A ECONOMIA POLÍTICA DO DESENVOLVIMENTO LATINO-AMERICANO - Sete Exercícios de Retrospecção

26/11/13
A ECONOMIA POLTICA DO DESENVOLVIMENTO LATINO-AMERICANO: sete exerccios de retrospeco

Albert O. Hirschman
Revisitando a Amrica Latina com vistas a recolher impresses para o presente artigo, convenci-me logo de que a diversidade constitui a caracterstica mais marcante da experincia recente da regio e de que o mais interessante a transmitir refere-se ao que foram experincias especficas, freqentemente contrastantes, dos diferentes pases. Assim, exceto na primeira e ltima sees deste trabalho, no tratarei da Amrica Latina em termos compreensivos, mas apresentarei uma srie de "exerccios" necessariamente breves e pouco articulados de economia poltica comparativa. Como seria de esperar, a ateno estar basicamente voltada para os quatro pases que visitei desta vez: Brasil, Argentina, Chile e Mxico. Meu esforo ao longo do artigo ser no sentido de ganhar alguma perspectiva sobre temas atuais ou recentes, articulando-os a eventos e discusses de dcadas anteriores.
1. Os Gloriosos Trinta da Amrica Latina? Como se sabe, as economias latino-americanas foram duramente atingidas durante os primeiros anos desta dcada. O pronunciado declnio cclico dos anos 1981/82 nos Estados Unidos e nos demais pases industriais avanados combinou-se com a ecloso da crise internacional da dvida, em 1982, e com a queda nos preos das matrias-primas, forando acentuadas redues nas importaes, nos gastos pblicos e nos investimentos privados em toda a Amrica Latina. Os nveis de renda caram em toda parte e o desemprego atingiu taxas sem precedentes nos pases mais industrializados da regio, como o Brasil, a Argentina e o Mxico, nenhum dos quais tinha recursos alotveis numa poltica social compensatria do desemprego. Depois de efetivas quedas no produto total, em 1982 e 1983, ocorreram recuperaes desiguais, em 1984 e 1985, com o resultado de que o Continente apenas agora retorna ao ponto em que se encontrava em 1981 em termos do produto total. Considerando o contnuo crescimento populacional, a renda per capita est agora 10 % abaixo do que estava ento. Esse srio retrocesso no desenvolvimento do Continente teve uma curiosa contrapartida: as dcadas precedentes foram pela primeira vez percebidas como um longo perodo de avana ininterrupto e sustentado, quase como uma idade de ouro do crescimento. Assim como, para Hegel, a compreenso de uma poca s possvel quando as cortinas se cerram sobre ela ("a coruja de Minerva ala vo somente com o anoitecer"), aparentemente s podemos chegar a reconhecer as caractersticas positivas de um perodo quando entramos no subseqente, cujas dificuldades procuramos agora sublinhar, estabelecendo um forte contraste com o que veio antes. Provavelmente esse um trao humano bastante geral: na Frana, em 1979,
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Jean Fourasti cunhou a expresso "les trente glorieuses" (o glorioso perodo de trinta anos) para referir-se ao surto sem precedentes de crescimento e modernizao que caracterizou as dcadas do ps-Guerra; parece que a frmula deve muito de seu sucesso ao fato de que os franceses, como outras naes economicamente avanadas, estavam ento entrando num novo perodo de dificuldades, estando agora dispostos a proclamar que tudo correra muito bem at ontem (Fourasti, 1979). Mas este trao, esta relutncia em celebrar ou mesmo em reconhecer o progresso quando ele se desenrola diante de nossos olhos, de modo a fazer com que a celebrao coincida com a lamentao por tratar-se de algo que j passou, foi um trao particularmente perceptvel na Amrica Latina. Algo que, na verdade, deveria ocorrer maioria dos leitores de relatrios correntes sobre a Amrica Latina, como uma de suas importantes revelaes, que esse continente tambm pode ter tido seus gloriosos trinta e talvez alguns mais. Por que a conspirao do silncio com relao s boas notcias enquanto elas estavam ainda ocorrendo? As informaes sobre o crescimento econmico, o aumento da renda per capita, os avanos na industrializao e a ascenso das classes mdias estiveram, na Amrica Latina, intimamente ligados a tendncias e percepes contrastantes: surgiu uma nova conscincia das tenses e injustias sociais, as massas pobres h muito existentes tornaram-se urbanas e, portanto, mais visveis, ampliaram-se os desequilbrios entre cidade e campo, bem como entre regies avanadas e atrasadas, e o desempenho do Estada. ao tratar desses efeitos colaterais negativos do crescimento econmico ficou muito aqum do satisfatrio.; Mais importante talvez, e em ntido contraste com a firme consolidao da democracia, na Europa Ocidental nesse perodo, foi o fato de que a Amrica Latina, exceo feita praticamente apenas ao Mxico, conheceu srias reviravoltas polticas durante esse perodo de 30 a 40 anos, em meio ao qual se sobressai um "acidente" importante e de grande influncia, a derrubada da democracia no Brasil atravs do golpe militar de 1964. Finalmente, h por certo a tendncia taticamente inspirada de enfatizar o negativo, de forma a apresentar o continente como uma vtima histrica do sistema econmico e financeiro internacional. No de admirar, ento, que os gloriosos trinta da Amrica Latina no tenham encontrado um profeta. No aspiro a esse ttulo. Contudo, agora que o progresso da Amrica Latina de 1945 a 1980 no constitui mais um segredo, interessante registrar sucintamente suas dimenses econmicas e sociais. Nesses trinta e cinco anos, a populao total da Amrica Latina aumentou rapidamente, de 155 milhes para 388 milhes de pessoas (1). A taxa mdia anual de crescimento nesse perodo foi de 2,7 %. O produto nacional bruto da rea quintuplicou em termos reais, de 1950 a 1981, tendo apresentado um crescimento razoavelmente constante ao longo desses trinta e um anos, com uma mdia anual de 5,5%, de forma que a renda per capita cresceu aproximadamente mesma taxa que a populao (2,7 %), passando de 420 a 960 dlares (a preos constantes de 1970). Enquanto a renda anual crescia desse modo, aumentou consideravelmente a expectativa de vida, passando dos poucos mais de 50 ,para mais de 60 anos, de forma que a renda durante a vida cresceu muito mais do que o sugerido pelas estatsticas de renda per capita, que so estabelecidas em bases anuais. Uma mudana importante na estrutura social latino-americana o declnio relativo da populao rural, em consonncia com o que foi a experincia histrica das economias mais avanadas. O xodo rural foi excepcionalmente rpido nos ltimos trinta e cinco anos. Em 1950, em pases como o Brasil, o Mxico e a Colmbia, cerca de 60 % da fora de trabalho encontrava-se ocupada na agricultura. Hoje, esse percentual baixou para menos de 30 %. No Brasil e em alguns outros pases, o nmero absoluto de pessoas ocupadas na agricultura no est mais aumentando. Em contrapartida dessa massiva migrao rural-urbana, as cidades latino-americanas, de Lima a Caracas e de So Paulo Cidade do Mxico, tornaram-se enormes conturbaes, freqentemente muito poludas, com uma grande proporo da populao urbana vivendo em habitaes de autoconstruo, geralmente casas rudimentares com ttulos de propriedade incertos e acesso inadequado (embora melhorando) aos servios de utilidade pblica, particularmente transportes, gua e esgotos. No obstante, essa urbanizao macia foi provavelmente a principal fora por trs dos considerveis avanos em sade e educao que ocorreram desde os anos 50. O j referido aumento da expectativa de vida , em grande parte, um reflexo das melhores chances de sobrevivncia dos recmwww.anpocs.org.br/portal/publicacoes/rbcs_00_03/rbcs03_04.htm 2/23
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nascidos durante os primeiros anos de vida. A mortalidade infantil diminuiu acentuadamente e de forma constante. No incio dos anos 50, ela se situava no nvel alarmante de cerca de.130 para cada 1000 nativos nos pases da zona tropical: hoje em dia, na maioria desses pases, esse nmero baixou para menos de 50, embora as taxas sejam ainda bem mais altas no Brasil e no Peru (70 e 98, respectivamente). Similarmente, tambm o analfabetismo diminuiu. Fora do Cone Sul, onde todos esses indicadores sociais j h muito apresentavam nveis bem mais satisfatrios, uma taxa de 50 % de analfabetos constitua a regra geral por volta de 1950, e atualmente ela se situa num patamar que corresponde a menos da metade desse nvel. As matrculas escolares cresceram correspondentemente: a freqncia s escolas primrias hoje quase universal, embora essa estatstica possa no ser particularmente significativa. So mais confiveis os nmeros relativos ao movimento real da escolaridade secundria e superior. Em pases como Brasil, Colmbia e Mxico, as matrculas nos cursos secundrios cresceram dos cerca de 10 % em 1950 para algo como 50% atualmente, enquanto que, ano nvel universitrio, para esses mesmos pases, a progresso foi dos 2 a 3 % dos anos 50 para aproximadamente 12 a 15 % hoje. A pirmide educacional aparentemente est crescendo e achatando-se ao mesmo tempo. Para dar uma idia mais completa dos avanos no campo do bem-estar social e de seu estgio atual, seria necessrio mencionar muitos outros dados, desde o consumo de calorias per capita at a dotao das residncias e moradias com servios bsicos como gua e esgoto, alm de estatsticas sobre a difuso de bens de consumo durveis, como refrigeradores, telefones, automveis, aparelhos de rdio e televisores. Alguns desses dados revelam uma situao deplorvel, como ocorre com os relativos ao consumo de calorias e s ligaes de gua e esgoto. Outros, os referentes difuso de automveis, telefones e refrigeradores, testemunham a ascenso de uma considervel classe mdia que desfruta desses confortos. Outros ainda, como o caso dos aparelhos de rdio e, cada vez mais, o dos televisores; sua difuso praticamente to universal que, por estranho que possa parecer, a posse desses aparelhos j no constitui mais um parmetro til de medida de status econmico e de avaliao da proporo em que a populao consegue alcan-lo. Em vez de olhar para os novos bens que as pessoas esto em condies de adquirir, talvez seja mais significativo concentrar a ateno naquilo que elas decidem fazer quando no tm tais possibilidades. Nisso se enquadra a questo da famlia tradicional com um grande nmero de filhos. A no ser na Argentina e no Uruguai, onde as famlias pequenas so comuns h muito tempo, as taxas de nascimento por toda a Amrica Latina encontravam-se no altssimo patamar de aproximadamente 45 por mil no incio dos anos 50; essas taxas caram rapidamente nas dcadas de 60 e 70, situando-se atualmente em cerca de 30 por mil em todos os pases tropicais maiores, tendendo a diminuir ainda mais. Pesquisas por amostragem mostram que a porcentagem de mulheres casadas que usam mtodos anticoncepcionais varia de 40 a 55 % nesses pases (na Europa Ocidental e na Amrica do Norte, esse nmero situa-se entre 70 % e 80 %); isso significa que essa prtica estende-se consideravelmente para alm da classe mdia. Conquanto no existam dados comparveis relativamente a anos anteriores, no resta dvida de que a difuso do controle da natalidade para um setor to amplo da populao constitui alguma coisa bastante nova. Ousemos ou no falar nos gloriosos trinta com respeito Amrica Latina, as evidncias estatsticas indicam que a regio tem duas realizaes importantes a seu favor nestas trs ou quatro ltimas dcadas: 1. Conseguiu acomodar um aumento enorme no nmero de habitantes, ao mesmo tempo em que melhorou seus padres mdios de existncia e aumentou sua expectativa de vida. 2. Contrariando as muitas profecias de desastre demogrfico, baseadas em projees de crescimento populacional s altssimas taxas dos anos 50, a regio implementou decididamente a "transio demogrfica" que lhe permitir alcanar um crescimento populacional mais moderado (ou zero), ainda que a nveis de densidade populacional permanentemente mais altos. Uma terceira realizao est implcita nos dados mencionados mais acima: independentemente do que tenha ocorrido no plano da distribuio, alguma melhora est se dando quanto posio dos setores mais pobres da populao, pois so eles os primordialmente beneficiados com o declnio da mortalidade infantil e do analfabetismo. Ademais, existem evidncias de que esses avanos no bem-estar social no esto
