O PROCESSO DE AVALIAO DE IMPACTO

AMBIENTAL, SEUS PAP IS E FUN ES

Lus ENRIQUE SANCHEZ
Embora a Avaliao de Impacto Ambiental j se
tenha incorporado ao quadro decisrio brasileiro
como um de seus referenciais mais importantes tanto
nas esferas governamental e empresarial como cada
vez mais, na sociedade civil, perdura certa confuso
tanto de conceitos quanto de terminologia, na
medida em que alguns se referem a esse processo
como um dos captulos do Estudo de Impacto
Ambiental, outros o concebem no como um estudo
prvio, mas, sim, como a anlise da magnitude de
danos j causados ao meio ambiente outros, ainda,
adotam a Avaliao de Impacto Ambiental como
sinnimo de um estudo prvio de impacto ambiental
ou mesmo de estudo de impacto ambiental. Com o
objetivo de evitar mal-entendidos ou interpretaes
dbias, neste captulo sero explicitados os conceitos
e os termos empregados neste trabalho.
Por outro lado, os estudos de caso partiram de
um referencial terico-conceitual comum a respeito
de duas questes fundamentais sobre (i) o processo
de Avaliao de Impacto Ambiental e (i) de seus
papis e funes ou, em outras palavras, da hiptese
acerca da questo "para que serve a AIA?". Este
quadro referencial ser tambm explicitado neste
captulo: pois a partir dele no s foi organizado o
curso e concebidos os estudos de caso, como
tambm a partir dele que decorrem as concluses.
AIA: instrumento e procedimento
A Avaliao de Impacto Ambiental-AIA tem sido
vista como um instrumento de planejamento, isto ,
como um instrumento de preveno do dano
ambiental e como um procedimento
definido no mbito das polticas pblicas, usualmente
associado a alguma forma de processo decisrio,
como o licenciamento ambiental. Estas duas
dimenses da AIA so indissociveis e, no conjunto,
como explicitado neste captulo, seu objetivo pode ser
formulado como o de analisar a viabilidade
ambiental de um projeto, plano ou programa.
A Avaliao de Impacto Ambiental vista como um
instrumento de planejamento entendida, na
clssica formulao de Munn (1975), como uma
atividade de carter tcnico-cientfico com o objetivo
de identificar, prever e interpretar as consequncias
sobre o meio ambiente de uma dada ao humana,
como, por exemplo, um projeto de engenharia, um
plano de desenvolvimento regional ou, ainda,
programas governamentais diversos. ainda funo
da Avaliao de Impacto Ambiental comunicar as
concluses dos estudos tcnicos ao proponente do
projeto, s autoridades encarregadas da tomada de
decises e ao pblico em geral.
Na regulamentao brasileira, as trs primeiras
funes, ou seja, de identificao, previso e
interpretao de impactos ambientais, devem ser
desempenhadas pelo Estudo de Impacto Ambiental-
EIA, enquanto a funo de comunicao,
particularmente a de comunicao com o pblico,
deve ser desempenhada pelo Relatrio de Impacto
Ambiental -RIMA.
Por outro lado, a Avaliao de Impacto
Ambiental, enquanto procedimento inserido no
mbito de uma poltica ambiental, pode ser melhor
definida como um conjunto de procedimentos que
envolve, entre outros, (i) a determinao da
necessidade de uma dada iniciativa ser submetida
AIA: (n) o estabelecimento de termos de
O PROCESSO DE AVALIAO DE IMPACTO AMBIENTAL, SEUS PAPIS E
FUNES
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referncia para a conduo de um estudo especfico;
(iii) a elaborao de um estudo de carter tcnico
denominado EIA; (iv) a preparao de um documento
de comunicao denominado RIMA; (v) mecanismos
formais de participao do pblico, como a audincia
pblica; (vi) procedimentos de anlise tcnica e de
reviso dos estudos apresentados e (vii) um
procedimento formal de tomada de deciso. O termo
processo de Avaliao de Impacto Ambiental
tambm empregado como sinnimo deste conjunto
de procedimentos e ser assim usado ao longo deste
trabalho.
Desta forma, a regulamentao dos diversos
pases onde este instrumento de poltica ambiental
foi adotado sempre envolve ambas as vertentes da
AIA, ou seja, a de instrumento e a de procedimento,
sendo, desta forma, regulamentados o contedo
mnimo dos Estudos de Impacto Ambiental e os
procedimentos formais de tramitao e anlise desses
estudos, da participao pblica etc.
