornando-o mais justo e eficiente, enquanto enfrenta os desafios políticos
e econômicos inerentes a uma mudança tão ampla e significativa.

2.1 Simplificações da Reforma Tributária

A EC 132/2023 visa simplificar a vida dos contribuintes, com a unificação dos

tributos, afinal hoje existem cerca de 92, entre taxas, impostos e diversas outras contribuições,
passando a ter o IBS no âmbito estadual e municipal, e o CBS no federal, a fim de contribuir
para que seja mais fácil de realizar o recolhimento das obrigações e tentar eliminar
duplicidades e sobreposições.
Sistema mais transparente é um dos objetivos da reforma tributária também, a fim
de facilitar o entendimento das obrigações fiscais dos contribuintes, em conjunto com a
transparência tem o fim da guerra fiscal, que é acabar com a competição entre os entes
tributantes, por exemplo, os benefícios fiscais que alguns estados em específico tem e outros
não, pois isso faz com que atraia muitos contribuintes para um local (sobrecarga) e em outros
locais não tenha ninguém (falta).

2.2 Texto Final

Após diversas modificações no texto do substitutivo da PEC 45/2019 durante sua

tramitação no Senado Federal, uma nova rodada de negociações e votações ocorreu na
Câmara dos Deputados. O relator, deputado Aguinaldo Ribeiro (PP/PB), decidiu mesclar a
versão de seu relatório aprovado anteriormente na Câmara com a versão apresentada pelo
senador Eduardo Braga e aprovada pelo Senado.

Em 15 de dezembro de 2023, foi concluído o processo de tramitação da reforma

tributária, que tem como objetivos simplificar a tributação sobre o consumo, eliminar a
cumulatividade e a guerra fiscal, unificar nacionalmente a legislação dos novos tributos, e
criar fundos de desenvolvimento regional e de compensação em relação aos efeitos da própria
reforma. A nova versão da PEC nº. 45/19, no formato do substitutivo proposto pelo relator na
Câmara dos Deputados, foi aprovada por 371 votos a favor e 121 contra em primeiro turno, e
por 365 votos a favor e 118 contra em segundo turno. Isso possibilitou a promulgação da
Emenda Constitucional 132 em 20 de dezembro de 2023.
A Câmara dos Deputados restaurou a concepção original da abordagem tributária
sobre a cesta básica nacional, isentando-a dos impostos sobre consumo, e excluiu o conceito
de cesta estendida introduzido pelo Senado Federal. Foi incluída uma redução de 30% para
profissionais liberais e ligados à cultura e ciência, cuja atuação é regulada por conselhos
profissionais, com definição dos serviços abrangidos por essa alíquota reduzida a ser feita por
legislação complementar.

2.3 Rejeições da Câmara dos Deputados

Além disso, foi eliminado o subteto remuneratório para os salários das carreiras
das administrações tributárias estaduais, do Distrito Federal e dos municípios. O texto da EC
não mais menciona a incidência do Imposto Seletivo sobre armas e munições, mas essa
possibilidade não está excluída por falta de previsão constitucional e pode ser implementada
por meio de lei.

A Câmara também rejeitou o mecanismo de premiação a estados e municípios que

aumentassem a arrecadação acima da média durante o período de transição, bem como a
forma de distribuição das receitas futuras do IBS com base na arrecadação do ICMS entre
2024 e 2028, que levou a um aumento imediato da alíquota de ICMS em muitos estados.
Seis setores econômicos foram excluídos da lista de regimes diferenciados de
tributação, mesmo sem necessariamente terem alíquotas favoráveis. São eles: serviços de
saneamento, concessões de rodovias, transporte aéreo de passageiros, telecomunicações, bens
e serviços de economia circular, e micro e minigeração distribuída de energia elétrica.

O relator Aguinaldo Ribeiro também retirou a proposta de criação de uma

Contribuição de Intervenção do Domínio Econômico (CIDE) como forma de manter a
competitividade da indústria na Zona Franca de Manaus. Foi decidido manter o IPI
exclusivamente para esse propósito e negada a possibilidade de a ZFM importar petróleo,
lubrificantes e combustíveis com isenção, conforme proposto pelo Senado.
3 REPARTIÇÃO DOS TRIBUTOS

As transferências constitucionais dos tributos extintos pela reforma permanecerão

nos mesmos índices em relação ao direcionamento de parte da CBS para estados e
municípios, para o pagamento do seguro-desemprego e do abono do PIS, e da parcela da
arrecadação estadual destinada aos municípios.
Em relação à arrecadação do IBS, 25% serão repartidos entre os municípios de
acordo com critérios como população, indicadores de melhoria nos resultados educacionais e
equidade social, preservação ambiental, e uma parte igualitária para todos os municípios do
estado.