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mais rigidamente vinculados aos altos e baixos da economia. Assim, a mortalidade infantil parece ter continuado em sua tendncia de declnio durante os anos recentes de recesso e estagnao. O mesmo provavelmente vlido com respeito ao analfabetismo, uma vez que as taxas de matrculas continuam subindo, e igualmente com relao taxa de natalidade. Esses bem-vindos desenvolvimentos podem ser atribudos a diversas razes. O declnio da mortalidade infantil, do analfabetismo e da taxa de natalidade depende menos do aumento ou diminuio da renda do que da difuso do conhecimento e de novas prticas e atitudes culturais. Est em operao aqui uma espcie de efeito de catraca, e isso fica evidente quando consideramos exemplo da deciso sobre o controle da natalidade. Em muitos casos, esse controle pode ter sido induzido pelo inter-relacionamento complexo de aumento da renda, urbanizao, maior ndice de alfabetizao e disseminao de conhecimento especfico sobre mtodos anticoncepcionais. Mas, uma vez adquirido, esse conhecimento no ser apagado, nem uma queda temporria na renda poder reverter a deciso de utilizar mtodos anticoncepcionais; o mais provvel mesmo, nesse caso; que ocorra o contrrio. Analogamente, uma vez aprendidas e adotadas certas prticas sanitrias e alimentares na criao dos filhos, importantes para a preservao da vida das crianas, improvvel que tais prticas possam ser descartadas. Alm disso, novos conhecimentos e melhores prticas de medicina e sade pblica, inclusive vacinao, possibilitam avanos que so, em grande parte, independentes das condies econmicas. Um bom exemplo recente a introduo em muitos pases e a ampla distribuio (em geral gratuita) de kits de reidratao por via oral, utilizados no combate desidratao que acomete crianas pequenas afetadas de diarria, evitando bitos que seriam inexorveis sem um tratamento desse tipo. Com respeito educao, um determinante de peso considervel para a freqncia s aulas e, portanto, para a alfabetizao simplesmente a determinao dos pais no sentido de enviarem seus filhos para a escola. Novamente, improvvel que, uma vez adquirida por quaisquer razes (inclusive econmicas), tal determinao possa ser revertida por dificuldades econmicas supervenientes, a no ser nas circunstncias mais agudas. Alm disso, essa determinao se transmitir a outros pais de estrato scio-econmico semelhante, mais como um resultado da difuso cultural do que da melhora da situao econmica. As polticas governamentais desempenham papel importante nessas questes. Haver certamente conteno dos gastos operacionais correntes na medida em que um declnio econmico obrigue a cortes oramentrios, mas, sabendo-se que a proviso de servios em educao, sade, transporte etc. depende em certa medida de dispndios de capital realizados anteriormente (escolas, hospitais e outras instalaes sanitrias, estradas, metrs etc.), provvel que possa ser minimizado o efeito dos contratempos econmicos sobre a disponibilidade desses servios. H, portanto, diversas razes pelas quais, dado um certo nvel de desenvolvimento, se pode esperar uma certa medida de disjuno entre os indicadores econmicos e os sociais, de modo que estes ltimos apresentem melhor desempenho que os primeiros, particularmente durante os declnios econmicos temporrios. Tal disjuno foi observada, para os Estados Unidos, pelo socilogo Christopher Jencks em seu artigo "A Prosperidade Oculta dos Anos 70" (Jencks, 1984). Segundo a abordagem tradicional, baseada em dados econmicos, as coisas desmoronaram durante essa dcada: "a inflao acelerou-se, aumentou o desemprego, a produtividade estagnou", e a renda real das famlias, que crescera nas duas dcadas anteriores em cerca de 30 % , permaneceu virtualmente inalterada nos anos 70 (Jencks, 1984, p. 37). Todavia, Jencks mostra com considervel mincia, que medidas mais diretas e especficas no campo do bem-estar material, relativas sade, transportes, habitao e consumo de alimentos, "traduziram-se freqentemente em progressos considerveis, algumas delas em melhorias to significativas quanto as que caracterizaram as dcadas de 50 e 60, supostamente mais afluentes" (Jencks, 1984, p. 38). Constataes como essas so inesperadas. Na dcada de 60, defendia-se a utilizao de "indicadores sociais" relativos sade, educao etc., em conseqncia de uma crescente suspeita e descrena com relao ento otimista mensagem dos indicadores econmicos. Acreditava-se particularmente que a srie relativa renda per capita, com seu avano inflexvel, ocultava toda espcie de aspectos menos felizes da realidade social, desde a distribuio desigualitria, passando pela depredao
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ecolgica, at a crescente onda de crimes. E, portanto, desconcertante, embora obviamente bem-vindo, o fato de que pelo menos alguns dos indicadores sociais pintam agora um quadro um pouco mais cor-de-rosa das mudanas que ocorrem em nossa sociedade, em contraste com a imagem oferecida pelos indicadores econmicos. Talvez esteja comeando a ocorrer uma histria semelhante na Amrica Latina. No tocante mortalidade infantil, o rompimento de uma vinculao estreita com o desempenho econmico foi observado em dois estudos recentes realizados no Brasil e no Chile, por encomenda da UNICEF, a respeito do impacto desta ltima recesso mundial sobre as crianas (Macedo; 1984; Foxley & Rczinski, 1984). Nada disso significa, por certo, que a recesso, com o desemprego e deslocamento que ocasionou, tenha deixado de ser uma experincia muito cruel para grandes grupos de pessoas. Mas concebvel que, a um certo nvel de desenvolvimento, desconforto e privao econmica considerveis j no acarretem penalizaes to extremas como a mortalidade infantil e o analfabetismo, enquanto continuam avanando os grupos no diretamente afetados pela recesso, e isso em virtude de uma certa expanso inercial da educao e do conhecimento. Uma disjuno entre indicadores sociais e econmicos no deve ser vista com surpresa. Afinal, avanos considerveis em sade e alfabetizao so h muito caractersticos de Cuba e de outros pases socialistas, muito embora seu desempenho econmico esteja longe de poder ser considerado brilhante. Se o desempenho social e econmico da Amrica Latina nas ltimas dcadas mostra uma srie de pontos fortes, por que razo to sombria a tnica de muitos dos pronunciamentos e opinies sobre as perspectivas do Continente? Uma razo, sem dvida, o fato de que, com a possvel exceo do Brasil, os pases da regio ainda no emergiram decisivamente da recente recesso, sendo que o Mxico e provavelmente tambm a Venezuela e o Equador vem-se envolvidos com novas dificuldades este ano, em virtude da queda nos preos do petrleo. Outra razo para o pessimismo a grande dvida pendente, cujos servios hipotecam uma parte substancial de qualquer expanso de exportaes que possa ser alcanada com a recuperao e reinicio do crescimento. Ainda assim, porm, parece-me que o desalento de muitos observadores contemporneos tem suas razes principalmente no terreno das idias. Afirma-se com freqncia que o cenrio atual no inspira aquele sentimento, to forte nos anos 30 e 40, de que se poderiam explorar novos rumos, ousados e estimulantes, no campo da poltica econmica e social. Tal retrospeco nostlgica complementa-se normalmente por uma outra observao lamuriosa: a de que os caminhos ento seguidos, assim como outros que se abriram ulteriormente, terminaram todos em completo fracasso, desde o "desenvolvimentismo" dos anos 50 at as experincias monetaristas da dcada de 70, no Cone Sul. Postas uma ao lado da outra, essas afirmaes desalentadoras permitem chegar a uma concluso mais estimulante talvez possa ser uma boa coisa que nem tantos caminhos novos e ousados estejam sendo vislumbrados atualmente. Alguns dos mais jovens economistas e elaboradores de polticas governamentais na Amrica Latina esto efetivamente agindo como se concordassem com essa concluso. Eles no esto falando tanto, como o faziam seus pares mais antigos, sobre rumos ou solues totalmente novos, embora na verdade venham com uma srie de idias e prticas originais, a serem referidas posteriormente neste trabalho. Montarei o cenrio pra esse lado mais brilhante, revisando primeiramente algumas das mais infelizes experincias de poltica econmica do passado mais recente. 2. Industrializao e desindustrializao: Argentina e Chile A Amrica Latina sempre foi um conjunto heterogneo de economias e de polticas, mas essa caracterstica assumiu maior ou menor relevo de acordo com o perodo especifico em estudo. A natureza dessa dessemelhana tambm se alterou. At a Segunda Guerra Mundial, a principal linha divisria, do ponto de vista do desenvolvimento econmico e social, fora a que se estabelecia entre os pases frteis de clima temperado da regio do Rio da Prata, Argentina e Uruguai, aos quais s vezes se acrescentava o Chile, e os demais pases que, alm de estarem situados predominantemente nos trpicos, tinham em suas populaes (para seu infortnio, como muita gente pensava) grande nmero de pessoas de origem africana, indgena e
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mestia. Um dos grandes mritos de Ral Prebisch foi o de, transcendendo seu prprio status privilegiado de cidado da "avanada" Argentina, ter lanado uma campanha pelo progresso econmico de toda a Amrica Latina, enfatizando certas caractersticas compartilhadas pelos pases da regio: estarem situados na periferia do sistema econmico mundial e estarem relegados ao papel de fornecedores de matrias-primas e de alimentos. A emancipao dessa condio deveria dar-se, em grande parte, atravs da industrializao, tarefa que foi proposta como universalmente administrvel, requerendo apenas capital, iniciativa e capacidade empresarial, alm de promoo ou proteo por parte do Estado, como se, em outras palavras, clima, raa e recursos naturais especficos no importassem significativamente. E esse ponto de vista mostrou-se acertado. Na verdade, nestes ltimos quarenta anos, os pases tropicais, como grupo, tiveram um desempenho substancialmente melhor do que os pases temperados da Amrica Latina e, como eram originalmente muito mais pobres, o que ocorreu foi um movimento no sentido de uma maior igualdade entre as naes consideradas. No obstante, a prpria industrializao deu origem a novas desigualdades e disparidades. Uma nova diviso, que se tornou mais acentuada com o passar dos anos, a existente entre os pases maiores e os menores, sendo o tamanho medido aqui em termos de populao. Em virtude da importncia do mercado interno no curso do processa de industrializao, principalmente do tipo ligado substituio de importaes, a indstria dos maiores pases latino-americanos estava fadada a desenvolver-se mais vigorosamente nos mais populosos do que nos menos dotados populacionalmente. Essa a razo fundamental pela qual o peso econmico dos dois maiores pases, Brasil e Mxico, aumentou consideravelmente sua participao na renda nacional total da Amrica Latina aumentou dos menos de dois quintos (38,7 % ) , que lhe cabiam em 1950, para mais de trs quintos (61,3 %) em 1981. Nesse perodo, sua participao na populao da regio permaneceu constante em cerca da metade do total. O mpeto de industrializao, enraizado nas experincias da depresso e da guerra nos anos 30 e 40, apossou-se de todos os pases da Amrica Latina, exceto os