A Figura l mostra um diagrama geral da AIA e de
seus diversos componentes. Seja de maneira formal e
explcita, seja de modo informal, qualquer organismo
governamental ou intergovernamental que tenha
adotado este instrumento/procedimento deve
necessariamente desempenhar estas atividades. As
etapas essenciais so as que a seguir passam a ser
descritas.
(1) A primeira etapa a triagem ou escolha de
aes ou projetos que devem ser submetidos ao
procedimento (atividade que recebe o nome de
screening na literatura internacional). Esta uma
questo que, embora a princpio possa parecer
banal, coloca inmeros problemas para a
efetividade da AIA. Se parece primeira vista
inquestionvel que um empreendimento de porte
como uma grande usina hidreltrica deva ser
objeto de AIA e que pequenos empreendimentos
do tipo "oficina de fundo de quintal"
absolutamente no devam AIA, existe um vasto
setor intermedirio em que esta questo se coloca
de maneira pertinente. A regulamentao brasileira
(Resoluo Conama 001/86) estabeleceu uma lista
positiva de obras e empreendimentos que podem
ser sujeitos a este procedimento, utilizando-se
critrios tais como tipo de empreendimento e seu
porte (por exemplo, usinas hidreltricas acima de
10 MW de potncia instalada). Por outro lado,
regulamentaes posteriores preconizam a
aplicao deste procedimento a obras e ,,
empreendimentos situados em regies
ambientalmente sensveis (como o caso daquela
que diz respeito ao patrimnio espeleolgico
nacional, entre outras). Desta forma, os critrios
lista positiva e tipos de ambientes considerados
mais sensveis, so os adotados no Brasil, mas
outros diferentes destes tambm so empregados
em outros pases ou por organizaes internacionais
o caso, por exemplo, das listas negativas de
projetos que esto automaticamente excludos da
AIA. A aplicao pura e simples da lista constante do
artigo 2 da Resoluo Conama acima citada no
Estado de So Paulo tem mostrado uma srie de
problemas, particularmente quando aplicada a
empreendimentos de minerao (Libanori e
Rodrigues, 1993; Snchez, 1990), razo por que o
Consema adotou critrios especficos para triagem
deste tipo de empreendimento (Deliberao Consema
22/93 e Resoluo SMA 26/93). Vale a pena lembrar
que o fato de um empreendimento no ser sujeito
AIA de modo algum significa que ele no esteja
submetido a alguma forma de controle ambiental
no caso do Estado de So Paulo toda uma srie de
atividades potencialmente poluidoras est sujeita ao
licenciamento ambiental pela Companhia de
Tecnologia de Saneamento Ambiental-Cetesb, desde
1976.
(2) A segunda etapa estabelecimento do escopo
do Estudo de Impacto Ambiental (que recebe o nome
de scoping na literatura internacional), atividade cujo
produto so os termos de referncia particulares para
cada empreendimento ou, ainda, os termos de
referncia especficos para um determinado tipo de
empreendimento. Toda regulamentao sobre AIA
e a brasileira no exceo estabelece critrios
para a realizao dos Estudos de Impacto Ambiental,
assim como seu contedo mnimo. Tais critrios so
evidentemente gerais, uma vez que cada Estudo de
Impacto Ambiental deve ser adaptado no somente
ao tipo de empreendimento, mas, tambm, s
caractersticas ambientais do local ou regio onde se
pretende implant-lo. Para cada caso devem ser
estabelecidas as condies em que o estudo ser
realizado, seus limites temporais e espaciais e seu
contedo. Podem tambm ser definidas, nesta fase,
as condies em que se dar a participao pblica
(respeitadas evidentemente as condies gerais
estabelecidas pela regulamentao) e pode inclusive
haver participao pblica para a definio dos
prprios termos de referncia. Esta fase essencial
para o sucesso do processo de AIA, assim como para
a adequada elaborao e reviso do Estudo e do
Relatrio de Impacto Ambiental (Beanlands, 1993).
(3) A terceira etapa a elaborao do Estudo de
Impacto Ambiental, atendendo a um contedo
mnimo descrio do empreendimento, anlise da
legislao incidente, discusso de alternativas
tecnolgicas e locacionais, inclusive a da no-
realizao do empreendimento, diagnstico
ambiental, anlise dos impactos ambientais,
proposio de medidas mitigadoras e de um plano
de monitoramento (SMA, 1989) e abrangendo as
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ESTADO DE SO PAULO
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etapas de identificao, previso da magnitude e
avaliao da importncia dos impactos ambientais
(Snchez, 1989b). A elaborao do EIA a etapa que
possui maior contedo tcnico-cientfico do processo
de AIA e, normalmente, a que consome mais tempo e
recursos; no entanto, ela apenas um dos elos da
cadeia.