A possibilidade de criar o Imposto Seletivo (IS) por Medida Provisória foi

estabelecida, ao contrário do IBS e CBS, que necessitarão de lei complementar para sua
criação. Regras foram estabelecidas para o período de adaptação e teste do novo sistema, com
alíquotas iniciais para a CBS e o IS. Empresas poderão compensar o valor ou serem
reembolsadas caso não consigam a compensação.

4 LEIS COMPLEMENTARES E NOVAS REGRAS DA EC 132/2023

A partir da promulgação e publicação em Diário Oficial da EC 132/2023, fica

aberto a definição da regulamentação das leis complementares, que serão enviadas pelo
governo ao Poder Legislativo em 2024. Com isso, o governo tem o prazo de 180 dias para
elaborar projetos e regulamentar novas regras.

5 ALÍQUOTAS E FUNDAMENTOS

A reforma tributária, em seu processo de tramitação no Congresso Nacional,

concentrou-se principalmente na discussão sobre a definição da alíquota padrão nacional, que
servirá como referência para estados e municípios. Prevê-se que essa alíquota será objeto de
deliberação anual por meio de Resolução do Senado Federal, com suporte técnico do Tribunal
de Contas da União e baseada em informações da Receita Federal e do Comitê Gestor do
Imposto sobre Bens e Serviços. Isso tem como objetivo cumprir os dois pilares fundamentais
da reforma.
 O primeiro pilar estabelece que não haverá, sob nenhuma circunstância, aumento
da carga tributária nos impostos sobre o consumo de bens e serviços. O texto do substitutivo à
PEC 45/2019, aprovado pelo Senado Federal, propôs uma trava com base em dados da
Secretaria do Tesouro Nacional, indicando uma arrecadação média dos atuais tributos sobre o
consumo (ISS, ICMS, PIS/COFINS e IPI), de 2013 a 2022, em 12,45% do PIB. Esse valor foi
mantido no texto final da Emenda Constitucional.

O segundo pilar assegura a reposição integral do atual nível de arrecadação dos

governos federal, estaduais e municipais, considerando a restrição fiscal. Portanto, não se
prevê perda de receitas ou a redução da carga tributária.

A reforma propõe: a) uma alíquota padrão; b) uma alíquota favorecida (40% da

alíquota padrão); c) alíquota zero, isenção, imunidade, não incidência; d) alíquota de 30% em
relação à padrão para profissionais liberais; e) a introdução do imposto seletivo sobre bens e
serviços nocivos à saúde e ao meio ambiente. Quanto maior a redução de receitas derivadas
das alíquotas favorecidas, de isenções e de alíquotas reduzidas, maior será a alíquota padrão
necessária. A arrecadação do imposto seletivo influenciará diretamente na alíquota padrão.

O texto constitucional não fixa alíquotas, mas estabelece princípios e diretrizes

gerais para a reforma tributária. A fixação das alíquotas deve ocorrer por meio de
instrumentos infralegais, considerando os princípios constitucionais e legais. A PEC 45/2019
atribui ao Senado Federal a competência para fixar a alíquota padrão através de Resolução,
ajustando-a anualmente para atingir os objetivos da reforma.
Porém, dada a preocupação histórica com o aumento da carga tributária no Brasil,
há uma demanda para saber qual será essa alíquota padrão. A Instituição Fiscal Independente
(IFI) afirma que é desafiador determinar essa alíquota neste momento, devido a vários fatores,
como a definição precisa dos produtos e serviços abrangidos por alíquotas diferentes do
padrão e o impacto da arrecadação do imposto seletivo.

Estudos foram realizados para estimar a alíquota padrão do novo Imposto sobre o
Valor Agregado (IVA) brasileiro. Esses estudos projetaram uma alíquota entre 25% e 30%,
uma das maiores alíquotas de IVA no mundo. Os estudos consideraram diferentes cenários e
variáveis, como tratamentos favorecidos a setores específicos, isenções e o impacto do
imposto seletivo.

Os estudos contribuíram para embasar as discussões no Congresso Nacional sobre

a legislação complementar e ordinária que regulamentará a reforma tributária. No entanto,
somente a experiência prática do novo sistema durante o período de transição fornecerá dados
concretos para definir a alíquota padrão que atenda aos objetivos da reforma. Os estudos,
apesar de teóricos, são fundamentais para compreender os impactos e desafios da reforma
tributária sobre a arrecadação e a economia brasileira.

TABELA 1 – ALÍQUOTAS PADRÕES NO REGIME TRIBUTÁRIO ATUAL

6 PERÍODO DE TRANSIÇÃO

Com a conclusão da tramitação da reforma tributária relacionada aos tributos

sobre o consumo, inicia-se um longo período de transição e preparação para a implementação
do IVA dual brasileiro. Isso inclui a discussão e aprovação de legislação complementar e
ordinária detalhando as mudanças tributárias propostas, assim como a preparação técnica,
tecnológica e gerencial pelo setor público em todas as esferas de poder.