menores e mais pobres, durante os anos 50 e 60. Contudo, na dcada seguinte, o que fora uma caracterstica unificadora transformou-se estranhamente no oposto, sendo agora um fator que acentua a diversidade. O que ocorreu mais recentemente no se identifica com o que se passou em anos anteriores, quando foi o ritmo da industrializao que diferiu substancialmente entre os diferentes pases. Houve agora uma diferenciao real dos caminhos trilhados: alguns pases se desindustrializaram, enquanto o Brasil, j o pas industrial mais avanado do grupo, ingressou num estgio inteiramente novo de desenvolvimento industrial. O contraste suficientemente significativo para justificar uma anlise mais de perto. Em outro lugar (Hirschman, 1981 e 1986), escrevi sobre o duplo ataque, iniciado na dcada de 60, contra o esforo de industrializao. Da perspectiva da esquerda latino-americana, a industrializao foi criticada de formas variadas por ser "no integrada" ou "truncada", por aumentar a "dependncia" ou ainda por atender (atravs de seus produtos) fundamentalmente as classes mdia e alta. Da outra extremidade do arco ideolgico, o desenvolvimento industrial "para dentro" foi severamente criticado pelo establishment neoclssico internacional que lhe atribua responsabilidade por m alocao de recursos e problemas do balano de pagamentos, alm de caractersticas rentistas (rent-see-king). Nenhuma dessas duas crticas era inteiramente desprovida de fundamentos, mas, no clima ideologicamente carregado da poca, no se cogitava da possibilidade de que os variados problemas da industrializao substitutiva de importaes pudessem ser concebidos mais propriamente como "dores de crescimento", superveis no devido tempo atravs de polticas incrementais adequadas, do que como males que deveriam ser extirpados pela raiz, atravs de uma drstica mudana de curso. Na verdade, as experincias de alguns pases demonstraram que a hiptese das dores de crescimento no era infundada. Nesses pases, operou-se uma transio gradual de uma situao de dependncia exclusiva do mercado interno para outra em que ocorrem exportaes substanciais de produtos manufaturados, e isso se deu com a utilizao de dispositivos tais como minidesvalorizaes da moeda, reduo progressiva da proteo e polticas de promoo de exportaes (Teitel & Troumi, 1986; e Hirschman, 1981c)(2). Todavia, em pases como a Argentina e o Chile, nos quais chegaram ao poder, na dcada de 70, regimes militares de direita radical, saiu vencedora a escola que
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defendia a eliminao dos males pela raiz. Uma variada gama de problemas e comportamentos, desde a subverso at a malversao ou alocao inadequada de recursos, foram encarados dessa forma. Considerando-se que esses regimes decidiram exilar, aprisionar ou "desaparecer" com milhares de cidados em nome da segurana nacional, fcil ,compreender que no tenham tido nenhum prurido intelectual ou sentimental na eliminao de centenas de empresas industriais em reverncia Lei da Vantagem Comparativa, muito embora nesse processo viessem a perder seu ganha-po muitas dezenas e at centenas de milhares de trabalhadores. No Chile, depois de 1973, a industrializao foi colocada desse modo em marcha a r, com o nvel de emprego caindo dos 555.000 daquele ano para os 378.000 durante a depresso de 1983. Uma modesta recuperao, em 1985, elevou, esse nmero para 449.000. Nesta altura, portanto, perdeu seu emprego uma em cada cinco pessoas que estavam ocupadas na indstria treze anos atrs. Na Argentina tambm o crescimento industrial deu lugar a um acentuado declnio, durante o regime militar que se iniciou em 1976 e s veio a acabar em 1983. Num curto espao de tempo, a fora de trabalho industrial encolheu em mais de 10%, de 1.525.000 trabalhadores em1974 para 1.360.000 em 1985. Essas cifras globais no revelam tudo, uma vez que alguns setores foram mais afetados do que outros. Entre os que foram liquidados em decorrncia de cortes tarifrios e medidas semelhantes, estavam certamente algumas atividades altamente protegidas e gritantemente ineficientes (como certas montadoras de automveis no Chile, por exemplo). Porm, o impacto mais prejudicial e totalmente imerecido pela indstria local no foi o decorrente da reduo na proteo tarifria, mas o que tem a ver com dois aspectos relacionados das polticas monetaristas adotadas nesses pases, principalmente depois de 1978. O mais importante foi a supervalorizao da moeda interna, que foi pensada como um mecanismo antiinflacionrio. Ela no se mostrou muito eficaz nessa tarefa, mas forneceu uma vantagem artificial de custos para uma ampla gama de importaes. Entre os setores mais gravemente afetados, estavam no s os fabricantes tradicionais de bens de consumo, como txteis e calados, mas tambm os de certos bens durveis tecnologicamente avanados como os televisores coloridos, na Argentina , que haviam tido um incio promissor e estavam desenvolvendo seus prprios projetos, com caractersticas especficas, e estabelecendo redes de fornecedores locais e de servios (3). Alm disso, a experincia monetarista levou a altas taxas de juros internos que apertaram as empresas nacionais de menor porte e tornaram altamente atraentes, para as grandes firmas, os financiamentos externos, oferecidos a taxas consideravelmente mais baixas. Em tais condies, as, grandes indstrias, com boas conexes e muitas vezes baseadas na explorao de recursos naturais (qumica, petroqumica, papel e celulose etc.), saram-se, por algum tempo, muito melhor do que as empresas industriais de menor porte, estritamente nacionais. No final das contas, como a taxa cambial teve de ser drasticamente desvalorizada no incio dos anos 80 e como, por sua vez, aumentaram as taxas de juros no mercado internacional, o custo dos emprstimos externos tornou-se intolervel para os que os haviam contrado. No entanto, do mesmo modo que no se podia permitir o fracasso dos bancos privados e companhias financeiras que haviam atuado freqentemente como intermedirios, tambm se procurou evitar o fracasso das empresas de maior porte atravs da interveno governamental por meio de avais e diferentes operaes de salvamento. O resultado foi irnico: governos cuja misso econmica fora amplamente propalada como voltada para a privatizao da economia e a restaurao da liberdade de mercado, acabaram por assumir a propriedade ou o controle do sistema bancrio do pais, bem como de muitas de suas maiores empresas. Isso aconteceu no Chile, quando muitos industriais e banqueiros desiludiram-se com o regime de Pinochet, mas nessa altura eles verificaram que o custo de qualquer oposio ou discordncia aumentara acentuadamente em razo do poder econmico esmagador recm-adquirido pelo Estado. Poucos se disporo a negar que a experincia de desindustrializao do Chile e da Argentina tenha sido um captulo muito infeliz na histria econmica da Amrica Latina. Como acontece geralmente com esse tipo de aberrao, sua perversidade quase incompreensvel num estudo retrospectivo. Para tentar entendla, no basta referir-se ao fracasso da ortodoxia monetarista ou aos perigos da concesso de poderes ditatoriais aos idelogos, mesmo queles que defendem a liberdade de mercado. Para fins comparativos,
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interessante observar as circunstncias especiais prevalecentes nas finanas internacionais dos meados ao final da dcada de 70. Foi esse, certamente, o perodo em que grandes somas de petrodlares estavam sendo "habilmente" recicladas pelos bancos comerciais dos Estados Unidos, da Europa Ocidental e do Japo. Subitamente, parecia haver um suprimento virtualmente ilimitado de divisas, no s para os exportadores .de petrleo, mas tambm para os importadores e, na verdade, para qualquer pas capaz de convencer os banqueiros de que tinha condies de tomar emprstimos. E os bancos, com seus depsitos inflados, no precisavam muito para serem convencidos,. tendo passado ofensiva na "comercializao" de seus petrodlares com a energia e agressividade de que dispunham (Villareal, 1984). Somente nessas circunstncias foi possvel ao Chile e Argentina sustentarem por um perodo prolongado a supervalorizao de suas moedas e os grandes dficits resultantes em seus balanos de pagamentos. Nesse sentido, portanto, os responsveis pelas polticas de governo no Chile e na Argentina eram menos autnomos do que eles prprios e seus crticos pensavam. Ao contrrio de formuladores soberanos de seus prprios destinos, eles provavelmente deveriam ser encarados como tendo cado piamente numa armadilha que lhes foi preparada pelo sistema financeiro internacional. 3. A dessubstituio de importaes e uma curiosa convergncia: Mxico O enfoque do assunto desta maneira contribui para compreender uma outra experincia calamitosa do passado recente, cujas conseqncias esto ainda muito presentes: o surto do petrleo mexicano e o seu resultado. Como se sabe, o desenvolvimento econmico transcorreu num ritmo notavelmente firme durante as dcadas do ps-Guerra, mais ou menos at meados dos anos 70. Tambm foi impressionante a estabilidade poltica do pas, assegurada por um regime em que apenas um partido predominava, mas, no obstante, mantinha alguma capacidade de absorver e processar crticas. A sucesso presidencial regular, a cada seis anos, fornecia alguma forma de pluralismo e flexibilidade, e cada novo presidente parecia encarar como sua a tarefa de corrigir quaisquer desvios esquerda ou direita evidenciados por seu antecessor. A chegou o petrleo e, com ele, o fim do crescimento sustentado e muita preocupao quanto viabilidade do sistema poltico. Aps um longo perodo de produo baixa e estagnante dos antigos poos, descobertas de petrleo em larga escala ocorreram no Mxico em fins da dcada de 60 e incio da de 70. A comercializao externa em escala significativa iniciou-se em 1975. A produo aumentou rapidamente, chegando aos 2,3 milhes de barris dirios em 1981, o que transformou o pas num importante produtor e exportador. J em 1980, o petrleo tornara-se o principal item da pauta de exportaes mexicanas, respondendo por dois teros das exportaes totais, e transformara-se num importante contribuinte para o oramento do Estado (os impostos pagos pela PEMEX, o monoplio petrolfero estatal mexicano, atingiram a quarta parte da receita total). Um surto repentino de exportaes dessa espcie leva normalmente acumulao de considervel montante de divisas por parte do pas recm-enriquecido que, em curto prazo, no capaz de desenvolver uma demanda por importaes que corresponda e contrabalance o crescimento das exportaes. Essa foi a experincia de muitos pases ricos em petrleo, petrleo, no Oriente Mdio, aps a subida dos preos do produto em1973, os quais, antes de mais nada, tiveram necessidade de "reciclar" seus petrodlares. O que,desde o incio, foi notvel na experincia mexicana que as importaes do pas nunca ficaram atrs das exportaes de petrleo em rpida expanso. Num primeiro momento, isso parecia testemunhar a capacidade dos responsveis pela fixao de polticas no Mxico para impulsionar o ritmo do desenvolvimento econmico do pas, de forma a aproveitar plenamente as novas oportunidades. Porm, o crescimento das importaes logo ultrapassou o das exportaes, em nveis cada vez maiores e mais preocupantes. Ficou patente, tambm, que o processo era tudo menos planejado. Embora o Mxico no tenha sofrido desindustrializao, pelo menos durante o perodo final da dcada de 70, sofreu um outro processo, algo relacionado com .isso e que ficou conhecido como "des-substituio de importaes" (Villareal, 1984, p. 429-39). Em contraste com a experincia de desenvolvimento anterior, as importaes comearam a ser responsveis por uma parcela cada vez mais importante do abastecimento interno total, tanto para bens de consumo como para os de capital e intermedirios.