(4) A quarta etapa a elaborao do Relatrio de
Impacto Ambiental, um documento que visa
comunicar ao pblico as principais concluses do
Estudo de Impacto Ambiental. Vale aqui lembrar a
formulao feita por Machado (1992, 1993) de que
pblico, no mbito da Avaliao de Impacto
Ambiental, todo aquele que no proponente, no
integra a equipe tcnica que elaborou o estudo, nem
tampouco faz parte da adminstrao pblica, de
modo que possvel identificarem-se diversos
grupos de interessados nos resultados e concluses
do Estudo de Impacto Ambiental, como, por
exemplo, a populao atingida e aquela
indiretamente afetada, os grupos de interesse e a
sociedade em geral, alm daqueles que, por dever de
ofcio, esto implicados no processo, como o caso
dos tcnicos encarregados da reviso do EIA/RIMA e
dos que tm poder de deciso, particularmente
aqueles cuja deciso formal deve basear-se, em
grande parte, nos resultados dos estudos os
membros do Consema e o Secretrio de Estado de
Meio Ambiente. Ora, estes diferentes grupos tm
diferentes necessidades de informao e critris de
anlise enquanto aquele que toma a deciso
poltica se interessa pelas consequncias positivas e
negativas que dela decorrem ("trade-offs"), aqueles
diretamente atingidos querem primordialmente saber
de que maneira e em que extenso sero afetados. O
RIMA no Brasil foi concebido para se dirigir a um
pblico no-tcnico o mais amplo possvel.
(5) A quinta etapa a reviso do EIA/RIMA,
executada pelo rgo governamental responsvel
pela implementao do processo de Avaliao de
Impacto Ambiental, que, no caso brasileiro, so os
rgos estaduais de meio ambiente e, em carter
supletivo, a agncia ambiental federal. A reviso do
EIA/RIMA visa primordialmente verificar a
conformidade ou no dos estudos com as diretrizes
estabelecidas plos termos de referncia ou, na
ausncia destes, com as diretrizes gerais estabelecidas
pela regulamentao. A reviso usualmente conta
com a assistncia de rgos especializados da
administrao pblica, como os responsveis pelo
patrimnio cultural, pela utilizao de guas e de
outros recursos naturais etc. Normalmente os
revisores se preocupam mais com os aspectos
tcnicos dos estudos, tais como a adequao do
diagnstico ambiental, os mtodos utilizados para a
previso da magnitude dos impactos, as medidas
mitigadoras e o plano de monitoramento proposto.
Isto significa que, nesta
fase, o foco de ateno a qualidade do EIA e no o
mrito do empreendimento que se deseja licenciar,
embora nem sempre tal distino seja muito clara. A
reviso do EIA/RIMA pode resultar em sua aprovao
(ou seja, a deciso de que os estudos so suficientes
para subsidiar uma deciso pblica sobre o
empreendimento) ou na formulao de exigncias de
complementao ou de modificao dos estudos,
visando que ele contenha as informaes suficientes
para embasar uma deciso acerca do
empreendimento. tambm possvel que o
EIA/RIMA esteja to mal-elaborado que nem mesmo
lhe sendo anexada uma complementao ele pode vir
a conter os subsdios suficientes para uma deciso, e,
neste caso, ele deve ser sumariamente recusado.
(6) A sexta etapa a consulta pblica sobre o
empreendimento em anlise e acerca dos estudos
apresentados, que pode se dar de diferentes maneiras
e em diversas etapas. No Brasil o nico mecanismo
formal de consulta pblica a audincia pblica,
realizada ao final do processo do AIA com o duplo
objetivo de (i) informar o pblico sobre o projeto e
seus impactos e tambm informar (ii) tanto os
responsveis pela deciso como o proponente do
projeto sobre as expectativas e eventuais objees do
pblico, de forma a que elas possam ser consideradas
como um critrio da deciso. As deficincias de tal
abordagem j foram exaustivamente apontadas no
Brasil (ver, por exemplo, Moreira, 1993)- Em outros
pases existem mecanismos mais amplos de
participao pblica, como o so: as audincias
prvias realizadas antes do incio da execuo do
Estudo de Impacto Ambiental e que contribuem para
o estabelecimento de seus termos de referncia, as
reunies de acompanhamento dos estudos e de seus
resultados, os auxlios financeiros e as assistncias
tcnicas que visam aparelhar e assessorar a
participao do pblico no processo dea AIA, e as
outras formas (Vincent, 1994). importante destacar
que a consulta pblica parte indissocivel do
processo de AIA e que, no Brasil, apesar de suas
deficincias, as audincias pblicas ambientais foram
procedimentos pioneiros nas consultas formais ao
pblico
(7) A stima etapa a deciso quanto
aprovao do empreendimento. Como encontra-se
ilustrado na Figura 1-1, diferentes caminhos podem
apresentar-se: (i) aprovao incondicional do
empreendimento; (ii) reprovao do empreendimento
nas condies em que foi proposto: (iii) aprovao
condicional ou parcial.