No entanto, a abordagem reformadora da legislação sobre a tributação da renda,

do patrimônio, e do financiamento da seguridade social e tributação sobre a folha de salários
permanecem pendentes. Está previsto o envio de projetos de lei abordando esses aspectos da
reforma do sistema tributário pelo Poder Executivo, conforme estabelecido na EC 132/23, em
até 90 dias após sua promulgação.
No curto prazo, o período compreendido entre 2024 e 2026, será tomado pela
aprovação de todas as Leis Complementares e Ordinárias regulamentadoras da reforma, pelo
amadurecimento das ferramentas gerenciais e tecnológicas necessárias para a cobrança dos
novos tributos e pela testagem inicial, em 2026, da CBS e do IBS, para calibragem inicial das
alíquotas e ajustes na implantação da reforma. Somente em 2027, PIS e COFINS serão
extintos, a alíquota do IPI será zerada e o Imposto Seletivo entrará em vigor. A transição do
ICMS e do ISS para o novo modelo do IBS compreenderá todo o período de 2029 a 2032.
Portanto, a efetiva implantação do novo modelo tributário proposto demandará convicção,
persistência, continuidade, capacidade de gestão, coordenação e cooperação entre os entes
federados.
7 CONCLUSÃO

A reforma tributária brasileira, materializada pela Emenda Constitucional

132/2023, marca um ponto de inflexão crucial na estrutura fiscal do país, inaugurando o IVA
dual composto pelo IBS e pela CBS, além do Imposto Seletivo, com vistas a modernizar e
simplificar o sistema tributário.
A manutenção da essência da PEC 45/2019, apesar das modificações
parlamentares, evidencia um compromisso com a melhoria da eficiência e transparência
fiscal, reduzindo a cumulatividade e a litigância judicial, e promovendo a uniformidade das
regras tributárias. O período de transição de dez anos para a implementação plena do IBS e da
CBS, seguido de uma gradual adaptação ao modelo de tributação do destino, reflete a
magnitude da transformação e a necessidade de um ajuste cuidadoso ao novo paradigma.
Os impactos projetados da reforma sobre o PIB, a produtividade e a eficiência
econômica são positivos, com estudos indicando um potencial incremento substancial na
economia. Essa transformação promete não apenas elevar o dinamismo econômico, mas
também distribuir de forma mais equânime os ônus tributários entre os entes federativos,
mitigando perdas através de longos períodos de transição e mecanismos compensatórios.

A reforma pauta-se ainda na busca de um equilíbrio federativo, garantindo que as

mudanças beneficiem a coletividade sem prejudicar significativamente qualquer estado ou
município. Entretanto, a definição final do sistema e seus efeitos plenos permanecem
pendentes de futura legislação complementar e de uma fase inicial de testes e ajustes.
As discussões sobre a alíquota padrão nacional e os impactos setoriais específicos,
assim como as implicações dos novos fundos fiscais sobre as finanças da União, são
fundamentais para que a reforma atinja seus objetivos de simplificação e justiça tributária. O
Estudo Especial da IFI cumpre um papel vital ao sistematizar a trajetória da reforma
tributária, desde sua concepção até sua aprovação, fornecendo uma base sólida para o
acompanhamento contínuo das etapas subsequentes. Este trabalho não apenas esclarece a
necessidade urgente de reformulação do sistema tributário brasileiro, mas também traça um
caminho para futuras análises e ajustes, assegurando que o Brasil se alinhe aos melhores
padrões internacionais de tributação.

A reforma tributária se apresenta, portanto, como um avanço promissor na direção

de um sistema mais eficiente, equitativo e propício ao crescimento econômico, embora sua
execução e impacto final dependam de uma série de fatores ainda em evolução.
 IMAGEM 1 – TRANSFORMAÇÃO DOS TRIBUTOS

Fonte: Elaborada pelos autores

REFERÊNCIAS

Reforma Tributária. Disponível em: <https://exame.com/economia/quando-a-reforma-tributari

a-entra-em-vigor-entenda-como-vai-funcionar-o-periodo-de-transicao/>.

Quais os impostos federais, estaduais e municipais? Disponível em: <https://www.contabilize

i.com.br/contabilidade-online/impostos-federais-estaduais-e-municipais/>.

Contradições e Indefinições na Emenda Constitucional. Disponível em: <https://www.conju

r.com.br/2024-mar-11/contradicoes-e-indefinicoes-na-emenda-constitucional-no-132-2023/>.

Emenda Constitucional N° 132. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/consti

tuicao/emendas/emc/emc132.htm>.

Reforma Tributária: contexto, mudanças e impactos, Marcos Pestana. Disponível em: <https://
www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/647648/EE19_2024.pdf>.

Reforma Tributária EC N° 132/2023 (PEC 45/2019), CADIP. Disponível em: <https://www.tj

sp.jus.br/Download/SecaoDireitoPublico/Pdf/Cadip/Reforma-Tributária_2024-01-31_vf.pdf>.