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Tudo isso foi resultado de uma seqncia j familiar: as importaes cresceram rapidamente medida que os preos internos aumentavam, e o governo recusava-se a desvalorizar a moeda ou a restringir as importaes atravs de controles administrativos. No final, quando o pblico comeou a perceber que a supervalorizao da moeda no poderia durar para sempre, ocorreu o xodo macio de capitais, como na Argentina. Mais uma vez, tanto as importaes excessivas como a fuga de capitais foram possibilitadas pela poltica de emprstimos do sistema bancrio internacional, que era bastante generoso no caso do Mxico, cuja riqueza em petrleo, segundo se pensava, oferecia slidas garantias de pagamento. Parece desnecessrio contar detalhadamente o desfecho: a crise da dvida e a moratria temporria de 1982, as desvalorizaes vertiginosas, as desgastantes negociaes com os credores externos e com o Fundo Monetrio Internacional, os cortes nos gastos pblicos e a recesso da economia,-que encontrava dificuldades para retomar flego e que foi novamente atingida trs anos mais tarde, primeiramente pelo terremoto de 1985 e, depois, pela queda vertiginosa dos preos do petrleo no incio de 1986. A comparao do caso mexicano com o da Argentina e Chile d margem a algumas indagaes intrigantes. Em ambos, a presteza dos bancos internacionais em financiar dficits de balanos de pagamentos desempenhou um papel facilitador importante para as polticas surpreendentemente semelhantes que foram adotadas. Tais polticas consistiam em manter taxas cambiais supervalorizadas que impulsionavam as importaes, penalizavam as exportaes e levavam a desembolsos especulativos de capital. Entretanto, no poderiam ser mais diferentes as ideologias subjacentes a essas polticas. No Mxico, durante os ltimos anos do governo de Lpez Portillo (1976-1982), uma considervel influncia foi exercida por um grupo de economistas e altos funcionrios que, com a ajuda de consultores "neokeynesianos" de Cambridge (Inglaterra), prepararam um plano ambicioso para impulsionar a industrializao do pas (Plan Nacional de Desarrollo Industrial, 1979-1982, 1979). Esperando poder aproveitar a bonana do petrleo para acelerar o desenvolvimento do pas, eles propuseram rgidos controles quantitativos sobre as importaes, as divisas e os investimentos, de forma a assegurar que tivessem prioridade os seus projetos. No conseguiram ver adotadas essas polticas, mas, durante muito tempo, juntamente com outros atores de motivaes muito diversas, opuseram-se efetivamente desvalorizao, provavelmente porque achassem que as presses oriundas da supervalorizao forariam uma deciso a favor do rumo de poltica que propunham. As doutrinas e preferncias dos responsveis pela fixao de polticas no Chile e Argentina, cujos mestres e conselheiros provinham da escola de Chicago, eram todas, obviamente, assestadas contra os controles administrativos seletivos e a favor dos instrumentos de poltica monetria geral. Dessa forma, eram exatamente o oposto das que caracterizavam os mexicanos e seus confederados de Cambridge Contudo, tambm eles apoiavam taxas cambiais supervalorizadas, e o fizeram igualmente por um tempo excessivo. sem dvida notvel essa convergncia quanto prtica (desatinada) das duas doutrinas irreconciliveis em torno das quais os economistas gostam de se arregimentar. No se pode deixar de pensar que, tanto no Mxico como no Cone Sul, os responsveis pela fixao das polticas estavam fundamentalmente embalados pelo desejo de aproveitar as inditas oportunidades de emprstimos que se abriam nos anos 70, torcendo quaisquer ideologias disponveis para satisfazer seu apetite. Nessa interpretao, a principal contribuio da ideologia no foi a escolha de poltica, mas a obstinao com que decisores de ndoles to distintas persistiram em seus erros! 4. "Industrializao em marcha forada": Brasil Felizmente, o cenrio latino-americano suficientemente diversificado para proporcionar um alvio em relao s histrias desalentadoras vistas at aqui. Enquanto a Argentina e o Chile desindustrializaram-se e o Mxico "des-substituiu", o Brasil, j a maior potncia industrial do continente latino-americano, consolidou e ampliou vigorosamente sua liderana. O paradoxo sobre o desenvolvimento econmico da Amrica Latina no perodo dos preos altos do petrleo (1973-1985) , de fato, o contraste gritante entre os graves reveses econmicos sofridos pelo Mxico, um, nouveau riche do petrleo, e os progressos notveis feitos pelo Brasil, pobre e faminto no que se refere a petrleo. Existem aqui todos os elementos de uma fbula moral requintada, seno intrigante: parece que no ter petrleo uma bno disfarada,
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enquanto t-lo em abundncia uma maldio ainda mais habilmente camuflada. Entretanto, deixar o assunto dessa forma no o suficiente para o cientista social genuinamente curioso a respeito dos componentes bsicos do caso de sucesso do Brasil. Primeiramente, talvez haja necessidade de uma breve explicao do porqu de o Brasil ser um caso de sucesso, pois tal afirmao pode causar surpresa aos que meramente esto conscientes de um dado estatstico freqentemente repetido: o Brasil, com seus mais de 100 bilhes de dlares de dvida externa, o maior devedor latino-americano (seguido de perto pelo Mxico). verdade tambm que o pagamento do servio dessa dvida constitui uma carga pesada, consumindo um de cada trs dlares ganhos atravs das exportaes correntes. Mas, a quantia em dlares da dvida deve ser encarada em relao ao tamanho da economia do pas, e o servio da dvida em relao notvel reviravolta em suas contas externas nos ltimos anos. Desde 1983, vem se conseguindo um excedente muito grande no comrcio exterior, o qual se deve, em partes aproximadamente iguais, vigorosa expanso das exportaes, principalmente de manufaturados, e a um corte profundo nas importaes, que no interferiu com a forte recuperao da atividade econmica interna. Em contraste com o caso da Argentina e do Mxico, somente uma parcela muito pequena da divida do Brasil se deve fuga de capital interno; os emprstimos serviram principalmente para construir projetos industriais de larga escala e outros projetos implementados durante a dcada de 70. O Brasil efetivamente atravessou uma forte recesso em 1981-1983, mas retomou o crescimento em 1984 como resultado de um impulso crescente nas exportaes; em 1985, a taxa de crescimento aumentou para 8 % e o ndice de emprego disparou. Em maro deste ano, utilizou-se um mtodo inovador, a ser discutido mais adiante, para controlar a inflao e ao mesmo tempo continuar a crescer num ritmo elevado. O pas atualmente est honrando o pagamento dos juros da dvida externa e no est se apoiando na assistncia ou aconselhamento do Fundo Monetrio Internacional. Finalmente, em meio a esses desenvolvimentos no campo econmico, o Brasil realizou a difcil transio dos vinte anos de regime militar para a "Nova Repblica" civil. Em recente obra, A economia brasileira em marcha forada (Castro & Souza, 1985), Antnio Barros de Castro (4) prope uma explicao convincente para os xitos recentes da economia brasileira. Seu argumento principal o de que a melhora no balano de pagamentos e a simultnea recuperao rpida em face da recesso anterior no podem ser adequadamente explicadas por uma reao rotineira do mercado "maxivalorizao" de 1983. Deve-se credit-la mais propriamente a uma conjuno bastante feliz (e fortuita) de mercado e plano: a desvalorizao veio no bojo do amadurecimento, no final da dcada de 70 e incio da de 80, de inmeros projetos industriais empreendidos como parte do chamado II PNP (Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento), elaborado no incio do Governo Geisel (1973-1979). Esse novo direcionamento da poltica industriai foi decidido em 1974, frente ao cenrio do primeiro choque do petrleo (1973), que desferiu pesado golpe no Brasil, em virtude de sua dependncia, de petrleo importado e do automvel como meio de transporte. O curso prudente poderia ter sido, nessa ocasio, aplicar polticas econmicas restritivas voltadas para a conteno das importaes. Inversamente, Geisel e seus assessores econmicos decidiram impulsionar os investimentos industriais em outras direes, que no as ligadas indstria automobilstica e aos bens durveis de consumo do perodo do "milagre" (1968-1973), visando setores que representam o estgio final da industrializao substitutiva de importaes e que at ento permaneciam os de mais difcil penetrao por parte das indstrias latino-americanas: os insumos intermedirios, principalmente nos setores qumico e metalrgico, e os bens de capital. Devido ao aumento dos preos do petrleo, s foi possvel tomar esse rumo mediante grandes dficits no balano de pagamentos, ou seja, contraindo emprstimos. Tal opo tornou-se vivel em virtude de estarem os petrodlares disposio, em grandes quantidades. Os principais investimentos foram muitas vezes jointventures reunindo Estado e iniciativa privada, tanto nacional como estrangeira, tendo o BNDE (Banco Nacional de Desenvolvimento), com suas taxas de juros subsidiados, desempenhado um papel importante nesse processo. Durante o governo seguinte, de Figueiredo (1979-1985), a poltica econmica ficou mais hesitante e at errtica, bem como sujeita a presses do Fundo Monetrio Internacional, mas como os grandes projetos industriais do II PND j estavam em andamento, querendo-se ou no, eles tiveram continuidade.