(8) A oitava etapa o acompanhamento da
implementao do empreendimento e de seus
programas de atenuao e compensao de impactos,
bem como dos resultados do programa de
monitoramento, acompanhamento este feito tanto
pelo proponente do projeto quanto plos
A EFETIVIDADE DO PROCESSO DE AVALIAO DE IMPACTO AMBIENTAL NO ESTADO
DE SO PAULO
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rgos governamentais de fiscalizao. Como parte
dos programas de acompanhamento podem ser
realizadas auditorias ambientais peridicas. A
fiscalizao por parte de um rgo governamental
um dos instrumentos mais utilizados na fase de
acompanhamento, embora no seja o nico pois
possvel a participao pblica tambm nesta fase,
como, por exemplo, atravs da constituio de
comisses mistas de acompanhamento ou da
publicao dos relatrios sobre as vistoria ou sobre os
resultados das auditorias ambientais.
Para que serve a AIA?
A questo-chave desta pesquisa pode ser
resumida nesta pergunta, pois foi a partir de sua
formulao de maneira mais explcita e detalhada
que se deu a estruturao do curso e, por
conseguinte, a realizao desta pesquisa. E,
baseando-se em trabalhos anteriores (Snchez, 1989a,
1993) tanto de anlises tericas quanto de pesquisa
emprica, pode-se responder a esta pergunta
afirmando que a Avaliao de Impacto Ambiental
pode desempenhar quatro papis complementares:(i)
de instrumento de ajuda deciso; de (ii)
instrumento de ajuda concepo de projetos; de
(iii) instrumento de gesto ambiental e de (iv)
instrumento de negociao social,sendo que o papel
especfico desempenhado em cada caso depender
do seu contexto e da eficcia dos mecanismos de
controle (Snchez, 1989b, 1993).
O papel de ajuda deciso aquele
tradicionalmente atribudo AIA e expresso nos
diplomas legais que vinculam o procedimento a
alguma forma de licenciamento ambiental. Ou seja, a
AIA forneceria um subsdio para a deciso de
autorizar, ou no, a implantao de determinado
empreendimento. A capacidade da AIA de
efetivamente influir na tomada de deciso muito
frequentemente questionada, sendo comum o
sentimento de que muitas decises "j haviam sido
tomadas previamente" e que a AIA serve apenas
como um atestado de boa conduta ambiental
fornecido por um cartrio sofisticado. Todavia, julgar
a eficincia de um procedimento atravs da
contabilidade de projetos aprovados x reprovados
demasiado simplista. Pode-se argumentar que
projetos foram modificados, s vezes
substancialmente, devido AIA, e que outros sequer
foram apresentados para autorizao governamental
em virtude de uma avaliao prvia de impacto
ambiental que j antecipava sua provvel rejeio.
Se tal hiptese pode ser formulada a partir de
depoimentos de empresrios e dirigentes de rgos
ambientais, de quantificao praticamente
impossvel.
No h dvida, porm, quanto ao papel de
ajuda deciso exercido pela AIA, ainda que, em
diversos casos, esse papel venha a ser apenas formal,
e no substantivo. Tampouco h dvida, por outro
lado (e isto foi mais uma vez verificado pela presente
pesquisa), sobre o fato de que o processo de
Avaliao de Impacto Ambiental tenha efetivamente
influenciado determinadas decises acerca de
empreendimentos que possuem o potencial de causar
significativa degradao ambiental. Vale lembrar que
os processos decisrios para esse tipo de
empreendimento comportam diversas etapas e
diversos momentos de deciso tanto no plano
empresarial como governamental assim, se um
projeto foi pensado e estudado mas no foi
apresentado por razes total ou parcialmente
ambientais, pode-se argLimentar que a AIA exerceu
influncia sobre o processo decisrio.
O papel de instrumento de ajuda concepo
de projetos refere-se introduo do critrio
ambiental como elemento de igual valor ao dos
critrios tcnico e econmico, na elaborao de
projetos privados, e igualmente de valor idntico ao
dos critrios polticos, na concepo de projetos
pblicos. Neste contexto, a Avaliao de Impacto
Ambiental no uma atividade a ser desempenhada
depois que o projeto estiver pronto, na forma de uma
espcie de teste de boa conduta ambiental, mas
paralelamente s fases de concepo e sucessivo
detalhamento do projeto (Snchez, 1989b). Tal viso
no incompatvel com um procedimento pblico
formal de anlise e reviso de projetos como exposto
acima, pois, mesmo que os projetistas tenham
incorporado a sua concepo todas as possveis
questes ambientais, um carter inerente e essencial
AIA o de constituir-se em um processo pblico e
aberto de discusso e de tomada de decises. Por
outro lado, evidente que, se desde os primeiros
estgios cia concepo de um projeto um proponente
j incorpora a dimenso ambiental, este projeto OLI
ser muito mais facilmente aprovado OLI sequer
chegar a ser apresentado, pois o prprio
empreendedor conclLir antecipadamente por sua
inviabilidade ambiental.
A avaliao de impacto ambiental tambm pode
ser um instrumento de gesto ambiental. Ao
identificar previamente os impactos, os analistas e
projetistas podem desenhar medidas de atenuao dos
impactos negativos e de valorizao dos positivos,
cuja eficcia dever ser posteriormente avaliada
atravs da implementao de um programa de
acompanhamento e monitoramento ambiental, este
mesmo constitLiindo-se parte do Estudo de Impacto
Ambiental, ou seja, uma decorrncia do processo de
Avaliao de Impacto Ambiental. Por outro lado,
atravs dos procedimentos de consulta pblica,
impactos que so percebidos pelo pblico
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O PROCESSO DE AVALIAO DE IMPACTO AMBIENTAL, SEUS PAPIS E
FUNES
e no necessariamente identificados plos analistas
tambm tornam-se objeto de estudo e posterior
gesto.
Desta maneira, a gesto ambiental de um
empreendimento grandemente facilitada se o
mesmo foi submetido Avaliao de Impacto
Ambiental (Sanchez, 1994), pois os sistemas de gesto
e o projeto tero sido concebidos concomitantemente
(e, assim como este, esto evidentemente sujeitos
contnua transformao). O processo de AIA no se
encerra, desse modo, com a aprovao do projeto,
mas prossegue por tempo indeterminado, ou, no caso
de certos empreendimentos, at sua desativao,
acompanhando-os, assim, "do bero at o tmulo".
A maior parte das decises sobre investimento,
qLier seja pblico quer seja privado, acarreta nus e
benefcios que no so igualmente repartidos.
Diferentes grupos de indivduos esposam diferentes
valores e percepes acerca de componentes do
meio e daquilo que poderia ser chamado de
qualidade ambiental. Tais razes indicam (e a
experincia comprova) que boa parte dos projetos
submetidos AIA so polmicos. (Pode-se mesmo
argumentar que, se um projeto no for
potencialmente polmico, no tem sentido submet-
lo a esse processo a deciso quanto sua
implementao poderia ser tomada por caminhos
mais simples e baratos, tais como o licenciamento
ambiental modelo Cetesb.)
Em tal contexto as decises devem ser
negociadas, mas, dentre os pressupostos da
negociao, um dos mais importantes que as partes
envolvidas estejam aparelhadas para tanto e
igualmente informadas sobre as questes em jogo.
justamente este o papel que pode ser desempenhado
pela Avaliao de Impacto Ambiental, o de
instrumento de negociao social, em que o EIA e o
RIMA so documentos que individualmente analisa e
sintetiza as informaes e as coloca disponveis ao
pblico. Dentre as diversas formas de negociao, a
mediao ambiental tem recebido crescente ateno
por seu potencial de ferramenta eficaz na resoluo de
conflitos (BAPE, 1984; Sanchez, Silva e Paulo, 1993).
A hiptese em que se baseia esta pesquisa ,
portanto, a de que o processo de Avaliao de Impacto
Ambiental, para ser eficaz, deve desempenhar estes
quatro papis complementares. (Sanchez (1989b, 1993)
discute o conceito de eficincia em Avaliao de
Impacto Ambiental.) Esta pesquisa teve por principal
objetivo testar esta hiptese para as avaliaes de
impacto ambiental realizadas no Estado de So Paulo,
escolhendo-se para isso uma amostra de estudos de
caso, sendo necessrio levar em conta que o objeto de
anlise foi o processo de Avaliao de Impacto
Ambiental, e no o Estudo de Impacto Ambiental.
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