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Seria interessante comparar as tentativas brasileira e mexicana, nos anos 70, de atingir o estgio "final" da industrializao substitutiva de importaes. Arrisco a seguinte formulao, obviamente estilizada: os brasileiros fizeram com sucesso, sem nenhum assessor estrangeiro, o que os planejadores econmicos mexicanos, com seus conselheiros de Cambridge, planejaram mas no conseguiram realizar, em parte porque comearam tarde demais na dcada e em parte porque os investimentos por eles projetados foram comprimidos pelo vasto surto de importaes de bens de consumo causado pela supervalorizao do peso. O caso brasileiro, conforme o relatado por Antnio Barros de Castro, soa como um avano bastante ordenado. Contudo, acredito que s agora o processo poderia ser formulado dessa maneira, pois, num estgio anterior, antes de os militares terem efetivamente deixado o poder, nenhum cientista social progressista teria falado to positivamente deles e de suas polticas. Mais uma vez, s foi possvel reconhecer as realizaes de um perodo quando ele se transformou em passado (5). Ao governo Geisel, alm disso, deve ser creditada uma importante realizao no mbito poltico: ter acabado com a tortura institucionalizada e ter desbravado e trilhado o caminho da abertura ou "distenso" poltica que, no fim, permitiu a volta s eleies e ao governo civil. Neste ponto, quase impossvel no voltar a um debate, que h uns dez anos propagou-se sobre a conexo entre os regimes autoritrios e os estgios do desenvolvimento industrial na Amrica Latina. Esse debate teve incio pela proposio imaginativa de Gillermo O'Donnell de que o estgio avanado "difcil" da industrializao substitutiva de importaes, que consiste na fabricao de insumos industriais intermedirios e de bens de capital, traz consigo inmeros problemas polticos que solapam os governos populistas ou democrticos da Amrica Latina. Da a sugesto de que existe alguma correspondncia entre esse estgio e o estabelecimento de formas polticas autoritrias. O Brasil, com sua estrutura industrial avanada, constitui obviamente um campo crtico para testar essa hiptese que, a priori, no parece implausvel. Contudo, como Jos Serra j apontara em 1977, os dados brasileiros invalidam-na em vrias instncias (Serra, 1979). Com a anlise de Castro, torna-se agora tentador ir mais adiante e explorar a hiptese inversa: haveria alguma razo para se pensar na existncia de uma conexo orgnica entre a poltica de desenvolvimento industrial do governo Geisel e o desmantelamento gradual do autoritarismo repressivo, que esse governo empreendeu? Ou, pelo contrrio, teria sido a simultaneidade das duas polticas algo inteiramente fortuito? Duvido da existncia de alguma conexo causal direta numa ou noutra direo. Existe, entretanto, uma caracterstica que compartilhada por essas duas tarefas encetadas por aquele governo empreendedor: ambas exigiam um grande nmero de delicados direcionamentos econmicos e polticos, assim como muita confiana na possibilidade de, com a quantidade e qualidade adequadas de tais direcionamentos de cima para baixo, assegurar ao pas um destino brilhante e verdadeiramente moderno a velha f positivista. Nesse sentido, pode-se dizer que as duas tarefas empreendidas pelo governo Geisel tiveram um nascedouro comum. 5. Da substituio de importaes preempo de importaes: A indstria brasileira de informtica (ou: Rompendo os grilhes do ciclo de produto) A industrializao na Amrica Latina h muito vem seguindo o caminho da substituio progressiva de importaes. Impelida pela dinmica da conexo para trs, o ltimo estgio do processo deveria ser, como acabamos de discutir, a substituio de importaes pela produo interna no campo dos insumos intermedirios e dos bens de capital. Muitos escritores (freqentemente empenhados em criticar os avanos at agora realizados) tm apresentado os progressos nesse campo dos insumos intermedirios e bens de capital como essenciais para o estabelecimento de uma estrutura industrial "integrada", como a Meca que traria a libertao frente a todos os tipos de males que afetam o esforo de industrializao, desde a fragmentao at a "dependncia". A fascinao por esse estgio final redentor pode ter impedido as pessoas de notarem que ele no realmente o nec plus ultra da industrializao. Independentemente de completar inteiramente a seqncia de substituies de importaes, um pas de industrializao recente pode, em algum ponto, promover um claro rompimento com todo o processo, dispensando o servio prestado pelas importaes no mapeamento e desenvolvimento de seu prprio mercado. Isso aconteceu rotineiramente na concorrncia entre as naes industriais avanadas. Na verdade, a caracterstica distintiva
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de um pas que atinge a maturidade industrial est no fato de que cada vez mais freqentemente tomar atalhos que "curto-circuitam" a seqncia de substituio de importaes. Isso pode ocorrer espontaneamente, como quando um pas atinge uma posio de liderana empresarial e tecnolgica, ou como resultado de uma poltica governamental deliberada: um governo decide que se deve encorajar a fabricao interna de algum novo produto atualmente produzido no exterior, mas ainda no importado em grande volume, reservando temporariamente de alguma forma o mercado interno para a indstria local desse produto, que est em vias de ser criada. Uma poltica desse gnero assemelha-se ao j familiar protecionismo destinado a fomentar a substituio de importaes pela produo interna, mas vai um passo adiante: pode-se cham-la uma poltica de industrializao por preempo de importaes. Sem que estivessem preocupados em criar esse conceito, os brasileiros chegaram a uma poltica desse tipo, no decorrer dos ltimos dez anos, com relao indstria de informtica. Aps considervel preparao por parte de tcnicos especialistas na rea e de responsveis pela fixao de polticas, o primeiro passo manifesto foi dado em junho de 1977, quando o governo recusou IBM e outras companhias transnacionais a autorizao para fabricarem minicomputadores no Brasil, poltica que foi solenemente reafirmada em 1984, quando uma lei que define uma "poltica nacional de informtica" foi aprovada por ampla.maioria no Congresso Nacional. O principio bsico incorporado na lei ficou conhecido como "Reserva de Mercado": por um perodo de oito anos, o mercado interno para. certos produtos da indstria de informtica, principalmente mini e microcomputadores, dever destinar-se exclusivamente s empresas nacionais. Depois de um incio lento e difcil, a indstria brasileira parece ter-se sado bem, principalmente no campo dos microcomputadores. Da mesma forma que nos principais pases produtores, essa indstria experimentou crescimento rpido e custos decrescentes, desenvolveu capacidade local de inovao e tornou-se uma importante fonte de empregos. J existem vrios estudos excelentes sobre .esse mais novo captulo na histria da industrializao dos pases que a ela chegaram mais tardiamente, sobretudo realizados por cientistas polticos e socilogos atrados pela luz que tais estudos podem lanar sobre o processo de fixao de polticas e sobre o carter do Estado (Adler, 1986, p. 673-705; Erber, 1985, p. 293-310; Evans, 1985; Schwartzman, 1985). Posso, portanto, limitar-me a algumas observaes amplas sobre a economia poltica do fenmeno, o que j comecei a fazer ao inseri-lo no espectro das polticas de industrializao como "industrializao por preempo de importaes". O caso brasileiro sugere as condies sob as quais essa variedade de poltica industrial pode ser recomendada aos responsveis pela fixao das diretrizes de poltica num pas em processo de industrializao: a) Em primeiro lugar, por certo, o pas deve dispor de um forte mercado interno potencial para os produtos da nova indstria; do lado da oferta, deve estar razoavelmente avanado em engenharia industrial e na capacidade de produzir similares ou cpias de prottipos importados. b) Facilita-se bastante, caso, como aconteceu no Brasil, seja possvel que o sistema nacional, de defesa manifeste especial interesse nessa indstria e no seu desenvolvimento local. c) Considerando-se ser provvel que o recurso a esse tipo de poltica se limite a situaes razoavelmente excepcionais, provvel tambm que sua utilizao se restrinja quelas indstrias que marcam poca por terem uma aura especial que anuncia uma nova era industrial. d) Finalmente, as circunstncias para a adoo de uma poltica de reserva de mercado ou preempo de importaes parecero especial:mente atraentes quando, na ausncia dessa poltica, for provvel que as empresas transnacionais, capazes de criar o "hbito do consumo", tomem conta do mercado interno; pois, nesse caso,a probabilidade de que, uma vez estabelecidas elas nunca mais sero desalojadas pelos produtores nacionais. Esse impedimento ou preveno com relao a importaes pode ser visto como uma resposta dos pases em processo de industrializao a certas prticas e produtos dos industrialmente lderes que tendem a criar empecilhos para ulterior substituio de importaes. Este ponto fornece uma justificativa econmica da nova poltica. Sua defesa mais bsica (contra a acusao de uso antieconmico de recursos) encontra-se, por certo, no argumento clssico da indstria nascente. O contra-argumento tradicional, de que a proteo usualmente se mantm por muito mais tempo
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que o necessrio ao crescimento da indstria, no se aplica no caso presente: a forma extrema de proteo excluso do produto estrangeiro que foi concedida indstria brasileira, tem em contrapartida o perodo finito de oito anos, que o que deve durar a excluso. Os produtores locais esto assim prevenidos de que melhor que j estejam "crescidos" em 1992. Um argumento freqentemente levantado contra a poltica brasileira o de que constitui desperdcio e estupidez querer "reinventar a roda". Mas tal argumento no se sustenta diante de um pouco de reflexo. Novamente, til o recurso analogia com a infncia. Os seres humanos tm que reinventar muitas coisas desde aprender a andar at o uso correto da linguagem , e essa prtica intensiva de reinveno e recriao seguramente uma condio necessria, embora no suficiente, para a ulterior gerao de criatividade autntica. O problema na pesquisa e desenvolvimento industriais no consiste em saber como minimizar a reinveno, mas como atingir o melhor equilbrio possvel, para fins de maximizao da criatividade, entre a reinveno e o aproveitamento do estoque de conhecimento existente (6). Finalmente, deve-se enfatizar um ponto importante a respeito do significado mais amplo da deciso do Brasil em construir sua prpria indstria de informtica Os latino-americanos h muito justificam suas polticas de industrializao com o argumento de que, se fossem se ater estritamente Lei da Vantagem Comparativa com sua estrutura esttica, permaneceriam subdesenvolvidos para sempre. Respondendo em parte a essa acusao e s realidades da industrializao mundial, alguns dos mais brilhantes economistas do Ocidente (ou do Norte) visualizaram uma nova diviso internacional do trabalho no campo industrial que leva em conta a vantagem comparativa dinmica, conceito incorporado no que Raymond Vernon, num artigo famoso (Vernon, 1966, p. 190-207 (7), chamou de "ciclo de produto". No decorrer do ciclo, novos produtos seriam inventados, fabricados e aperfeioados primeiramente nos pases industrializados mais avanados, de onde seriam exportados para o resto do mundo. No final, contudo, a tecnologia para qualquer linha de produto novo acaba por estabelecer-se e os novos produtos tornam-se padronizados. Nesse ponto, a indstria em questo torna-se potencialmente nmade, podendo muitas vezes ser iniciada lucrativamente em pases de industrializao recente com mo-de-obra mais barata, ou mesmo, talvez, ser amplamente capturada por esses pases. De acordo com esse raciocnio, os pases menos desenvolvidos no ficam mais permanentemente relegados tarefa de produzir produtos primrios para o mercado mundial. Admite-se que se industrializem, conquanto mais uma vez se lhes atribua um papel algo inferior, na medida em que se os imagina como devendo permanecer a uma distncia respeitosa atrs dos pases avanados, que seriam os nicos habilitados a trilhar novas sendas industriais. O significado da poltica brasileira de informtica est agora ficando claro: vindo cerca de trinta anos depois do chamado de Prebisch contra o "obsoleto esquema de diviso internacional do trabalho" (Comisso Econmica para a Amrica Latina, 1950) , pode-se encar-la como uma rebelio de segunda gerao contra um novo esquema que, mais uma vez, estaria pretendendo confinar o principal pas latino-americano em processo de industrializao, agora segundo regras ditas dinmicas de vantagem comparativa. Se o Brasil conseguir ou no sucesso com esse lance ousado para participar da liderana industrial uma questo que dever permanecer em aberto por algum tempo. As dificuldades para competir no mundo da alta tecnologia so indubitavelmente enormes. Entretanto, alm de benefcios bvios como o treinamento em inovao, parece que pode haver tambm vantagens inesperadas em se penetrar num setor industrial quando ele se encontra ainda em seu estgio inicial, e no em sua etapa mais madura, de tecnologia plenamente estabelecida. Segundo Peter Evans (1985), a construo da capacidade brasileira em minicomputadores aproveitou-se do fato de que as empresas norte-americanas concentraram-se primeiramente no desenvolvimento do produto e de seu prprio mercado interno. Na segunda metade da dcada de 70, elas simplesmente no estavam prontas para expandir-se para o exterior, entre outras coisas porque, nessa poca, o desenvolvimento mais avanado do produto ocorreu em inmeras firmas de pequeno porte nos Estados Unidos, empresas que no possuam subsidirias internacionais nem ambies de exportao. Em conseqncia, a construo da indstria brasileira de informtica e a poltica de reserva de mercado no despertaram muita, preocupao e oposio durante a etapa crucial de formao (Evans, 1985, p. 18-21). Mais recentemente tudo isso mudou, e a poltica brasileira tornou-se objeto de uma disputa
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comercial entre os dois pases. Pode ser til para o lado americano estar consciente do considervel significado simblico que os brasileiros provavelmente atribuem aos avanos que conseguiram, como procuraram evidenciar as observaes que aqui desenvolvi. 6. A terapia do "Choque Heterodoxo" para o combate inflao: Argentina e Brasil Observadores da vida poltica latino-americana comearam a usar ultimamente um termo bastante til: falam muito de novos espaos que esto sendo abertos, construdos ou ocupados pelos atores na cena poltica, ocasionalmente at sob regimes autoritrios, atravs dos mais diversos tipos de novos movimentos e iniciativas sociais. O termo sugere uma ampliao do mbito e do repertrio das atividades polticas, bem como a possibilidade de atuar fora dos marcos tradicionais das relaes de poder, ideologias e instituies existentes. Foi isso exatamente o que aconteceu com as recentes e impactantes medidas de controle da inflao adotadas pela Argentina, com o Plano Austral, em junho de 1985, e pelo Brasil, com o Plano Cruzado, em maro de 1986. Ao discutir essas novas experincias de poltica monetria, darei maior nfase a aspectos polticos e sociolgicos da questo. No obstante, preciso expor brevemente alguns dos fatos econmicos bsicos. Tanto na Argentina como no Brasil, a inflao atingira nveis de trs dgitos ou algo prximo disso, durante alguns anos: desde 1975, na Argentina, e desde 1980, no Brasil, sendo a inflao argentina geralmente duas a trs vezes maior que a brasileira. No comum que um processo inflacionrio permanea por muito tempo em tais nveis, sem que se acelere para transformar-se numa hiperinflao. Isso significa que ambos os pases dispunham de sofisticados mecanismos para indexar salrios, ordenados, taxas cambiais, taxas de juros etc., mecanismos esses que contriburam poderosamente para tornar tolervel a inflao, mas tambm, ao mesmo tempo, para perpetua-la. Nos dois pases, os dficits fiscais desempenharam inicialmente um importante papel no avano do processo inflacionrio, mas como os aumentos de preos continuaram em nveis altos durante vrios anos, poder-se-ia argumentar que o dficit, ou grande parte dele, constitua tanto efeito como causa da inflao. Em 1981, a economia dos Estados Unidos entrou em recesso, as taxas de juros internacionais aumentaram acentuadamente e os emprstimos lquidos internacionais esgotaram-se completamente em 1982, com a moratria mexicana. Em conseqncia, as economias argentina e brasileira viram-se fortemente pressionadas a contrair-se, de forma a ajustar seus balanos de pagamentos. Durante a recesso que se seguiu, fizeram-se grandes cortes nas importaes, os quais se deram com a ajuda de acentuadas desvalorizaes. Nesse perodo, contudo, a inflao permaneceu inabalada, acelerando-se mesmo. Nessas condies, fcil entender o porqu da enorme resistncia contra os conselhos habituais do Fundo Monetrio Internacional, no sentido de combater a inflao atravs de uma maior contrao da economia. Nas dcadas de 50 e 60, um grupo de economistas latino-americanos propusera uma alternativa s anlises e prescries "monetaristas" do Fundo Monetrio Internacional, a qual ficou conhecida como a perspectiva "estruturalista". Os estruturalistas estabeleciam uma distino entre presses inflacionrias "fundamentais" decorrentes de estruturas sociais internas (como os obsoletos sistemas de posse da terra) ou de certas caractersticas da diviso internacional do trabalho, por um lado, e, por outro, os fenmenos mais superficiais de "propagao", como a espiral de salrios e preos. Quaisquer que fossem os mritos dessa distino quando a inflao situava-se nos patamares inferiores da faixa, dos dois dgitos, como no caso dos pases latino-americanos mais propensos inflao durante os anos 50, ela perdeu plausibilidade e utilidade quando a inflao atingiu a faixa dos trs dgitos. Tornou-se bvio que os "mecanismos de propagao" tinham disparado autonomamente, transformando-se nos fatores "fundamentais" que alimentavam a inflao. Agora apelidados de "inflao inercial", esses fatores precisavam urgentemente de ateno. Defrontando-se cada vez mais com a ameaa de hiperinflao, os responsveis pelas polticas governamentais, no Brasil e na Argentina, estavam numa situao difcil. No gostando do paradigma do FMI e no tendo um contraparadigma prprio utilizvel, procuraram um novo espao de atuao no campo da poltica de governo. Tiveram a sorte de contar com a assistncia de um grupo de economistas que, recorrendo a diferentes abordagens (desde a teoria sociolgica da.inflao at as concepes sobre as
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expectativas racionais) e dotados de considervel perspiccia terica e imaginao prtica, haviam concebido uma frmula inovadora destinada ao controle da inflao. Trata-se do tratamento atravs do "choque heterodoxo" (8), usado pela primeira vez na Argentina, em 1985, e ento aplicado novamente, com algumas melhorias e sob condies bem mais favorveis, no Brasil, no incio de 1986. Eis aqui um esboo bastante sucinto dos principais elementos dos dois planos de reforma (9): a) A moeda antiga substituda por uma nova (uma unidade da moeda nova = 1.000 unidades da antiga); b) Preos e salrios so temporariamente congelados; c) Abole-se a indexao de salrios, ordenados, instrumentos monetrios etc. ; d) Com a volta da estabilidade de preos melhorando a posio fiscal em diversos aspectos, e com a ajuda de medidas adicionais de austeridade, os governos reduziro os emprstimos que tomam no respectivo Banco Central; na Argentina, o governo comprometeu-se a dispensa-los inteiramente; e) Supe-se que os contratos envolvendo pagamentos futuros, elaborados antes da reforma, incorporam a expectativa de inflao; assim, com o advento da reforma, alteram-se as condies desses contratos, aplicando-se aos pagamentos futuros na nova moeda uma tabela de converso que estabelece uma srie de equivalncias entre a moeda antiga e a nova, de acordo com os vencimentos de tais compromissos e segundo uma estimativa oficial da inflao prevista sob o antigo e sob o novo sistema. O principal objetivo dessas medidas era o de quebrar as expectativas inflacionrias e conter qualquer impacto recessivo, ao se deixar de depender exclusivamente de mudanas nos agregados monetrios. Os controles de preos e salrios desempenhariam um papel muito importante, e esse foi o principal aspecto "heterodoxo" do plano, enquanto a tabela foi a sua principal inovao tcnica. O sucesso da reforma era visto, em considervel medida, como dependendo de que ocorresse, como se esperava, a substituio por um novo "pacto social" ou "acordo social" da continuada disputa entre os grupos sociais pela participao na renda, disputa que h muito alimentava a inflao. Acreditava-se que essa disputa, institucionalizada como fora atravs da indexao generalizada, fosse , a responsvel pela componente inercial cada vez maior da inflao durante sua fase de acelerao. As duas reformas j fizeram histria no campo da poltica monetria. Durante seus primeiros meses, o Plano Cruzado brasileiro saiu-se notavelmente bem ao trazer a inflao a nveis bastante baixos. Na Argentina, os preos voltaram recentemente a crescer a taxas de 4 a 5% ao ms. Mas a Argentina tem sido muito mais propensa inflao do que o Brasil, nestas ltimas dcadas, e seus poderosos sindicatos tm vnculos polticos com os peronistas, que esto na oposio ao governo Alfonsn. Nessas circunstncias, foi um grande feito o ter reduzido a inflao dos cerca de 25 % ao ms para os nveis atuais. O notvel paralelismo entre as reformas brasileira e argentina tem diversas explicaes. Ambas as naes viveram, aproximadamente mesma poca, uma inflao de trs dgitos e a ameaa, de que ela escapasse inteiramente de controle. Mais significativo foi o fato de que as idias sobre o "choque heterodoxo" foram desenvolvidas em reunies intensivas, freqentemente conjuntas, que envolveram um grupo de destacados economistas argentinos e brasileiros com fortes convices democrticas e novas propostas tcnicas. A esses especialistas foram atribudas importantes posies de assessoria e de elaborao de diretrizes de polticas de governo, no momento em que a inflao dava uma guinada para pior, em 1985-86. Contudo, uma terceira condio comum aos dois pases a mais interessante: ambos haviam recentemente empossado um governo civil, aps um longo perodo de regime militar. Na poca das reformas, os novos governos estavam no poder h cerca de 18 meses na Argentina e por volta de 12 meses no Brasil, tendo a inflao piorado nos dois pases, nesses perodos, fazendo com que ambos os governos perdessem prestgio e encanto. Na verdade, pode-se encarar as duas fases pelas quais passaram as recm-instaladas democracias argentina e brasileira o agravamento da inflao e a bem-sucedida medida de reforma que se seguiu como que condicionadas pela poltica da situao ps-autoritria. Quando um governo civil democrtico assume pela primeira vez o poder, depois de um longo perodo de regime militar repressivo, normal que vrios grupos recm-ativados da sociedade civil renascida principalmente os sindicatos h muito tempo
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reprimidos faam substanciais reivindicaes por melhor participao na renda. O impulso inicial daqueles a quem essas reivindicaes so endereadas o de conceder pelo menos algumas delas, seja por razes relacionadas com a garantia da paz social, seja por um sentimento de obrigao de reparar opresses e injustias passadas. A concesso dessas demandas provavelmente causar novas presses inflacionrias e novas presses sobre o balano de pagamentos. Como j mencionei alhures (Hirschman, 1981b), a inflao pode no obstante ser um mecanismo til nessa situao: ela permite que grupos sociais recm-surgidos ou ressurgentes exercitem seus msculos, atuando como uma providencial vlvula de segurana para as presses sociais acumuladas. Isso, entretanto, funciona apenas at um certo ponto, variando de um caso para outro a tolerncia com respeito a uma inflao adicional. Na Espanha ps-Franco, por exemplo, a tolerncia para com uma acelerao da inflao foi provavelmente muito mais alta do que na Argentina e no Brasil aps o regime autoritrio. Nestes pases, a inflao j se instalara perigosamente num alto nvel de trs dgitos, quando os governos civis assumiram o poder, de forma que a acelerao da inflao corria o risco de fazer com que a economia mergulhasse numa hiperinflao, com perigos bvios para o prestgio e a sobrevivncia dos novos regimes democrticos. No preciso muita imaginao para visualizar uma seqncia cclica simples e desoladora: substituio de um regime militar por um governo civil democrtico combatividade renovada dos grupos sociais - concesso a novas demandas agravamento da inflao descrdito e crise do regime civil retorno dos militares. Felizmente, porm, as relaes entre a volta ao governo democrtico e a inflao so mais complexas, como foi precisamente demonstrado pelas novas reformas monetrias na Argentina e no Brasil. Com certeza, os novos governos democrticos, sobretudo quando assumem o poder em seguida a regimes autoritrios altamente detestados ou desprezados, tero de haver-se com um novo surto de combatividade dos grupos sociais. Ao mesmo tempo, contudo, podem contar com uma reserva especial de boa-vontade e confiana, que lhe creditada em decorrncia de terem restaurado ou estabelecido as liberdades polticas e os direitos humanos. Esse considervel patrimnio dos novos governos argentino e brasileiro foi um fator bsico do sucesso das reformas monetrias, pois se a disputa inflacionria pela participao na renda, na qual os diferentes grupos sociais engajaram-se to intensamente e por tanto tempo, foi repentinamente substituda pela cooperao e disposio para crer no sucesso da nova poltica, tal se deve existncia de um pouco de confiana bsica no Estado que enuncia o novo programa. Tal confiana est condicionada menos pelo programa em si, por excelente que possa ser em termos tcnicos, do que pela promessa encarnada pelo governo e pela misso da qual foi encarregado (10). Esse patrimnio especial de confiana e esperana, pode, portanto, servir para contrabalanar a tendncia a presses inflacionrias mais fortes que tambm surgem na esteira da mudana poltica para uma sociedade mais humana e mais aberta, bem como mais abertamente contenciosa. Certamente, o equilbrio em questo no alguma coisa mecnica que estaria s voltas com apenas duas foras atuando em sentidos opostos, em momentos diferentes e apresentando diferentes grandezas. Alm disso, enquanto as presses conducentes inflao so absolutamente bvias, nunca se pode garantir de antemo o resultado do chamamento aos espritos de confiana e solidariedade. Na verdade, tanto no caso argentino como no brasileiro, as reformas foram decretadas com muito receio, e como um ltimo recurso, por governos que estavam perdendo rapidamente o controle e que foram os primeiros a surpreenderem-se com a resposta e a cooperao entusiasmadas do povo. Isso aconteceu particularmente no Brasil, onde o presidente Sarney, ao anunciar a reforma, tomou uma medida ousada, mas que afinal se mostrou altamente eficaz, pedindo a cada cidado que fosse um "fiscal do Presidente" na verificao dos preos anunciados nas lojas e supermercados e na imposio do congelamento de preos. Essa foi, talvez, a componente mais heterodoxa da reforma, no tendo ocorrido nem mesmo aos economistas responsveis pelo "pacote do Cruzado" (11) pois, segundo um de meus informantes, tal convite participao direta do cidado individual na "guerra contra a inflao" foi acrescentado pelo prprio presidente ao discurso que lhe fora preparado por seus assessores tcnicos. Nas principais cidades, durante os primeiros dias aps a reforma, a resposta ao convite foi substancial: muitos cidados, com suas listas de preos, inspecionavam os supermercados e, localizando alguma infrao,
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solicitavam o auxlio da polcia para o fechamento dos estabelecimentos transgressores tudo isso devidamente televisionado para apresentao em horrio nobre. Dessa forma, a guerra contra a inflao tornou-se um exerccio de poltica populista uma maravilhosa metamorfose das prescries antiinflacionrias do FMI que h muito eram denunciadas como "trama imperialista contra o povo!". 7. Observaes finais sobre ideologia e dvida H mais de vinte anos, publiquei um pequeno artigo sobre as relaes interamericanas, intitulado "Out of Phase" (Hirschman, 1965, p. 21-3). Nesse artigo, procurava mostrar que os estilos ou modas intelectuais de pensar a questo do desenvolvimento tendiam a mudar, nos Estados Unidos, em correspondncia com outras mudanas, mais ou menos simultneas, mas em direo oposta, que se davam no nimo da Amrica Latina, desse desencontro resultando uma "orgia de ms interpretaes e malentendidos". Escrevia ento sobre a experincia concreta dos cinco anos anteriores, sem procurar de modo algum argumentar que essa desconexo tivesse um carter necessrio ou permanente. Entretanto, observando o cenrio atual, noto que o titulo daquele artigo se aplica mais do que nunca e chego a pensar que posso ter esbarrado em alguma espcie de "lei". No trabalho anterior, falei sobre os contrastes nas mudanas de um sistema de crenas para outro. Desta vez, estou preocupado com uma mudana mais fundamental que no muito fcil definir: a mudana de uma atitude de total confiana na existncia de uma soluo bsica para os problemas sociais e econmicos, para uma atitude mais questionadora e pragmtica; em outras palavras, da certeza ideolgica para uma indagao mais aberta, ecltica, ctica. Os latino-americanos, por certo, so h muito criticados no Norte pela rigidez ideolgica com que supostamente abordam muitas questes. E no campo das polticas econmicas onde, em qualquer evento, a discusso freqentemente se desenrola segundo linhas ideolgicas, em decorrncia de uma longa histria de debates antagnicos no prprio Norte, provavelmente vlido dizer que muitos latino-americanos tenderam a tomar posies "ideolgicas" (tanto de esquerda como de direita) em matrias como planejamento, mecanismos de mercado, investimento estrangeiro, inflao, papel do governo no desenvolvimento econmico, e assim por diante. Recentemente, contudo, houve sinais de mudana substancial nesse quadro, em grande parte como resultado de uma amarga experincia. No perodo que se seguiu aos regimes autoritrios repressivos que tomaram o poder nos anos 60 e 70, muitos latino-americanos fizeram mais do que simplesmente agrupar-se em torno de uma poltica que acomodasse uma gama de opinies (cada uma das quais firmemente mantida); encontravam-se suficientemente abalados em suas certezas de forma a quererem se envolver em dilogos e deliberaes abertas, prontos para descobrir algo novo a respeito de seus prprios valores e opinies (ver Hirschman, 1986b). Na Argentina, talvez a sociedade latino-americana mais afetada por conflitos nos ltimos cinqenta anos, a idia de um "acordo social", processo que envolve concesses recprocas entre os vrios grupos sociais, alcanou considervel prestgio. Segundo relataram-me, ningum hoje em dia sentiria orgulho em denominar de intransigente um partido poltico, muito embora ainda esteja funcionando um partido de menor expresso que leva esse nome, partido esse que, como seria de esperar, provm dos anos 60. Ao mesmo tempo, o malogro espetacular das polticas econmicas de carter ideolgico (mais uma vez, tanto as de direita como as de esquerda) deu origem a um novo esprito experimental entre os economistas, intelectuais e responsveis pela elaborao de polticas governamentais na Amrica Latina. Esse esprito, com a j referida presteza para recorrer a uma ampla variedade de opinies, ficou fortemente evidenciado nas reformas monetrias realizadas na Argentina e no Brasil. Agora ficar claro o que quero dizer com estar "defasado". Quando muitos latino-americanos influentes esto com um esprito ps-ideolgico, com considervel desconfiana em relao a qualquer sistema de pensamento que aparente ter todas as respostas para os complexos problemas com que se deparam suas sociedades, eles se defrontam, principalmente na rea de poltica econmica, com posies implacavelmente ideolgicas assumidas pelo atual governo de seu principal parceiro comercial, investidor estrangeiro e credor. Naturalmente, essa no a primeira vez que os Estados Unidos, ou instituies multinacionais por eles fortemente influenciadas, convencem-se de que possuem a chave para o progresso e
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desenvolvimento de todos esses pases que vem como teimosos e, por isso, atrasados. Nos anos 50, o Banco Mundial tentou condicionar seus emprstimos ao estabelecimento de alguma forma de planejamento econmico global por parte dos pases tomadores (12). Nos anos 60, com a Aliana para o Progresso, os pases latino-americanos foram veementemente aconselhados a instituir reformas agrria e fiscal, esta ltima significando ento uma tributao mais pesada para os ricos. No entanto, os latino-americanos nunca ouviram tantas pregaes e admoestaes com a insistncia destes ltimos anos, desta vez segundo linhas muito diferentes daquelas j mencionadas, ou seja, enaltecendo as virtudes da liberdade de mercado, da privatizao e do investimento estrangeiro privado, e alertando sobre os perigos da orientao e interveno estatal, e da tributao excessiva, para no falar do planejamento. Essas prelees, ademais, tm agora um pblico cativo nos principais responsveis pela definio das polticas econmicas na Amrica Latina, que precisam fazer viagens freqentes a Washington para renegociar e reprogramar as pesadas dvidas que a maior parte desses pases acumulou durante a dcada de 70. Pregaes ideolgicas desse tipo so amplamente contraproducentes. Alm de dar origem a preocupaes entre os latino-americanos quanto soberania e dignidade de seus pases, elas agora despertam protestos no sentido de enfatizar que o mundo demasiado complexo para querer-se corrigir seus problemas atravs da aplicao mecnica universal de uma forma simplista e idntica para todas as situaes. Ironicamente, os latino-americanos esto agora devolvendo, contra seus virtuais preceptores dos Estados Unidos, a crtica conservadora de Edmund Burke, com sua nfase nas "circunstncias" e sua recusa a "elogiar ou desaprovar qualquer coisa relacionada com aes ou preocupaes humanas, na base de um nico enfoque do objeto, despojado de qualquer relao, em toda a nudez e solido de uma abstrao metafsica" (Burke, 1955, p. 18 original de 1790) (13). Ao pretender exportar seu credo na liberdade de mercado como um remdio universal, o governo Reagan est inadvertidamente distanciando-se de qualquer tipo de relacionamento com as novas lideranas das democracias emergentes na Amrica Latina. A carncia de comunicao ou dilogo significativo entre os Estados Unidos e a Amrica Latina particularmente evidente e perigosa no tocante questo da dvida, mencionada h pouco. Esse um assunto muito extenso sobre o qual j foi dito quase tudo. Ainda assim, finalizando este artigo, sinto que devo dizer alguma coisa a respeito. A nfase desse comentrio recair sobre a maneira pela qual percepes e ideologias contrastantes contribuem para complicar o problema. Como observou recentemente o senador Bradley, em um discurso enrgico e construtivo, a acumulao de dvidas dos anos 70, que se interrompeu abruptamente em 1982 e que agora conhecida como o problema da dvida, transformou-se num desastre (Bradley, 1986). Mas um desastre que foi construdo pelo homem, de modo que de presumir que o homem possa repar-lo. A questo, portanto, a de saber o que impede os credores e os devedores de lidarem decisivamente com esse problema que, por assim dizer, vem se infeccionando nestes ltimos quatro anos (14). Uma razo que os credores e os devedores, ou os norte-americanos e os latino-americanos, tm idias muito diferentes sobre a quem cabe a responsabilidade principal pela acumulao da dvida. Os norte-americanos vm se comportando geralmente como se a responsabilidade fosse exclusivamente dos devedores. Parecem ater-se ao que foi chamado de "teoria financeira do ch de cadeira" (15), segundo a qual os bancos nunca tomam a iniciativa de um emprstimo e esperam que o tomador potencial venha pedi-lo, de modo que cabe a este arcar com a responsabilidade bsica da transao e responsabilizar-se por tudo o que possa dar errado com ela (Darity Jr., 1985; Devlin, s.d.; Taylor, 1985). Essa concepo por certo contrria mais elementar noo de economia, que ensina que qualquer negcio envolvendo duas ou mais partes normalmente realizado com base na expectativa de mtuo benefcio, de forma que no h porque imaginar que uma das partes possa ser inteiramente passiva. Alm disso, sabe-se muito bem (e foi at cuidadosamente documentado num agora famoso artigo confessional de um antigo funcionrio de banco americano) (Gwynne, 1983), que os bancos comerciais engajaram-se, nos 70 como j o haviam feito na dcada de 20, e os bancos ingleses em vrias ocasies durante o sculo passado , em vigorosas manobras para "empurrar emprstimos" aos tomadores potenciais, chegando algumas vezes ao ponto de usar das presses diplomticas que estivessem ao seu alcance para influenciar os pases "recalcitrantes", como a Colmbia.
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Assim, a teoria do "ch de cadeira" no se sustenta. Seria possvel opor-lhe uma metfora alternativa segundo a qual os tomadores latino-americanos que teriam sido cortejadas pelos emprestadores e por eles escoltados pelos caminhos do jardim, at o ponto em que se lhes ministraria o "choque Volcker" com suas taxas de juros cada vez mais altas (Taylor, 1985, p. 212). Alguns latino-americanos tendem a encarar a histria da dvida mais ou menos por esse prisma. Mas a maioria provavelmente concordaria que a responsabilidade foi conjunta e compartilhada. Uma das dificuldades que obstaculizaram a formao de um cartel de devedores foi exatamente o fato de que alguns pases latino-americanos caram mais pronta e decididamente que outros na armadilha da dvida. Como se mencionou em sees anteriores,os governos do Chile, da Argentina e do Mxico permitiram ou determinaram que suas moedas fossem supervalorizadas por longos perodos nos fins da dcada de 70 e incio da de 80, fornecendo assim fortes incentivos para importao excessiva e a fuga de capitais, atividades que conduziram a emprstimos intensivos e que por eles foram facilitadas. Por outro lado, pelo menos um pas latino-americano importante, a Colmbia,conseguiu manter sua dvida externa em nveis baixos simplesmente porque manteve um controle centralizado e relativamente restritivo sobre os emprstimos estrangeiros, tanto pblicos como privados. O Mxico representa um caso instrutivo de desempenho conjunto particularmente sofrvel de um tomador e do sistema bancrio internacional, principalmente os Estados Unidos. Trata-se de um pas que havia descoberto e desenvolvido grandes fontes de petrleo numa poca de preos muito favorveis para esse produto. Economistas preocupados com a questo do desenvolvimento h muito j tinham aconselhado os pases com uma sbita "bonana" de exportaes desse tipo a tributarem as novas receitas da decorrentes, de forma a impedir que as divisas ingressadas pelas exportaes fossem totalmente consumidas pela importao de bens de consumo (ver Nurkse, 1953, p. 98-103). Esses impostos deveriam ser destinados a financiar investimentos ou simplesmente a assegurar uma acumulao de divisas para constituir uma reserva contra uma inverso da sorte. O que aconteceu no Mxico foi exatamente o oposto dessa poltica No s o pas deixou de acumular uma parte das divisas recm-ingressadas, mas tambm tomou emprstimos de grande porte, acima das receitas provenientes da "bonana" de exportaes, "dissipando" (como se costumava dizer h no muito tempo, quando o planejamento de investimentos gozava de alto prestgio) grande parte desses recursos na importao de bens de consumo e na fuga de capitais. A responsabilidade por esses eventos, contudo, tanto da comunidade banqueira internacional como dos responsveis pelas decises pblicas e privadas no Mxico. Alguns anos atrs, antes da crise da dvida, os bancos eram freqentemente elogiados pela agilidade e lisura com que, durante os anos 70, canalizavam fundos dos exportadores de petrleo do Oriente Mdio para os pases importadores desse produto, cujos balanos de pagamento tinham sido pesadamente afetados pelos sbitos aumentos de preo. Entretanto, os casos do Mxico, Nigria e outros demonstram que os bancos emprestavam com ainda menores exigncias aos pases exportadores de petrleo que, contra todas as regras de prudncia, estavam ocupados em desenvolver uma capacidade de absoro de fundos estrangeiros em volume muito superior ao de suas infladas receitas de exportao. O fato que, naquele momento, os bancos internacionais encantaram-se com esses pases que, ao contrrio de tantos das outras reas subdesenvolvidas, podiam vangloriar-se de contar com um slido patrimnio, de inquestionvel segurana, como o petrleo no solo. Seu desejo de tornar esses pases seus clientes foi simplesmente irresistvel. Assim, tanto quanto os responsveis pelas polticas governamentais dos pases tomadores, os bancos contriburam para transformar a bonana em desastre. Da tica dos latino-americanos, portanto, no existe uma boa razo para sermes to unilaterais. Esto igualmente arredios mensagem dessas admoestaes, com seu irrestrito elogio liberdade de mercado e sua condenao ao Estado. Os governantes autoritrios dos pases do Cone Sul, por seu lado, j haviam experimentado intensivamente e sem sucesso, nos anos 70, polticas governamentais inspiradas pelas doutrinas do livre mercado, de forma que essas experincias esto agora associadas, nas mentes dos latinoamericanos democrticos, a regimes militares desumanos e a um fracasso lamentvel (Foxley, 1984). Ademais, se todos os grandes devedores latino-americanos tiveram de passar pela dolorosa contrao do
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perodo recente, isso se deveu precisamente ao funcionamento sem obstculos do livre mercado internacional de fundos de emprstimos nos anos que antecederam crise da dvida de 1982. realmente notvel como, depois de quase trinta anos de ordeiras e produtivas transferncias de capital organizadas sob a gide de governos e instituies como o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento, as subitamente liberadas energias da livre iniciativa nas finanas internacionais tenham conseguido, em menos de uma dcada, produzir uma verdadeira devastao econmica mundial. Eis a, portanto, algumas razes especficas para o atual desencontro entre norte-americanos e latino-americanos. No entanto, o obstculo mais fundamental para um dilogo proveitoso entre as duas partes essa estranha virada: os que, h no muito tempo, costumavam orgulhar-se de seu pragmatismo, passaram agora repentinamente a verberar as mais gritantes ideologias, enquanto que os idelogos de ontem, cansados de seu conjunto anterior de certezas e "solues", ficam exasperados com os nefitos que lhes querem impingir outro.
Notas Biogrficas 1 - Exclui o Caribe, exceto a Repblica Dominicana e o Haiti. Todos os dados estatsticos referidos nas pginas que seguem provm do anurio estatstico da CEPAL (ECLA, 1984), complementado, em alguns casos, com cifras do banco de dados da referida instituio, e do Banco Mundial (World Bank, 1985). 2 - Este ltimo, mencionado aqui como um exemplo, estudo sobre a Colmbia. 3 - Para um interessante estudo de caso, ver Nochteff (1984). 4 - O livro de co-autoria de Francisco Eduardo Pires de Souza, mas estou me referindo aqui ao seu primeiro captulo, que de Castro. 5 - Mesmo isso no deve ter sido fcil, de modo algum, pois significou a quebra do que fora at ento uma espcie de cdigo de conduta. Apesar do carter autoritrio do regime militar brasileiro, seus oponentes tiveram possibilidade de publicar muitos comentrios sobre as polticas econmicas em curso, e tais comentrios foram sempre infalivelmente crticos, sendo aplaudidos por isso. Castro dedica-se longamente a certas crticas quase rituais industrializao substitutiva de importaes, principalmente a de que ela conduziria a um "estrangulamento" em virtude do crescimento da necessidade de novas importaes, ou a de que ela atenderia somente s necessidades de uma classe mdia restrita. Castro explica de modo paciente mas incisivo como tais crticas revelam-se infundadas em face do tipo de indstrias que receberam prioridade nos anos 70. Discute tambm comentrios polmicos anteriores de outros economistas brasileiros, como Carlos Lessa, Maria da Conceio Tavares e Edmar Bacha, com a inteno de afirmar, a meu ver, a necessidade de uma viso mais diferenciada das polticas econmicas adotadas pelos vrios governos militares. Albert Fishlow parece no captar essa fora do argumento de Castro nos comentrios crticos que escreve a respeito e que, no mais, so bastante vlidos (cf. Fishlow, 1986, p. 49- 51). 6 - Para um argumento segundo essa linha de pensamento, ver Nelson, 1961, p. 351-64. 7 - Ver tambm pesquisa desenvolvida por R. D. Norton (cf. Norton, 1986, p. 1-40). 8 - O termo provavelmente de Francisco Lopes, cujo livro com esse ttulo foi publicado logo aps a reforma ocorrida no Brasil (Ver Lopes, 1986). Outros que fizeram contribuies importantes para essa discusso foram Prsio Arida, Edmar Bacha, Luiz Carlos Bresser Pereira e Andr Lara Resende, no Brasil, e Roberto Frenkel e Daniel Heymann, na Argentina. 9 - Aplicou-se um plano semelhante em Israel, em julho de 1985. Ver o artigo de Michael Bruno, in Arida, P. (org.), 1986. Esse artigo foi originalmente publicado em hebraico, no Riva on Lekaltala, em outubro de 1985. 10 - As idias do pargrafo anterior adquiriram forma durante uma conferncia sobre a inflao latino-americana realizada em Caracas, em maro de 1986, basicamente numa discusso do trabalho de Ren Cortazar sobre problemas inflacionrios que um novo Chile democrtico teria de enfrentar. Os trabalhos e discusses dessa conferncia sero publicados no n 9 da revista Pensamiento Iberoamericano, peridico que a patrocinou. 11 - Essa a expresso mais comumente utilizada no Brasil para designar a reforma monetria. 12 - Quase perdi meu cargo de consultor na Colmbia porque me recusei a forar demasiadamente nesse sentido. Ver
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Hirschman, 1984. 13 - Para algumas observaes crticas poltica atual dos Estados Unidos, segundo essa linha de argumentao burkiana, ver Foxley, 1985. 14 - Guillermo O'Donnell faz uma pergunta semelhante, relacionada com o caso dos devedores latino-americanos em particular (cf. O'Donnell, 1985). 15 - "Wallflower theory of finance", onde wallflower alude moa que, num baile, no consegue danar porque nenhum cavalheiro a convida e ela se sente impedida de tomar a iniciativa. (N.T.) Bibliografia ADLER, Emanuel. "Ideological 'Guerillas' and the Quest for Technological Autonomy: Brazil's Domestic Computer Industry". International Organization , n. 40, Summer 1986. ARIDA, Prsio (org.). Inflao Zero. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1986. BRADLEY, Bill. "A Proposal for Third World Debt Management". U.S. Senate, Office of Senator Bill Bradley, June 29, 1986. BURKE, Edmond. Reflections on the Revolution in France (1790) . Chicago, Ragnery, 1955 CASTRO, Antonio Barros de & SOUZA, Francisco Eduardo Pires de. A Economia Brasileira em Marcha Forada. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1985. DARITY Jr., William. "Loan Pushing: Doctrine and Theory". (International Finance Discussion Paper) Federal Reserve Board, Washington D.C., 1985. DEVLIN, Robert. "The Structure and Performance of International Banking during the 1970 and Crisis in Latin America". (Working Paper) Helen Kellog Institute for International Studies, University of Notre Dame, s.d. ECLA (ou CEPAL). Statistical Yearbook for Latin America. Economic Commission for Latin America, 1984. ECLA (ou CEPAL). The Economic Development of Latin America and Its Principal Problems. Economic Commission for Latin America, 1985. ERBER, Fbio Stefano. "The Development of the Electronics Complex and Government Policies in Brazil". World Development, n 13, march 1985. EVANS, Peter B. ."State, Capital, and the Transformation of Dependence: The Brazilian Computer Case". Center for the Comparative Study of Development, Brown University. Working Paper n 6, December 1985. FISHLOW, Albert. "A Tale of Two Presidents: The Political Economy of Brazilian Adjustment to the Oil Shocks". Working Papers in Economics, University of California, Berkeley, February 1986. FOURASTI, Jean. Les Trente Glorieuses: ou la rvolution invisible de 1946 1975. Paris, Fayard, 1979. FOXLEY, Alejandro. "El Problema de la Deuda Externa Visto desde Amrica Latina". Trabalho apresentado para o Inter American Dialogue, outubro 1985. FOXLEY, Alejandro & RACZYNSKI, Dagmar. "Vulnerable Groups in Recessionary Situations: the Case of Children and the Young in Chile". In: JOLLY, R. & CORNIA, A. (eds.). The Impact of World Recession on Children . Oxford, Pergamon Press, 1984. GWYNNE, S. C. "Adventures in the Loan Trade". Harper's, n 267, 1983. HIRSCHMAN, Albert O. "Out of Phase". Encounter, Special Issue on Latin America, September 1965. ____."The Rise and Decline of Development Economics". In: Essays in Trespassing. New York, Cambridge University Press, 1981a. ____. "The Social and Political Matrix of Inflacion: Elaborations on the Latin American Experience". In: Essays in
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brasileira do perodo recente limita-se primeira fase do chamado Plano Cruzado. (N. do E.) Traduzido do ingls pela TRADUTEC, com reviso de Andr Villalobos.
www.anpocs.org.br/portal/publicacoes/rbcs_00_03/rbcs03_04.htm
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